C'est la deuxième année que nous examinons ce programme qui rend compte de l'action du Gouvernement sur deux sujets d'intérêt pour notre commission : la prévention et la lutte contre les violences sexistes ou sexuelles et la promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes dans la vie professionnelle et politique. Le précédent gouvernement s'était mobilisé à travers un plan triennal de lutte contre les violences faites aux femmes. Les crédits du programme avaient baissé de 5% en 2012, ce qui a mis en difficulté les associations sur lesquelles l'essentiel de cette politique repose. Le nouveau gouvernement donne une nouvelle impulsion à la politique d'égalité entre les femmes et les hommes.

Certaines mesures peuvent paraître symboliques, mais les symboles sont importants : la création d'un ministère de plein exercice au droit des femmes, ou la nomination d'un gouvernement paritaire. L'engagement du gouvernement se manifeste aussi dans la progression de 15% des crédits du programme 137 et dans un changement d'approche : l'action 14 pérennisera, par un fonds d'expérimentation, le financement de dispositifs innovants de promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes dans les domaines professionnels, politiques ou sociaux, comme les programmes territoriaux d'excellence, ou de lutte contre les violences faites aux femmes, en mobilisant aussi, par effet de levier, des fonds européens ou régionaux (huit régions se sont déjà portées volontaires). Cette action sera alimentée, en sus de 3 millions de crédits nouveaux, par des transferts de crédits d'autres actions, pour un montant équivalent. Il faudra veiller à ce que les crédits transférés soient aussitôt redéployés vers des associations ou des contrats aidés qui étaient jusqu'à présent financés par le programme 137, sous peine de voir ces partenaires en difficulté. De même, il ne faudrait pas que disparaissent les crédits consacrés à la promotion de l'égalité entre hommes et femmes dans la vie politique.

Le bilan est mitigé pour les crédits dédiés aux associations de lutte contre les violences faites aux femmes et d'accompagnement des femmes victimes : ils sont stabilisés après avoir diminué l'an dernier. Cependant, les demandes d'intervention de ces associations augmentent. La subvention de 910 000 euros attribuée à la Fédération nationale solidarité femme, par exemple, couvre à peine les frais de la plateforme téléphonique du 39.19 qui ne constitue pourtant qu'une partie des activités de l'association.

Dans le domaine des dispositifs législatifs de promotion de la parité dans les entreprises publiques ou la fonction publique, je me félicite de la convergence entre les initiatives du précédent gouvernement, avec la loi du 27 janvier 2011 relative à la représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des conseils d'administration ou le volet égalité professionnelle de la loi du 12 mars 2012 relative à la fonction publique, et la forte mobilisation annoncée par le nouveau gouvernement. Toutes les dispositions de ces lois ne sont pas encore entrées en vigueur, afin de laisser le temps aux administrations et aux entreprises de s'y conformer. D'ores et déjà, tous les textes d'application sont prêts, et le pourcentage de femmes dans les sociétés du CAC 40 est passé de 11,3 % en 2009 à 22,3% en janvier 2012.

L'égalité entre femmes et hommes dans les politiques publiques passe par un pilotage interministériel renforcé grâce au comité interministériel des droits des femmes et à l'égalité entre les femmes et les hommes. Deux circulaires d'orientation ont été adressées par le Premier ministre aux membres du gouvernement. La première prévoit la désignation par chaque ministre d'un haut fonctionnaire à l'égalité des droits : il aura une mission transversale d'impulsion et de suivi de l'égalité dans les politiques sectorielles comme dans les politiques de gestion des ressources humaines de son ministère, et assistera personnellement au comité de direction du ministère.

La seconde prend en compte l'égalité entre les femmes et les hommes à tous les stades de la conduite des politiques publiques. Ainsi, tous les projets de loi ou de décret devront être accompagnés d'une étude d'impact intégrant la dimension de l'égalité entre les femmes et les hommes, et qui sera publiée sur le site internet du ministère des droits des femmes.

L'ordonnance de protection continue sa montée en puissance, mais il semble nécessaire de franchir une nouvelle étape. Je me suis rendue au tribunal de grande instance de Bobigny, ainsi qu'au conseil général de Seine-Saint-Denis : exemplaire, l'action conduite sur place devrait inspirer les tribunaux ou les départements en retard dans le déploiement de ce dispositif ou sa bonne mise en oeuvre. Tout repose sur le développement d'une politique partenariale associant non seulement les services judiciaires et ceux du conseil général avec l'observatoire départemental des violences faites aux femmes, mais aussi tous les partenaires de la justice: huissiers, avocats, associations, forces de police ... L'ordonnance de protection, dans ce département, s'inscrit dans un véritable projet de juridiction qui rassemble et mobilise tous les acteurs. Ainsi, une femme victime de violence est-elle prise en charge par un circuit spécifique et rencontre-t-elle, dans la même journée, grâce à un système de permanence adapté, l'ensemble des interlocuteurs compétents. Une convention a été signée avec la chambre des huissiers de justice pour garantir la délivrance, dans la journée, de l'assignation au conjoint violent, ce qui raccourcit considérablement les délais de délivrance de l'ordonnance de protection.

Le succès de cette politique partenariale et celui des innovations qu'elle autorise appelle sa généralisation. Pour diffuser ces bonnes pratiques, un observatoire national assurerait la formation des professionnels, conduirait un travail de prévention et d'étude des situations de violences, et mettrait à disposition des associations des protocoles de bonnes pratiques. Sa création, à laquelle le gouvernement s'est engagé, devrait intervenir dans le courant de l'année 2013, et sera financée par l'action 14.

Il me semblerait utile que les conseils généraux se dotent, de leur côté, d'une structure identique à celle de l'observatoire de Seine-Saint-Denis, pour conduire, en coordination avec les services judiciaires et les associations de victimes, des actions de politique publique de lutte contre les violences faites aux femmes.

Je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 137.

Je constate que le Sénat fait à peine mieux que les conseils d'administration : l'égalité entre hommes et femmes est un long combat.

Pourquoi des dispositifs récents et efficaces, comme le bracelet anti-rapprochement, ne sont-ils pas du tout opérationnels en France ? Notre retard colossal en ce domaine est incompréhensible. Aucune expérimentation n'a été menée.

C'est parce que cela ne concerne que les peines supérieures à cinq ans.

Quand on pense au nombre de femmes qui perdent la vie chaque année, ce type d'obstacle me paraît pouvoir être dépassé...

Nous avons eu ce matin une intéressante discussion sur le rapport d'information de nos collègues Jean-Yves Leconte et Christophe-André Frassa et les propositions qu'ils formulent pour améliorer notre procédure d'examen des demandes d'asile. Je partage très largement leurs observations et préconisations ; je ne reviendrai donc pas sur ce qui a été dit à ce sujet.

Avec 56 250 demandes formulées sur son territoire en 2011, notre pays est la première terre d'accueil des demandeurs d'asile en Europe, la seconde dans le monde après les États-Unis. Son expertise est reconnue. Enfin, grâce aux efforts budgétaires importants du précédent gouvernement - je n'ai aucune raison de ne pas les souligner -, les délais d'examen des demandes ont été réduits. Le présent projet de budget, qui propose une nouvelle augmentation de crédits au bénéfice de l'asile, permettra d'améliorer encore cette situation. Cet effort particulier est remarquable dans le contexte budgétaire actuel et je vous indique d'ores et déjà que je vous proposerai d'approuver ces crédits.

En effet, les crédits consacrés à la garantie de l'exercice du droit d'asile par le programme n°303 : « immigration et asile » augmenteront en 2013 de 22,5 % par rapport à ceux ouverts en 2012, passant de 408,91 millions d'euros à 501,13 millions d'euros. Si l'on tient compte également des crédits alloués à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) par le programme n°165 : « Conseil d'État et autres juridictions administratives », l'effort total consenti en faveur de la politique de l'asile s'élèvera en 2013 à 522,72 millions d'euros, soit une augmentation de 20,4 % par rapport à 2012. A cela s'ajoute une revalorisation de l'aide juridictionnelle devant la CNDA, portée par le programme n°101 : « accès au droit et à la justice », qui constitue une décision extrêmement attendue et importante afin de permettre à cette juridiction de fonctionner plus sereinement. J'y reviendrai dans un instant.

Je vous dirai avant cela quelques mots de l'évolution de la demande d'asile au cours des années récentes. Le nombre de demandeurs d'asile a beaucoup augmenté depuis 2008 : +19,9 % en 2008 par rapport à 2007, +11,9 % en 2009 par rapport à 2008, +10,6 % en 2010 par rapport à 2009. En 2011, une nouvelle hausse de 8,7 % a été enregistrée. Même si les crédits augmentent, la situation est donc loin d'être simple pour les services de l'État, les juridictions et les associations qui accompagnent les demandeurs d'asile.

En 2011, les dix principaux pays de provenance des demandeurs d'asile ont été le Bangladesh, la République démocratique du Congo - c'est sa dénomination-, l'Arménie, le Sri Lanka, la Fédération de Russie, la Chine, Haïti, le Kosovo, la Guinée et la Turquie. Un des faits majeurs de l'année 2011 a été l'augmentation de la demande arménienne (+107 %) qui a fait suite à l'annulation par le Conseil d'État, le 23 juillet 2010, de l'inscription de l'Arménie sur la liste des pays d'origine sûrs. Cela doit nous inciter à réfléchir à cette notion.

Ce projet de budget dénote un effort de sincérité budgétaire. J'insiste là-dessus, car il y a là une situation nouvelle. Pendant longtemps, les montants votés en loi de finances initiale n'avaient pas de rapport avec la réalité du nombre de demandeurs d'asile présents sur notre territoire. Par exemple, en 2010, 284,5 millions d'euros avaient été alloués à l'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile ; la dépense réellement constatée s'est élevée à 419,8 millions d'euros. Même chose en 2011, où 293,3 millions d'euros avaient été prévus, et où la dépense s'est élevée en réalité à 491,4 millions d'euros. La loi de finances initiale pour 2012 avait déjà accompli un progrès dans le sens de la sincérité budgétaire, même si cela n'a pas été suffisant : 374,6 millions d'euros votés en loi de finances initiale, alors que la dépense sera, selon toute vraisemblance, de l'ordre de 495,1 millions d'euros. Ainsi, pendant toutes ces années, des rectifications sous plusieurs formes (décrets d'avances, loi de finances rectificative, etc.) ont dû intervenir pour combler le différentiel observé.

Le projet de loi de finances pour 2013 paraît pour sa part reposer sur des objectifs réalistes, ce qui constitue donc une rupture avec les tendances observées au cours des années passées. En effet, l'hébergement d'urgence se verrait attribuer 125 millions d'euros en 2013, soit 34 millions d'euros de plus que ce qu'avait prévu la loi de finances initiale pour 2012 ; l'allocation temporaire d'attente (ATA) se voit quant à elle attribuer 140 millions d'euros en 2013, soit 50 millions d'euros de plus par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale pour 2012.

La réalisation de ces objectifs est toutefois subordonnée à la réalisation de trois conditions : d'une part, la stagnation du nombre de demandes constatée au cours du premier semestre 2012 doit se confirmer ; d'autre part, les mesures de « rationalisation » - j'utilise ce terme avec précaution - engagées par les pouvoirs publics s'agissant notamment de la gestion de l'hébergement d'urgence doivent parvenir à des résultats ; enfin et surtout, la diminution des délais d'examen des demandes et d'instruction des recours doit se confirmer. Or, en ce domaine, des progrès très significatifs ont été réalisés, en particulier par la CNDA. Devant l'OFPRA, les délais moyens sont passés de 145 jours en 2010 à 174 jours en 2011, et seront probablement de 150 jours en 2012. L'objectif est de parvenir à 125 jours en 2013 et à 100 jours en 2015. A la CNDA, nous sommes passés de 15 mois en 2010 à 8 mois en 2012, ce qui est remarquable.

Le projet de loi de finances pour 2013 sanctuarise la dotation allouée à l'OFPRA, dans un contexte général de déflation de la dépense publique. Il faut le souligner. Cela ne veut pas dire que l'OFPRA ne sera pas confronté à des difficultés l'année prochaine. En effet, le régime indemnitaire des agents de cet établissement a été revalorisé : c'est très bien pour les agents, mais cela pèsera naturellement sur le budget de l'Office ; en outre, les dépenses liées au frais d'interprétariat, en raison de l'entrée en vigueur d'un nouveau marché, vont fortement augmenter. Les tarifs ont en effet progressé de 40 à 60 % par rapport au précédent marché ! Pour faire face à ces deux postes de dépenses, l'Office devra donc faire appel à son fonds de roulement, à hauteur de 1,7 million d'euros. Cette situation devra être rapidement assainie, au risque de placer l'Office dans une situation délicate : l'an prochain, il ne sera pas possible de reconduire simplement les crédits de l'OFPRA.

Je dirai deux mots de la revalorisation du montant de l'aide juridictionnelle devant la CNDA. Celui-ci devrait être doublé. C'est très positif. Nous avons rappelé ce matin les problèmes liés au nombre insuffisant d'avocats plaidant devant la CNDA ; certains avocats ont même plusieurs centaines de dossiers ! La décision du gouvernement incitera davantage d'avocats à intervenir devant la Cour.

Enfin, je salue la décision prise par le gouvernement de créer 1 000 nouvelles places d'hébergement en centre d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA).

Il y a donc de nombreux points positifs dans ce projet de budget. Je ne souhaite pas pour autant occulter les difficultés qui demeurent.

Avec 21 410 places, le dispositif des CADA est saturé et ne parvient à accueillir que 40 % des demandeurs d'asile éligibles. Par ailleurs, seulement 78,2 % des personnes hébergées en CADA sont des demandeurs d'asile en cours de procédure. 2,5 % sont des personnes qui ont déjà été reconnues réfugiées, et 8,5 % sont des personnes qui ont été déboutées de leur demande d'asile. Des dispositions réglementaires obligent ces deux catégories de personnes à quitter les CADA lorsque la procédure est terminée. Cela dépend toutefois de l'existence de solutions alternatives de logement. J'ai entendu plusieurs associations gestionnaires de CADA : elles soulignent toutes à quel point cette règle paraît inacceptable si la seule perspective qui s'offre aux personnes concernées est de devoir dormir dans la rue.

En outre, le dispositif des CADA est soumis à des objectifs de rationalisation et de maîtrise des coûts. Un objectif de réduction budgétaire de 8 % sur trois ans (2011-2013) a été posé. Le coût moyen d'une place, qui était de 26,20 euros par jour en 2010, sera ainsi porté à 24 euros par jour en 2013, sans que, pour autant, le cahier des charges de ces établissements n'ait été allégé. Il en résulte des difficultés pour les associations gestionnaires.

Je veux dire également quelques mots de l'ATA. Le montant de cette allocation est modeste : 11,17 euros par jour en 2013. Toutefois, l'enveloppe budgétaire qui lui est allouée ne tient pas compte de la plus récente jurisprudence relative à l'éligibilité des demandeurs d'asile à l'ATA. Je vous rappelle que, par deux arrêts datés du 16 juin 2008 et du 7 avril 2011, le Conseil d'État a jugé que les demandeurs d'asile en procédure prioritaire devaient pouvoir avoir accès à l'ATA ainsi qu'à un hébergement d'urgence jusqu'à la notification de la décision de l'OFPRA. Je ne reviens pas sur les difficultés que pose cette procédure dite « prioritaire », notamment au regard du droit au recours suspensif. Les conséquences budgétaires de ces décisions sont désormais intégrées dans l'enveloppe allouée à l'ATA par le projet de budget annuel. En revanche, ce dernier ne tient pas compte de la toute récente décision de la Cour de justice de l'Union européenne, qui, le 27 septembre 2012, a jugé que les demandeurs d'asile en attente de transfert dans un autre État membre au titre du mécanisme « Dublin II » devaient pouvoir bénéficier des mêmes conditions d'accueil que les autres demandeurs d'asile, jusqu'à leur transfert effectif dans l'État responsable de l'examen de leur demande. En séance, je demanderai donc au Gouvernement de clarifier sa position, car cette dépense doit être intégrée dans l'enveloppe budgétaire consacrée à l'ATA.

Je mentionnerai enfin rapidement les difficultés liées à l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile : les places manquent.

Je terminerai en revenant rapidement sur notre discussion de ce matin sur les procédures prioritaires. Le placement en procédure prioritaire ne conduit pas toujours à un rejet. En 2011, l'OFPRA a accordé à 8,9 % des demandeurs d'asile placés en procédure prioritaire le bénéfice du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire. Ce taux passe même à 13,4 % si l'on retient les seules premières demandes d'asile n'ayant pas été formulées dans un centre de rétention administrative. En ce qui concerne la CNDA, en 2011, 10,2 % des recours concernaient des requérants en procédure prioritaire. Le taux d'annulation s'est élevé à 14,2 %. Au total, si je fais un calcul rapide, environ un demandeur sur cinq en procédure prioritaire se voit donc reconnaître le statut de réfugié. Cela invite à nous interroger sur ces procédures prioritaires, notamment sur la notion de pays d'origine sûr et sur l'absence de caractère suspensif du recours devant la CNDA. Je partage pleinement ce qu'ont dit nos collègues Jean-Yves Leconte et Christophe-André Frassa ce matin et m'associe aux propositions de leur rapport d'information.

En conclusion, sans méconnaître les difficultés que je viens d'évoquer, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

Je poserai trois questions. La première concerne le délai idéal de traitement d'une demande par l'OFPRA et la CNDA. En son temps, Dominique de Villepin, ministre des affaires étrangères, avait évoqué un délai global de six mois. Est-ce concevable ? Avec l'amélioration de la situation de la CNDA par les récents renforts de moyens, une diminution des délais serait-elle possible ?

Ma deuxième question concerne la procédure prioritaire. Qu'en est-il des personnes en procédure prioritaire qui se voient accorder la qualité de réfugié par la CNDA, alors même qu'ils ont été éloignés du territoire puisque leur recours n'avait pas de caractère suspensif ?

Ma dernière question est relative à l'allocation temporaire d'attente. Celle-ci n'est pas accordée aux demandeurs d'asile qui refusent d'être placés en centre d'accueil des demandeurs d'asile (CADA). N'est-ce pas un peu hypocrite, dans la mesure où nous savons très bien que le but de ce refus est de pouvoir travailler illégalement ? N'est-il pas temps d'évoluer sur la question de l'interdiction de travailler faite aux demandeurs d'asile ?

Je n'ai que deux questions : au total, quel est le taux de réponses positives aux demandes en matière d'asile ? Concernant l'Arménie, quels sont les éléments qui ont conduit à son retrait de la liste des pays d'origine sûrs par le Conseil d'État ?

Pour répondre à la question des délais, posée par notre collègue Jean-René Lecerf, nous avons reçu les responsables de l'OFPRA et de la CNDA.

Pour l'OFPRA, le délai moyen de traitement s'établira, en 2012, à 150 jours, il était de 174 jours en 2011 et de 145 jours en 2010. Il ne s'agit là que de délais moyens. La direction de l'OFPRA s'est fixé pour objectif de parvenir à un délai moyen de 100 jours, c'est-à-dire trois mois. A mon sens, cela doit s'assortir d'un objectif de traiter toute demande en six mois maximum.

Pour la CNDA, des efforts conséquents ont été fournis depuis son rattachement au Conseil d'État en 2009. En deux ans, le délai de traitement est passé de un an et deux mois et 28 jours à huit mois. L'idéal serait d'atteindre un délai de sept mois en 2013 puis de six mois en 2015. Je souligne qu'il y a un délai incompressible pour permettre aux avocats et aux magistrats de travailler dans de bonnes conditions. Mais nous devons tendre vers ce délai.

La réduction des délais constituerait, par ailleurs, un début de réponse à la question de l'insuffisance de places en CADA.

Actuellement, l'OFPRA traite les premières demandes en procédure normale dans un délai moyen de sept mois.

Quant à la question des personnes qui obtiendraient le statut de réfugié, alors même qu'elles ont été éloignées du territoire en application d'une procédure prioritaire, elle ne se pose pas, car la CNDA ne statue pas sur le cas d'une personne qui n'est plus sur le territoire national.

Nous sommes ici face à un déni de droit.

Je suis d'accord avec vous sur le fond, mais il s'agit de l'application de la Convention de Genève, qui prévoit qu'une demande d'asile ne peut être présentée que par une personne qui n'est plus dans son pays.

La procédure prioritaire concerne aujourd'hui 26 % des demandes d'asile. 15 % des premières demandes le sont en procédure prioritaire. La qualité de réfugié est accordée dans 8,9 % des cas, 13,4 % pour les seules premières demandes qui ne sont pas formulées dans des centres de rétention administrative. Devant la CNDA, plus de 10 % des recours concernent des demandeurs d'asile en procédure prioritaire. Cette procédure pose de véritables interrogations...

Enfin, en réponse à Pierre-Yves Collombat, la qualité de réfugié a été accordée dans 25,1 % des cas au total en 2011. La France se situe dans la moyenne européenne de ce point de vue.

Concernant l'Arménie, pour ce seul pays, les demandes d'asile ont augmenté de 107 % en 2011, à la suite de l'annulation par le Conseil d'État, le 23 juillet 2010, de son inscription sur la liste des pays sûrs. Beaucoup d'Arméniens demandent l'asile mais les taux d'accord pour cette nationalité ne sont pas très élevés.

C'est loin d'être une démocratie exemplaire...

L'Arménie a été retirée de la liste des pays sûrs en raison du conflit dans le Haut-Karabagh avec l'Azerbaïdjan et des difficultés qu'a rencontré ce pays pour se voir reconnaître la qualité d'État, à la suite de la chute de l'URSS. Il y a un véritable problème d'apatridie dans beaucoup de pays de l'ex-URSS.

Il y a également les tensions avec l'Azerbaïdjan et la Turquie : il s'agit d'une question qui revient de façon récurrente au Conseil de l'Europe...