a rappelé que, sous l'impulsion du Président de la République, le Gouvernement a mis l'accent, depuis maintenant deux ans, sur la réorientation de la politique d'immigration de la France, qui s'est notamment traduite par la création d'un nouveau ministère dédié à l'immigration, à l'intégration, à l'identité nationale et au développement solidaire, ayant vocation à suivre dans son ensemble la gestion des flux migratoires.

L'approche de la commission des finances vise moins à porter un jugement sur cette réorientation qu'à évaluer l'efficacité de sa mise en oeuvre. Il est, en effet, de la compétence de la commission des lois de suivre l'évolution des réglementations applicables au séjour des étrangers en France et à leur éloignement vers leur pays d'origine.

A l'occasion des deux projets de loi de finances intervenus depuis la mise en place de la mission « Immigration, asile et intégration », la commission des finances a constaté l'incapacité à mesurer le coût budgétaire de la politique de rétention des étrangers en situation irrégulière. Cette lacune dans l'évaluation budgétaire a conduit la commission à confier une enquête à la Cour des comptes sur les modalités de gestion des centres de rétention administrative, l'expertise de la Cour ayant particulièrement été sollicitée sur l'évaluation du coût de la rétention dans ces centres.

a salué la présence de M. Eric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, de MM. Alain Pichon, président de la 4ème chambre de la Cour des comptes, Géraud Guibert et Christian Martin, conseillers-maîtres et Laurent Michelet, conseiller-référendaire, qui ont réalisé l'enquête, de M. Stéphane Fratacci, secrétaire général du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, du général Hervé Renaud, sous-directeur de la sécurité publique et de la sécurité routière et de M. Patrick Hamon, sous-directeur des ressources de la police aux frontières.

a rappelé que M. André Ferrand, son prédécesseur dans ces fonctions, avait souhaité que la Cour des comptes expertise la gestion des centres de rétention administrative, la demande officielle du président de la commission des finances ayant été transmise à la Cour le 21 octobre 2008.

Le but de cette enquête était notamment d'évaluer plus précisément le coût de la politique de rétention des immigrés en situation irrégulière. La simple lecture des documents budgétaires ne permet pas, en effet, de déterminer ce coût, les crédits étant répartis dans différentes missions et différents ministères. La politique de l'immigration implique neuf ministères, quinze directions, treize programmes et 20 % seulement des crédits de cette politique figurent dans la mission relevant du ministère de l'immigration.

Au-delà de cet aspect proprement budgétaire, la commission des finances s'interrogeait sur le fonctionnement général des centres de rétention, notamment leurs capacités d'accueil, les conditions de vie des retenus, l'assistance juridique, la pluralité des services responsables de leur gestion et la durée de rétention.

Enfin, il convenait d'analyser la capacité du ministère chargé de l'immigration, en cours de constitution, de disposer des outils nécessaires au pilotage budgétaire de la politique de rétention, de mettre en oeuvre le transfert de la gestion des centres à la seule police aux frontières, d'analyser les résultats des reconduites effectives à la frontière des étrangers en situation irrégulière, d'examiner le programme d'investissements à prévoir, de mieux articuler les centres de rétention administrative et les lieux de rétention administrative et, enfin, de trouver des solutions à la situation spécifique de l'outre-mer.

s'est félicité de l'excellent travail réalisé par les magistrats de la Cour des comptes.

M. Alain Pichon, président de la 4ème chambre de la Cour des comptes, a signalé que la Cour avait respecté le délai de huit mois imposé par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) entre sa saisine par la commission des finances et la remise du rapport. Il a indiqué que le périmètre de cette saisine avait été étendu des seuls centres de rétention administrative (CRA) aux lieux de rétention administrative (LRA) mais pas aux zones d'attente et que le mot « gestion » avait été entendu au sens large : gestion budgétaire mais aussi humaine et respect des droits des retenus. Le rapport a été réalisé selon une procédure contradictoire avec les administrations concernées et les directeurs de CRA, par l'intermédiaire des préfets, et avec la contribution de M. Jean-Marie Delarue, contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Parmi les principales conclusions de la Cour figure le coût de la politique de rétention administrative, qui peut être évalué à 200 millions d'euros par an, celui de l'ensemble de la politique de maîtrise des flux migratoires étant compris entre 450 et 500 millions d'euros.

Le bilan des constructions et des mises aux normes des CRA est globalement satisfaisant, tandis que des marges de progression substantielles demeurent pour les LRA. Concernant les CRA, il a fait part de plusieurs interrogations : la cartographie de leurs implantations, la taille optimale des centres, le problème de la rétention des mineurs et des femmes ainsi que la pertinence budgétaire du choix de l'allotissement du service d'assistance juridique. Le CRA de Coquelles pose le problème spécifique de la participation financière de la Grande-Bretagne à sa gestion, son but principal étant d'empêcher les retenus de se rendre de l'autre côté de la Manche. La situation des CRA de Mayotte et de Guyane pose également des problèmes particuliers.

Concernant les LRA, le bilan est plus contrasté : la frontière entre détention et rétention y demeure trop souvent floue, de nombreux LRA temporaires sont en réalité permanents et l'exercice des droits des retenus dans les LRA est plus difficile.

De manière générale, la gestion des CRA et des LRA ne correspond pas encore à une logique budgétaire « lolfienne ». En effet, elle concerne sept à neuf ministères et trois programmes budgétaires et le ministère chargé de l'immigration ne dispose d'aucun crédit d'investissement, ce qui nuit à la maîtrise des coûts de cette politique. Il a estimé que le ministère se trouve « au milieu du gué », entre une fonction d'impulsion et une extension de son champ d'action à l'ensemble du périmètre de la politique d'immigration.

En matière d'aide au retour, la faible sécurité juridique des actes pris se traduit par l'importance de leur contentieux devant les tribunaux administratifs. S'y ajoute le problème de la mauvaise volonté de certaines autorités consulaires à délivrer les laissez-passer nécessaires aux éloignements.

En conclusion, si des progrès ont été réalisés en matière de gestion, certaines améliorations demeurent nécessaires, notamment concernant les LRA, le coût de la politique d'immigration doit être mieux cerné et des choix doivent être faits pour permettre un meilleur pilotage central de la gestion des CRA.

s'est interrogé sur la meilleure façon de gérer le centre de Coquelles, sur les marges de progression existantes en matière d'application de la LOLF et sur l'affranchissement du ministère chargé de l'immigration de la tutelle de fait des autres ministères.

En réponse, M. Eric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a rappelé le caractère très récent de son ministère, né en décembre 2007 pour répondre à un besoin « évident » de cohérence de la politique d'immigration. De plus en plus de pays disposent de ministres spécifiques en charge de cette politique. La loi de finances pour 2010 sera l'occasion de consolider le ministère, dont la vocation est d'être un ministère de mission. La suppression des doublons administratifs, facteurs de coûts supplémentaires, est prioritaire par rapport à l'émancipation de son ministère, qui n'est « pas sa préoccupation essentielle ».

a précisé que le problème est davantage celui de la vision fragmentaire des moyens consacrés à la politique d'immigration. M. Eric Besson a souligné que le transfert de la police aux frontières à son ministère serait en contradiction avec l'objectif, poursuivi par la révision générale des politiques publiques, de centraliser les forces de police au sein du ministère en charge de l'intérieur. Les conventions de délégation de la gestion des crédits au ministère en charge de l'intérieur ne dessaisissent pas le ministère en charge de l'immigration de ses responsabilités et évitent d'y créer des services spécifiques, coûteux pour les finances publiques.

Les CRA et les LRA relèvent bien de trois programmes budgétaires distincts et des progrès restent à faire dans l'identification des dépenses. Toutefois, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010, le ministère en charge de l'immigration se verra transférer les crédits immobiliers des CRA.

s'est inquiété de la durée moyenne de rétention dans les LRA, qui s'élève à 55 heures d'après le rapport de la Cour des comptes. M. Géraud Guibert, conseiller-maître à la Cour des comptes, a précisé que cette durée concernait l'échantillon des LRA visités par la Cour et que, si la durée légale de rétention dans les LRA est de 48 heures, des extension peuvent exceptionnellement être décidées, ce qui explique que la durée effective de rétention soit supérieure.

s'est étonné de cette statistique, soulignant que les juges des libertés et de la détention sont très rigoureux sur le contrôle de la rétention dans les LRA. Les LRA n'ont accueilli qu'une faible proportion des retenus en 2008 : 858 contre 34 777 en CRA. Des progrès sont toutefois à faire en matière de rationalisation de la carte des LRA, de mise aux normes de ces locaux et de distinction entre les locaux de police et les LRA.

En réponse à M. Jean-Jacques Hyest, qui s'interrogeait sur les pratiques hétérogènes en matière de mise en chambres d'isolement, M. Eric Besson a souligné qu'une étude interne est en cours pour remédier à la grande diversité de ces pratiques.

a rappelé que si les efforts faits en matière d'amélioration des CRA sont incontestables, ceux-ci doivent être poursuivis. Une gestion directe des crédits des CRA par le ministère en charge de l'immigration permettrait un meilleur pilotage de la dépense, dans le respect de la révision générale des politiques publiques, et remédierait à l'incapacité actuelle à chiffrer le coût des reconduites à la frontière. L'identification des dépenses des LRA étant difficile, ne serait-il pas pertinent de privilégier les CRA ? Par ailleurs, la montée en puissance des flux migratoires n'impose-t-elle pas un élargissement du périmètre et un renforcement des effectifs du ministère en charge de l'immigration ?

a déclaré que les besoins de son ministère concernent surtout les fonctions de soutien. L'augmentation prévisible des flux migratoires s'est notamment traduite par une hausse des demandes d'asile (+ 20 % en 2008 et + 10 % sur les premiers mois de l'année 2009), ce qui nécessitera un ajustement des crédits initialement prévus pour la mission.

a souligné l'augmentation du nombre de mesures d'éloignement forcé prononcées mais la diminution du taux d'exécution de ces mesures, en raison des défauts de procédure et des réticences des consulats étrangers à délivrer des laissez-passer. Une solution pourrait consister à renforcer la formation professionnelle des services d'interpellation ainsi que les accords passés avec les pays tiers pour la délivrance des laissez-passer.

En réponse, M. Eric Besson a indiqué que la diminution du taux d'exécution résulte d'une hausse très sensible du nombre de mesures d'éloignement prononcées. En matière de procédures, il est difficile de s'appuyer sur la jurisprudence fluctuante des juges des libertés et de la détention. Quant aux relations consulaires, il est trop tôt pour dresser le bilan des accords bilatéraux déjà conclus. Une récente réunion interministérielle a validé le principe selon lequel des « bonus » en matière de crédits de développement pourraient être accordé pour les pays les plus coopératifs dans ce domaine.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Eric Besson a indiqué avoir une connaissance précise des consulats les moins coopératifs mais que d'autres impératifs diplomatiques dictent aussi les relations bilatérales de la France avec ces pays. Les crédits de développement solidaire du ministère chargé de l'immigration passeront de 26,5 millions d'euros en 2009 à 35 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2010.

a fait part de plusieurs préoccupations :

- les disparités importantes entre les CRA en matière de prolongation de la durée de rétention, d'accueil des femmes, d'usage des chambres d'isolement et de taux d'éloignement ;

- l'amélioration de l'appareil statistique qui est nécessaire pour mesurer notamment le nombre de retenus effectuant plusieurs séjours en CRA, le sort des retenus sortant des LRA et le nombre d'enfants retenus ;

- les difficultés rencontrées dans l'unification de la gestion des CRA par la police aux frontières et les lacunes dans la formation des personnels ;

- la taille maximale des CRA ne devrait-elle pas être réduite et les nouvelles constructions faire l'objet d'une analyse préalable par les gestionnaires des centres ?

- comment diminuer le coût des escortes ?

- enfin, en matière de vie quotidienne, les dispositifs de prévention des incendies sont-ils satisfaisants, l'utilisation de menottes pour le transfert des retenus doit-il être systématique et, enfin, quelle est la position du ministre sur l'accès à internet des retenus, accordé dans certains pays de l'Union européenne ?

Il a enfin souhaité rendre un hommage particulier aux personnels travaillant dans ces centres.

Sur la formation des personnels, M. Eric Besson a indiqué que les chefs de centres bénéficient déjà d'une formation spécifique. La police aux frontières effectuant des formations pour l'ensemble des personnels, le transfert de la gestion de l'ensemble des CRA à leur profit devrait améliorer la situation dans ce domaine. Enfin, des réunions régulières sont organisées entre les chefs de services.

D'importants efforts sont réalisés sur la conception architecturale des centres en cours de construction, en lien avec le contrôleur général des lieux de privation de liberté. Par ailleurs, seuls cinq CRA sont d'une capacité supérieure à cent places, ce qui relativise la question de leur taille maximale.

Pour diminuer les coûts d'escorte, des salles d'audience sont, lorsque c'est possible, installées à proximité des centres. Enfin, une réflexion sur un accès maîtrisé à internet peut être lancée, en tenant compte des problèmes de sécurité que cela pose.

Sur la gestion opérationnelle des CRA, M. Eric Besson s'est félicité d'une forme de satisfecit de la part de la Cour des comptes, ce que confirment les comparaisons internationales. Une harmonisation des règlements intérieurs a été réalisée et se poursuit sur certains sujets tels que la liste des objets autorisés dans les centres. Une meilleure prise en compte du risque incendie a par ailleurs été demandée aux préfets.

Le taux d'occupation des CRA est passé de 76 % en 2007 à 68 % en 2008 et s'établit à 64 % sur les premiers mois de l'année 2009, du fait notamment de la forte augmentation du nombre de départs aidés. Les centres présentant des taux d'occupation faibles servent en général d'appoint pour les CRA environnants. L'objectif est de n'envoyer les étrangers en CRA que si cela s'avère indispensable.

Concernant l'allotissement des services d'assistance juridique, la priorité des pouvoirs publics est que les retenus bénéficient d'une assistance de qualité. L'ouverture au pluralisme associatif a d'ailleurs été validée par la récente décision du Conseil d'Etat. Répondant à Mme Nicole Bricq, il a rappelé que l'objectif de l'allotissement n'est pas de faire des économies mais de garantir le respect de la concurrence. Le coût moyen, par place en CRA, des services d'assistance juridique diminuera toutefois de 22 % après mise en place de cet allotissement, ce dont il convient de se réjouir.

a indiqué que la délégation parlementaire aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, qu'elle préside, poursuit des travaux sur la situation des femmes dans les espaces privatifs de liberté et s'est interrogée sur les conditions d'accueil des femmes dans les CRA.

a rappelé que, sur vingt et un CRA, seuls neuf accueillent des femmes et trois des familles et que le nombre de femmes et de familles retenues est faible, les taux d'occupation en 2008 s'élevant respectivement à 33 % et à 15 %. Les mineurs ne sont pas des retenus mais accompagnent leurs parents. D'après les indicateurs disponibles, les femmes sont très bien traitées dans les CRA et les constructions nouvelles sont adaptées à leur situation.

Revenant sur la question du CRA de Coquelles, M. Jean Arthuis s'est interrogé sur la possibilité d'accroître la participation financière de la Grande-Bretagne à la gestion de ce centre. M. Eric Besson a indiqué que des négociations « très tendues » sont en cours avec la Grande-Bretagne sur ce sujet et pourraient aboutir prochainement.

Concernant le coût des reconduites à la frontière, M. Eric Besson a rappelé trois points :

- l'extrême difficulté à établir de façon fine ce coût du fait notamment de la difficulté d'isoler les activités participant à la politique de reconduite à la frontière de l'ensemble des activités des services de police ;

- plusieurs travaux ont été menés en ce sens, par la commission des finances du Sénat et par la Cour des comptes. Une étude précise a été confiée à l'Inspection générale de l'administration, qui devrait aboutir à l'automne ;

- enfin, même si le coût des reconduites à la frontière se révèle élevé, il ne faudra pas en tirer des conséquences directes sur la pertinence de cette politique, qui demeure nécessaire. Il conviendra, a minima, de la comparer au coût de la présence sur le territoire des étrangers en situation irrégulière.

a rappelé les travaux de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », concernant les demandes d'asile et sa proposition d'intégrer des membres de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (Ofpra) au sein des consulats étrangers, pour accélérer les procédures.

a souligné que la longueur des délais de réponse aux demandes d'asile provient principalement de leur examen par la Cour nationale du droit d'asile et non par l'Ofpra et que la création de postes de magistrats spécialisés dans ces questions devrait permettre d'accélérer le traitement des dossiers.

s'est ému de l'absence de réponse, par plusieurs ambassades, aux questionnaires transmis par la Cour des comptes dans le cadre de l'enquête.

a précisé que les questionnaires qui avaient été envoyés portaient sur les pratiques en matière de rétention des étrangers en situation irrégulière dans d'autres pays de l'Union européenne et que certaines ambassades n'avaient effectivement pas eu le temps de répondre.

s'est interrogée sur la pertinence de la construction d'un local destiné à accueillir la gendarmerie mobile à proximité du CRA du Mesnil-Amelot, qui a alourdi le coût de la construction de ce centre, alors même que la gendarmerie mobile n'est pas censée intervenir dans la gestion des CRA. En réponse, M. Eric Besson a annoncé que dans le cadre du transfert de la gestion de ce centre à la police aux frontières, ce local servira prochainement à accueillir une salle d'audience.

En conclusion, M. Alain Pichon a pris acte des informations transmises par M. Eric Besson sur l'impact financier de l'allotissement des services d'assistance juridique. Le calcul des économies serait toutefois plus pertinent s'il était rapporté au nombre de retenus effectifs plutôt qu'au nombre de places en CRA. M. Eric Besson a estimé que la flexibilité de la gestion des ressources humaines ne permet pas d'adapter les effectifs et donc les coûts au nombre de retenus effectifs. Enfin, M. Alain Pichon a formulé le souhait que les négociations avec la Grande-Bretagne relatives au CRA de Coquelles aboutissent.

A l'issue de ce débat, la commission a autorisé, à l'unanimité, la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.