Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de MM. Gilbert Gélard, membre de l'International Accounting Standards Board (IASB), et Philippe Adhémar, conseiller-maître à la Cour des comptes, président du Conseil de normalisation comptable internationale pour le secteur public de l'International Federation of Accountants (IFAC).

à titre liminaire, a souligné le rôle essentiel que jouaient les normes comptables internationales dans le contexte d'une économie mondialisée. Il a souligné que, si ces normes concernaient, au premier chef, le secteur marchand, le souci d'une meilleure transparence, et de référents comptables universels, animait de plus en plus nettement les gestionnaires des comptes publics. Après avoir rappelé les fonctions qu'exerçaient M. Gilbert Gélard et M. Philippe Adhémar, il les a invités à présenter l'activité de leurs institutions respectives.

en préambule à son exposé, a souligné que c'était la première fois qu'il était auditionné par un Parlement national, n'ayant jusqu'alors été entendu, aux côtés de Sir David Tweedie, président de l'IASB, que par la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen. Par ailleurs, il s'est réjoui d'être auditionné en même temps que M. Philippe Adhémar, afin que les deux faces de la comptabilité, la comptabilité publique, d'une part, et la comptabilité privée, d'autre part, puissent être abordées également.

Il a rappelé que le Conseil européen de Lisbonne, en 2001, avait décidé d'adopter les normes IFRS (« International Financial Reporting Standards », jusqu'alors dénommées IAS, pour « International Accounting Standards ») comme « langue comptable » de l'Union européenne, et que l'IASB avait été retenu comme autorité de normalisation en ce domaine. Il a précisé que l'Union européenne restait libre d'adopter, ou de ne pas retenir, les normes proposées par cet organisme, en considération de l'intérêt public européen. Il a souligné l'importance, dans ce cadre, du règlement n° 1606/2002 du 19 juillet 2002 du Parlement européen et du Conseil sur l'application des normes comptables internationales, dont les dispositions obligatoires, directement applicables dans les Etats membres de l'Union européenne, et exclusives de toute adaptation législative ou réglementaire nationale, s'appliquaient, pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2005, aux comptes consolidés des sociétés faisant appel public à l'épargne sur un marché réglementé soit environ 7.000 groupes, dont environ 900 situés en France. Il a précisé que, néanmoins, ce règlement comprenait une partie optionnelle, concernant les comptes individuels des sociétés cotées et les comptes consolidés des groupes non cotés, qui laissait aux Etats la liberté de mettre en oeuvre, à leur choix, ces dispositions. Il a rappelé que la France avait effectivement opté en ce sens, s'agissant des comptes consolidés des groupes non cotés, mais non en ce qui concerne les comptes individuels des sociétés cotées, pour lesquels les normes nationales étaient restées applicables.

a détaillé les raisons qui avaient conduit l'Union européenne à se doter, en la matière, d'un instrument juridique puissant, de préférence, en particulier, à une simple directive d'harmonisation. Il a relevé, notamment, le caractère stratégique d'un choix en faveur des normes internationales et non des normes américaines (US GAAP « Generally Accepted Accounting Principles in the United States »), ainsi que, surtout, les avantages économiques à long terme procurés par les IFRS, dans le contexte de marchés financiers de plus en plus intégrés. Sur ce dernier plan, il a fait valoir que l'application des IFRS, d'une part, devait réduire les coûts inhérents à l'application des diverses normes nationales par les sociétés opérant dans de nombreux pays et, d'autre part, devait permettre, conformément aux exigences de fonctionnement du marché unique, une présentation uniformisée des comptes consolidés des entreprises dont le siège social se trouvait dans l'un des Etats membres de l'Union européenne. Il a ajouté qu'un « langage comptable » commun, appliqué de façon cohérente, devrait faciliter, pour les investisseurs, la comparaison des résultats financiers des sociétés implantées dans plusieurs pays, et que la suppression du risque lié à la mauvaise compréhension des différences entre normes nationales contribuerait à réduire le coût du capital et à améliorer la rentabilité des investissements. Il a estimé, encore, que, pour les auditeurs, un référentiel comptable unique permettrait aux firmes internationales de rationaliser leur formation, et d'améliorer globalement la qualité de leurs travaux, tandis que, pour les régulateurs, le risque de confusion lié à la différence de normes se trouverait amoindri.

par ailleurs, a mis en exergue l'importance que revêtaient les normes comptables internationales, à des points de vue différents, pour les grandes puissances économiques mondiales, que ce soit les Etats-Unis ou le Japon, la Chine ou l'Inde. Il a indiqué que l'IASB, ayant vocation à établir et à maintenir un « langage comptable » universel, bien qu'elle se trouve dans une position institutionnelle privilégiée en Europe, disposait d'une stratégie pour un champ d'intervention plus vaste et entretenait des contacts avec tous les interlocuteurs internationaux pertinents. Dans cet ordre d'idées, il a mentionné la décision du gouvernement chinois, en février 2006, d'intégrer à son ordre juridique la plupart des normes IFRS. Il a précisé que plus de 100 pays acceptaient aujourd'hui ces normes, certains Etats les ayant adoptées en abandonnant leurs propres normes internes, comme l'Australie, la Nouvelle-Zélande, le Canada ou Israël, même si beaucoup d'autres Etats ne les avaient pas rendues obligatoires.

Il a présenté, ensuite, l'organisation et le fonctionnement de l'IASB. Il a tout d'abord rappelé que cet organisme dépendait de l'International Accounting Standards Committee Foundation (IASCF), créée en 2001 pour succéder à l'International Accounting Standards Committee (IASC), qui avait entrepris, depuis 1973, d'établir des normes comptables internationales, sous l'égide de la profession comptable. Il a expliqué que l'IASCF, institution indépendante, était composée de 22 « trustees », personnes physiques, cooptées en raison de leurs qualités personnelles et de leur intérêt pour les questions de normalisation comptable. Représentant équitablement les diverses régions du monde, ces « trustees » exerçaient un triple rôle de gouvernance, de recherche d'un financement suffisant et équilibré, et de nomination des membres de l'IASB, de l'International Financial Reporting Interpretations Committee (IFRIC, organe d'interprétation des normes), ainsi que d'autres comités associés. M. Gilbert Gélard a indiqué que l'IASB comprenait 14 membres indépendants, nommés pour un mandat de cinq ans renouvelable une fois, ne pouvant exercer d'autre activité parallèlement, et soumis à certaines restrictions quant à leurs investissements financiers. L'IASB décidait de son programme de travail et délibérait en public selon une règle de « due process », puis promulguait les normes comptables internationales et approuvait les interprétations élaborées par l'IFRIC.

ayant fait observer que M. Gilbert Gélard était le seul Français membre de l'IASB, ce dernier a précisé que les membres de cet organisme, provenant de milieux professionnels variés, étaient indépendants et n'assuraient donc la représentation d'aucun pays.

Il a évoqué, alors, la mise en cause de la légitimité de l'IASB, et les reproches effectivement parfois adressés à une instance non étatique, sans vocation représentative, et insusceptible d'endosser une responsabilité d'ordre politique. Il a exposé que cette organisation, selon lui, s'était en définitive imposée à la suite de l'échec des autres, le mode interétatique traditionnel ayant échoué, en Europe, à harmoniser les normes comptables. En outre, la profession comptable elle-même ne pouvait, seule, assurer une normalisation pour laquelle elle serait perçue comme juge et partie à la fois. Il a précisé que la contrepartie de cette solution résidait dans la nature de simple force de proposition de l'IASB. Ainsi, pour l'Union européenne, la Commission, ayant pris l'avis du Comité réglementaire comptable où siégeaient les Etats membres et de son comité technique, l'EFRAG (European Financial Reporting Advisory Group), décidait d'adopter ou non les normes IFRS proposées par l'IASB.

S'attachant, pour conclure, à dégager les perspectives de l'action de l'IASB, M. Gilbert Gélard a déclaré que cette institution, fière du travail qu'elle avait accompli en quelques années, entendait se garder de toute autosatisfaction mais, au contraire, ne pas perdre de vue les difficultés pratiques susceptibles de freiner la poursuite de son action. Il a signalé, en premier lieu, que l'IASB était conscient de l'ampleur des efforts consentis par les entreprises européennes afin d'adopter les IFRS au 1er janvier 2005, et qu'une période de répit dans la normalisation serait à présent, sans doute, la bienvenue. Il a indiqué qu'en conséquence, il avait été décidé de ne pas mettre en oeuvre de nouvelles normes d'importance avant le 1er janvier de l'année 2008 au moins, l'organisme s'intéressant, dans cet intervalle, à des sujets qui requéraient des concertations approfondies.

Il a rappelé, en deuxième lieu, que l'accord dit de Norwalk, conclu en octobre 2002 entre le Financial Accounting Standards Board (FASB) américain et l'IASB, visait à faire converger le plus rapidement possible les référentiels US GAAP et IFRS, afin que la Security and Exchange Commission (SEC) puisse abroger, en 2008 ou en 2009, l'obligation de « réconciliation » comptable, encore imposée aux sociétés étrangères cotées aux Etats-Unis et utilisant les seules IFRS. Il a précisé que la proximité des concepts utilisés par les deux parties facilitait cette entreprise, à la différence du programme de convergence parallèlement entrepris avec le Japon, dont les notions propres s'étaient avérées éloignées des concepts internationaux.

En troisième et dernier lieu, il a insisté sur la difficulté de la tâche, qui s'imposait à l'IASB, d'élaborer des normes comptables pouvant s'appliquer dans des environnements très divers, tant du point de vue juridique qu'au plan économique et social, et aussi détaillées que possible tout en restant homogènes. Il a fait observer que de nombreux acteurs intervenaient dans l'application de ces normes, tels que les universitaires, les formateurs internes et externes, les auditeurs ou les autorités de marchés, mais que le premier risque d'écueil, en pratique, résidait dans les opérations de traduction des normes, originellement élaborées en anglais.

s'est interrogé sur le montant du budget de l'IASCF, ses sources de financement et le niveau de contribution des entreprises françaises, considérant en particulier les difficultés que ces dernières avaient apparemment éprouvées, dans le passé, pour accéder à cette instance et participer à son financement.

en réponse, a indiqué que le montant des dépenses de la fondation s'était élevé à 18 millions d'euros en 2005, et correspondait essentiellement aux émoluments des trustees, à l'indemnisation des membres de l'IASB, et aux rémunérations de la trentaine de collaborateurs permanents. Les ressources, aux termes des arrangements arrivant à échéance en 2007, reposaient sur les ventes de publications et les cotisations des entreprises, mais la recherche de nouvelles sources de financement était à l'étude. M. Gilbert Gélard a confirmé que la France, jusqu'à une date récente, n'avait pas été aussi présente qu'elle aurait pu, et avait dès lors peu cotisé au fonctionnement de l'organisme, compte tenu, notamment, des fortes divergences de vue exprimées par les industries et banques françaises sur l'application de la norme IAS 39 et la comptabilité de couverture.

Evoquant l'exemple des swaps de taux, il a rappelé que la comptabilisation optionnelle de la couverture, pour laquelle l'IASB exigeait une documentation précise afin de la rendre auditable, permettait de différer les gains et les pertes enregistrés sur des instruments de couverture, dans l'attente de la réalisation de ceux afférents aux instruments couverts. Les banques françaises apparaissaient particulièrement concernées par ce dispositif, dans la mesure où elles octroyaient peu de prêts à taux variable, contrairement aux banques américaines et britanniques. S'agissant de la controverse sur la norme IAS 39 relative à la comptabilisation des instruments financiers à leur juste valeur, M. Gilbert Gélard a indiqué que la Banque centrale européenne avait émis des réserves sur une application potentielle de la « full fair value » (juste valeur intégrale), susceptible de déstabiliser le système financier, et que la Commission européenne avait finalement adopté cette norme, tout en la modifiant légèrement. La comptabilisation à la juste valeur était, dès lors, devenue optionnelle, et permettait d'éviter d'exercer l'option relative à la couverture. Il a enfin ajouté que l'IASB avait des contacts réguliers et fréquents avec l'EFRAG.

tout d'abord, a présenté les raisons de la mise en place d'une normalisation comptable internationale pour le secteur public et de la création du conseil de l'International Public Sector Accounting Standards (IPSAS), qui avait récemment succédé au Conseil de normalisation comptable internationale pour le secteur public de l'IFAC. La prise de conscience tardive, au cours des années 1990, de la nécessité d'une telle normalisation s'expliquait, selon lui, par trois facteurs : la prééminence, en comptabilité publique, du budget de l'Etat fondé sur les encaissements et décaissements, une comptabilité nationale généralement fondée sur une logique macro-économique, et la diversité des interventions publiques dans le secteur marchand. Il en résultait, dans certains pays, un « chaos comptable », se traduisant par l'application de plusieurs systèmes comptables différents dans des conditions peu claires, et l'insatisfaction de l'ensemble des acteurs, qu'il s'agisse du Parlement, des contribuables, des gestionnaires publics eux-mêmes ou des institutions financières internationales. M. Philippe Adhémar a ajouté que la normalisation devait dès lors satisfaire la double condition, d'une part, d'un corpus de normes claires et adaptées, et, d'autre part, de contrôleurs formés au nouveau cadre comptable.

Il a expliqué que le conseil de l'IPSAS, qui jouait un rôle analogue à celui de l'IASB pour le secteur privé, était placé sous la tutelle de l'IFAC. Ce positionnement n'était, selon lui, guère logique, mais résultait d'un « accident historique » et de l'antériorité de l'IFAC, et comportait, du reste, des avantages pratiques. Il a précisé que l'IPSAS pourrait, néanmoins, à terme, s'autonomiser.

Il a indiqué que le conseil de l'IPSAS était composé de 18 membres, dont 3 nouveaux depuis le 1er janvier 2006, qui relevaient du secteur public et non plus de la profession comptable. Ces membres, nommés par l'IFAC, présentaient une grande diversité d'expériences comme d'origines géographiques, puisque se trouvaient ainsi représentés des pays tels que l'Australie, la France, les Etats-Unis, le Japon, le Canada ou l'Afrique du Sud, et probablement, à terme, la Chine.

S'agissant de l'approche inhérente aux nouvelles normes, M. Philippe Adhémar a relevé le caractère frustre et limité de la comptabilité par encaissements, et le nouvel objectif résultant de la LOLF d'une comptabilité fondée sur une approche patrimoniale et les droits constatés, analogue à celle du secteur privé. L'alternative consistait dès lors à créer, ex nihilo, un nouveau système comptable ou, ainsi que cela fut privilégié, à procéder par analogies en se référant, chaque fois que cela était possible, aux normes du secteur privé, et en prévoyant les adaptations éventuelles aux spécificités du secteur public. M. Philippe Adhémar a précisé que, de la sorte, 21 normes inspirées de celles des entreprises privées avaient été élaborées, avant que, dans une seconde étape, en cours depuis 2003, des normes spécifiques au secteur public soient conçues. La traduction en langues française et espagnole des 21 normes n'avait pas, initialement, été prévue, et il avait été parfois difficile de trouver un compromis entre l'intelligibilité et la fidélité au texte d'origine.

a relevé que les travaux du conseil de l'IPSAS portaient aujourd'hui, principalement, sur certaines particularités du secteur public, telles que la prise en compte de l'impôt, qui n'était pas couvert par la démarche initiale, l'articulation entre les comptes de l'Etat et le « reporting » budgétaire, ainsi que les obligations au titre de la politique sociale et des pensions des fonctionnaires. Il a précisé que, pour ces dernières, il importait de déterminer si l'engagement de l'Etat était réel, quelle pouvait être sa traduction comptable, et si l'Etat était in fine redevable de l'équilibre du régime général des retraites.

Il a indiqué que le conseil s'attachait également à définir, ex post, un cadre conceptuel pour le secteur public, en concertation avec l'IASB et dans le respect des différences entre les secteurs public et privé, notamment au regard des « clients » et des destinataires des états financiers. Il a ajouté que s'était exprimé le besoin croissant d'une norme spécifique pour les partenariats public-privé, qui serait définie avec l'IASB et l'IFRIC.

Il a conclu en précisant les priorités qui avaient été définies par le conseil en 2003. Outre les normes spécifiques qu'il avait évoquées, il était prévu d'initier, d'une part, un nouveau mouvement de convergence entre les 21 normes et les normes IAS, compte tenu des évolutions dont ces dernières, au cours de la période récente, avaient fait l'objet, et, d'autre part, un rapprochement avec les systèmes de comptabilité nationale, afin de faciliter la comparabilité internationale des normes comptables publiques, aujourd'hui limitée aux critères de Maastricht. Il a souhaité que le nouveau corpus normatif trouve un équilibre entre, d'un côté, l'efficacité, la robustesse et la relative complexité de la norme, et d'un autre côté, sa clarté et sa simplicité.

En réponse aux questions de M. Jean Arthuis, président, M. Philippe Adhémar a indiqué que le siège de l'IFAC était à New York, son budget annuel d'1 million de dollars, et que ses membres n'étaient pas rémunérés. Il a précisé que lui-même se trouvait autorisé par la Cour des comptes à exercer ses fonctions au sein de l'IFAC, mais non mis à la disposition de cet organisme, ses fonctions de président occupant « environ 30 % » de son temps professionnel. M. Gilbert Gélard a souligné que l'absence de rémunération des membres du conseil de l'IPSAS expliquait la différence de budget entre celui-ci et l'IASB.

a alors souhaité savoir, d'une part, quelles relations le conseil de l'IPSAS entretenait avec Eurostat, et si, selon M. Philippe Adhémar, des évolutions étaient souhaitables en ce domaine, notamment par l'instauration d'un « régulateur comptable » européen. Il a voulu connaître, d'autre part, l'état de la réflexion du conseil de l'IPSAS sur les consolidations comptables que les Etats devraient mettre en oeuvre, en vue de délivrer une meilleure information sur leur situation économique globale. Evoquant le rapport de M. Michel Pébereau, « Rompre avec la facilité de la dette publique , remis au mois de décembre 2005 au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, il a sollicité l'avis de M. Philippe Adhémar quant à la nécessité de nouvelles normes concernant les engagements des Etats au titre des retraites des agents publics et assimilés.

en réponse sur le premier point, a indiqué que le conseil de l'IPSAS et Eurostat avaient mis en place une coopération, concrètement traduite par l'institution d'une « task force », sous l'égide de l'OCDE, se réunissant trois à quatre fois par an, en vue de réduire les différences de référentiels des deux organisations. Il s'est déclaré défavorable à la création d'un « régulateur comptable » pour l'Europe, estimant que la meilleure solution résidait dans la généralisation des normes internationales plus que dans la coordination des normes nationales.

Répondant à la deuxième question de M. Philippe Marini, rapporteur général, il a expliqué que le conseil de l'IPSAS avait réglé la question des participations des Etats dans les entreprises, en jugeant que celles-ci devaient être prises en compte dans le bilan des comptes publics, mais qu'il lui restait, actuellement, à trancher le problème des participations aux associations non lucratives, dont la qualification comptable, au plan international, demeurait en débat. Il a indiqué que la doctrine majoritaire, parmi la profession comptable au plan national, consistant à refuser d'envisager les retraites des agents publics comme un engagement financier des Etats, était en train d'évoluer vers le point de vue inverse, de même qu'au sein du conseil de l'IPSAS. Il a estimé que cette nouvelle « vision » comptable serait conforme à la réalité des engagements en cause. M. Gilbert Gélard a fait valoir un point de vue identique.

s'est alors enquis des perspectives d'adhésion de la Chine au conseil de l'IPSAS. M. Philippe Adhémar a indiqué que cet Etat, bien qu'il ne fasse pas partie du conseil, était actuellement membre d'un groupe consultatif associé. Il a fait part de son souhait que la Chine, à terme, intègre le conseil lui-même.

a précisé que l'IASB avait mis en oeuvre des groupes de travail spécifiques, fréquemment réunis, afin d'expliquer aux autorités chinoises les normes IFRS. Il a souligné que ces normes n'étaient pas toujours facilement reçues au sein d'une « culture économique » qui ne correspondait pas au modèle capitalistique classique.

s'est interrogé sur la pertinence de la focalisation, au plan comptable, sur le court terme, et la prise en considération des flux plus que du patrimoine, pour satisfaire à l'exigence de plus grande sincérité et de restitution d'une image fidèle des comptes des entreprises.

a défendu l'idée qu'une vision axée sur le court terme permettait de fournir une assez bonne « photographie » de la situation des entreprises, sans emporter ipso facto de changement particulier dans le comportement de leurs dirigeants. Il a fait valoir qu'en dernière analyse, il revenait à ces derniers d'assurer la fidélité de la présentation des comptes à la réalité, selon un principe de « true and fair view » (vraie et juste vision).

s'est demandé si la norme IAS 24 sur les parties liées était susceptible de s'appliquer aux sociétés cotées russes. Estimant que l'assiette de l'impôt sur les sociétés constituait un enjeu commun aux normes comptables publiques et privées, il a constaté que les normes IAS ouvraient de nouvelles marges de manoeuvre sur les bases imposables, en particulier par le biais des durées d'amortissement des biens au regard de leur durée d'utilisation effective. Il s'est dès lors interrogé sur les éventuelles démarches menées conjointement par l'IASB et le conseil de l'IPSAS pour apprécier les conséquences fiscales des normes IAS.

En réponse, M. Gilbert Gélard a confirmé que la norme IAS 24 avait vocation à s'appliquer à ces sociétés. Le champ potentiellement très étendu de cette norme l'avait toutefois conduit à solliciter l'Autorité des marchés financiers (AMF) sur l'application qu'en faisaient les sociétés françaises, et à s'interroger sur l'opportunité de sa révision, en particulier par l'introduction d'une distinction entre les rôles de l'Etat en tant qu'actionnaire et en tant que puissance publique.

Puis après que M. Philippe Adhémar eut précisé que la question de l'impact sur l'assiette de l'impôt sur les sociétés avait été partiellement traitée par un « exposé sondage », il a souligné que cet impact était atténué par le principe de comptabilisation des impôts différés. Ce principe permettait, dans le cadre des nouvelles normes, de tenir compte des différences temporaires entre le résultat fiscal et le résultat comptable. M. Philippe Adhémar a ajouté qu'il était difficile, dans certains pays, d'opérer une distinction claire entre les impôts et redevances, dont le mode de comptabilisation différait.

a remercié M. Gilbert Gélard et M. Philippe Adhémar pour la qualité et la précision des informations qu'ils avaient apportées à la commission.