s'est déclaré très heureux de cette audition, permettant au ministre du budget d'apporter sa part de vérité sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il a constaté que la sécurité sociale est en meilleure situation, notamment la branche maladie, grâce à la réforme entreprise par le Gouvernement qui a le grand mérite d'avoir associé tous les acteurs : patients, professionnels de santé, secteur du médicament et établissements de santé. Cette réforme a introduit des mesures innovantes telles que la franchise de un euro.

La branche famille a réduit son déficit de 50 %, la branche accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP) est revenue à l'équilibre et la branche vieillesse, en déficit, subit les conséquences conjuguées de trois facteurs : le papy-boom, les départs anticipés et un changement de comportement des assurés, lié au rendez-vous de 2008.

Les améliorations constatées tiennent aux efforts de l'ensemble des acteurs mais également à l'importance des contributions versées par l'Etat. Il est à cet égard regrettable que les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale soient aussi complexes et opaques car cette situation alimente les critiques et les contradictions : il serait nécessaire d'apporter plus de transparence et de simplicité à ces relations. Ainsi, l'Etat contribue, pour 62 milliards d'euros à la sécurité sociale, dont 22 milliards au titre de diverses prestations qu'il finance (allocation aux adultes handicapés [AAH], allocation de parent isolé [API]...), 20 milliards d'impôts et taxes affectés aux allégements de charges, 11 milliards pour sa contribution employeur et 9 milliards de droits sur les tabacs. Cette contribution est d'ailleurs légitime.

Il faut aussi souligner, car cet aspect des choses est insuffisamment mentionné, que certaines politiques menées par l'Etat accroissent les ressources de la sécurité sociale. Par exemple, la réforme fiscale suscitera, à son bénéfice, un surcroît de recettes et notamment l'augmentation de 500 millions d'euros en 2007 de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus des patrimoines fonciers.

En 2007 également, l'Etat prendra en charge les frais financiers liés à sa créance pour 160 millions d'euros, les allégements supplémentaires de charges sociales pour les entreprises de moins de vingt salariés, à hauteur de 320 millions d'euros, et laissera à la caisse nationale d'assurance maladie (Cnam) le surplus constaté sur le panier de recettes fiscales transférées pour environ 320 millions d'euros.

a estimé que le sujet principal est l'avenir de la sécurité sociale et du modèle social français. Celui-ci doit relever trois défis : la soutenabilité financière du système, le vieillissement démographique et ses conséquences en matière de santé, de dépendance et de retraite et, enfin, la montée de nouveaux risques économiques, climatiques, d'épidémies ou liés au terrorisme, par exemple. Dans ce contexte, la première question à laquelle il faut répondre est celle de la maîtrise de la dynamique des dépenses. Même si certains pensent qu'un tel objectif est irréaliste, le rapport Pébereau en a bien montré l'impérieuse nécessité. L'enjeu est donc de travailler à un processus de maîtrise continue des dépenses et d'évaluation des performances. A cet égard, il a regretté que l'on n'ait pas mis en place pour la sécurité sociale des indicateurs de performance, comme l'a fait l'Etat. Il a cité, à titre d'exemple, les programmes d'audits lancés par son ministère sur plus de 100 milliards de dépenses. Parmi ces audits, certains ont été consacrés aux dépenses sociales et à la gestion de certaines prestations, telles l'allocation aux adultes handicapés (AAH), l'allocation de parent isolé (API) ou l'allocation de solidarité spécifique (ASS). Ils ont montré que ces prestations n'étaient ni bien ni équitablement gérées. Il a également donné l'exemple de la nouvelle gestion du patrimoine immobilier de l'Etat avec la création de l'Agence France Domaine et le lancement d'un vaste programme de cessions dont les résultats sont déjà très significatifs. Il a donc appelé à un travail identique à la sécurité sociale, en particulier pour l'optimisation du patrimoine immobilier des hôpitaux. Il a fait valoir que ces opérations ne présentent pas seulement un intérêt financier ; elles permettent aussi la création d'une dynamique d'optimisation des moyens.

Outre la maîtrise des dépenses, la deuxième question fondamentale est celle du financement de la sécurité sociale. L'augmentation des prélèvements obligatoires est exclue car elle pourrait peser sur le pouvoir d'achat des ménages, ce qui n'est pas souhaitable pour la croissance économique. Il convient donc de lancer un vrai débat sur le degré de protection sociale souhaité et le degré de prélèvements nécessaire pour y faire face. Afin d'avoir une vision globale de ces prélèvements et d'éviter les situations de malentendus récurrentes entre les ministères financiers et les ministères sociaux, la création d'un ministère des comptes publics pourrait s'avérer utile.

a remercié le ministre d'avoir accepté d'être entendu par la commission des affaires sociales. Il a rappelé que la situation de chaque branche de la sécurité sociale est bien connue de ses collègues, chacun ayant la préoccupation de la maîtrise des dépenses. Les inquiétudes de la commission résultent de l'observation suivant laquelle un détournement trop fréquent des recettes de la sécurité sociale est opéré pour un objet étranger à ses missions. Cela a été le cas avec le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (Forec), aujourd'hui supprimé, mais dont les recettes, revenues au budget de l'Etat, n'alimentent plus la sécurité sociale. Le problème est d'assurer une juste répartition des recettes entre celles qui viennent abonder le budget de l'Etat et celles qui sont affectées aux quatre branches de la sécurité sociale.

Puis M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a rappelé que le FSV a été créé par le gouvernement Balladur pour alléger la branche vieillesse des dépenses de solidarité. Le FSV doit en principe être équilibré, comme l'a souligné la Cour des comptes dans son dernier rapport. Il en est de même pour le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa). Or, ces deux organismes accusent aujourd'hui des déficits importants. Quelles sont les intentions du Gouvernement pour traiter ces déficits et les dettes accumulées ? Le Gouvernement est-il favorable à la proposition de la Cour des comptes de supprimer ces deux organismes ? Leurs dettes seront-elles bien inscrites dans le bilan d'ouverture de l'Etat au 1er janvier 2006 ?

a indiqué que le panier de recettes affecté à la sécurité sociale au titre de la compensation des allégements généraux de charges sociales a une dynamique bien supérieure à celle des anciennes recettes du Forec et qu'il ne peut laisser dire que la sécurité sociale se soit trouvée lésée lorsque ce fonds a été supprimé.

s'est élevé contre le fait que le budget de la sécurité sociale constitue une variable d'ajustement du budget de l'Etat et de la politique de l'emploi.

Puis M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, a rappelé que le FSV a été créé pour répondre aux exigences de solidarité nationale, en l'occurrence le minimum vieillesse qui ne relève pas de la logique de l'assurance. Ce fonds s'améliore avec la situation de l'emploi et il a donc vocation à revenir à l'équilibre avec la décrue très nette du chômage observée aujourd'hui. Ses déficits ne concernent pas l'Etat mais les relations entre cet organisme et la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnav). Il en serait de même si le FSV constatait des gains car ceux-ci ne seraient pas affectés à l'Etat. Aussi, il n'y a pas de raison que les dettes du FSV apparaissent dans le bilan de l'Etat. En tout état de cause, le ministre s'est déclaré opposé à la suppression du FSV qui apporte une réponse à la solidarité au titre de la vieillesse et permet en outre une pédagogie sur cette solidarité.

Le Ffipsa est également un sujet très difficile. Son budget global, qui s'élève à 15 milliards d'euros, enregistre un déficit de 2 milliards dont la moitié au titre de la vieillesse et la moitié au titre de la maladie. Cette situation conduit à retenir deux logiques distinctes pour le traitement du Ffipsa. Les difficultés de la branche vieillesse devront être examinées dans le cadre du rendez-vous de 2008 sur les retraites. Pour la branche maladie, le rapport du groupe de travail Chadelat a montré qu'il n'y avait pas de solution évidente.

a ajouté qu'en purgeant une dette, on ne règle pas le problème des déficits. C'est pourquoi il a décidé de refuser de s'engager dans un processus de remboursement de dette si une démarche « donnant-donnant » n'est pas adoptée avec, comme priorités, la transparence des comptes et l'évaluation de la performance.

a regretté que les arbitrages interministériels se fassent presque toujours en faveur de Bercy et au détriment des ministères chargés de la sécurité sociale.

a souligné que l'Etat a fait un geste en reprenant, à la fin de 2005, 2,5 milliards d'euros de dettes du Ffipsa. Aujourd'hui, il est difficile pour l'Etat d'être le seul financeur du Ffipsa, ce qui implique de trouver des solutions complémentaires. Parmi ces solutions figurent, d'une part, de nouvelles recettes, d'autre part, un adossement au régime général.

a souhaité savoir si l'adossement du régime agricole au régime général doit se faire au même niveau que ceux de La Poste ou de la RATP.

a rappelé qu'une disposition législative du code de la sécurité sociale impose au Gouvernement de présenter chaque année le budget du FSV en équilibre.

a ajouté qu'à l'occasion de l'examen de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, le Sénat avait souhaité inclure le FSV dans le périmètre de la loi de financement, précision sans laquelle cet organisme n'aurait fait l'objet d'aucun examen parlementaire.

a interrogé le ministre sur le chiffrage exact des allégements généraux de charges sociales en 2006 et en 2007. Il a souhaité savoir pourquoi la compensation des allégements ciblés donne lieu à d'importants retards dans les versements à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss). Enfin, il a demandé au ministre son appréciation sur le récent rapport de la Cour des comptes consacré au bilan des allégements de charges sociales.

a indiqué que le panier de recettes destiné à la compensation des allégements généraux de charges sociales devrait s'élever à 19,4 milliards d'euros en 2006 et atteindre un montant de 20,4 milliards en 2007, témoignant ainsi du calibrage très favorable pour la sécurité sociale de ce panier de recettes. Les allégements ciblés sont compensés par des crédits budgétaires en provenance notamment des ministères du travail et de l'outre-mer. On constate actuellement un retard de paiement de 1,4 milliard à ce titre, dont 40 % pour l'outre-mer. Ce retard est lié à la difficulté de prévision de ces crédits qui ont une nature limitative dans le budget de l'Etat. Leur mode de financement devra à l'évidence évoluer, de même qu'une évaluation systématique de l'utilité de ces allégements devra être effectuée. Le rapport de la Cour des comptes ne fait que développer cette idée en insistant sur la nécessité d'évaluer les dispositifs des allégements ciblés. Par ailleurs, pour rendre plus transparents, aussi bien pour les employeurs que pour les salariés, les allégements généraux, il faudrait s'orienter vers la barémisation de ces exonérations.

a interrogé le ministre sur la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale, soit environ 5 milliards d'euros au 30 juin 2006, auxquels s'ajoute 1,3 milliard de dettes anciennes. Il a souhaité savoir si le Gouvernement a l'intention de rembourser cette dette, considérant qu'on aurait pu utiliser à cet effet une partie au moins des plus-values de recettes fiscales constatées cette année. Il a estimé indispensable d'établir un plan d'apurement de cette dette, la seule prise en charge des frais financiers correspondants ne constituant qu'un pis-aller. Il a également demandé pourquoi l'intégralité des droits tabacs n'était pas affectée à la sécurité sociale. Après avoir rappelé que les déficits de la sécurité sociale, toutes branches et fonds confondus, s'élèveront à plus de 20 milliards à la fin de 2007, il a demandé au ministre comment le Gouvernement envisage de les financer. Enfin, il s'est interrogé sur les nouveaux transferts à la sécurité sociale de charges relevant de la solidarité nationale, comme, cette année encore, le plan Biotox. De même, il a insisté sur la nécessité de privilégier la question de la neutralité financière des adossements des régimes spéciaux pour le régime général plutôt que d'utiliser les soultes correspondantes pour réduire les déficits annuels de l'Etat.

a indiqué qu'il ne faut pas poser un problème de bilan quand on a d'abord un problème de compte de résultat. Cela signifie que même si la dette de la sécurité sociale est remboursée, le problème de la dynamique des dépenses sociales et des déficits demeure entier. Si l'Etat doit bien de l'argent à la sécurité sociale, il effectue un effort indéniable en prenant en charge les frais financiers liés à cette créance. S'agissant des droits tabacs, une part déjà très importante en a été affectée à la sécurité sociale. La vraie question aujourd'hui est de répartir les financements entre les taxes sociales et les taxes fiscales. Il est nécessaire d'améliorer la lisibilité de ces prélèvements, ce qui explique, par exemple, sa ferme opposition à l'idée de créer un prélèvement sur recettes pour la sécurité sociale. Des progrès immenses ont été réalisés pour les dépenses de l'Etat grâce à la loi organique relative aux lois de finances ; il est important que la même démarche soit désormais appliquée à la loi de financement de la sécurité sociale. Il a souligné par ailleurs que le transfert des dépenses liées au plan Biotox ne s'élève qu'à 175 millions d'euros.

En réponse à M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, il a indiqué que les prévisions de retour à l'équilibre de la sécurité sociale telles qu'elles sont annexées au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 sont parfaitement sérieuses et fondées.

a souhaité connaître la méthode utilisée pour le calcul de la soulte de La Poste et le montant qu'elle devrait atteindre.

a indiqué qu'il lui est difficile de répondre à ces questions car l'adossement du régime de La Poste sur le régime général est en cours de discussion et que le montant de la soulte n'est donc pas connu. Pour ces raisons, il ne figure pas dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, ce qui aurait constitué un affichage inopportun et prématuré.

a fait valoir que, pour la Cour des comptes, les déficits du FSV et du Ffipsa permettent avant tout de masquer le déficit de la sécurité sociale.

a plutôt considéré que si la Cour des comptes est très claire sur la suppression du Ffipsa, elle est plus nuancée sur celle du FSV.

a indiqué que l'article 26 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 inclut clairement les déficits du FSV et du Ffipsa dans l'équilibre général des comptes de la sécurité sociale.

a souhaité savoir s'il est prévu d'aligner la contribution de l'Etat employeur sur celle des entreprises dans le régime général. Il a constaté, à la suite de l'audition par la commission du président du conseil d'administration de l'Acoss, que le Gouvernement n'applique pas la loi dans ses relations financières avec la sécurité sociale et notamment les dispositions de l'article L. 139-2 du code de la sécurité sociale.

a fait valoir qu'aucune raison ne justifie un alignement des contributions de l'Etat employeur sur celles des entreprises puisque l'Etat est son propre assureur pour un certain nombre de risques : les arrêts de travail, l'invalidité, le décès. Il serait tout à fait anormal, dans ces conditions, qu'il soit astreint à la même obligation.

Il a conclu sur l'utilité de cette audition pour lever les malentendus qui existent dans l'analyse des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale.

Puis la commission a entendu une communication de M. Alain Vasselle sur le rapport du Gouvernement sur les prélèvements obligatoires et leur évolution (article 52 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances).

a d'abord rappelé le cadre dans lequel se déroule ce débat puisqu'à l'initiative du Sénat, l'article 52 de la loi organique relative aux lois de finances a prévu le dépôt chaque année, par le Gouvernement, d'un rapport sur les prélèvements obligatoires, éventuellement accompagné d'un débat en séance publique. Ce débat a eu lieu tous les ans au Sénat depuis 2002. Il permet de mettre en perspective certaines caractéristiques de l'évolution actuelle des prélèvements sociaux et de débattre en direct et simultanément avec les ministres chargés du budget et de la sécurité sociale.

Globalement, le niveau des prélèvements obligatoires français est élevé. Il s'établit à 44 % du produit intérieur brut (PIB) en 2006 et devrait revenir à un taux légèrement inférieur en 2007, soit 43,7 %. Ce retrait recouvre des tendances divergentes selon les sous-secteurs. Ainsi, les prélèvements de l'Etat accusent une baisse sensible tandis que les prélèvements sociaux et les prélèvements au profit des collectivités locales continuent leur progression. En conséquence de cette évolution, les prélèvements sociaux devraient représenter, pour la première fois en 2006, plus de la moitié des prélèvements obligatoires, soit près de 400 milliards d'euros sur un total de 784 milliards. L'écart entre les prélèvements sociaux et les prélèvements de l'Etat est désormais supérieur à 127 milliards d'euros, équivalent à plus de deux fois le montant du produit de l'impôt sur le revenu.

Cette situation résulte d'une part, des mesures des dernières lois de financement et lois de finances ainsi que de la mise en oeuvre des réformes des retraites et de l'assurance maladie, d'autre part, de l'aboutissement d'un processus de long terme qui a entraîné un remodelage complet des prélèvements sociaux. En 2006, les prélèvements sociaux augmentent de 1,1 point de PIB sous l'effet de deux facteurs : des mesures nouvelles, dont 2 milliards de hausse de cotisations et 2,7 milliards au titre de la modification du régime des prélèvements sociaux sur les plans d'épargne logement (PEL), et le transfert d'un panier de neuf recettes fiscales à la sécurité sociale pour financer la compensation des allégements de cotisations patronales sur les bas salaires.

Ce transfert, par un effet miroir, a diminué les prélèvements de l'Etat de près de 20 milliards, ce qui, avec les baisses d'impôt votées dans la loi de finances pour 2006, a permis une réduction des prélèvements de l'Etat de 1,2 point de PIB en 2006. Pour l'année prochaine, les prélèvements de l'Etat poursuivront leur baisse grâce à l'entrée en vigueur de la nouvelle réforme fiscale, dont l'impact est de l'ordre de 6 milliards d'euros. Pour les prélèvements sociaux, l'année 2007 est une année de stabilisation avec un maintien du taux de prélèvement à 22,2 % du PIB.

En effet, l'année prochaine, les prélèvements sociaux seront affectés à la fois par des mesures nouvelles négatives et des mesures nouvelles positives. Parmi les pertes de recettes, il faut citer le passage en régime de croisière du dispositif de prélèvement sur les intérêts produits par les PEL, soit une perte de 2,1 milliards d'euros ; le retour à 1 % du taux de la taxe sur l'industrie pharmaceutique, porté exceptionnellement l'année dernière à 1,76 %, soit une perte de 170 millions d'euros ; un accroissement des allégements de cotisations sur les bas salaires dans les entreprises de moins de vingt salariés pour un coût de 320 millions d'euros ; l'extension du régime de l'aide aux chômeurs créateurs d'entreprises (Accre) avec un manque à gagner de 100 millions d'euros. Ces mesures ne seront que partiellement compensées par trois nouvelles recettes résultant d'un transfert de 480 millions de droits sur les tabacs, de l'impact de la réforme du barème de l'impôt sur le revenu, sur la CSG, sur les revenus du patrimoine, soit une recette supplémentaire de 500 millions d'euros, et de la modification du régime de versement des acomptes des prélèvements sociaux sur les placements qui se traduit par une anticipation de 430 millions de recettes en 2007.

a regretté la très grande fragilité des recettes liées à l'anticipation des prélèvements sociaux sur les produits de placement. Ce sont des mesures « à un coup » qui ont un effet trompeur dans la construction de l'équilibre des comptes. La mesure PEL de l'an dernier, par exemple, a permis de réduire le déficit de la sécurité sociale pour 2006 de 2 milliards d'euros mais sans reproduction possible en 2007. Ce type de mesure ne fait que reporter le problème du financement de la sécurité sociale sans en permettre la résolution de façon durable.

Puis M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a évoqué les évolutions de long terme constatées sur les prélèvements sociaux. En vingt-cinq ans, ceux-ci sont passés de 16 % du PIB à plus de 22 %. En outre, leur structure s'est profondément modifiée, d'une part sous l'effet d'une tendance à la diversification des recettes et à l'élargissement de l'assiette du prélèvement social, d'autre part, en raison de la mise en place d'allégements de cotisations sur les bas salaires. A l'origine en effet, le financement de la sécurité sociale était exclusivement fondé sur des cotisations assises sur les salaires. En 1978, les cotisations représentaient 97 % du financement des organismes sociaux et un taux de 15,4 % du PIB. Aujourd'hui, ces chiffres s'élèvent à 72 % et 16 % du PIB, ce qui est plus conforme à la moyenne des pays de l'Union européenne. Les cotisations sociales constituent toujours la majorité des ressources de la protection sociale malgré la diversification intervenue au cours des dernières années : création en 1991 de la contribution sociale généralisée (CSG), assise aussi bien sur les revenus d'activité que les revenus de remplacement et les revenus du patrimoine et des produits de placements, affectation à la sécurité sociale de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (CSSS), des droits sur les tabacs et les alcools, et de certaines taxes spécifiques comme les contributions dues par l'industrie pharmaceutique.

La deuxième évolution majeure des prélèvements sociaux résulte de la politique d'exonérations de cotisations patronales, mise en place d'abord en direction de publics spécifiques puis de manière plus générale sur les bas salaires. Cette politique a poursuivi un objectif clair de réduction du coût relatif du travail des salariés les moins qualifiés. Son enjeu financier est lourd car les allégements généraux représentent une masse proche de 20 milliards d'euros. En étendant cette année le dispositif à l'ensemble des cotisations patronales au niveau du Smic pour les entreprises de moins de vingt salariés, le Gouvernement manifeste son intention de poursuivre cet axe majeur de la politique de l'emploi. De ce fait, le système dégressif initial de cotisations sociales plafonnées a été peu à peu transformé en un système partiellement progressif.

a ensuite développé plusieurs réflexions inspirées par ces évolutions. La première concerne les exonérations de charges qui doivent être compensées par l'Etat comme l'a imposé la loi Veil de 1994. En effet, la sécurité sociale ne peut pas financer la politique de l'emploi, ce qui rend d'autant plus regrettable l'insuffisante compensation des exonérations de charges ciblées par le Gouvernement. La progression très dynamique et difficilement maîtrisable de ces dépenses pose un réel problème comme l'a souligné le récent rapport de la Cour des comptes sur le bilan des allégements de charges sociales. Il en ressort que les mesures d'allégements généraux ont certainement permis un « enrichissement » de la croissance en emplois peu qualifiés bien que leur coût soit élevé. La Cour précise d'ailleurs que 1 % de hausse du Smic entraîne un coût supplémentaire pour les finances publiques de 600 millions d'euros. Pour les dispositifs d'exonérations ciblées sur des publics particuliers ou sur des territoires, la Cour est plus critique, les jugeant à la fois nombreux, instables et d'efficacité très inégale. Elle estime donc nécessaire de s'interroger sur la pérennité et l'ampleur du calibrage du dispositif. Ainsi, au regard de ces observations et de la baisse continue du chômage, il devient possible de revoir le dispositif des allégements de charges, ce qui permettrait d'envisager l'utilisation d'une partie du panier de recettes pour des dépenses de redistribution.

a indiqué que le principal défi des mois à venir est celui du financement de la protection sociale. Si les dernières réformes ont permis d'avancer dans la maîtrise des dépenses, en particulier dans la branche maladie, il est certain qu'au rythme auquel vont continuer de progresser les dépenses de santé et de vieillesse au cours des prochaines années, de nouvelles recettes devront être trouvées. Le président de la République a lancé, au début de 2006, la piste d'une modification de l'assiette des cotisations sociales en ne la limitant pas aux seuls salaires mais en l'élargissant à la valeur ajoutée de façon à ne pas pénaliser l'emploi. Plusieurs instances et groupes de travail ont approfondi la question et examiné diverses autres options. Le résultat de leurs travaux n'est pas probant. Il est en effet extrêmement difficile de concilier l'équilibre financier des régimes sociaux avec le maintien de la compétitivité de l'économie française à moyen et long termes.

Aussi, il est indispensable de poursuivre la réflexion en évoquant non seulement les recettes mais également les dépenses. Il faut aujourd'hui repenser l'ensemble du système de protection sociale en séparant bien ce qui relève de la solidarité nationale de ce qui relève d'un mécanisme assuranciel. Une fois ce travail effectué, il sera plus aisé de prévoir quel type de recettes affecter à chacun de ces ensembles. Ainsi, ce qui relève de l'assurance devra être financé par des cotisations ou des primes créatrices de droits tandis que ce qui relève de la solidarité nationale pourra être financé par des recettes à caractère essentiellement fiscal. Différentes pistes pourront alors être étudiées et comparées, comme celle d'un recours au moins partiel à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Plusieurs pays voisins de la France se sont engagés dans cette voie, notamment l'Allemagne qui, malgré des difficultés pour achever l'élaboration d'une réforme d'ensemble de la protection sociale, a décidé d'augmenter la TVA tout en baissant légèrement les cotisations. En conséquence, il serait utile que la Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) entreprenne au début de l'année 2007 un travail approfondi sur ces questions. Ce travail pourrait d'ailleurs inclure une analyse comparée des cotisations et des dépenses du régime général et du régime de l'Etat, pour tenir compte des arguments précédemment développés par le ministre chargé du budget pour justifier le fait que l'Etat employeur cotise à des taux moins élevés que les employeurs privés.

s'est étonné que l'on diminue les prélèvements obligatoires à un moment où des déficits très importants perdurent, notamment dans le domaine de la sécurité sociale.

Enfin, la commission a entendu M. Nicolas About, président, sur le contrôle de l'application des lois pour la période du 1er octobre 2005 et au 30 septembre 2006.

a rappelé que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, les commissions permanentes présentent chaque année un bilan de l'application des lois intervenues dans leur domaine de compétences. La synthèse de leurs travaux fait l'objet d'une communication du président du Sénat en conférence des présidents et est annexée au bulletin des commissions.

Cet exercice est fondamental pour apprécier la réalité de l'entrée en vigueur des lois et mesurer les difficultés pratiques d'application de la législation.

Au cours de l'année parlementaire, allant du 1er octobre 2005 au 30 septembre 2006, quarante-cinq lois ont été adoptées par le Parlement, dont six examinées au fond par la commission. Parmi ces textes, certains ont d'ailleurs suscité une très lourde charge, notamment la loi pour l'égalité des chances, qui a nécessité neuf jours de séance publique pour son adoption.

Le tableau complet de l'activité de la commission voudrait qu'on y ajoute les avis présentés pour la loi de finances et la loi « Engagement national pour le logement » et les trois textes encore en navette, notamment ceux relatifs à la protection de l'enfance et à la prévention de la délinquance, sans oublier les sept rapports d'information publiés cette année, dont deux élaborés par la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss).

Abordant les données chiffrées de l'application des lois, M. Nicolas About, président, a constaté que l'année écoulée est plutôt positive, qu'il s'agisse de textes récemment votés ou plus anciens. Sur les six lois votées cette année, seule, une n'est pas du tout applicable : il s'agit de celle relative à la retraite des personnes handicapées, issue d'une proposition de loi qu'il a déposée. Le fait qu'elle ait été très récemment promulguée explique sans doute cette situation.

Les cinq autres sont applicables, soit totalement, soit pour partie. Ainsi, la loi relative à l'accès des jeunes en entreprise, qui a remplacé le contrat première embauche (CPE), a reçu très vite les deux décrets d'application nécessaires. Le taux d'application des autres textes varie dans des proportions allant de 34 % (loi relative à l'égalité des chances) à 80 % (loi sur le retour à l'emploi des titulaires de minima sociaux).

Ces six lois ont appelé 120 mesures d'application, soit une moyenne de vingt mesures par loi, ce qui confirme la spécificité des textes à caractère sanitaire et social de requérir une grande partie des textes d'application : elles ont mobilisé, cette année encore, plus du quart de l'ensemble des mesures réglementaires requises par toutes les lois votées au cours de la session écoulée. Or, le taux de parution de ces textes réglementaires est en très forte hausse cette année : confirmant la tendance des trois sessions précédentes, il atteint désormais 43 %, soit la meilleure performance de la législature. On peut y voir la traduction concrète des nombreuses déclarations d'intention gouvernementales sur la publication rapide des décrets d'application.

Evoquant ensuite le cas des lois plus anciennes, M. Nicolas About, président, a souligné les progrès réalisés puisque, cette année, 241 mesures réglementaires ont été prises, contre 189 en 2004-2005 et 105 en 2003-2004. Cette progression s'explique essentiellement par le grand nombre de mesures d'application requis par la loi « handicap » (132 mesures) et, dans une moindre mesure, par la loi de programmation pour la cohésion sociale (63 mesures). Ainsi, la situation est bien plus favorable qu'elle ne l'était l'an dernier pour ces deux lois ; pour la première, 83 mesures sont intervenues, faisant passer son taux de parution des mesures réglementaires de 8 % à 71 % ; pour la seconde, il est passé de 45 % à 63 %.

Le même satisfecit est à adresser pour deux lois votées en 2005, qui étaient totalement inapplicables au 30 septembre 2005 et qui ont enfin reçu une bonne partie de leurs mesures réglementaires : la loi « assistants maternels et familiaux », applicable désormais à 88 % et la loi sur l'adoption, applicable à 80 %.

Enfin, trois lois votées au cours de la session précédente sont devenues pleinement applicables, notamment celle relative à la fin de vie. En conséquence, le taux d'application moyen de la session 2004-2005 est de 70 %, contre 17 % un an plus tôt.

En ce qui concerne les deux lois emblématiques de la législature, la réforme des retraites de 2003 et celle de l'assurance maladie de 2004, elles ont reçu respectivement 86 % et 81 % de leurs textes d'application. Il faut d'ailleurs préciser que la formule utilisée ici de « taux d'application » est en réalité impropre, car le taux d'application effectif d'un texte ne se mesure pas au seul degré d'intervention des décrets. Il doit être bien sûr calculé en prenant en compte les articles d'application directe. Il en résulte naturellement un degré de performance bien supérieur : ainsi, la réforme des retraites est désormais applicable à 95 %.

a ensuite évoqué quelques motifs d'insatisfaction et d'abord l'allongement des délais de parution des mesures réglementaires : cette année, 68 % des mesures ont été publiées en moins de six mois, contre 78 % en 2005 et 100 % en 2004. Sur ce point, la circulaire du 1er juillet 2004, qui réaffirmait le délai maximum de six mois pour l'intervention des textes d'application, n'a donc pas eu de véritable effet d'accélération.

Autre motif d'inquiétude, quelques lois sont encore insuffisamment applicables, et notamment deux des lois promulguées cette année qui n'avaient reçu, au 30 septembre 2006, qu'un peu plus du tiers de leurs décrets d'application : la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 et celle pour l'égalité des chances, alors même qu'elles avaient été toutes deux adoptées en urgence. Pour la loi égalité des chances, de nombreuses dispositions sont encore inapplicables : on mentionnera par exemple l'ouverture des classes préparatoires aux élèves provenant de zones d'éducation prioritaires ou l'instauration du curriculum vitae anonyme à laquelle le Gouvernement semble avoir renoncé au mépris du vote du Parlement. Cette situation est d'autant plus regrettable que ces deux dispositions sont issues d'initiatives sénatoriales, ce qui rend plus visible, voire choquante, l'absence de texte d'application.

Tout aussi critiquable est le fait que deux lois de 2004, relatives à la bioéthique et à la politique de santé publique, n'ont à ce jour reçu, respectivement, que 39 % et 48 % de leurs mesures d'application et ce, malgré les initiatives nombreuses prises par la commission pour en accélérer le processus.

a ensuite rapidement évoqué la situation des textes votés entre 1997 et 2004 : sur les 68 lois adoptées, 25 lois seulement sont pleinement applicables, et 37 en partie. Or, pour les lois plus anciennes, on peut craindre qu'au gré des alternances politiques, elles ne constituent plus une priorité aux yeux du Gouvernement et ne reçoivent jamais la totalité de leurs mesures réglementaires. Par exemple, la loi de 2002 de modernisation sociale n'est encore que très imparfaitement applicable, puisque, seule, la moitié des mesures d'application a été adoptée et que 66 mesures sont encore en attente.

Il a ensuite observé que, contrairement à l'an dernier, l'urgence n'a produit aucun effet d'accélération positif sur les délais de parution des mesures réglementaires, comme le montre le cas de la loi pour l'égalité des chances.

En revanche, un aspect semble plus favorable : le bon suivi réglementaire des dispositions législatives issues d'initiatives sénatoriales se confirme. Le taux de production approche les 33 %, assez proche de celui bénéficiant aux mesures introduites par voie d'amendements gouvernementaux (36 %), même s'il reste très inférieur à celui des mesures présentes dans le texte initial (51 %). En outre, il faut souligner qu'au cours de la session parlementaire écoulée, une proposition de loi d'initiative sénatoriale a été adoptée par le Parlement : celle relative à la pension de retraite des fonctionnaires handicapés.

Pour conclure, M. Nicolas About, président, a exposé les statistiques se rapportant aux rapports régulièrement demandés au Gouvernement par le législateur. Les statistiques en confirment le caractère peu opérant : sur les 101 rapports réclamés par les lois adoptées avant 2006, seuls 34 ont été effectivement déposés. Ce taux illustre de lui-même le peu d'efficacité de la méthode. Pour cette raison, la commission des affaires sociales n'a cessé de réduire ses exigences en la matière : de 27 rapports en 2004, sa demande a été ramenée à 14 en 2005 et à 4 seulement en 2006.

a dénoncé la situation particulièrement choquante de la loi de 2002 relative aux droits des malades qui n'est pas encore pleinement applicable. La légère baisse du nombre des décrets en attente sur ce texte résulte non pas d'un effort de parution de la part du Gouvernement mais de l'abrogation d'articles de cette loi par des textes ultérieurs et, partant, de la suppression mécanique des décrets qui y étaient liés.

en est convenu et a indiqué sur ce point que les statistiques d'application des lois doivent être régulièrement tenues à jour pour vérifier que les textes réglementaires répertoriés lors du vote de la loi demeurent toujours nécessaires au fil des évolutions des textes.

s'est préoccupé de l'absence de sanction applicable lorsque le Gouvernement s'affranchit de son obligation de publication des mesures réglementaires. Il a réitéré ses propositions des années précédentes pour exiger du Gouvernement qu'il présente les projets de décrets en même temps qu'il dépose les projets de loi auxquels ils se rapportent. Il conviendrait à tout le moins d'expérimenter un temps cette procédure.

a déclaré partager cette analyse. Toutefois, il semble difficile d'exiger du Gouvernement qu'il présente par avance des projets de décrets sur un texte appelé, par définition, à évoluer au fil de ses lectures dans chacune des assemblées. Pour cette raison, d'ailleurs, on observe que la parution des décrets est toujours plus rapide lorsqu'ils se rapportent aux dispositions du projet de loi initial que lorsqu'ils sont destinés à la mise en oeuvre d'amendements d'initiative parlementaire.

Puis la commission a donné acte au président de sa communication.