Je remercie la présidente, Annie David, et les membres de la commission des affaires sociales de nous accueillir dans leur salle de réunion. Après le crédit à la consommation, la communication audiovisuelle, le droit au logement opposable, et juste avant la loi pénitentiaire, grandes causes assez consensuelles dans l'hémicycle, nous abordons la loi de 2005 sur les droits des personnes handicapées. Nos rapporteurs, Claire-Lise Campion et Isabelle Debré, ont mené un travail colossal, dont je tiens à les remercier. Cela a commencé par une table ronde, qui a réuni presque toutes les grandes associations, dans une atmosphère de confiance. Cette loi très ambitieuse comportait une centaine d'articles. Voici le rapport le plus volumineux que nous ayons examiné. Nos rapporteurs vont nous en faire une présentation complète qui vous permettra d'en juger. Notre vote qui interviendra après la discussion portera sur l'autorisation de le publier et non sur son contenu. J'invite chacun à la concision afin de laisser place à nos échanges, avant d'examiner la loi pénitentiaire.

Je veux d'emblée souligner le plaisir que j'ai eu à travailler avec Isabelle Debré. La qualité de nos échanges, respectueux et constructifs, a beaucoup apporté à notre travail. La loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées est un texte essentiel que nous avons souhaité examiner dans son ensemble. Les domaines couverts étant extrêmement larges, il a fallu d'emblée faire des choix. Aussi notre rapport, qui apporte des éléments de réflexion et d'analyse, doit-il être perçu comme un point de départ. Il demandera à être complété sur certains aspects importants : l'autisme, que la présidente Annie David a inclus dans notre programme de travail, et qui donnera lieu, à la fin de l'année, à un colloque sous l'égide de la commission des affaires sociales ; l'accompagnement des élèves handicapés par les assistants de vie scolaire (AVS), qui fait l'objet d'un groupe de travail national ; le chantier de l'accessibilité, dont il est nécessaire de dresser l'état d'avancement d'ici 2015.

Aboutissement de trois années de réflexion partagée entre les gouvernements successifs, le Parlement et les associations, la loi du 11 février 2005 a profondément modifié la politique en faveur des personnes handicapées, trente ans après la loi fondatrice de 1975. Elle définit le handicap, en intégrant pour la première fois toutes les formes de déficience (physique, sensorielle, mentale, cognitive, psychique), au-delà de l'approche strictement médicale, et en soulignant le rôle de l'environnement. Elle instaure également un droit à la compensation des conséquences du handicap, reposant sur le projet de vie de la personne handicapée. Elle ouvre ensuite l'accès des personnes handicapées à tous les droits fondamentaux reconnus aux citoyens : à l'inadaptation de la cité, la loi répond par l'accès de tous à tout. Enfin, elle met en place une nouvelle gouvernance, associant étroitement les personnes handicapées et leurs représentants.

Très ambitieuse, la loi « Handicap » entend couvrir tous les aspects de la vie des personnes handicapées. Cette approche transversale constitue sa force, mais aussi sa faiblesse : elle exige un travail colossal de pilotage. Sept ans après son adoption, sa mise en oeuvre n'est pas encore achevée.

Le bilan réglementaire est positif puisque 99 % des textes d'application ont été publiés. En revanche, l'objectif d'une publication intégrale des mesures réglementaires dans les six mois suivant la promulgation de la loi, n'a pu être tenu en raison des expertises juridiques nécessaires et des concertations menées.

Tout n'a pas été mis en oeuvre pour faire prendre conscience de l'importance et de la nécessité d'une large mobilisation et de l'engagement de chacun.

Compte tenu du champ très vaste de la loi, nous avons décidé de nous concentrer sur ses quatre axes principaux : la compensation du handicap et les maisons départementales des personnes handicapées, la scolarisation des enfants handicapées, la formation et l'emploi des personnes handicapées, l'accessibilité à la cité.

Nous avons procédé à de nombreuses auditions et effectué cinq déplacements : les deux premiers dans nos départements respectifs (les Hauts-de-Seine et l'Essonne), les deux suivants dans des départements présidés par deux collègues de la commission des affaires sociales, l'Aisne et la Marne - je tiens à remercier René-Paul Savary et Yves Daudigny, présidents de ces conseils généraux, pour leur accueil, leur présence à nos côtés et des échanges qu'ils nous ont permis d'entretenir avec les maisons départementales, les services départementaux et les associations ; enfin, nous nous sommes rendues en Belgique pour y étudier la scolarisation des enfants handicapés, en particulier des enfants autistes.

Pour mettre fin au traditionnel parcours du combattant des personnes handicapées et de leurs familles, la loi a créé des guichets uniques, les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), appelées à devenir les lieux d'accueil, d'information, d'orientation et d'évaluation de leurs besoins.

Opérationnelles depuis 2007, les MDPH constituent une innovation majeure dans l'architecture institutionnelle de la politique du handicap. Même si de nombreuses difficultés de fonctionnement persistent, elles ont apporté un réel progrès en termes de service public, en permettant l'accès à un interlocuteur unique de proximité, une simplification des démarches administratives, une certaine humanisation de l'instruction des dossiers et une forte implication des associations.

Six ans après leur création, les MDPH font face à une inflation d'activités préjudiciable à la qualité du service rendu : les délais de traitement sont encore trop longs, l'approche globale des situations individuelles est mise à mal, le suivi des décisions n'est pas toujours assuré. Il en résulte un profond sentiment de mécontentement et de déception chez grand nombre d'usagers. C'est le principal constat de notre blog, lequel a connu un vif succès, plus de 800 internautes ayant répondu au questionnaire en ligne.

Selon la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), les demandes de prestation de compensation du handicap (PCH) ont augmenté de 43 % en 2009, de 30 % en 2010, et de 24 % au premier semestre 2011. Cependant, de très fortes disparités dans les pratiques des MDPH menacent l'équité de traitement des personnes handicapées sur le territoire : le taux d'accord moyen, pour la PCH, varie de 33 % à 84 % selon les départements. Les efforts déployés par la CNSA n'ont pas permis, jusqu'ici, de résorber les écarts entre départements ; il faut donc aller beaucoup plus loin dans l'harmonisation des pratiques.

La raréfaction des ressources publiques suscite l'inquiétude : comment garantir aux MDPH des moyens pérennes pour assumer leurs missions ? La signature de conventions pluriannuelles d'objectifs et de moyens entre les MDPH, la CNSA, les conseils généraux et l'Etat, prévue par l'article 4 de la loi « Blanc » du 28 juillet 2011, devrait fixer clairement la participation de chaque financeur et offrir une certaine stabilité, au-delà de la stricte annualité budgétaire. Nous devons toutefois être vigilants sur les textes d'application de cet article. La dernière rédaction proposée par les services ministériels, en supprimant la référence au montant des concours des membres du groupement d'intérêt public, laisse en effet craindre une non-avancée, voire un recul par rapport à la situation actuelle. Je rappelle, à ce sujet, que la participation financière des principaux contributeurs se répartit comme suit : 39 % pour les conseils généraux, 35 % pour l'Etat, 21 % pour la CNSA, dont la contribution n'augmente plus depuis trois ans.

Au-delà de leur avenir financier, les MDPH s'interrogent sur le sens même de leur mission : resteront-elles cantonnées à des tâches opérationnelles ou pourront-elles mettre à profit leur connaissance des publics et de leurs besoins à des fins plus stratégiques ? De réelles perspectives d'évolution se dessinent dans ce nouveau service public, comme l'émergence d'une fonction d'observation et d'analyse des besoins territoriaux. La MDPH de l'Aisne a ainsi créé, en interne, un observatoire du handicap.

Afin d'améliorer le fonctionnement des MDPH, nous proposons notamment le transfert des compétences de notification et de fabrication de la carte européenne de stationnement aux directions départementales de la cohésion sociale ; la simplification des démarches administratives pour les demandes de renouvellement ; l'intensification des actions de la CNSA en faveur de l'harmonisation des pratiques des MDPH, afin de garantir l'équité de traitement sur le territoire.

La reconnaissance d'un droit à la compensation des conséquences du handicap par la solidarité nationale est l'avancée majeure de la loi de 2005. La prise en charge des surcoûts de toute nature liés au handicap est assurée par la PCH.

Prestation cousue main, la PCH offre une réponse individualisée aux besoins des personnes handicapées, qui passe par l'élaboration de plans personnalisés de compensation, ayant permis d'améliorer le montant et la diversité des aides attribuées. Après un démarrage assez lent, le nombre d'allocataires ne cesse d'augmenter ; il est passé de 8 900 en 2006 à 160 000 en 2010.

La PCH demeure cependant incomplète au regard des objectifs initiaux : son périmètre ne prend pas suffisamment en compte les aides humaines ; la suppression des barrières d'âge n'a pas été réalisée ; la prestation accordée aux enfants se révèle inadaptée à leurs besoins. Sachant que les dépenses de PCH pèsent déjà pour 1,4 milliard d'euros dans les budgets des conseils généraux et que le taux de concours de la CNSA ne cesse de se dégrader (de 60% en 2009 à 37% en 2011), ces mesures se heurtent inévitablement à un obstacle financier.

Je rappelle, par ailleurs, que la réforme de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), entrée en vigueur l'année dernière, a entraîné l'éviction d'anciens bénéficiaires, du fait de conditions d'éligibilité plus restrictives.

Les mesures que nous proposons s'attachent à mieux répondre aux besoins des personnes handicapées tout en ne sous-estimant pas la contrainte financière qui est la nôtre aujourd'hui : la suppression de la limite d'âge actuelle de soixante-quinze ans pour demander la PCH, pour les personnes qui étaient éligibles avant soixante ans ; la pérennisation des fonds départementaux de compensation, dont l'action est indispensable pour diminuer les restes à charges des personnes handicapées et de leurs familles. En 2010, 38% de l'apport de ces fonds provenaient des caisses primaires d'assurance maladie et 35% des conseils généraux. Leur pérennité n'est, à terme, pas assurée en raison du rythme incertain des abondements, en particulier venant de l'Etat.

A mon tour je souligne combien il m'a été agréable de travailler avec Claire-Lise Campion. Je reconnais toutefois avoir été un peu frustrée : nous aurions pu disposer de plus de temps pour approfondir cette loi très vaste.

La deuxième partie du rapport est consacrée à la scolarisation des enfants handicapés. La loi de 2005 reconnaît en effet à tout enfant handicapé le droit d'être scolarisé dans l'école de son quartier ; la scolarisation en milieu ordinaire constitue désormais le droit commun. Elle peut prendre deux formes : la scolarisation dite individuelle dans les classes ordinaires avec accompagnement par un auxiliaire de vie scolaire individuel (AVS-i), la scolarisation dite collective dans les classes adaptées (« Clis » à l'école primaire et « Ulis » au collège et au lycée). Le parcours de scolarisation repose sur une approche globale et pluridisciplinaire mise en oeuvre par la MDPH à travers le projet personnalisé de scolarisation.

Le constat est unanime : la loi de 2005 a permis un réel mouvement d'ouverture de l'école de la République sur le monde du handicap. Preuve en est l'augmentation d'un tiers du nombre d'enfants handicapés scolarisés en milieu ordinaire depuis 2006, soit 55 000 enfants supplémentaires accueillis.

Ces bons résultats doivent cependant être nuancés car on estime à 20 000 le nombre d'enfants handicapés sans solution de scolarisation. Ce chiffre est toutefois à prendre avec précaution dans la mesure où il n'existe pas d'outil statistique national permettant de chiffrer précisément le nombre d'enfants handicapés scolarisables.

Cette avancée quantitative ne s'est pas accompagnée d'une avancée qualitative de même ampleur. Les situations vécues par les familles varient considérablement selon les départements : les temps hebdomadaires de scolarisation sont très aléatoires, et les projets personnalisés de scolarisation sont de qualité hétérogène, voire inexistants. Des ruptures surgissent au sein des parcours de scolarisation du fait de la difficulté à poursuivre la scolarité en milieu ordinaire dans le second degré et d'un accès encore très limité à l'enseignement supérieur. L'accompagnement en milieu ordinaire a échoué : le recours croissant aux assistants de vie scolaire (AVS), insuffisamment formés et recrutés sur des contrats précaires, ne répond pas de manière pertinente aux besoins. Sur ce sujet, nous avons découvert une initiative très intéressante dans le département de la Marne : la création d'un service spécialisé d'accompagnement scolaire et social. Grâce à « Cap intégration », neuf enfants handicapés sont accompagnés tout au long de la journée, à l'école et dans leurs activités périscolaires.

Nous observons aussi l'insuffisante formation des enseignants, qui se sentent souvent démunis devant le handicap d'un élève, et relevons un manque de coopération entre le secteur médico-social et l'éducation nationale, qui se caractérise par un cloisonnement des filières préjudiciable à la qualité de la prise en charge.

Ce constat nous conduit à proposer les mesures suivantes : l'élaboration d'un outil statistique national évaluant précisément le nombre d'enfants handicapés non scolarisés ; le développement de référentiels communs entre académies et entre MDPH afin d'harmoniser les pratiques sur le territoire ; la réactivation, dès le mois de septembre prochain, du groupe de travail sur les AVS afin de définir un véritable cadre d'emploi et d'améliorer leurs débouchés professionnels ; le renforcement de la problématique du handicap dans la formation initiale et continue des enseignants ; la promotion de la coopération entre les sphères médico-sociale et éducative.

J'en viens à notre déplacement en Belgique. L'autisme est Grande Cause Nationale 2012. Si nous ne pouvions matériellement pas traiter ce sujet dans son intégralité, nous tenions à nous rendre sur place afin de comprendre pourquoi de plus en plus d'enfants handicapés français sont scolarisés dans des établissements belges.

Contrairement à la France, qui a fait de la scolarisation des enfants handicapés en milieu ordinaire une priorité, la Belgique a privilégié l'enseignement spécialisé, même si l'intégration dans l'enseignement ordinaire existe aussi. Dans les écoles d'enseignement spécialisé, comme celle que nous avons visitée en zone transfrontalière, les enfants sont accueillis dans des classes à petit effectif (six élèves par classe), et encadrés par deux intervenants, un enseignant spécialisé et un professionnel paramédical.

Plusieurs raisons expliquent pourquoi 3 000 enfants français sont aujourd'hui scolarisés dans de tels établissements : la prise en charge est centrée sur les besoins spécifiques de chaque enfant ; les équipes éducatives, particulièrement bien formées, font preuve d'un grand pragmatisme en recourant à différentes méthodes d'apprentissage (Teacch, ABA, PECS...) ; l'enfant et ses parents sont accompagnés et conseillés tout au long du parcours scolaire par un service spécialisé.

Les progrès réalisés par les enfants sont remarquables : des petits arrivés à l'école dans un état très grave (mutisme, comportements violents...) parviennent, quelques mois plus tard, à communiquer, à faire des activités, à ne plus être effrayés par la présence d'autrui, voire à tenir une conversation - je vous renvoie à notre rapport sur ce sujet passionnant.

Sa troisième partie est consacrée à la formation et à l'emploi des personnes handicapées.

La loi de 2005 consacre un changement de paradigme : traditionnellement appréhendé à partir de l'incapacité, l'emploi de la personne handicapée s'apprécie désormais à partir de l'évaluation de ses capacités. L'intégration professionnelle devient un élément à part entière de la citoyenneté.

Dans la continuité de la loi du 10 juillet 1987, la loi « Handicap » maintient l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés pour tous les employeurs, privés et publics, de vingt salariés ou plus, dans la proportion de 6 % de l'effectif total, en leur permettant de répondre à cette exigence selon diverses modalités. Elle étend aux employeurs publics la contribution annuelle financière pour compenser le non-respect de l'obligation d'emploi, en créant le fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP).

La loi prévoit, par ailleurs, la mise en oeuvre de politiques régionales concertées d'accès à la formation et à la qualification professionnelles, et charge les MDPH d'évaluer leur employabilité et de les orienter vers le marché du travail.

Cette politique à la fois incitative et coercitive porte ses fruits. Dans le secteur privé, 65 % des établissements assujettis employaient directement au moins un travailleur handicapé en 2009, contre 53 % en 2006 ; la proportion d'établissements à quota zéro est passée de 35 % à 11 % sur la même période ; le nombre d'établissements contribuant à l'association nationale de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph) est en constante diminution. Dans le secteur public, le nombre d'employeurs contribuant au FIPHFP a diminué de 13 % entre 2007 et 2011 ; sur la même période, le nombre de recrutements de handicapés a plus que doublé pour atteindre 14 000. Malgré ces constats encourageants, le taux d'emploi demeure en deçà de l'objectif des 6 % : il ne s'établit qu'à 2,7 % dans le privé, tandis qu'il est de 4,2 % dans le public. Le taux d'emploi global des personnes handicapées est, quant à lui, nettement inférieur à celui de l'ensemble de la population active (35 % contre 65 %) et le taux de chômage, deux fois plus important (20 % contre 10 %).

Le principal obstacle à l'accès et au maintien dans l'emploi des personnes handicapées est leur faible niveau de qualification : 83 % d'entre elles ont aujourd'hui une qualification égale ou inférieure au CAP ou au BEP. C'est pourquoi, il est indispensable de relever le niveau de qualification des personnes handicapées, ce qui suppose d'agir prioritairement en direction des jeunes, en leur permettant d'accéder aux études supérieures, en mieux les informant sur les parcours d'études possibles, en les rapprochant du monde de l'entreprise.

Nous proposons aussi un réel accès à la formation professionnelle, en rendant les lieux et le contenu des formations accessibles, en accompagnant les travailleurs handicapés tout au long de leur parcours professionnel, en accélérant la mise en oeuvre des politiques régionales concertées.

Nous souhaitons également rendre effective l'obligation d'accessibilité des lieux de travail posée par la loi de 2005, en publiant l'arrêté nécessaire.

Enfin, nous insistons sur la nécessité d'encourager les entreprises à mettre en oeuvre des actions positives comme l'aménagement des postes de travail, la prévention des licenciements pour inaptitude, l'amélioration de la qualité des accords exonératoires.

Dans la quatrième partie de notre rapport, nous nous intéressons à la question de l'accessibilité.

Jusqu'alors limitée au seul handicap moteur, la notion d'accessibilité a été étendue par la loi de 2005 à tous les types de handicap et à tous les domaines de la vie en société. On parle désormais d'accessibilité universelle pour désigner l'élimination de toutes les barrières à l'accomplissement des activités quotidiennes. Cette approche s'adresse non seulement aux personnes atteintes d'une déficience, mais aussi à toute personne pouvant être confrontée, un jour ou l'autre, à une situation de handicap, temporaire ou durable. Au regard du vieillissement de la population, l'enjeu est considérable.

La loi pose un principe général d'accessibilité du cadre bâti, des transports et de la voirie, dans les dix ans suivant sa publication, et se fixe pour objectif la pleine participation des personnes handicapées à la vie en société.

Nous constatons l'absence criante de données sur l'état d'avancement de la mise en accessibilité. La loi n'a, en effet, pas prévu de remontées d'informations obligatoires de la part des acteurs publics ou privés concernés. Même l'Observatoire interministériel de l'accessibilité et de la conception universelle n'est pas en mesure de dresser un bilan exhaustif. Le retard est important, en dépit de réels progrès. Le baromètre de l'accessibilité de l'association des paralysés de France (APF) affiche, certes, des résultats en constante progression, mais seuls 15 % des établissements recevant du public (ERP) seraient actuellement accessibles.

Parmi les services publics, les mairies, les théâtres, les équipements sportifs, les piscines et les bureaux de poste sont les plus avancés. Les transports en commun et la voirie le sont beaucoup moins. Les schémas directeurs d'accessibilité des transports collectifs ont été élaborés avec trois ans de retard sur le calendrier prévu et 5 % seulement des plans d'accessibilité de la voirie ont été adoptés !

Dans le secteur privé, les centres commerciaux et les cinémas ont réalisé d'importants travaux, tandis que les commerces de proximité et les cabinets médicaux ou paramédicaux sont encore très en retard.

A trois ans de l'échéance, force est de reconnaître que l'ensemble du cadre bâti, de la voirie et des transports ne sera pas accessible.

Cette date peut sembler très ambitieuse au regard de l'ampleur de la tâche à accomplir et des contraintes techniques, financières et administratives. La fixation d'un délai à moyen terme était néanmoins indispensable pour tirer les leçons des résultats décevants de la loi de 1975, éveiller les consciences et engager une nouvelle dynamique en faveur de l'accessibilité.

Plusieurs facteurs expliquent le retard pris. L'échelonnement, sur plusieurs années, de la publication de la quarantaine de textes réglementaires nécessaires, a retardé d'autant la mise en oeuvre concrète des mesures. Le portage politique a été insuffisant : autant la loi de 2005 a été voulue et soutenue au plus haut sommet de l'Etat, autant la mise en oeuvre de son volet accessibilité n'a pas mobilisé les pouvoirs publics autant qu'elle aurait dû. Les nombreuses tentatives de dérogations législatives ou réglementaires pour le bâti neuf en attestent. Enfin, l'appropriation de l'objectif d'accessibilité a été insuffisante, sur le terrain, chez les décideurs publics comme chez les acteurs privés.

En tout état de cause, reculer la date de 2015 n'est pas envisageable, ni souhaitable ; ce serait un très mauvais signal envoyé aux personnes handicapées et à leurs familles, chez qui la loi de 2005 a suscité un formidable espoir ; cela aurait un effet contreproductif, en démobilisant les acteurs et en décalant les travaux en cours ou programmés. En outre, une telle décision serait interprétée comme une forme de renoncement à un chantier, certes très ambitieux, mais dont l'enjeu sociétal justifie que l'on s'y attèle véritablement.

Aussi, est-il indispensable d'impulser, dès à présent, une nouvelle dynamique en créant les conditions d'un meilleur pilotage national des enjeux de l'accessibilité ; en mettant en oeuvre, avant l'échéance de 2015, un système de remontées d'informations obligatoires ; en dressant, d'ici 2010, un bilan exhaustif du chantier de l'accessibilité sous la forme d'un rapport remis au président de la République ; en lançant une véritable démarche d'acculturation à la notion d'accessibilité universelle. Le projet de création d'une agence nationale à l'accessibilité universelle, porté par le président de la République, accélérera la mutualisation des outils méthodologiques et permettra la promotion des bonnes pratiques.

Jamais une loi n'aura à ce point structuré l'ensemble d'une politique publique. De l'avis de tous, la loi du 11 février 2005 est « une très belle loi », qui affirme à la fois de grands principes et pose les jalons d'une politique forte en faveur des personnes handicapées. Des avancées significatives ont été réalisées dans tous les domaines mais, comme toute réforme ambitieuse, le bilan reste, sept ans après, en deçà des espoirs initiaux. Comme nous l'ont très justement fait remarquer plusieurs acteurs du secteur, « la loi de 2005 reste à déployer ».

J'ai conscience que les délais ont été courts, mais le panorama que vous dressez de l'application de cette loi est déjà très complet. Notre commission doit faire avec les moyens dont elle dispose, en étroite collaboration avec les commissions permanentes. C'est la raison pour laquelle nous devions rendre notre rapport avant que les commissions permanentes entrent pleinement dans la session extraordinaire. Cela renforce votre exploit : en un temps réduit, vous avez accompli un travail exceptionnel.

Je remercie David Assouline et les rapporteures, en m'associant aux félicitations pour leur travail. Elles n'ont malheureusement pas eu le temps d'exposer la totalité de leurs trente-cinq propositions. La commission des affaires sociales débat régulièrement de la problématique du handicap, en particulier des MDPH, des AVS et de l'accessibilité. Je suis d'accord avec vous : il faut impérativement réactiver ce groupe de travail sur les AVS, qui avait été mis en sommeil, pour permettre à notre collègue Paul Blanc de mener sa mission sur la scolarisation des enfants handicapés. Je suis d'autant plus satisfaite de votre proposition que plusieurs de mes collègues et moi-même avons souvent rappelé la nécessité de mettre fin au statut précaire de ces personnes.

Ce rapport est très important, notamment pour les collectivités locales. Sur l'accessibilité, il convient de rappeler les coûts rédhibitoires qu'elles supportent, les grandes difficultés techniques auxquelles elles font face, notamment lorsqu'il s'agit de mettre aux normes les bâtiments publics anciens dont elles ont la charge. Il faut trouver des solutions pour les aider à faire face à ce chantier.

Quant aux travaux publics, dans le département du Maine-et-Loire, le conseil général, qui a en charge les transports scolaires, doit rendre accessibles les arrêts de bus en milieu rural, pour un coût colossal, afin de transporter quelques enfants qui sont actuellement acheminés en taxi. Des familles d'enfants handicapés nous pressent de consacrer davantage de moyens à l'accueil des enfants en milieu scolaire, au lieu de dépenser tant d'argent pour aménager des arrêts de bus en rase campagne. On veut tout faire, en même temps, en 2015. Vient un moment où l'on se heurte au principe de réalité. Il faudra trouver une aide au financement pour les collectivités.

Bravo !

A mon tour de remercier les rapporteurs pour leur excellent travail. L'accessibilité entraîne des coûts considérables pour les collectivités locales. Après qu'elles ont consenti tous ces efforts, mis en place des bateaux pour faciliter l'accès des personnes handicapées, que constatent les parents qui, comme moi, ont adopté des enfants handicapés ? Ils ne peuvent pas accéder aux trottoirs, ni circuler, parce que des automobilistes se garent au mépris des droits des handicapés. A vos trente-cinq propositions, j'ajoute une trente-sixième : mettre en place une campagne d'éducation du public au respect des aménagements de voirie permettant l'accessibilité des personnes handicapées.

Pouvez-vous nous éclairer sur le sens de votre proposition sur l'intensification des actions de la CNSA en matière des pratiques des MDPH afin de garantir l'équité de traitement sur le territoire ? L'accessibilité des transports scolaires pose de vrais problèmes aux départements. Nombreux sont les renouvellements de marchés de transports scolaires, pour une période qui enjambe 2015. Les transporteurs s'apprêtent à renouveler leur flotte dans le cadre de l'application de la loi. L'amortissement qu'ils demandent pour l'acquisition de nouveaux matériels est souvent prohibitif, représentant un surcoût de cinq à six millions d'euros dans mon département, sachant que dans les zones rurales, les transporteurs sont souvent en situation de monopole.

Je suis ravie de ce rapport, dont nous avions ressenti la nécessité lors du débat sur la loi « Blanc ». Il vient de nous être distribué, ce qui rend difficile de s'exprimer sur son contenu : j'aurais préféré en disposer plus tôt.

Je fais partie de ceux qui regrettent que le groupe de travail sur les AVS ait été mis en sommeil et non réactivé.

Paul Blanc a rédigé un rapport intéressant sur la scolarisation des enfants handicapés, qu'il convient d'utiliser. Il faut néanmoins aller plus loin dans notre réflexion sur ce sujet.

Sur la gouvernance et le rôle du comité interministériel du handicap (CIH), il serait intéressant de demander au gouvernement de réfléchir à la manière de le réactiver, de telle sorte que nous, parlementaires, puissions intégrer la notion de handicap dans les textes que nous élaborons. L'inscription du handicap dans notre culture passe évidemment par l'éducation de nos concitoyens à l'intégration des personnes handicapées dans notre société. Le CIH peut jouer, à cet égard, un rôle important.

Comme c'est le cas dans toutes les commissions, et à la différence des commissions d'enquête ou des missions d'information où l'on se prononce sur le fond, le rapport n'est pas distribué avant son examen par les commissaires. Je rappelle d'ailleurs que le vote portera uniquement sur l'autorisation de publication et non sur le contenu du rapport.

Ce rapport très dense préconise de simplifier les démarches administratives pour des demandes de renouvellement. Il faudrait effectivement formuler des propositions concrètes pour alléger le fonctionnement des commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) : dans mon département, elle se réunit tous les matins de neuf heures à dix-huit heures. Ne pourrait-on pas, par exemple, faire passer les demandes de renouvellement globalement et sans étude préalable, généraliser les listes bloquées, ou encore alléger le fonctionnement des équipes médico-sociales ? Par ailleurs, quand le quorum n'est pas atteint, on est exposé à des risques d'annulation des décisions. On a peut-être péché par excès d'administration.

En matière d'accessibilité, j'insiste sur le fait que, s'agissant des bâtiments publics, les maires seront, en 2015, pénalement responsables, ce qui dissuade certains d'entre eux de se représenter en 2014. Aussi, sans remettre en cause les objectifs et le calendrier posés par la loi, ne pourrait-on pas, par voie de circulaire, harmoniser les pratiques des services déconcentrés de l'Etat afin d'éviter les excès de zèle, tel celui dont j'ai eu connaissance, dans mon département, à propos de l'aménagement de l'église ancienne d'une petite commune ? Une porte latérale avait été aménagée ; il faudra également s'occuper du porche, pourtant classé...

Il faut du bon sens !

Merci d'aborder les choses de façon transversale, ce qui est rare. En amont de la scolarisation, parlons aussi de la parentalité. La politique familiale ne devrait-elle pas prendre davantage en compte les besoins des parents pour lesquels l'arrivée d'un enfant handicapé est souvent un bouleversement ? Ne faudrait-il pas aussi former davantage les professionnels de la petite enfance ?

Ce rapport est un état des lieux de la loi particulièrement utile. Une question aux deux rapporteurs : qu'est-ce qui, à l'occasion de ce travail, vous a surprises ? Enfin, qu'il y a-t-il à retirer de l'exemple de la politique de scolarisation menée en Belgique ?

Nous avons été très attentives à la question des coûts induits notamment pour les collectivités territoriales par les règles d'accessibilité comme par les autres obligations. S'il n'est pas imaginable de revenir sur l'échéance de 2015, il est en effet nécessaire de disposer d'un bilan de toutes les actions menées, afin de savoir ce qu'il reste à accomplir pour parvenir à l'objectif d'accessibilité. A mesure que nous nous rapprocherons de cette échéance, nous devrons faire preuve de beaucoup de pragmatisme. Si des dérogations existent pour les monuments historiques, tel ne saurait à mes yeux être le cas pour des bâtiments neufs, d'où la nécessité d'un effort de formation, en premier lieu des architectes.

Une dynamique a été initiée qui se vérifie dans les chiffres. Ne la cassons pas en donnant le signal d'un retour en arrière. Nous devons aller au terme avec pragmatisme car, de nombreuses personnes, y compris les représentants des personnes handicapées, ont attiré notre attention sur la question du coût.

La CNSA pourrait jouer le rôle de tête de réseau en encourageant les échanges d'expérience, en identifiant et en généralisant les bonnes pratiques, en élaborant des référentiels pour que les procédures soient mieux harmonisées sur le territoire, en organisant des rencontres nationales entre les représentants des MDPH, ou encore en mettant en place des sessions de formation décentralisées.

Nous avons beaucoup discuté de l'accessibilité. Si les études d'impact avaient été obligatoires en 2005, nous n'aurions sans doute pas été aussi sévères avec les élus locaux. Le bon sens et le pragmatisme seront de mise : il est peu probable que tous les ERP seront conformes aux normes d'accessibilité des handicapés en 2015.

Alain Milon a souligné le problème d'éducation de nos concitoyens : celle des enfants, comme le disait Napoléon, commençant par celle de leurs parents. Des campagnes du type « si tu prends ma place, prends mon handicap », déjà lancée dans le domaine du stationnement doivent être poursuivies.

Notre rapport aborde l'accueil de la petite enfance, sachant qu'au-delà de la formation du personnel, j'ai pu constater que l'accueil d'un enfant handicapé dans une crèche exige au moins un quart-temps supplémentaire. Pourtant, c'est absolument nécessaire pour habituer très tôt les autres enfants à la différence.

Pour répondre à Catherine Procaccia, ce qui m'a le plus frappée, c'est à quel point cette loi représente une très grande avancée. Même s'il reste encore beaucoup à accomplir, 55 000 enfants supplémentaires ont été accueillis à l'école. Ce n'est pas rien !

Quant à la Belgique, nous en sommes revenues toutes les deux très étonnées par ce modèle empreint d'un très grand pragmatisme. Nous avons ainsi visité une ancienne maison de famille transformée en lieu d'accueil pour les enfants autistes, ce que la règlementation interdirait chez nous. La sortie de secours était un toboggan. Autre exemple : comme l'un des enfants autistes arrachait tout ce qui était au mur, il avait été tout simplement décidé d'y dessiner des tableaux.

Plutôt que des surprises, nous avons davantage fait des constats, à commencer par celui de la forte implication des équipes dans les MDPH ; il faut aider à simplifier les règles de gestion de ces structures.

Merci d'avoir dressé le bilan d'une loi complexe. Un mot sur la Belgique dont je suis frontalier. Dans ce pays, ce ne sont pas les familles qui portent les établissements, et le handicap est appréhendé de manière globale, au sein d'un même lieu, et non par spécialités, comme c'est le cas chez nous où handicaps moteur et sensoriel sont souvent distingués sous la pression de lobbys très puissants. En Belgique, le pragmatisme a prévalu sur l'administratif.

Le bilan fait apparaître des avancées incontestables. Mais l'application insuffisante de la loi s'explique par son caractère parfois inapplicable ainsi que financièrement insupportable. Aller plus loin suppose de revoir les compétences, le conseil général, chef de file en la matière ne disposant ni des moyens, ni de l'ensemble des responsabilités.

Posons nous aussi quelques questions. Premièrement, comment se fait-il qu'il y ait toujours autant de bénéficiaires de l'ACTP, alors que leur nombre devrait baisser depuis la création de la PCH ? La première, versée sans factures justificatives, semble plus adaptée aux besoins des familles. Ensuite, là où dix personnes faisaient fonctionner une commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (Cotorep), il y en a cinquante pour faire fonctionner une MDPH, ce qui induit un coût terrible, la CNSA n'étant plus le principal financeur. On peut toujours faire des statistiques ou mettre aux normes des bâtiments vides, pendant ce temps on ne répond pas aux préoccupations des personnes handicapées ! D'ailleurs les associations commencent elles aussi à voir les choses de façon différente.

Problème de compétence s'agissant des AVS, pris en charge par l'éducation nationale dans la partie scolaire, alors que l'enfant a besoin d'être accompagné par la même personne aussi pour ses activités périscolaires.

Le principal problème est que les décideurs ne sont pas les payeurs. Il faut faire confiance aux conseils généraux qui assument déjà la responsabilité de la dépendance des personnes âgées. Tout cela doit évoluer, car il est impensable que pour les parents d'enfants handicapés, ce soit toujours un parcours du combattant. Trop de personnes souffrent encore.

Des départements frontaliers comme le Nord ou le Pas-de-Calais qui envoient beaucoup d'enfants en Belgique, n'ont pas, d'une façon générale, le même jugement sur tous les établissements médicaux sociaux belges, car les situations sont très disparates. On ne peut pas laisser dire qu'ils font tout mieux que nous.

Attention, notre rapport ne traite pas des établissements d'hébergement, mais des écoles spécialisées.

Très bien, car chez nous, la tendance est aujourd'hui au rapatriement de ces enfants.

L'inventaire de cette loi le montre, les moyens existent, les contraintes et les sanctions aussi. Ce sont l'adhésion politique et le pragmatisme qui manquent. Je plaiderai pour que la nouvelle étape que vous appelez de vos voeux soit plus culturelle que réglementaire, de façon à préparer une prise en charge globale et naturelle du handicap. Il faut voir les individus avant de voir leur infirmité, et envisager leurs aptitudes avant leurs insuffisances. Une meilleure intégration suppose aussi d'éviter le découpage pratiqué dans les MDPH, qui finalement, en alourdissant les procédures, créent de la frustration.

Il serait d'ailleurs intéressant d'analyser les raisons de la réussite belge en matière d'éducation, sachant que l'intégration à tout prix constitue quelquefois une perte de chance pour l'enfant du fait des contraintes qu'elle lui impose ainsi qu'aux adultes qui l'entourent. Les établissements spécialisés sont parfois beaucoup mieux adaptés.

La formation doit, au-delà des enseignants, s'adresser aux médecins et aux professionnels de santé. S'il ne relève plus d'une spécialisation médicale, le handicap subit une autre forme de spécialisation qui lui est dommageable, car elle n'envisage les personnes que sous l'angle de leur handicap, perçu comme une injustice que la société doit réparer.

Préférons une approche globale, rendant le handicap plus visible et considérant l'apport des personnes handicapées comme un atout dans la construction d'une société plus juste et plus égalitaire. Sachons faire preuve de plus de pragmatisme et de bon sens dans l'application de la loi.

Je me réjouis de la demande de relance du groupe de travail sur les AVS, urgente et prioritaire. En matière d'emploi, il est indispensable que le taux de 6 % de personnes handicapées devienne très vite effectif dans le secteur public, qui doit donner l'exemple ; on ne peut se réjouir qu'il ne soit que de 4,5 %. Dans le secteur privé, la loi de 2005 n'envisageait, me semble-t-il, la pénalité financière des entreprises que comme une mesure transitoire destinée à leur donner le temps nécessaire pour s'équiper, se former et recruter. Nous ne pouvons accepter une situation dans laquelle on considérerait qu'il est possible, en payant, de s'exonérer de ses obligations légales. Peut-être faut-il vérifier précisément l'usage des fonds versés à l'Agefiph ? En tout cas, cela ne peut pas durer éternellement.

La question de l'accessibilité des bâtiments historiques ne doit pas être abordée avec dogmatisme. En revanche, pour les autres bâtiments, la date de 2015 doit absolument être préservée car son abandon enverrait un très mauvais signal. Renforçons plutôt le pilotage politique et financier de ce processus et exigeons des propriétaires des calendriers contraignants.

Nos collègues ont mis en évidence les limites et l'hypocrisie de la loi. Il n'est en effet pas nécessaire de créer une énième commission de réflexion sur les AVS pour savoir que nous en manquons, qu'il faut en embaucher davantage afin d'aider les familles dans leur véritable parcours du combattant. L'école dite « normale » n'est cependant pas adaptée à tous les enfants, et l'on a besoin d'établissements spécialisés alors que par exemple, aucun n'est prévu dans les Bouches-du-Rhône.

Très bien !

Ce rapport est d'autant plus remarquable que le sujet traité est très vaste. La loi de 2005 est une des grandes lois de la République et, comme tous les textes qui affirment des droits, comme le préambule de la Constitution de 1946, elle impose un objectif qui ne se traduit pas immédiatement dans les faits. Reposant sur l'idée d'une compensation du handicap elle-même fondée sur les capacités des personnes handicapées, elle a initié au sein de notre société un mouvement qui doit se poursuivre.

Toutefois un certain nombre de difficultés demeurent, les moyens des MDPH n'ayant pas suivi, ce qui laisse nombre d'entre elles exsangues. Nous avons besoin que l'Etat contribue davantage, que la progression des crédits médico-sociaux reprenne son rythme, et que la règle des 6% en matière d'emploi redevienne une priorité des pouvoirs publics.

S'agissant de l'accessibilité, nous n'atteindrons pas les objectifs fixés en 2015, une impulsion nouvelle est nécessaire et certaines exigences, manifestement trop lourdes, comme c'est le cas en matière de transport, mériteraient d'être redéfinies et adaptées. Nous gagnerions également à redéfinir la notion d'accessibilité généralisée.

Cette loi ambitieuse a engagé un processus qui n'est pas terminé. Il bute sur une contrainte financière, liée notamment à divers aspects du financement de la PCH par les conseils généraux : leurs dépenses pour la PCH s'élèvent déjà à 1,4 milliard d'euros, alors que les barrières d'âge n'ont pas été supprimées et que les aides humaines n'ont pas été intégrées. La bonne volonté manque moins que l'argent, et nous serons appelés à définir des priorités dans le cadre de l'examen, à l'automne, du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Les contraintes sont aussi culturelles, comme en témoignent la question du stationnement, le cloisonnement des métiers entre l'éducatif d'une part, et le médico-social d'autre part, ainsi que les problèmes d'accès à l'emploi - 20 % de taux de chômage ! Le processus engagé appelle des choix politiques et financiers.

Mes chers collègues, je vous rappelle que notre temps est très contraint, la commission des lois se réunissant actuellement sur l'un de nos rapports.

Puisque le temps nous est compté, je ne ferai qu'un constat : les conseils généraux sont les seuls à assumer les responsabilités financières des nouvelles missions des MDPH.

L'accueil des personnes handicapées, mineures et majeures, en Belgique ne mériterait-il pas à lui seul de faire l'objet d'un rapport ? Avez-vous eu écho de difficultés relatives à l'application des nouvelles modalités d'attribution de l'AAH et au système d'information des MDPH ?

Il fallait organiser nos travaux différemment.

Le sujet suscite une forte affluence, en témoignent les quarante collègues présents et les très nombreuses interventions.

Les ministères devraient se concerter davantage lorsqu'il s'agit de mettre en place une loi. Cela vaut notamment pour l'éducation nationale : à force de supprimer des postes, il m'est impossible d'accueillir un enfant handicapé dans une classe qui compte déjà trente-trois élèves !

En matière d'accessibilité, le Sénat devrait donner l'exemple car j'ai honte quand des citoyens ne peuvent y accéder.

Serait-il peut-être envisageable d'adresser à mi-parcours un questionnaire aux maires pour savoir s'ils ont les moyens de respecter l'échéance de 2015 ? Pourquoi les harceler si l'on est sûr qu'ils ne seront pas en mesure de respecter le calendrier ? Pourquoi imposer des travaux dans une école deux ans avant un regroupement ?

Ce ne sont pas des autobus qui assurent le ramassage scolaire mais des cars qui ne sont pas accessibles aux handicapés. Enfin, une proposition : pour garantir l'accès des personnes handicapées aux toilettes qui leurs sont réservées, ne pourrait-on leur remettre une clef ?

Afin de respecter nos contraintes, je propose de mettre la publication du rapport aux voix. Il pourra ainsi être mis à la disposition des différents acteurs, à commencer par la commission des affaires sociales.

La publication du rapport est autorisée.

Tous mes remerciements, notamment à vous, monsieur le Président, et à Yves Daudigny qui suggère de poursuivre le travail sur l'accueil des personnes handicapées en Belgique. Nous sommes volontaires pour poursuivre ce travail.

N'oublions pas que les enfants autistes deviendront des adultes, qu'il faudra prendre en charge. On ne pourra jamais faire face avec la règlementation actuelle.

Nous y reviendrons lors de notre colloque relatif à l'autisme.

Je serais moi aussi très heureuse de pouvoir poursuivre ces travaux avec Claire-Lise Campion. Il est vrai que l'autisme mériterait que l'on s'y attarde davantage. En attendant le colloque prochainement organisé au Sénat, je vous renvoie au rapport de Valérie Létard. Pour conclure, je pose la question suivante : avons-nous les moyens financiers humains et sociétaux de nos ambitions ?

Totalement d'accord !

Rome ne s'est pas faite en un jour... Abroger la date de 2015 enverrait un très mauvais signal. Sachons, toutefois, opérer avec pragmatisme les bons choix dans ce domaine passionnant et douloureux car il mêle l'humain et la question des moyens financiers.

- Présidence de M. David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois et de M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois -

La commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois et la commission des lois ont décidé de confier en commun un rapport à Nicole Borvo Cohen-Seat et à Jean-René Lecerf sur le bilan de l'application de la loi pénitentiaire.

Je leur donne la parole pour qu'ils nous le présentent. Celui-ci a donné lieu à un très important travail et à de nombreuses visites sur le terrain.

En effet.

Je cède sans plus tarder la parole à Jean-René Lecerf, père de la loi pénitentiaire, avec qui j'ai travaillé en bonne intelligence...

Merci.

Mes chers collègues, entrée en vigueur le 24 novembre 2009, la loi pénitentiaire a bien entendu marqué à la fois une profonde rupture et un véritable renouveau après que les commissions d'enquête du Sénat et de l'Assemblée nationale eurent dressé, en 2000, un état très critique des prisons françaises. Je vous rappelle le titre de la commission d'enquête du Sénat présidée par M. Jean-Jacques Hyest : « Prisons en France : une humiliation pour la République ».

La situation n'a cependant évolué que bien lentement et le 28 juin 2009, devant le Congrès réuni à Versailles, le chef de l'Etat lui-même a dressé un réquisitoire tout aussi implacable. Je me permets de le citer : « Comment accepter que la situation dans nos prisons soit aussi contraire à nos valeurs de respect de la personne humaine ? La détention est une épreuve dure ; elle ne doit pas être dégradante. Comment espérer réinsérer dans la société ceux qu'on aura privés pendant des années de toute dignité ? L'état de nos prisons, nous le savons tous, est une honte pour notre République, quel que soit par ailleurs le dévouement du personnel pénitentiaire ».

Le Parlement -et le Sénat en tout premier lieu- ont largement contribué à donner au projet de loi pénitentiaire une ambition dont il était initialement dépourvu, qu'il s'agisse de l'affirmation des droits des personnes détenues ou des dispositions sur le sens de la peine que je me permets de rappeler également : « Le régime d'exécution de la peine de privation de liberté concilie la protection de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de préparer l'insertion ou la réinsertion de la personne détenue afin de lui permettre de mener une vie responsable et de prévenir la commission de nouvelles infractions ».

Quant aux aménagements de peine, leur principe constituait sans doute l'aspect le plus abouti du projet de loi.

Même si une évaluation de la loi pénitentiaire dans toute sa portée suppose encore le recul de plusieurs années, vos co-rapporteurs peuvent déjà constater que l'application de cette loi n'est pas à la hauteur des espoirs qu'elle avait soulevés, pour de multiples raisons qui tiennent au retard dans la prise des décrets d'application -deux ans et demi après la promulgation de la loi, deux décrets importants sont encore attendus- à l'insuffisance des moyens, en particulier pour le développement des aménagements de peine -notamment l'insuffisance des personnels d'insertion et de probation- et à une certaine résistance de l'administration pénitentiaire par rapport à des dispositions qui marquent une novation par rapport aux pratiques habituelles. Je pense notamment aux problèmes des fouilles, de la consultation des personnes détenues ou du droit à l'image.

Il faut y ajouter les difficultés supplémentaires générées par l'augmentation du nombre de personnes détenues, passées de 61.656 à 66.915 entre le 1er juin 2010 et le 1er juin 2012 et les difficultés générées par les évolutions législatives récentes, conjuguées à une politique pénale tendant à ramener à exécution toutes les peines d'emprisonnement ferme. La loi du 27 mars 2012 de programmation relative à l'exécution des peines ne contredit-elle pas les orientations de la loi pénitentiaire, notamment quant à l'aménagement des courtes peines d'emprisonnement ?

Vos co-rapporteurs estiment que l'heure est venue de redonner souffle aux principes fondateurs de la loi pénitentiaire, non seulement en permettant une application plus satisfaisante de ses dispositions mais aussi en la complétant dans l'esprit et la logique qui avaient animé le législateur en 2009.

Nicole Borvo Cohen-Seat et moi-même vous parlerons successivement de l'organisation du service public pénitentiaire, des droits des personnes détenues, puis des conditions de détention et enfin des aménagements de peine.

S'agissant de l'organisation du service public pénitentiaire, je traiterai trois points : le développement du contrôle et de l'évaluation, l'implication limitée des collectivités locales et l'insatisfaction persistante des personnels pénitentiaires.

En matière de développement du contrôle et de l'évaluation, la loi pénitentiaire a prévu l'institution auprès de chaque établissement de conseils d'évaluation en remplacement des commissions de surveillance dont l'inefficacité avait été depuis longtemps dénoncée.

Il n'est pas sûr, néanmoins, que cette nouvelle instance, dont la composition est encore plus lourde que celle de la commission de surveillance, joue un rôle efficace.

Contrairement au souhait du législateur, le pouvoir exécutif n'a pas tiré les enseignements de l'échec des commissions de surveillance en donnant à ces nouvelles structures une composition allégée qui leur permette d'exercer à la fois un rôle d'évaluation et de proposition.

La loi pénitentiaire avait consacré le rôle du Contrôleur général des lieux de privation de liberté et des délégués du Médiateur de la République, devenu délégués du Défenseur des droits. Vos co-rapporteurs soulignent le rôle éminent du contrôle extérieur joué par Jean-Marie Delarue et ses équipes et constatent qu'après quelques incertitudes liées à une période de transition, les délégués du Défenseur des droits reprennent leur rôle de relais, très utile dans le règlement des différends entre les personnes détenues et les administrations.

Enfin, vos co-rapporteurs regrettent qu'un des volets importants de la loi pénitentiaire ne puisse encore s'appliquer : il était prévu de confier à l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales le recueil et l'analyse des données relatives aux infractions, à l'exécution des décisions de justice en matière pénale, à la récidive et à la réitération.

La loi pénitentiaire assignait également à cet Observatoire la responsabilité d'élaborer un rapport annuel comportant les taux de récidive et de réitération par établissement pour peines.

L'intention du législateur n'a jamais été de créer je ne sais quel palmarès des établissements pénitentiaires mais d'avoir les éléments de réflexion nécessaires pour pouvoir juger de l'incidence des conditions de détention sur la récidive et sur la réinsertion.

Deuxième idée : l'implication limitée des collectivités locales. Le législateur avait souhaité marquer que le service public pénitentiaire ne soit pas l'affaire exclusive de l'administration pénitentiaire mais qu'il s'exerce avec le concours des autres services de l'Etat, des collectivités territoriales, des associations et autres personnes publiques ou privées.

On retrouvera d'ailleurs la même idée dans la volonté de multiplier le travail carcéral : le faire sans les entreprises n'aurait guère de sens !

Or, on constate une visibilité réduite des collectivités territoriales au sein des instances d'orientation. Certes, le décret d'application prévoit bien que le Conseil d'évaluation compte le président du conseil général, le président du conseil régional, les maires des communes sur le territoire desquels est situé l'établissement et que ces autorités puissent se faire représenter.

Il n'est pas sûr qu'un président de conseil général ou un président de conseil régional ait assisté à ce jour à un seul conseil d'évaluation. N'aurait-il pas été plus efficace de prévoir tout simplement l'élection d'un représentant parmi les membres de ces assemblées ?

On constate également une participation embryonnaire à la formation professionnelle. L'expérimentation du transfert aux régions des actions de formation professionnelle des personnes détenues a rencontré un obstacle imprévu du fait de la nécessité d'indemniser les partenaires privés des établissements en gestion déléguée compétents en matière de formation.

Il a donc été décidé de borner le champ de l'expérimentation aux seuls établissements en gestion publique. Cela a entraîné le désistement de deux régions qui étaient d'accord pour jouer le jeu de l'expérimentation, la région PACA et la région Nord-Pas-de-Calais. Seules à ce jour les régions Pays de Loire et Aquitaine jouent le jeu.

Vos co-rapporteurs souhaitent donc que les régions puissent également s'impliquer dans la formation professionnelle des personnes détenues dans les établissements en gestion privée. Les marchés négociés avec les partenaires privés devraient prendre en compte cette évolution

Dernier point : l'insatisfaction des personnels pénitentiaires.

L'adhésion à la loi des personnels pénitentiaires reste mitigée. Nous avons notamment été fréquemment l'objet de critiques sur le travail du législateur concernant le raccourcissement du délai de quartier disciplinaire, pourtant l'un des plus élevés des pays européens, les fouilles et la consultation des personnes détenues. Les surveillants tendent à considérer que la loi n'est pas équilibrée et s'attache trop à la reconnaissance des droits des détenus.

Ces critiques ont cependant pour arrière-plan les inquiétudes des personnels, liées en particulier à l'insuffisance des effectifs dans de nombreux établissements confrontés à la surpopulation carcérale ainsi qu'à la reprise des missions d'extraction judiciaires, auparavant assurées par les services de police et de gendarmerie. Or, on sait bien que le compte n'y est pas en matière de personnel.

Notons que la question de la formation continue demeure sensible, dans la mesure où les nécessités de service -notamment dans les établissements où les effectifs sont en tension- interdisent en pratique aux personnels de s'absenter pour suivre des sessions de formation, ce qui est fort dommageable.

Quant à la réserve civile pénitentiaire, élément également important du dispositif, on note que moins d'une centaine de contrats de réservistes ont été signés à ce jour, ce qui est dérisoire !

Autre point important : les droits des personnes détenues. La loi pénitentiaire rappelle que l'administration pénitentiaire doit garantir à toute personne détenue le respect de sa dignité et de ses droits.

Il existe une interprétation parfois restrictive de certains droits. Si de réels progrès ont été accomplis en matière d'information des personnes détenues sur leurs droits, d'autres aspects posent questions : ainsi, en ce qui concerne le respect de la liberté de conscience et de l'exercice du droit de culte, les réponses sont encore inadaptées aux besoins de la population pénale.

Vos co-rapporteurs ont souvent constaté lors de leurs visites l'insuffisance du nombre d'aumôniers musulmans. Dans certains établissements, ils sont totalement absents, ce qui peut faire le jeu de quelques activistes prosélytes.

L'utilisation du droit de domiciliation auprès de l'établissement pénitentiaire reste marginale. Ainsi, en mai 2012, seules 275 personnes détenues s'étaient domiciliées dans leur établissement. Or, cette domiciliation avait un triple objectif : l'exercice des droits civiques -notamment le droit de vote- le bénéfice de l'aide sociale légale et la facilitation des démarches administratives.

Nous venons de vivre une période d'élections : extrêmement peu de personnes détenues ont fait jouer leur possibilité de voter, ce qui est dommageable à la fois en termes de citoyenneté et en termes de retour de ces personnes à une vie sociale.

Nous pensons que la seule solution pour qu'il en soit autrement est la mise en place d'un bureau de vote dans les établissements, qui permettrait de favoriser cette participation.

Quant au droit à l'image, nous nous heurtons à une interprétation très restrictive. Avant l'entrée en vigueur de la loi pénitentiaire, le principe de l'anonymat s'appliquait de manière absolue pour tout reportage. Le législateur a autorisé l'identification des personnes détenues par l'image ou la voix à la condition que les intéressés donnent leur accord et que l'administration pénitentiaire ne s'y oppose pas au regard de la sauvegarde de l'ordre public, de la prévention des infractions, de la protection des droits des victimes ou des tiers.

D'une manière générale, vos co-rapporteurs ont pu constater l'extrême réticence de l'administration pénitentiaire à ouvrir les portes de la prison aux journalistes, encore plus lorsqu'ils sont munis de caméras. Cette opacité, que nous regrettons, entretient des préjugés parfois injustifiés sur la situation des prisons et la méconnaissance sur les progrès qui peuvent y être accomplis. Elle ne favorise pas non plus la prise de conscience, au sein de l'opinion, des enjeux posés par les questions pénitentiaires. Or, les prisons de la République appartiennent également aux citoyens...

En second lieu, lorsque des reportages sont autorisés, le visage des personnes détenues est systématiquement flouté, malgré l'accord donné par les intéressés. Cette pratique n'est pas toujours justifiée par les motifs de restriction légaux.

L'administration pénitentiaire invoque parfois, sans autre précision, l'intérêt de la personne détenue, fut-ce contre l'expression même de sa volonté. Une telle argumentation paraît renvoyer la personne détenue à un état de minorité alors même que la capacité à mener une vie responsable a été placée au coeur de la peine par la loi de 2009.

En matière de droits et d'obligations économiques et sociaux, le bilan est décevant. L'introduction de l'obligation d'activité introduite par le Sénat à l'initiative de votre commission des lois était inspirée par l'objectif de rompre avec le désoeuvrement dans lequel beaucoup de personnes détenues sont trop souvent laissées et de mettre à profit le temps en détention pour préparer la réinsertion de la personne.

Pourtant, l'emploi et la formation ne concernent aujourd'hui qu'une minorité de personnes détenues. Le taux d'activité global s'élève en effet à 39,1 % avec néanmoins de fortes disparités entre les maisons d'arrêt -34,7 %- et les établissements pour peine -48,4 %. 24.934 personnes détenues ont eu en moyenne mensuelle une activité rémunérée en 2011, soit moins de la moitié des personnes détenues.

Vos co-rapporteurs sont certes conscients des efforts déployés par l'administration pénitentiaire pour développer l'emploi en détention, notamment par les mesures mises en oeuvre dans le secteur de l'artisanat et celui de l'entreprise mais ils restent persuadés que des moyens d'action existent et que des efforts supplémentaires devraient être accomplis.

On constate par exemple l'insuffisance des locaux affectés au travail et cela même dans les établissements récents. Tel est le cas du centre pénitentiaire du Havre, ce qui est assez paradoxal !

Par ailleurs, le mode de gestion déléguée, qui inclut notamment la prospection d'entreprises concessionnaires, n'a pas donné les résultats escomptés. Le partenaire privé se borne à atteindre -parfois avec difficulté- le niveau d'emploi prévu par le contrat de délégation sans aller au-delà. Or, l'ardente obligation que représente le développement du travail en détention justifierait la mobilisation de toutes les énergies -concessionnaire privé, lorsqu'il est présent, mais aussi direction de l'établissement.

Selon vos co-rapporteurs, différentes pistes peuvent être explorées pour accroître le nombre d'activités rémunérées proposées en prison. L'expérience fructueuse d'emploi de personnes détenues à une plateforme de tri sélectif est en cours d'installation à la maison d'arrêt de Douai, après avoir été initiée au centre pénitentiaire de Lille-Loos, les personnes formées étant systématiquement embauchées à leur sortie pour six mois minimum par une société d'économie mixte qui travaille en liaison avec Lille Métropole Communauté Urbaine (LMCU).

En outre, lors de l'examen de la loi pénitentiaire, j'avais souhaité, en tant que rapporteur, qu'une priorité soit donnée, dans le cadre des attributions de marchés publics, aux productions des établissements pénitentiaires et j'avais obtenu des engagements en ce sens du Gouvernement, notamment de la part de Mmes Dati et Alliot-Marie. Depuis, la chancellerie a précisé que le Service de l'Emploi Pénitentiaire (SEP), n'ayant pas de personnalité morale distincte de celle de l'Etat, n'était pas soumis au code des marchés publics lorsqu'il lui fournit des prestations. Cela étant, il pourrait fournir des prestations à d'autres personnes publiques que l'Etat, voire à des personnes privées. En revanche, le droit de préférence devrait être étendu aux entreprises concessionnaires des établissements pénitentiaires. Il s'agit d'un droit assez banal, comme le droit de priorité, dont bénéficient les Sociétés Coopératives Ouvrières de Production (SCOP).

Enfin, la loi pénitentiaire avait prévu l'implantation au sein des établissements pénitentiaires de structures d'insertion par l'activité économique. Si des discussions ont été engagées entre l'administration pénitentiaire et la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle, les textes d'application tardent, deux ans et demi après la promulgation de la loi !

Par ailleurs, je l'ai dit, la culture pénitentiaire demeure rétive à la consultation des personnes détenues. L'administration pénitentiaire s'était pourtant initialement montrée plus ambitieuse en confiant à une magistrate, Mme Cécile Brunet-Ludet, le soin d'esquisser des pistes de travail pour la mise en oeuvre d'un droit d'expression collective des personnes détenues et d'accompagner une expérimentation dans des établissements pilotes. Selon les témoignages recueillis par vos co-rapporteurs, l'expérience s'est révélée fructueuse dans plusieurs des sites concernés.

Vos co-rapporteurs regrettent que le rapport élaboré à l'issue de ce travail n'ait fait l'objet d'aucune diffusion. Ce document permettrait en effet de mieux déterminer dans quelles conditions il est possible d'élargir, dans une perspective de responsabilisation des personnes détenues et d'apaisement des tensions, le champ de la consultation aux aspects quotidiens de la détention. La loi ne prévoyait cette consultation que sur les activités proposées.

L'aide en nature ou en numéraire constitue une dépense très limitée. La loi pénitentiaire a prévu que les personnes détenues les plus démunies pourraient recevoir dans des conditions fixées par voie réglementaire une aide en nature. A l'initiative du Sénat, sur proposition de votre commission des lois, cette aide peut aussi être versée en numéraire.

Alors que l'aide est actuellement fournie prioritairement en nature -vêtements, nécessaires de correspondance, trousses de toilette- vos co-rapporteurs estiment qu'il n'y a pas lieu de privilégier l'aide en nature par rapport à l'aide en numéraire. Le Parlement aurait d'ailleurs précisé le contenu d'une telle aide, sous la forme d'un revenu minimal carcéral, s'il n'en avait été empêché par l'article 40 de la Constitution. Vos co-rapporteurs estiment que le principe d'un revenu minimal carcéral conserve toute son actualité. Son coût pour les finances publiques serait modique. Martin Hirsch, à l'époque, l'avait évalué à 8 millions d'euros. En outre, cette aide éviterait par exemple que de jeunes détenus qui souhaitent suivre une formation ne soient obligés d'y renoncer pour effectuer un travail d'intérêt général et porter des repas à leurs co-détenus.

Nous assistons, en matière de rémunération du travail, à quelques difficultés pratiques de mise en oeuvre. A l'initiative de la commission des affaires sociales, le Sénat avait introduit dans la loi pénitentiaire le principe selon lequel la rémunération du travail des personnes détenues ne pouvait être inférieure à un taux horaire fixé par décret et indexé sur le salaire minimum de croissance.

La mise en oeuvre d'une rémunération fondée sur un taux horaire au lieu d'une rémunération à la pièce rencontre de vives résistances -quelquefois assez fondées. Plusieurs des chefs d'établissement craignent que la généralisation du dispositif ne conduise à évincer des postes de travail les personnes détenues les plus fragiles afin de répondre aux objectifs de rentabilité des entreprises concessionnaires. La direction de l'administration pénitentiaire a indiqué que le dispositif législatif serait d'abord mis en oeuvre de manière expérimentale dans un nombre limité d'établissements afin d'en mesurer les conséquences.

Vos co-rapporteurs, s'ils ne sous-estiment pas ces difficultés, considèrent cependant qu'elles pourraient être surmontées, s'agissant des personnes détenues les plus vulnérables, par la combinaison d'un salaire horaire minimal et du revenu minimum carcéral préconisé plus haut.

Autre point important : la vie familiale et les relations avec l'extérieur. Depuis la loi pénitentiaire, on constate une augmentation du nombre des permis de visites. Selon les statistiques mensuelles communiquées par l'administration pénitentiaire, un rendez-vous parloir est désormais accordé à 54 % des personnes détenues contre 34 % en janvier 2010.

On doit cependant noter que le choix d'implanter les nouveaux établissements du programme « 13.200 places » à la périphérie souvent lointaine des centres urbains complique beaucoup l'organisation des visites.

Signalons une mobilisation des moyens autour de l'extension des unités de vie familiale et des parloirs familiaux. Ces initiatives avaient au départ rencontré l'hostilité du personnel pénitentiaire qui a désormais changé d'avis et qui y est aujourd'hui totalement favorable.

A l'initiative de vos co-rapporteurs, la loi pénitentiaire avait apporté une consécration législative aux Unités de Vie Familiale (UVF) et aux parloirs familiaux tout en élargissant le champ des bénéficiaires à toutes les personnes détenues et non seulement aux condamnés. L'objectif est de permettre, pour les parloirs familiaux, trois jours d'ouverture par semaine et une demi-journée à chaque parloir et, pour les unités de vie familiale, une ouverture six jours par semaine et une journée -voire davantage- à chaque visite.

Signalons également des progrès dans l'accompagnement social des mères détenues et un meilleur accès au téléphone. Nous regrettons simplement qu'il n'existe pas, dans les coursives ou dans les cours de promenade, des cabines permettant de préserver la confidentialité de la conversation.

D'autre part, la sécurité des personnes est encore mal assurée, en particulier dans des établissements surdimensionnés. La loi pénitentiaire fixait pourtant pour obligation à l'administration pénitentiaire d'assurer à chaque personne détenue une protection effective de son intégrité physique en tous lieux collectifs ou individuels. Or, les faits de violences entre personnes détenues ne cessent de croître du fait de la surpopulation carcérale : 7.590 en 2009, 7.825 en 2010, 8.365 en 2011.

Selon les comptes rendus d'événements transmis par les directions interrégionales de l'administration pénitentiaire, le nombre d'agressions dont sont victimes les personnels progresse également légèrement -775 en 2011, 764 en 2010. On sait en outre que pour les personnels, ces chiffres correspondent à une réalité ; pour les personnes détenues, ce sont les seuls auxquels l'administration pénitentiaire a eu accès. A la maison d'arrêt d'Orléans, que nous avons visitée, où trois à quatre personnes se partagent 9 m2, on ignore bien entendu l'essentiel de ce qui se passe à l'intérieur des cellules.

Je terminerai par le volet santé. Je ne l'aborderai que de manière rapide, la loi pénitentiaire n'ayant pas prévu grand-chose sur ce point. Ce volet avait été enrichi à l'initiative de notre collègue Nicolas About. Deux problèmes continuent à se poser. Le premier concerne la participation des médecins à la commission pluridisciplinaire unique, les médecins y étant dans leur grande majorité hostiles. Il faudrait trouver une solution pour assurer le respect du secret professionnel et permettre la sécurité des personnes.

Le second problème est celui de la prise en charge des personnes atteintes de troubles psychiatriques, qui n'a pas été traité par la loi pénitentiaire.

Nous avons étudié cette question avec Jean-Pierre Michel et deux collègues de la commission des affaires sociales, dans le cadre d'un groupe de travail. J'avais déposé une proposition de loi, dont Jean-Pierre Michel était rapporteur, sur la responsabilité pénale des personnes souffrant de troubles mentaux. Cette proposition avait recueilli une quasi-unanimité au Sénat ; elle n'a jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale !

Je crois pourtant qu'elle permettrait de gérer ce problème spécifiquement français, de nombreuses personnes souffrant de troubles mentaux très lourds dans nos établissements pénitentiaires. Nous avons estimé à 10 % le nombre de ceux pour lesquels la peine ne pouvait avoir aucun sens et qui n'avaient pas leur place dans ces établissements.

Cela explique en partie le nombre très élevé de suicides que l'on constate dans ces établissements. Une grande loi sur la santé mentale reste à prendre ; à tout le moins, on pourrait commencer par discuter de la proposition de loi que nous avions déposée !

Je passe à présent la parole à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat...

Je partage ce qui vient d'être dit. Je rappelle que, lors de la discussion de la loi sur l'exécution des peines, en mars 2012, nous avions ici souhaité réintroduire dans notre corpus législatif la loi Lecerf-Michel, dont l'Assemblée nationale n'avait pas voulu. Je crois donc qu'il faut remettre cette nécessité sur le devant de la scène.

Je voudrais insister sur un double aspect concernant les conditions de détention et le respect de la dignité : j'aime à ce propos citer un Président de la République, qui n'est pas de mon bord, Valéry Giscard d'Estaing qui, en 1976, disait : « La prison, c'est la privation de liberté et rien d'autre ! ».

La question de la dignité des personnes est au coeur des règles pénitentiaires européennes que nous avons dû prendre en compte au bout de nombreuses années. Elle continue de nous guider. Les conditions de détention doivent permettre de s'intéresser à la sortie des détenus ; ce faisant, on doit renoncer à les infantiliser et chercher, en les responsabilisant, à les aider à se mettre en accord avec la société lorsqu'ils sortiront.

Jean-René Lecerf a évoqué les fouilles. Dans chaque établissement que nous avons visité, nous avons été interpellés sur cette question. Les préconisations de la loi pénitentiaire ne sont en effet pas suivies et restent très problématiques. Comme cela a été dit, c'est un sujet de crispation majeure avec les personnels.

En 2009, le législateur s'était inspiré de la jurisprudence du Conseil d'Etat et voulait encadrer cette pratique, sur le fondement des nécessités d'adaptation au motif poursuivi et à la proportionnalité. Or, le décret du 23 décembre 2010 interprète a minima les prescriptions de la loi pénitentiaire.

Il prévoit la nécessité d'adapter la nature de la fouille et sa fréquence au profil de la personne détenue mais aussi aux circonstances de la vie en détention et à la spécificité de l'établissement. L'administration pénitentiaire a donc entendu être maîtresse des circonstances et de la spécificité de l'établissement, ce qui laisse la porte ouverte à une interprétation extensive.

D'après l'administration pénitentiaire et les personnels que nous avons entendus, la fouille contribue à éviter l'intrusion d'objets dangereux au sein des établissements ; par ailleurs, le choix d'effectuer des fouilles intégrales sur l'ensemble des personnes détenues à l'issue du parloir, y compris sur celles ne présentant pas un comportement laissant penser qu'il fait courir un risque à la sécurité des personnes et au maintien du bon ordre de l'établissement, s'expliquerait aussi par la nécessité de protéger les personnes détenues les plus fragiles, qui pourraient servir de « mules » à d'autres détenus.

Saisie par certaines personnes détenues et par l'Observatoire international des prisons du caractère systématique des fouilles, la juridiction administrative a enjoint à plusieurs reprises à l'administration pénitentiaire de cesser ces pratiques.

Cependant, ces décisions n'ont qu'une portée individuelle. En outre, la jurisprudence admet que l'établissement pénitentiaire établisse de manière spécifique que sa situation justifie pour tous les détenus sans distinction, une fouille corporelle intégrale répétée à la sortie de chaque parloir autorisé. Aussi les chefs d'établissement continuent-ils de la pratiquer. Cette position ne nous paraît pas satisfaisante. L'administration pénitentiaire l'admet d'ailleurs et souhaiterait que la loi pénitentiaire soit corrigée pour lui permettre de continuer à pratiquer les fouilles à sa discrétion. Un tel retour en arrière ne nous paraît pas acceptable. Le recours aux fouilles intégrales, que la loi n'a jamais entendu écarter en cas de nécessité absolue, ne peut revêtir le caractère systématique que présentent les pratiques actuelles.

La conciliation des principes de sécurité et de respect de la dignité de la personne passe par le recours aux portiques à ondes millimétriques permettant de visualiser les contenus du corps et de repérer la présence à la fois de substances illicites ou d'objets dangereux sans que la personne détenue ait besoin de se dévêtir. Voilà ce que nous avons voulu, que vous avez voté et que nous voulons encore !

Aujourd'hui, il existe un portique millimétrique à la prison de Lannemezan. Un tel portique coûte 140.000 euros et l'administration pénitentiaire devrait acquérir une soixantaine de portiques dans un premier temps...

140.000 euros représentent le prix d'une place de prison !

Merci de le préciser...

Si la mise en place de ces dispositifs techniques représente une réelle avancée, elle ne saurait à elle seule régler toutes les difficultés. Comme l'avait observé M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, les fouilles continueront de s'imposer sans considération de la personnalité des détenus tant que l'administration pénitentiaire sera impuissante à empêcher les rapports de forces entre co-détenus.

C'est donc un sujet qui dépasse largement le problème des objets qui peuvent passer par l'intermédiaire des détenus.

Il convient de rappeler que malgré les fouilles, de nombreux objets pénètrent à l'intérieur des prisons. La focalisation sur les parloirs ne doit pas conduire à occulter à cet égard le phénomène très préoccupant d'objets illicites projetés de l'extérieur dans l'enceinte pénitentiaire. Ainsi au cours du week-end précédant notre visite au centre pénitentiaire d'Avignon, 110 colis ont été introduits de cette façon à l'intérieur de l'établissement.

Il est donc indispensable de se préoccuper, en particulier dans ces nouvelles prisons, du risque de passage par la voie de projection de colis ou autres, qui pourraient faire l'objet de complicités internes.

En matière de discipline, la loi pénitentiaire avait introduit la présence d'assesseurs extérieurs au sein de la commission de discipline.

Néanmoins, aujourd'hui, certains établissements sont encore dépourvus d'assesseurs extérieurs. Or, les décisions prises en l'absence d'assesseur extérieur sont susceptibles d'encourir la nullité. Cette situation introduit en effet une rupture d'égalité entre les personnes poursuivies.

En outre, le rôle dévolu au chef d'établissement au sein de la commission de discipline n'est pas conforme au principe d'impartialité commandé par la Cour de Strasbourg. A minima, nous estimons nécessaire de conférer aux assesseurs une voix délibérative.

S'agissant de la procédure de recours contre une sanction disciplinaire, l'article 91 a prévu que lorsqu'une personne détenue est placée en quartier disciplinaire ou en confinement, elle peut saisir le juge des référés en application de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. Encore faut-il que le juge admette la situation d'urgence...

Nous proposons que la condition d'urgence soit présumée remplie, comme l'avait initialement proposé M. Alain Anziani lors de l'examen de la loi pénitentiaire, ce qui avait été accepté par le Sénat mais refusé par l'Assemblée nationale.

Quant aux régimes de détention, ils comportent un écart entre les principes et les réalités. L'organisation des régimes de détention, telle qu'elle résulte de la loi pénitentiaire, s'articule autour de trois lignes directrices :

- l'homogénéisation des régimes de détention pour chaque catégorie d'établissements pénitentiaires ;

- la réaffirmation du principe de l'encellulement individuel sous réserve d'exceptions encadrées ;

- la faculté de différenciation des régimes de détention selon le profil de la personne détenue. Cette dernière disposition demeure encore aujourd'hui débattue. Personnellement, je n'y étais pas favorable au moment de la discussion de la loi pénitentiaire -mais elle avait été adoptée.

Je veux évoquer ici les règlements intérieurs type renvoyant pour les autres aspects au rapport écrit. A l'initiative de notre commission des lois, le législateur a souhaité que des règlements intérieurs type, adoptés sous la forme de décrets en Conseil d'Etat, déterminent pour chaque catégorie d'établissement pénitentiaire des règles de fonctionnement homogènes.

En effet, d'un établissement à l'autre, au sein d'une même catégorie -maison d'arrêt, centre de détention, maison centrale- les régimes de détention peuvent beaucoup varier selon la personnalité du chef d'établissement, l'histoire ou la culture propre à chaque prison. Il en résulte des différences de traitement parfois ressenties comme l'expression d'une forme d'arbitraire.

Le règlement intérieur type a vocation à limiter ces risques d'inégalité tout en permettant aux personnes détenues de mieux appréhender leurs droits et devoirs. Il s'agit par exemple de fixer un certain nombre de règles communes quant aux types de produits que peuvent commander les détenus -fixés parfois de manière restrictive selon les établissements.

J'en viens aux aménagements de peine. Je souligne que nous avons débattu ici de cette question lors de l'examen de la loi sur l'exécution des peines. La majorité sénatoriale a eu l'occasion de souligner combien l'accumulation des lois répressives contrarie la nécessité d'aménagement de peine que le législateur a voulu avec la loi pénitentiaire.

Concernant l'assouplissement des conditions d'octroi de certains aménagements de peine ou de leur mise en oeuvre, la loi pénitentiaire a posé deux principes fondamentaux :

- en matière correctionnelle et en dehors des condamnations en récidive légale, une peine d'emprisonnement ferme ne peut être prononcée qu'en dernier recours ;

- lorsqu'une telle peine est prononcée, elle doit, si la personnalité et la situation du condamné le permettent et sauf impossibilité matérielle, faire l'objet d'un aménagement de peine, selon l'article 132-44 du code pénal.

J'insisterai sur l'assouplissement des mesures d'aménagement pour les personnes détenues âgées ou malades.

La loi a supprimé tout délai d'éligibilité à la libération conditionnelle pour les condamnés âgés de plus de 70 ans dès lors que la réinsertion de la personne est assurée, sauf en cas de risque grave de renouvellement de l'infraction ou si cette libération est susceptible de causer un trouble grave à l'ordre public.

Cependant, il semble que cette disposition rencontre des difficultés d'application, les juridictions considérant qu'elle ne peut s'appliquer tant que la peine exécutée est encore couverte par la période de sûreté prévue par l'article 720-2 du code de procédure pénale. Telle n'était pas l'intention du législateur. Aussi, nous vous proposons d'écarter explicitement l'application de l'article 720-2 du code de procédure pénale -comme tel est déjà le cas en matière de suspension de peine pour motif médical.

En second lieu, le recours aux procédures simplifiées d'aménagement de peine reste très prudent.

Tirant les conséquences du médiocre bilan de la nouvelle procédure d'aménagement des peines (NPAP) introduite par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, le législateur a profondément remanié ces dispositifs par la mise en place d'une nouvelle procédure simplifiée d'aménagement des peines (PSAP) et le placement sous surveillance électronique de fin de peine (SEFIP).

La PSAP concerne les personnes auxquelles il reste à purger une peine égale ou inférieure à deux ans.

Si, comme dans l'ancien dispositif, le directeur du Service Pénitentiaire d'Insertion et de Probation (SPIP) doit élaborer un projet d'aménagement de peine reposant sur un projet sérieux d'insertion, il incombe désormais au procureur de la République de saisir le juge de l'application des peines aux fins d'homologation. Le ministère public joue ainsi un rôle de filtre de ces propositions.

Les vives réserves exprimées par les magistrats lors de l'examen de la loi pénitentiaire n'ont pas été levées par les conditions de mise en oeuvre de la PSAP. En 2011, 18.881 dossiers ont été traités par les SPIP dans le cadre de la PSAP et 2.232 ont fait l'objet d'une proposition d'aménagement de peine au parquet, soit 12 % des dossiers. 820 mesures seulement ont été accordées.

Pour une majorité de nos interlocuteurs il est très délicat pour un juge de l'application des peines d'accorder un aménagement à un condamné qu'il n'a pas rencontré et pour lequel il n'a pas toujours la possibilité d'obtenir des vérifications complémentaires.

Concernant la SEFIP, la loi a autorisé le placement sous surveillance électronique en fin de peine pour les personnes condamnées auxquelles il reste quatre mois d'emprisonnement.

Ce placement est de droit sauf cas d'impossibilité matérielle, de refus de l'intéressé ou de risque de récidive. Le placement est mis en oeuvre par le directeur du SPIP sous l'autorité du procureur de la République, qui peut fixer les mesures de contrôle et les obligations auxquelles la personne condamnée devra se soumettre.

Votre commission des lois avait souhaité que ce nouveau mécanisme ne s'apparente pas à une « grâce électronique ».

Néanmoins le ministère de la justice en a envisagé le champ d'application de manière très souple et l'administration pénitentiaire n'hésite pas à y voir un moyen de régulation de la population sous écrou.

Cependant, en pratique, la SEFIP a reçu une application très limitée. En 2011, 28.876 dossiers ont été traités par les SPIP, 5.493 ont fait l'objet d'une proposition au parquet, 3.069 SEFIP seulement ont été accordées. Les parquets, dans leur ensemble, au prix d'ailleurs de certaines tensions avec les SPIP, sont très rigoureux sur les critères d'éligibilité à la SEFIP.

Le nombre limité de SEFIP et leur caractère sélectif expliquent un taux d'échec réduit dans l'exécution des mesures mais, selon nous, ce dispositif, s'il peut être maintenu, doit conserver ce caractère sélectif et surtout s'accompagner d'un suivi socio-éducatif -que le législateur n'avait pas imposé expressément- afin d'accroître les chances de réinsertion.

Aujourd'hui, les résultats de la PSAP et de la SEFIP paraissent modestes et décevants à l'aune de l'énergie déployée pour les mettre en oeuvre. Le découragement des conseillers d'insertion et de probation a pour arrière-plan une réelle incompréhension entre ces derniers et les magistrats. Cette situation connaît heureusement nombre d'exceptions mais n'en demeure pas moins préoccupante alors que le développement des aménagements de peine requiert la mobilisation de toutes les énergies.

Nous continuons de penser qu'il faut aller vers un nombre bien plus important d'aménagements de peine. C'est une nécessité et je voudrais insister tout particulièrement sur le fait que nous avons confirmation que les courtes peines n'ont aucun effet éducatif sur les jeunes détenus, ni sur leur sortie. Le législateur se doit d'empêcher que la prison soit, pour les jeunes, un lieu de passage sans aucun effet sur leur réinsertion et leur vie future. Le législateur a donc sa part de responsabilité et l'aménagement de peine doit être développé de façon bien plus importante.

Nos recommandations vous ont été remises : j'espère qu'elles vous conviendront...

Les rapporteurs ont fourni un important travail et ont repris nombre de points dont la commission des lois avait beaucoup discuté.

Je veux féliciter les deux rapporteurs pour l'important travail qu'ils ont réalisé sur le terrain. Il existe à ce sujet peu d'indicateurs fiables et c'est un sujet sur lequel il faudra revenir.

Je leur adresse tous mes remerciements avant d'ouvrir le débat...

La parole est aux commissaires...

Merci à nos rapporteurs pour leur travail.

Tout d'abord, qu'entendez-vous par la mise en place d'un revenu minimum carcéral destiné aux personnes les plus vulnérables ?

En second lieu, pourquoi la libération conditionnelle que vous proposez s'applique-t-elle à toute personne de plus de 70 ans ? Cela correspond-il à une limite d'âge ?

Enfin, le remboursement sur une base forfaitaire et sous condition de ressources des frais de transports supportés par les familles correspond-il à une demande qui vous a été adressée ? Pourquoi le proposez-vous ? Si une telle démarche devait être mise en oeuvre, les familles de victimes pourraient le cas échéant réclamer la même chose pour visiter les victimes hospitalisées. Existe-t-il une raison objective à cette proposition ?

Je félicite et remercie les deux co-rapporteurs pour leur travail.

Je suis d'accord avec ce qui a été dit au Sénat au moment du débat sur la loi pénitentiaire mais la population ne partage généralement pas les mêmes idées que le législateur. Celui qui n'a jamais eu l'occasion de se pencher sur le problème de l'incarcération risque d'être en décalage avec nos propositions et l'on donnera toujours l'impression d'en faire un peu trop sur ce sujet.

Jean-René Lecerf a évoqué la problématique du floutage des visages lors des reportages télévisés, qui constituerait -pour simplifier- une sorte d'atteinte à la dignité des personnes. Cependant, si l'on ne floute pas ces images, la personne détenue pourra avoir de grandes difficultés de réinsertion si le public la reconnaît. C'est un exemple de la difficulté de cette question...

Il a également été dit que la culture pénitentiaire est rétive à la consultation des personnes détenues. Je crois en effet que, lorsqu'on est extérieur au monde carcéral, la vision que l'on peut en avoir est totalement différente de celle des professionnels ou du législateur.

La position de l'Assemblée nationale sur ce sujet a été d'ailleurs différente de celle du Sénat. Je ne sais si ceci est dû au fait que les députés sont davantage soumis que nous aux pressions de la population dans leur permanence mais je pense que cela peut jouer un rôle.

On ne parviendra à faire évoluer le monde pénitentiaire que si l'on réfléchit à la manière de changer l'image, dans la population, de l'incarcération et de la peine d'emprisonnement .

Je n'ai pas la solution mais il y a là une vraie dichotomie entre l'opinion publique et celle des personnes qui connaissent un peu mieux la question.

Je voudrais également remercier nos co-rapporteurs qui ont accompli un travail positif, dans le droit fil de la loi pénitentiaire.

Celle-ci a fait l'objet d'un certain consensus -en tout cas au Sénat- et je souhaite, si nous devons reprendre nos travaux, qu'on retrouve le même état d'esprit. Ce consensus portait sur le respect des droits en prison, celle-ci ne devant pas être un lieu de non-droit !

Parmi ces droits fondamentaux figurent le droit à la dignité -toutes vos propositions sur le portique remplaçant les fouilles vont en ce sens- et le droit à l'intégrité physique. Ceci pose le problème de la violence et des suicides dans les prisons. Avons-nous aujourd'hui des statistiques précises ?

Mme Alliot-Marie avait eu l'idée de mettre en place des dispositifs anti-suicides ; l'un d'eux -qui ne m'avait pas totalement convaincu- consistait en un kit en papier rendant plus difficile le suicide par pendaison. Ce kit est-il toujours en vigueur ? Une autre de ses idées consistait à placer une sorte de co-tuteur auprès des prisonniers pour servir de référent...

Enfin, un des droits fondamentaux est le droit à une seconde chance ; en la matière, la formation et le droit à l'emploi me paraissent les plus importants pour éviter la récidive.

Je ne peux que me féliciter, au nom du groupe auquel j'appartiens, de cette initiative de contrôle de ce qui fut une grande loi autour de laquelle le Sénat, à la suite du travail de Jean-René Lecerf, est parvenu à se fédérer, autour des notions d'éthique que vous avez rappelées. Nous nous réjouissons que ce consensus perdure.

Je me permettrai cependant deux réserves -qui ne sont pas des réserves de fond.

La première concerne le rôle de la famille. Il est évident qu'il faut préserver les liens familiaux dans une période très difficile pour le détenu, afin de lui éviter de se projeter davantage dans l'exclusion. Toutefois, il faut prendre beaucoup de précautions en matière de remboursement forfaitaire et sous conditions de ressources des frais de transport supportés par les familles de détenus.

On comprend fort bien l'humanisme qui sous-tend cette proposition mais les personnes économiquement éprouvées dont un parent se trouve à l'hôpital ou en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes ne bénéficient pas institutionnellement de remboursements de frais de transport. Si nous entrons dans une telle voie, nous risquons de nous couper du peuple -sauf à être particulièrement pédagogues !

La seconde réserve est encore plus étroite : il faudrait savoir dans quel schéma s'inscrit l'expression collective des personnes détenues, afin d'apprécier les progrès qui doivent être faits dans ce domaine...

Je trouve ce rapport parfait et je le prends comme un modèle de ce que l'on peut faire. C'est tout à la gloire du Sénat mais la discussion m'amène à intervenir car je trouve que l'on passe à côté d'un point essentiel.

Bien sur, il s'agit de droit, d'humanisme, de civilisation mais même d'un point de vue pragmatique ! Que veut-on ? Dès lors qu'on considère que quelqu'un qui entre en prison en sortira un jour, il faut s'arranger pour qu'il en ressorte moins dangereux pour la société ! Le problème n'est pas d'arbitrer entre les victimes et les détenus ! On peut bien entendu discuter du dosage de la répression ou de l'absence de répression mais, dès lors qu'on se demande comment faire pour que la prison améliore l'insertion des personnes détenues lors de leur libération, toutes les propositions méritent d'être considérées -y compris celles destinées à améliorer la continuité de la vie familiale !

Je remercie nos rapporteurs ; ce qu'ils ont fait là est exemplaire de ce qui doit se faire de manière continue. Nous n'en avons pas fini avec ce dossier, qui reviendra...

Je m'interroge sur le maintien du lien familial. Disposez-vous d'éléments sur le rapport de la mère à l'enfant, une fois passé le temps de l'enfermement ?

Je voudrais dire à M. Pillet que des expériences ont été menées en matière d'expression collective des détenus ; elles se sont révélées plus ou moins heureuses mais aucun bilan n'en a été tiré. A Vezin-le-Coquet, l'expérience a été par contre extrêmement bénéfique ; il serait profitable de mieux la faire connaître, voire de la reprendre ailleurs...

La parole est aux rapporteurs...

A notre collègue Reichardt, je veux préciser que l'idée de revenu minimum carcéral est assez ancienne. On l'a développée largement lors du vote de la loi pénitentiaire...

ainsi qu'en loi de finances !

Ce revenu minimum, nous l'estimions à environ 40 euros mensuels et non au niveau du RMI ou du RSA.

Il aurait plusieurs avantages ; le premier serait de faire entrer les services sociaux départementaux dans les établissements pénitentiaires. Cela me paraît important, ne serait-ce que pour assurer un certain suivi et pouvoir mettre immédiatement en place l'ensemble des aides sociales minimales. En effet, il existe généralement, entre la sortie du détenu et la mise en place de ces aides, une période intermédiaire, qui est la plus dangereuse en fonction du risque de récidive.

Nous n'étions pas parvenus à mettre ce revenu minimum carcéral en place du fait de l'article 40 et de l'irrecevabilité financière. Nous avions donc prévu -et ceci avait été accepté sans que l'on sache vraiment pourquoi- que certaines aides pourraient être accordées en numéraire et non en nature, ce qui revenait à la même chose, les sommes étant peu importantes. Martin Hirsch avait évalué un revenu minimum carcéral plus important que celui que je suggérais -8 millions d'euros sur les 10 milliards que cela représente aujourd'hui.

Le législateur a voulu instituer un salaire horaire minimal et cela pose un vrai problème. En effet, 50 % des personnes incarcérées sont illettrées ou analphabètes. Enormément de personnes n'ont jamais travaillé et souffrent de troubles mentaux. Leur rapidité au travail est donc extrêmement limitée. Lorsqu'elles sont payées à la pièce, elles touchent des salaires de l'ordre de 15 à 20 euros par mois !

L'idée était d'imposer ce salaire horaire minimal mais on nous a mis en garde contre le fait que les concessionnaires risquaient de ne plus vouloir de ces personnes qui, dès lors, n'auraient pu travailler ! C'est pourquoi nous avons voulu compenser cette situation par l'octroi d'un revenu minimal, qui existe plus ou moins aujourd'hui mais qui dépend de la générosité publique -Croix-Rouge, Secours Populaire, etc. Tout cela n'est pas acceptable dans des structures qui relèvent du pouvoir régalien de l'Etat !

J'en viens à présent au problème de la libération conditionnelle des détenus âgés de plus de 70 ans, prévue par la loi. Le projet de loi prévoyait qu'à compter de 75 ans, le juge pouvait apprécier s'il était opportun ou non d'accorder la libération conditionnelle. Lors du vote la loi, nous avions ramené ce seuil de 75 à 70 ans, la prison accélérant le vieillissement des personnes. C'est un constat que j'ai pu établir à de multiples reprises...

Il ne s'agit pas d'obliger à la libération conditionnelle mais de ne pas s'embarrasser, pour des personnes d'un certain âge, du respect obligatoire de la période de sûreté. Les conditions sont fixées par la loi : le trouble à l'ordre public -sur laquelle on pourrait s'interroger- faisait ainsi référence au procès Papon. Il aurait en effet été difficile, dans ce cas, de faire jouer la libération conditionnelle rapide...

Notre collègue Détraigne a attiré notre attention sur le fait que la population n'a pas la même vision du problème carcéral que le législateur. C'est à la fois vrai et faux. Je suis élu du Nord : j'ai constaté à ce sujet, après l'affaire d'Outreau, une mobilisation de la population qui a découvert que l'on pouvait être à la fois innocent et incarcéré. Le sort des personnes détenues leur est dès lors apparu plus proche.

Nous avons sur ce point une lourde responsabilité. La population ne sait pas, aujourd'hui, ce qui ce que passe à l'intérieur des établissements pénitentiaires, l'administration pénitentiaire interdisant la présence de la presse dans ses établissements ! Elle ne montre ce faisant que ce qu'elle veut bien montrer ! Si les journalistes pouvaient entrer dans les établissements pénitentiaires, ils décriraient ce qui s'y passe et cela dissiperait le phantasme des prisons quatre étoiles ! Les aumôniers nationaux passent plus de temps à accompagner les personnes détenues aux douches et à les raccompagner ensuite en cellule pour éviter qu'ils ne se fassent frapper ou violer qu'à leur parler de religion ! La réalité de l'établissement reste encore largement celle-là, surtout lorsqu'on est à quatre dans des cellules de 9 mètres carrés !

Nous qui visitons les établissements recueillons souvent les confidences des personnes détenues qui ne vont plus aux douches parce qu'elles s'y font violer. L'administration le reconnaît mais déclare qu'une enquête est en cours, sous-entendant ainsi qu'il n'y a pas de problèmes ! La réalité est particulièrement dure. On juge une société à l'état de ses prisons : je souhaiterais, pour la France, qu'on nous laisse encore un petit délai !

Quant à la consultation des personnes détenues, celle-ci est prévue par la loi. Pour une fois, l'Assemblée nationale était même allée plus loin que le Sénat ! La loi a prévu l'obligation de consulter les personnes détenues sur les activités qui leur sont proposées. Il faudrait la mettre en pratique ! Bien des directeurs de prison vont plus loin et consultent les personnes détenues sur les éléments quotidiens de la détention. La participation des personnes détenues entraîne une certaine baisse de la tension dans l'établissement pénitentiaire et une plus grande sérénité pour les personnels.

Je relève d'ailleurs que, s'agissant des points sur lesquels nous étions en désaccord, l'Assemblée nationale, en commission mixte paritaire, s'est ralliée à 99,9 % aux positions du Sénat, y compris sur le principe de l'encellulement individuel !

Concernant les suicides, nous ne disposons pas de statistiques fiables et sûres, si ce n'est le nombre de suicides comptabilisés par l'administration pénitentiaire -109 en 2010, 93 en 2007. Celui qui se suicide chez lui lors d'une permission de visite n'est pas comptabilisé. Celui qui meurt à l'hôpital des suites de sa tentative de suicide non plus... Le nombre exact est donc certainement plus important.

Pendant quelque temps, l'administration pénitentiaire avait mis en place un contrôle incessant des personnes les plus fragiles, y compris la nuit. Je ne suis pas sûr que ce soit la meilleure façon de dissuader quelqu'un de se suicider. Le problème n'est pas d'empêcher le suicide des personnes détenues mais de leur donner une raison de vivre. Le kit anti-suicide n'a pas toujours été efficace !

Il a d'ailleurs été supprimé !

En revanche, pour assurer l'accompagnant d'une personne vulnérable, on maintient la présence -discutable- d'un co-détenu s'il est d'accord ; or, ce dernier devrait recevoir une formation d'accompagnement. C'est une lourde responsabilité et celle-ci peut constituer une obligation d'activité. Sans formation, on risque de créer des traumatismes importants.

En matière de famille et de transports, je précise qu'il n'existe pas de parité dans les prisons, où l'on compte 97 % d'hommes et 3 % de femmes. Il y a de ce fait très peu de prisons de femmes et l'éloignement de la famille peut donc être considérable. Cela pose un certain nombre de problèmes qui ne sont pas de la même nature pour une personne hospitalisée ou en maison de retraite...

Je rejoins enfin ce que M. Collombat a dit. Certains de nos collègues peuvent toutefois être contre la libération conditionnelle au motif qu'elle peut permettre la récidive et engendrer une victime supplémentaire. Cette première analyse est assez superficielle. Les chiffres de l'administration pénitentiaire indiquent que la récidive est incomparablement plus faible pour les personnes ayant bénéficié de libération conditionnelle ! Certes, on choisit les personnes qui paraissent présenter le moins de danger mais les chiffres sont si éloquents qu'il n'y a pas beaucoup d'hésitations à avoir !

Il faut aussi que nous contribuions au rapport entre la société et la prison. Bien évidemment, le public est peu informé de ce qui se passe en prison. On a également, en fonction de l'environnement, une vision plus ou moins ouverte de cette question. Les pays nordiques ont ainsi une autre philosophie à l'égard des personnes détenues. Est-on moins civilisés qu'eux ? Il en va de même de l'Allemagne ou de la Grande-Bretagne. Les politiques doivent expliquer que la prison fait partie de la société. Autrefois, les prisons étaient dans les murs de la ville ; de nos jours, on les en éloigne le plus possible...

On se doit par ailleurs de rapprocher les détenus des familles. Or, l'administration pénitentiaire n'a pas aujourd'hui la capacité de le faire -éloignement, surpopulation carcérale, etc. La Grande-Bretagne a mis en place une contribution aux frais de transport en cas de fort éloignement des personnes détenues. La Grande-Bretagne n'est pourtant pas un modèle de générosité publique -c'est le moins que l'on puisse dire ! Cela peut poser d'autres problèmes mais l'on pourrait néanmoins y réfléchir. Certaines situations sont inadmissibles : ainsi, personne ne vient voir les jeunes détenus lorsqu'ils sont emprisonnés trop loin du domicile de leur famille. On ne peut l'admettre !

Quant aux enfants, le décret du 23 décembre 2010 a porté de 6 à 12 mois la durée pendant laquelle l'enfant de 18 mois peut être admis à séjourner pour de courtes périodes avec sa mère détenue. Au total, un jeune enfant peut demeurer en milieu carcéral avec sa mère jusqu'à deux ans, puis y séjourner de temps à autre jusqu'à ses trois ans. Ce serait une évolution positive. Nous nous rapprochons ainsi de ce que font d'autres pays, plus protecteurs de la vie familiale des enfants.

J'ajoute qu'en matière de floutage, en France, on veut protéger les victimes mais aussi les détenus malgré eux. Notre philosophie -j'espère qu'elle est partagée- repose sur la responsabilisation. Bien entendu, on ne peut photographier ou filmer des détenus qui ne le veulent pas mais cela relève du libre-arbitre de ceux qui sont d'accord. Si l'on n'y prend garde, l'infantilisation risque de devenir absolue en prison...

L'administration peut ordonner le floutage mais elle doit au moins en donner les raisons. La loi le lui demande !

Le film de Catherine Rechard, « Le déménagement », n'a toujours pas été diffusé à la télévision, malgré le fait que tout le monde ait donné son accord !

Il nous faut maintenant autoriser la publication du rapport.

Je voudrais insister sur la qualité des travaux et des échanges qui viennent d'avoir lieu. On perçoit bien ici la différence qui existe, toutes sensibilités politiques confondues, entre les débats qui ont lieu en commission et ceux qui se déroulent dans l'hémicycle.

La publication du rapport est autorisée à l'unanimité.