a indiqué que le projet de décret d'avance prévoyait l'ouverture de 233 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 223,4 millions d'euros en crédits de paiement (CP) destinés à financer :

- des mesures de lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO) ;

- des mesures tendant à indemniser les pertes occasionnées aux arboriculteurs touchés par le gel et les pertes dues à la crise ostréicole ;

- l'hébergement des demandeurs d'asile ;

- les aides aux Français rapatriés ;

- et la chaîne française d'information internationale France 24.

S'agissant des mesures de lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO), il a souligné que les ouvertures de crédit présentaient un caractère d'urgence, mais il a relevé que Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », avait dès l'examen du projet de loi de finances pour 2008, relevé l'insuffisance des crédits consacrés à la gestion de l'épizootie. Il a aussi montré que le décret d'avance ouvrait des crédits au titre du Fonds national de garantie des calamités agricoles, dont la commission regrettait, chaque année, qu'il ne soit pas doté dès la loi de finances initiale.

En complément, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », a fait valoir qu'elle avait présenté le 10 juillet 2008 devant la commission les conclusions de sa mission de contrôle sur la gestion de l'épizootie de FCO (rapport n° 460 2007-2008) en attirant l'attention sur deux points : les faibles résultats à attendre des premières campagnes de vaccination et l'insuffisance des crédits destinés à financer ces campagnes. Elle a rappelé les dommages économiques de la fièvre catarrhale ovine pour les éleveurs, environ 107.000 bovins et 63.500 ovins étant morts de la FCO. Elle a relevé le manque de doses vaccinales au début de la campagne de lutte contre la fièvre catarrhale, le taux de vaccination peu satisfaisant des cheptels contre le sérotype 8 en raison du caractère facultatif de celle-ci. Elle a souligné que la stratégie vaccinale retenue par le ministère de l'agriculture a privilégié les enjeux politiques et économiques de la crise par rapport aux enjeux sanitaires. Elle a donc souhaité qu'un bilan rapide des campagnes de vaccination soit mis en place. Elle s'est inquiétée des sous-dotations des crédits pour 2009 et s'est interrogée sur le partage du financement prévu entre l'Etat, l'Union européenne et les éleveurs, qui lui apparait peu réaliste.

a souligné la nécessité de prendre en compte les recommandations des rapporteurs spéciaux, en particulier en ce qui concerne une crise mettant en péril la filière bovine, dont il a souligné la particulière gravité. Il en a donc regretté la mauvaise gestion par le ministère de l'agriculture.

a observé que les crédits consacrés à la FCO, dont l'ouverture est demandée par le projet de décret d'avance, étaient prévisibles et que cela devait figurer dans l'avis de la commission.

s'est inquiété des retards dans la production des vaccins.

a indiqué que la mise à disposition progressive des vaccins contre le sérotype 1 de la maladie ralentira encore sans doute les prochaines campagnes de vaccination.

a souhaité que l'avis de la commission fasse l'objet d'un communiqué de presse pour signaler ces difficultés. Puis il a fait valoir, en ce qui concerne les autres ouvertures de crédits, que l'évolution de la dépense liée à l'hébergement des demandeurs d'asile dépendait du nombre de demandes d'asile et de la durée de la procédure. Il a indiqué que la loi de finances initiale pour 2008 avait anticipé une baisse du nombre de demandeurs d'asile, alors que celui-ci avait augmenté de manière significative. Il a cependant souligné que l'évolution de cette demande étant largement imprévisible, le caractère urgent de ces ouvertures de crédits était donc incontestable.

S'agissant des aides aux Français rapatriés, il n'a pas contesté l'urgence des ouvertures de crédits demandés, mais a noté qu'elles étaient prévisibles. De même, en ce qui concerne la chaîne française d'information internationale France 24, il a relevé l'écart entre les montants ouverts en loi de finances initiale pour 2008 et les crédits prévus par la convention de subvention conclue avec l'Etat, qui conduit nécessairement, comme l'avait montré M. Claude Belot, rapporteur spécial, lors de la présentation de son contrôle budgétaire sur France 24, à ouvrir des crédits en cours d'année.

A la demande de M. Jean-Pierre Fourcade, il a précisé que cet écart s'établissait à 18,5 millions d'euros.

Dans ces conditions, M. Jean Arthuis, président, a souhaité que le Gouvernement prenne toutes dispositions nécessaires pour inscrire, dans le projet de loi de finances initiale pour 2009 les besoins prévisibles de crédits, en intégrant les montants figurant dans le décret d'avance, et en corrigeant les sous-dotations relevées par les rapporteurs spéciaux. Il a souhaité qu'il soit tenu compte de l'évolution de la demande d'asile en 2008 pour mieux évaluer son impact sur les dépenses d'hébergement des demandeurs d'asile en 2009.

a regretté que les annulations de crédits destinées à gager les ouvertures n'aient épargné ni la politique de la ville, ni le secteur de la recherche.

En réponse, M. Yann Gaillard a indiqué que les annulations avaient concerné des crédits déjà mis en réserve, et avaient été mises en oeuvre de manière transversale, par l'application d'un taux forfaitaire.

Sous réserve de ces observations, la commission des finances a alors émis un avis favorable au projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de crédits.

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 7 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a rappelé que le revenu de solidarité active (RSA) avait été instauré, à titre expérimental, par la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. Il a noté que ce projet de loi tend à généraliser ce dispositif à compter du 1er juin 2009 et qu'il réforme également les politiques d'insertion.

Il a rappelé la philosophie du RSA et indiqué qu'il se décomposait en deux parts : un RSA dit « de base », correspondant à la part de l'allocation portant les revenus de l'allocataire au niveau d'un montant forfaitaire et un RSA dit « chapeau », correspondant à une fraction des revenus professionnels de l'allocataire et s'ajoutant au RSA « de base ».

a observé que les résultats des expérimentations s'étaient révélés positifs et qu'au total, dans la configuration actuelle, plus de 3 millions de personnes devraient bénéficier du RSA. Le coût global de cette prestation est évalué à 9,75 milliards d'euros, et son surcoût à 1,5 milliard d'euros.

Il a relevé que le financement de l'allocation de RSA serait partagé entre les départements et le Fonds national des solidarités actives (FNSA) créé par le projet de loi, les départements prenant en charge le RSA « de base », dont les bénéficiaires correspondent exactement aux actuels bénéficiaires du RMI et de l'API.

a observé que le projet de loi modifie le périmètre des allocations à la charge des départements et prévoit, par conséquent, une compensation « intégrale » des charges résultant de cette extension de compétences, de sorte que le coût net du RSA pour les départements soit nul.

Il a relevé que, si le texte initial du projet de loi ne prévoyait pas de saisine de la Commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) du Comité des finances locales, plusieurs amendements adoptés par l'Assemblée nationale garantissaient que l'ensemble des montants servant à la compensation serait désormais vérifié par la CCEC.

Il a observé que l'article 18 du projet de loi de finances pour 2009 prévoyant d'affecter aux départements une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), était proche du dispositif de la compensation versée aux départements pour le transfert du RMI.

Il a reconnu que ce mode de compensation pouvait susciter des inquiétudes, d'autant plus fortes que les nouvelles charges du département correspondaient, d'après le projet de loi, à une « extension » des compétences existantes, et non à un « transfert » de compétences. Dès lors, il n'existe pas de mécanisme constitutionnel de garantie du niveau de la compensation. L'Assemblée nationale a toutefois adopté un amendement assurant le maintien du niveau de la compensation en cas de diminution du produit de la TIPP.

a ensuite indiqué que le RSA « chapeau » serait financé par le FNSA, qui serait alimenté par deux types de recettes : d'une part, des contributions sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ; d'autre part, une subvention de l'Etat, qui doit assurer son équilibre.

Le rendement de ces contributions est évalué à 1,43 milliard d'euros pour 2009, mais il a jugé cette évaluation « fragile ». Les contributions seraient incluses dans le bouclier fiscal, ce qui lui semblait cohérent, dès lors que la CSG, la CRDS, le prélèvement social de 2 % et la contribution de solidarité pour l'autonomie entrent également dans son champ.

a rappelé que l'Assemblée nationale avait adopté un amendement afin de préciser que le taux de ces contributions serait diminué au vu de l'effet du plafonnement global des niches fiscales qui devrait être institué par la loi de finances pour 2009.

a remarqué que le choix de faire porter les dépenses du RSA « chapeau » par un fonds spécifique pouvait apparaître contestable, dans la mesure où il contrevenait aux principes d'unité et d'universalité budgétaires, mais il a rappelé que des précédents existaient. En outre, il a observé que les modalités de financement retenues permettraient de se soustraire, pour partie, à la norme de dépenses « zéro volume » qui s'applique à l'Etat.

Puis il a présenté l'articulation entre le RSA et certains dispositifs fiscaux.

Il a relevé que l'équilibre financier de la réforme reposait sur une absence d'indexation des seuils et limites de la prime pour l'emploi (PPE) en 2009, ainsi que sur l'imputation du RSA « chapeau » sur la PPE. Le projet de loi contient également d'autres mesures visant à rompre le lien entre le statut de bénéficiaire d'un minimum social et le fait de bénéficier d'un dégrèvement de taxe d'habitation ou de redevance audiovisuelle.

Enfin, M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a jugé opportun, au moment où la CNAF refond ses systèmes d'information pour s'adapter au RSA, de rappeler les travaux menés par la commission lors de l'examen de la proposition de loi renforçant le contrôle comptable du RMI et d'en traduire les dispositions, alors adoptées par le Sénat, au sein de ce projet de loi.

En conclusion, il a estimé que l'équilibre général de la réforme proposée apparaissait satisfaisant.

Un large débat s'est alors instauré.

a estimé que si la généralisation du RSA semble faire consensus, son financement a, lui, fait l'objet de commentaires contrastés.

a déclaré qu'elle voterait, à titre personnel, contre le RSA, pour des raisons tenant à la « philosophie politique » de cette réforme. Elle a plaidé pour l'impôt progressif et a jugé que le RMI aurait pu s'articuler avec un recentrage de la prime pour l'emploi, en affectant un éventuel reliquat de cette prime vers l'aide à l'insertion. Elle a regretté que le RSA, bien qu'étant un dispositif social, s'apparente à une mesure d'assistance.

a rappelé les nombreuses réserves émises à l'Assemblée nationale sur le RSA. Elle a souligné que le retour à l'emploi serait rendu plus difficile par la dégradation de la situation économique et jugé qu'il serait d'autant plus efficace que l'accompagnement des allocataires serait de qualité. Elle s'est interrogée sur l'impact, pour le travail d'accompagnement pris en charge par les départements, du transfert à l'Etat des dispositifs d'intéressement, et s'est inquiétée de ce que le RSA puisse dévaloriser le travail, puisqu'il institutionnalisait le fait que les revenus du travail ne permettaient pas, à eux seuls, de vivre. Enfin, elle a mis en garde contre le risque d'un poids croissant du RSA dans les finances départementales et s'est enquise des garanties supplémentaires apportées par l'Assemblée nationale.

s'est félicité de ce que le RSA vise à valoriser le volet insertion du RMI et a jugé que ce dispositif devrait développer le retour à l'emploi des allocataires de minima sociaux. Il a toutefois relevé trois problèmes : la surtaxation du capital mise en place pour financer le RSA ; le maintien de la prime pour l'emploi, qui aurait dû être intégrée dans le nouveau dispositif ; et, enfin, le risque que des difficultés ne surgissent dans l'évaluation du montant de la compensation des charges nouvelles assumées par les départements. Il s'est, enfin, interrogé sur le risque que les éventuels excédents du FNSA ne soient recyclés par l'Etat pour combler son déficit budgétaire.

a souligné que, dans le département de la Mayenne, l'expérimentation du RSA était un réel succès, le RMI étant à l'inverse un « échec absolu ». Il a toutefois reconnu qu'un « risque d'optimisation » du temps partiel existait et que ce risque justifiait une évaluation permanente du dispositif par le Gouvernement. Quant au financement du RSA, il a précisé avoir été très partisan, initialement, d'un recyclage de la prime pour l'emploi. Cette solution n'ayant pu être retenue, il a jugé plus sage de créer un nouvel impôt que de financer cette nouvelle dépense par un accroissement du déficit budgétaire. Il a, par ailleurs, observé que la nouvelle taxe de 1,1 % ne toucherait pas l'épargne populaire, puisqu'elle ne s'appliquait ni au livret A, ni au livret de développement durable. Enfin, il s'est déclaré « perplexe » quant à la pertinence du bouclier fiscal dans la situation économique actuelle et s'est montré partisan d'un plafonnement global des niches fiscales.

En réponse à Mme Marie-France Beaufils, M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a précisé que la suppression de l'intéressement concernait uniquement les dispositifs financiers de primes forfaitaire et proportionnelle et que cela n'aurait pas d'impact sur l'accompagnement des allocataires par les services d'insertion. Il a indiqué l'objet des quatre amendements adoptés à l'Assemblée nationale pour garantir la compensation aux départements : cette compensation serait « intégrale », la commission consultative d'évaluation des charges serait saisie périodiquement, cette compensation se ferait par l'affectation d'impositions et, enfin, le montant de la compensation ne pourrait être inférieur à son montant initial. Enfin, il a rappelé que la base de compensation définitive serait constituée par les dépenses réellement constatées dans les comptes administratifs des départements en 2010, ce qui devrait garantir une compensation équitable.

En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, il a précisé que l'Etat assurait l'équilibre du FNSA en dépenses et en recettes et qu'il pourrait, par conséquent, réduire sa contribution au fonds si celui-ci s'avérait surdoté. Il a, par ailleurs, estimé que le RSA apporterait des réponses aux difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre actuelle de l'insertion des allocataires du RMI. Enfin, il a insisté sur le fait que, si le RSA réussissait, les départements verraient leurs charges diminuer, et il a appelé au vu des résultats des expérimentations à l'optimisme.

a noté que l'aide personnalisée de retour à l'emploi, qui se substitue à la prime de retour à l'emploi dans le cadre du RSA, permettrait de lever de manière efficace certains obstacles à la reprise d'emploi.

a précisé que 150 millions d'euros seraient prévus en année pleine pour le financement de cette aide personnalisée de retour à l'emploi, qui devrait effectivement revêtir un réel intérêt pour les bénéficiaires du RSA.

a souligné la nécessité d'une évaluation permanente des effets du RSA, compte tenu des effets d'aubaine possibles, notamment en termes de développement du travail à temps partiel.

a indiqué qu'il serait vigilant sur ce point.

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur pour avis.

A l'article 2 (modalités de mise en oeuvre du RSA), après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, Albéric de Montgolfier et Jean-Pierre Fourcade, elle a adopté, après que le groupe socialiste eut déclaré s'abstenir, cinq amendements reprenant des dispositions déjà adoptées en mai 2008 par le Sénat, lors de l'examen de la proposition de loi présentée par M. Michel Mercier renforçant le contrôle comptable du revenu minimum d'insertion :

- le premier amendement tend à préciser le contenu des conventions passées entre les conseils généraux et les organismes payeurs du RSA (caisses d'allocations familiales et caisses de mutualité sociale agricole) ;

- le deuxième amendement vise à garantir que le président du conseil général est bien informé des reprises de versement d'allocations effectuées par les organismes payeurs, consécutivement à une période de suspension de l'allocation ;

- le troisième amendement tend à rendre plus systématiques les confrontations de données entre les organismes payeurs et les autres administrations publiques et à améliorer l'information des conseils généraux sur le nombre et l'issue des contrôles menés par les organismes payeurs ;

- le quatrième amendement prévoit de renforcer l'information dont dispose le président du conseil général sur les indus qui lui seront transférés par les organismes payeurs ;

- le cinquième amendement vise à améliorer l'information transmise au président du conseil général lors de la demande de versement mensuel formulée par les organismes payeurs du RSA.

Puis la commission a adopté trois amendements à l'article 3 (modalités de compensation des charges nouvelles incombant aux départements du fait de l'extension prévue de leurs compétences) :

- le premier amendement a pour objet de garantir que l'application réglementaire du RSA n'entraînera pas, pour les départements, des dépenses supérieures à celles actuellement supportées par l'Etat au titre de l'allocation de parent isolé ;

- le deuxième amendement tend à préciser que l'Etat devra compenser la perte résultant de la disparition des recettes des impositions attribuées aux départements pour la compensation de l'extension de leurs compétences, dans l'éventualité où ces recettes viendraient à disparaître ;

- le troisième amendement vise à ajuster le montant de la compensation versée aux départements, au titre de l'année 2009, en fonction des dépenses réellement constatées dans les comptes administratifs des départements en 2009, et non au regard des dépenses d'API engagées par l'Etat en 2008.

a relevé que le projet de loi ne prévoyait pas de disposition précisant que les caisses d'allocations familiales et les caisses de mutualité sociale agricole servaient le RSA à titre gratuit. Il a donc craint que ces organismes ne facturent des frais de gestion aux départements.

a observé que le FNSA verserait 100 millions d'euros aux organismes payeurs au titre des frais de gestion et que les frais de service de l'allocation devraient, ainsi, être partiellement pris en charge. Il a toutefois estimé qu'il conviendrait d'interroger le Haut commissaire aux solidarités actives lors de l'examen du projet de loi en séance publique, afin de lever cette ambiguïté.

Enfin, la commission a désigné ses rapporteurs spéciaux. M. Jean Arthuis, président, a indiqué que, pour cet exercice, le Bureau de la commission, réuni avant la réunion de la commission, avait pris en compte au mieux les souhaits de chacun, et a remercié ses collègues pour leur diligence. La liste s'établit comme suit :

a regretté que la mission « Immigration » n'ait pas pu être attribuée au groupe socialiste, tout en relevant qu'il fallait savoir faire des compromis.

a souligné que la répartition des rapports n'était pas toujours un exercice aisé, ce qui rendait donc nécessaires les compromis. Il a insisté sur l'intérêt de présenter des rapports concis et axés sur des préconisations concrètes.

s'est interrogé sur l'articulation entre les missions du budget général et les comptes spéciaux qui peuvent y être attachés.