Le projet de loi initial comportait dix articles, deux ont été adoptés conformes, quatre articles additionnels ont été introduits par l'une ou l'autre des assemblées : il reste donc douze articles en discussion. Ce chiffre est néanmoins trompeur car les deux assemblées me semblent très largement d'accord sur le fond. À l'exception de quelques points rédactionnels, le débat devrait donc se focaliser sur la question de l'accès au dispositif, à titre exceptionnel, à des jeunes ayant une qualification supérieure au baccalauréat : l'Assemblée nationale est en effet attachée à cette disposition adoptée avec l'accord du Gouvernement.

Je tiens également à souligner le travail constructif qui a été réalisé sur ce texte dans les deux chambres. La question des diplômés du supérieur est effectivement un point sensible dont nous aurons à débattre.

Avant de présenter les principales modifications que le Sénat a apportées au projet de loi, j'aimerais souligner la qualité du travail accompli à l'Assemblée nationale. Malgré des délais très courts, elle a, en effet, considérablement enrichi le projet de loi : je pense notamment à la prise en compte de la situation des personnes handicapées, au renforcement des garanties tenant à la durée du contrat et au temps de travail du salarié, ou encore à l'amélioration des dispositions relatives à la formation du jeune en emploi d'avenir. Sur tous ces points, les amendements adoptés par l'Assemblée nationale ont répondu à nos préoccupations et le Sénat les a donc confirmés.

Le Sénat a seulement procédé à deux ajustements par rapport au texte qui lui a été transmis par l'Assemblée nationale :

- tout d'abord, il n'a pas jugé opportun d'autoriser la conclusion d'un emploi d'avenir sous la forme d'un contrat de travail saisonnier. En effet, par nature, un emploi saisonnier est discontinu, ce qui semble contradictoire avec l'objectif d'apporter au jeune la stabilité nécessaire à la réussite de son parcours d'insertion et de qualification ;

- ensuite, il est revenu sur la possibilité d'embaucher en emploi d'avenir, à titre exceptionnel, des jeunes diplômés du supérieur, souhaitant réaffirmer le ciblage du dispositif sur les jeunes les moins qualifiés, c'est-à-dire sur ceux titulaires, au plus, du baccalauréat. Une exception a toutefois été prévue pour l'outre-mer, en raison de la faiblesse du secteur marchand dans ces territoires.

Le Sénat a par ailleurs adopté plusieurs mesures nouvelles.

Il a ajouté à la liste des employeurs les personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public. Cette disposition permettra notamment à des sociétés d'économie mixte, actives au niveau local, d'embaucher plus facilement des jeunes en emploi d'avenir.

Pour lutter contre les effets d'aubaine, le Sénat a adopté deux dispositions :

- la première interdit à un employeur d'avoir recours à un emploi d'avenir conclu sous la forme d'un contrat d'accompagnement dans l'emploi pour remplacer un salarié licencié ou s'il n'est pas à jour de ses cotisations sociales ; des règles analogues s'appliquent déjà au contrat initiative-emploi (CIE) ;

- la deuxième prévoit que toute nouvelle embauche d'un jeune en emploi d'avenir est subordonnée au contrôle du respect par l'employeur des engagements qu'il avait souscrits pour l'embauche d'un emploi d'avenir antérieur ; il s'agit ainsi d'éviter qu'un employeur abuse du dispositif en multipliant dans le temps les recrutements en emploi d'avenir.

Afin de renforcer les garanties offertes au jeune recruté en emploi d'avenir, le Sénat a souhaité que le suivi personnalisé se déroule obligatoirement pendant le temps de travail.

Le Sénat a également prévu une priorité d'embauche pour les jeunes en emploi d'avenir, valable pendant l'année suivant la fin de leur contrat. Cette mesure s'inspire des dispositions applicables aux salariés qui ont été victimes d'un licenciement pour motif économique.

Pour améliorer encore le volet « formation » du texte, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement qui prévoit que les jeunes recrutés en emploi d'avenir par une collectivité locale ont accès aux formations délivrées par le Centre national de la fonction publique territoriale ; celui-ci percevra, en contrepartie, une contribution versée par l'employeur ; les modalités d'accès des jeunes à la formation feront l'objet d'une convention annuelle d'objectifs et de moyens conclue entre l'Etat et le Centre national.

Deux autres amendements ont précisé que les actions de formation se déroulaient « prioritairement » pendant le temps de travail et qu'elles privilégiaient l'acquisition de compétences de base et de compétences transférables permettant au jeune d'accéder à un niveau de qualification supérieur.

S'agissant des emplois d'avenir professeur, le Sénat a adopté deux amendements de fond : le premier précise qu'une attestation d'expérience professionnelle peut être délivrée à tous les bénéficiaires qui en font la demande, et pas seulement à ceux qui ont échoué à un concours de recrutements d'enseignants ; le second prévoit que la décision d'attribution de l'aide à l'employeur peut être prise par le recteur, et ce afin de simplifier le circuit administratif en évitant de passer par le service public de l'emploi.

Enfin, sur le volet du texte relatif au service public de l'emploi, le Sénat a adopté, sur proposition du Gouvernement, un amendement qui donne une base juridique à la compétence de la filiale de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), Transitio, pour la mise en oeuvre du contrat de sécurisation professionnelle (CSP) ; l'amendement précise également que l'Etat peut contribuer au financement des dépenses engagées dans le cadre du contrat de transition professionnelle (CTP). Ces deux mesures, qui présentent un caractère transitoire, visent à sécuriser juridiquement les versements que l'Etat va effectuer à l'AFPA au titre de ces deux contrats (à hauteur de 5 millions et de 15 millions d'euros respectivement), dans un contexte où l'association connaît de très graves difficultés de trésorerie.

En conclusion, le Sénat a eu à coeur de lutter contre les éventuels abus et de renforcer les droits des jeunes en emploi d'avenir, sans pour autant rendre le dispositif dissuasif pour les employeurs, et d'apporter encore plus de garanties pour un accès effectif des jeunes à la formation. Je ne doute pas que ces mesures pourront faire l'objet d'un large accord au sein de la commission mixte paritaire.

Je me réjouis également du travail réalisé au Sénat sur ce texte qui recoupe en grande partie les préoccupations exprimées à l'Assemblée nationale, mais qui est allé plus loin sur un certain nombre de points très importants. Je pense notamment à l'insertion d'une priorité d'embauche pendant un an qui conforte la perspective d'insertion des jeunes bénéficiaires du dispositif dans l'emploi durable.

Me paraît également très positive l'inscription du suivi personnalisé du jeune dans le temps de travail et la limitation des formations hors temps de travail : les formations sur le temps de travail constituent en effet la priorité, même s'il ne faut pas exclure d'autres types de formation.

Le Sénat a également eu raison de supprimer les emplois saisonniers du dispositif. L'Assemblée nationale avait été sensible aux préoccupations des territoires de montagne qui craignaient d'être exclus du dispositif tout en soulignant que la réponse à apporter devait être compatible avec la durabilité voulue pour les emplois d'avenir. Faute de solution satisfaisante, il était donc plus sage de supprimer la disposition en cause qui risquait de constituer un dévoiement du dispositif.

J'approuve également la clarification du lien entre formation et emploi qui a été opérée par le Sénat : les emplois d'avenir sont un dispositif de mise à l'emploi de jeunes n'ayant pas accès à des formations diplômantes comme le contrat d'apprentissage ou le contrat de professionnalisation, mais il est évidemment souhaitable que le jeune, pendant son parcours, ait acquis une expérience professionnelle et accédé à des compétences reconnues. Les précisions introduites par le Sénat relatives à l'acquisition de compétences de base et de compétences transférables permettant d'accéder à un niveau de qualification supérieur sont donc les bienvenues.

Je tiens également à saluer la possibilité donnée aux personnes morales de droit privé, comme les sociétés d'économie mixte, de participer au dispositif : celles-ci constituent, en effet, des réservoirs potentiels d'emplois assez larges et leurs employeurs sont tout en fait à même d'assurer un suivi adéquat du parcours des jeunes.

Enfin, conformément au souhait que nous avions exprimé à l'Assemblée nationale, le Sénat a introduit un lien avec le Centre national de la fonction publique territoriale. Il permettra, le cas échéant, aux bénéficiaires des emplois d'avenir d'accéder à la fonction publique territoriale.

S'il y a encore deux ou trois sujets sur lesquels nous devons débattre, l'essentiel des amendements proposés par les deux rapporteurs sont de nature rédactionnelle et visent, d'une part, à parfaire le gros travail de lisibilité déjà effectué par le Sénat et, d'autre part, à introduire une cohérence entre les premiers et les derniers articles du texte.

L'examen du texte au Sénat a certes permis d'apporter un certain nombre d'améliorations, mais je déplore que les propositions présentées par l'opposition, notamment sur les articles 1er et 2, aient toutes été repoussées sans discussion, voire avec un certain mépris de la part du ministre.

Je rejoins les propos de Mme Procaccia pour regretter qu'en dépit d'un certain nombre d'amendements intéressants adoptés au Sénat, le débat n'ait pas eu lieu sur plusieurs sujets méritant discussion comme la priorité d'embauche ou encore l'éligibilité au dispositif des emplois saisonniers. En zone de montagne, la question de la discontinuité des contrats saisonniers pourrait ainsi être résolue par la succession de deux activités comme pisteur secouriste l'hiver et accompagnateur de moyenne montagne le reste de l'année. J'approuve en revanche les mesures qui ont été prises en faveur de la consolidation de l'AFPA.

Article 1er Création des emplois d'avenir

Faire bénéficier le titulaire d'un emploi d'avenir d'une priorité d'embauche me paraît dissuasif pour les employeurs.

Il ne me semble pas qu'il y ait d'inquiétude à avoir sur cette disposition. Il serait même a contrario incompréhensible qu'un employeur ne se tourne pas vers un jeune qu'il a formé en emploi d'avenir et embauche quelqu'un d'autre pour pourvoir un poste au sein de son entreprise qui corresponde aux qualifications et à la formation acquises par le jeune ! Cette disposition est totalement dans l'esprit du dispositif. Je rappelle enfin que l'amendement ne porte pas sur le fond mais constitue un simple déplacement au sein de l'article de l'alinéa introduit par le Sénat.

Le Sénat a pesé le poids des termes utilisés dans cet alinéa. Il n'y a pas d'automaticité d'embauche. Il s'agit d'une simple information du bénéficiaire sur l'existence d'un poste à pourvoir.

Je crains néanmoins que cette disposition ne soit source de contentieux pour peu que l'employeur juge que le profil du bénéficiaire de l'emploi d'avenir n'est pas en adéquation avec le poste, et ce en dépit de sa formation.

Le principe du dispositif est de verser une aide publique à l'employeur pour former un jeune et favoriser son adaptation au sein du monde de l'entreprise. Si cet objectif est atteint, on voit mal ce qui pourrait faire obstacle à ce que le jeune soit ensuite recruté sur un poste. J'approuve pour ma part ce petit coup de pouce voulu par le Sénat à la pérennisation des emplois d'avenir.

Le dispositif que nous avons introduit est directement inspiré des dispositions de l'article L. 1233-42 du code du travail qui s'appliquent aux salariés licenciés pour motif économique. Je vous renvoie à ces dispositions qui n'imposent rien d'autre qu'une obligation d'information.

Cet amendement vise à préciser que le suivi personnalisé des bénéficiaires d'un emploi d'avenir sera assuré pendant le temps de travail par les missions locales, Pôle emploi, Cap emploi, ou, pour les jeunes auparavant bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), par les présidents de conseils généraux.

Je tiens à souligner que la rédaction proposée est proche de celle du Sénat. Il s'agit ici de réaffirmer l'impossibilité pour les opérateurs privés de placement et les sociétés d'intérim d'assurer le suivi professionnel et social des bénéficiaires d'un emploi d'avenir.

Je suis favorable à cet amendement, sous réserve d'un sous-amendement supprimant le caractère prioritaire du suivi pendant le temps de travail. Cette modification avait été apportée par le Sénat, je souhaite la conserver.

J'en suis d'accord.

Ne serait-il pas opportun de mentionner également les établissements publics de coopération intercommunale exerçant des compétences en matière d'insertion professionnelle en lieu et place des conseils généraux ?

Il suffit dans ce cas d'une convention avec le conseil général. Cette précision ne me semble pas nécessaire.

Ne devrions-nous pas citer les régions, compétentes en matière de formation professionnelle ?

Nous évoquons ici la question du suivi des bénéficiaires des emplois d'avenir, et non pas celle de la formation professionnelle. Il ne me paraît donc pas nécessaire de mentionner les régions.

Je suis tout à fait d'accord avec la modification proposée par le rapporteur pour le Sénat. Je voulais simplement rappeler la possibilité d'un suivi hors temps de travail du bénéficiaire d'un emploi d'avenir.

Je m'interroge sur l'exposé des motifs de cet amendement, qui mentionne les jeunes au RSA. Est-il possible de bénéficier du RSA et d'un emploi d'avenir ?

Les deux dispositifs ne sont cumulables qu'à certaines conditions.

Pour répondre aux précédentes interrogations de mes collègues, je souhaite préciser que l'objectif du suivi que nous instaurons est de responsabiliser le prescripteur d'un emploi d'avenir. Celui-ci devra assurer l'accompagnement du bénéficiaire du début à la fin du contrat, ce qui n'empêche évidemment pas l'intervention d'autres institutions.

Cette question a été évoquée dans notre discussion liminaire. Il existe aujourd'hui un consensus sur la nécessité de concentrer le dispositif des emplois d'avenir sur les jeunes pas ou peu qualifiés. Ce principe posé, faut-il ou non autoriser certaines souplesses ?

Nous avons notamment fait le choix d'inclure les entreprises que je qualifierais de para-associatives dans la liste des employeurs autorisés à prescrire un emploi d'avenir. En termes de ciblage territorial, au-delà des territoires prioritaires, les territoires d'outre-mer et les zones urbaines sensibles, nous avons choisi d'introduire la notion de territoire où les jeunes rencontrent des difficultés particulières d'accès à l'emploi, pour ne pas les exclure a priori du dispositif.

Le débat porte ici sur le degré de qualification ouvrant droit au bénéfice d'un emploi d'avenir. Comment permettre aux jeunes ayant engagé des études supérieures, qui rencontrent des difficultés particulières d'accès à l'emploi, se traduisant par une longue période de chômage, d'accéder aux emplois d'avenir ?

Le rapporteur pour le Sénat et moi-même proposons une rédaction commune, qui, dans le respect de l'esprit du texte, permet à ces jeunes d'entrer dans le nouveau dispositif.

Il convient bien évidemment de s'assurer que cette possibilité ne sera pas contre-productive pour les entreprises, mais surtout pour les jeunes diplômés n'ayant pas de difficultés avérées d'accès à l'emploi, qui ont tout intérêt à postuler à des emplois classiques dans le secteur privé, et non aux emplois subventionnés par la puissance publique.

Nous avons donc prévu un « verrou », en précisant que le bénéfice d'un emploi d'avenir doit dans ce cas faire l'objet d'une autorisation expresse du directeur de l'unité territoriale de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte).

Au cours des débats sur cette question, le Sénat a insisté sur la nécessité de demeurer vigilants sur la cible initiale du projet de loi : les jeunes non qualifiés, qui n'ont pas obtenu le baccalauréat. Il me semble cependant opportun d'ouvrir le dispositif des emplois d'avenir, à titre exceptionnel, à des jeunes qui ont suivi des études supérieures pendant plusieurs années sans obtenir de diplôme.

En ce qui concerne la rédaction de cet amendement, je m'interroge sur l'utilité de citer le directeur de l'unité territoriale de la Direccte. Ne serait-il pas préférable de faire référence de manière plus générale à l'autorité administrative compétente ?

La formule de compromis que nous vous proposons me semble équilibrée, plus large que celle adoptée par le Sénat, mais plus restreinte que celle votée par l'Assemblée.

Cet amendement dénature l'objectif des emplois d'avenir, qui ont vocation à soutenir les jeunes les plus en difficulté. Dans l'étude d'impact annexée au projet de loi, le Gouvernement indiquait qu'étaient déjà potentiellement concernées par le dispositif près de 470 000 personnes non qualifiées ou non diplômées. Si on l'ouvre davantage, on risque de leurrer certains jeunes et de dénaturer l'objet des emplois d'avenir, je le répète. Or, j'observe que le projet de loi demeure imprécis en ce qui concerne la détermination des publics bénéficiaires, puisque c'est un décret en Conseil d'Etat qui fixera les conditions d'application de ces contrats et notamment les différents niveaux de formation visés.

Il me semble important de rester sur la cible prioritaire du projet de loi, pour ne pas être tenté d'accorder un emploi d'avenir plutôt à un jeune qui a accompli des études qu'à un jeune sans qualification.

La rédaction de cet amendement me paraît équilibrée puisqu'elle prend en compte la vision des deux assemblées, et permet de préserver le public cible tout en aménageant une dérogation importante. Le législateur doit, en effet, pouvoir faire preuve de pragmatisme et il me paraît positif d'ouvrir le dispositif à tous les jeunes qui en ont besoin, d'autant que cet élargissement demeure limité et conditionné.

La rédaction de cet amendement ne me semble pas suffisamment précise. Combien d'années d'études universitaires seront requises pour pouvoir bénéficier d'un emploi d'avenir ? Cet élargissement de l'accès aux contrats ne constitue t il pas une prime à ceux qui abandonnent rapidement leurs études ?

En ce qui concerne les départements d'outre mer, comment sera traitée la situation des jeunes ultra marins qui auront commencé leurs études en métropole ? Par ailleurs, le ministre avait indiqué que 60 % des jeunes étaient potentiellement concernés par les emplois d'avenir dans les départements d'outre mer. Si l'on ouvre davantage ce dispositif, on risque d'accroître énormément le public cible.

Cet amendement va permettre de prendre en compte des situations individuelles. Si le public visé par ce texte demeure les jeunes sans qualification, on ne peut exclure par principe les jeunes qui se trouvent dans des parcours d'échec. Il s'agit de donner une souplesse encadrée au dispositif, pour permettre de répondre à titre exceptionnel, sous le contrôle de l'autorité administrative, à des situations individuelles. Cet apport ne change pas la nature du projet de loi ni la cible prioritaire qu'il vise.

Il s'agit pourtant d'une modification substantielle tant du texte que de son esprit. Combien de jeunes seraient concernés ?

Pour répondre aux propos de Mme Procaccia, je souhaite apporter deux éléments au débat. Tout d'abord, il faut rappeler que le baccalauréat ne constitue pas un diplôme professionnel mais un droit d'entrée dans un cursus d'études supérieures. Ensuite, l'amendement proposé étend à de nouveaux territoires cette dérogation puisqu'elle concernera, en plus de l'outre mer déjà retenu par le Sénat, les zones urbaines sensibles et les zones de revitalisation rurale, ce qui m'apparaît essentiel. Nous devons soutenir les jeunes qui ont obtenu le baccalauréat mais qui vivent dans des territoires en difficulté.

Cet amendement dénature l'objectif du texte, qui est d'apporter une aide aux jeunes les plus en difficulté. On ne connaît pas, de plus, le nombre de personnes qui seraient concernées par l'élargissement proposé. D'une manière générale, je pense depuis le début que le zonage a été défini de manière très floue.

Enfin, pourquoi certaines collectivités d'outre mer n'apparaissent elles plus dans le texte, contrairement à ce qui avait été adopté à l'Assemblée nationale ? Je pense notamment à la Nouvelle Calédonie et à la Polynésie française. Ces territoires ne seront ils pas éligibles aux emplois d'avenir ? Pourquoi cette modification de périmètre ?

Il me semble, en effet, que la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale avait précisément modifié le champ d'application du texte, afin qu'il comprenne l'ensemble des territoires de la République.

L'une des leçons de la politique de l'emploi, madame Le Callenec, est qu'il faut éviter de créer des dispositifs aux frontières absolument étanches. Les agents de Pôle Emploi, de Cap Emploi et des missions locales doivent pouvoir disposer de solutions adaptées à certaines situations particulières. Le cadrage proposé demeure ferme : 90 % des emplois d'avenir doivent revenir au public coeur de cible, à savoir à des jeunes en situation de décrochage, et, en ce qui concerne les employeurs, au secteur associatif ou non marchand.

Cependant, il n'apparaît pas opportun de fermer, par principe, le dispositif à des jeunes qui se sont engagés dans des études supérieures mais qui ne trouvent pas d'emploi. Nous ne devons pas leur fermer la porte et le législateur doit offrir cette souplesse supplémentaire pour permettre au service public de l'emploi de résoudre certains cas particuliers.

L'amendement proposé demeure d'ailleurs en deçà du dispositif adopté par l'Assemblée nationale, qui ne vous semblait pas, à l'époque, dénaturer l'esprit du texte, monsieur Richard. Il instaure un garde fou décisif : le contrôle du directeur de l'unité territoriale de la Direccte. Cela nous permettra, de plus, de vérifier les publics bénéficiaires du dispositif, lors de l'établissement du bilan des emplois d'avenir.

La modification rédactionnelle suggérée par le rapporteur pour le Sénat, à savoir ne viser que l'« autorité administrative compétente », me semble pertinente.

Wallis-et-Futuna et la Polynésie ne se trouvent pas dans le champ d'application de la loi, puisque ces deux territoires disposent de compétences propres en matière de droit social. C'est ce qui explique que nous ayons fait le choix d'énumérer précisément les territoires ultramarins concernés par le texte.

S'agissant de la population potentiellement visée par l'élargissement du dispositif, je tiens à signaler que, selon des données produites en 2010 par le ministère de l'enseignement supérieur, un jeune sur sept quitte l'université sans diplôme après quatre années d'études.

Estimer qu'en adoptant cet élargissement, il y aurait un risque de voir des jeunes s'engager de manière factice dans un cursus universitaire pour éventuellement bénéficier d'un emploi avenir, alors que, pour ce faire, ils devraient s'acquitter de droits d'inscription et souscrire à une mutuelle étudiante, me paraît injustifié.

Cet amendement est le pendant à l'article 3 de celui que nous avons adopté à l'article 1er. L'article L. 5134-19-1 du code du travail définit les prescripteurs de contrats uniques d'insertion. Je vous présente un amendement visant à en clarifier la rédaction. Il précise que seuls Pôle Emploi, les missions locales, Cap Emploi, les présidents de conseils généraux pour ce qui concerne les allocataires du revenu de solidarité active, ainsi que les recteurs d'académie pour les emplois d'avenir professeur, sont habilités à être prescripteurs. Ne pourront donc pas se prévaloir de cette qualité les opérateurs privés à but lucratif, notamment les entreprises d'intérim ; nous ne souhaitons pas que, dans le cadre d'une procédure de prescription dématérialisée, ces entreprises puissent être prescriptrices de contrats aidés.

Pourriez-vous confirmer que votre amendement prévoit l'intervention des recteurs d'académie, pour les emplois d'avenir professeur, parce que Pôle Emploi ne constitue pas l'instance adaptée pour prescrire les emplois d'avenir professeur ?

Tout à fait.

Je note que cet amendement retire la possibilité, pour les opérateurs privés de placement et les entreprises de travail temporaire, de prescrire des contrats uniques d'insertion, ce qui me semble contradictoire avec votre souhait d'élargir les possibilités de recrutement en contrats aidés. Je le regrette car ces opérateurs ont certainement un rôle à jouer en la matière.

Notre amendement n'empêche pas les opérateurs privés de placement de conseiller les personnes qu'ils suivent. Je rappelle que l'article 3 du projet de loi vise à préciser quelles sont les instances habilitées à prendre la décision de prescription des contrats aidés, dans le cadre d'une procédure dématérialisée. Nous souhaitons que cette faculté ne concerne que les organismes publics et parapublics. Je signale d'ailleurs que dans le système actuel, il revient à Pôle Emploi, in fine, de valider les décisions prises. Quant aux opérateurs privés de placement, leur rôle est encadré par un décret qui, pour l'heure, n'est pas encore paru. Nous ne bouleversons donc pas l'existant. Nous procédons à un encadrement qui nous semble nécessaire compte tenu de la dématérialisation de la procédure.

Article 5 Maintien du recouvrement par Pôle emploi des contributions liées au contrat de sécurisation professionnelle