La proposition de loi, dont je ne suis pas signataire, émane du maire de Calais, Madame Natacha Bouchart. La ville compte environ 3 000 personnes en situation irrégulière dont la présence est liée à des bandes organisées de passeurs. Sa situation particulière et médiatisée explique que l'auteur de la proposition de loi ait voulu compléter l'arsenal législatif existant et notamment les dispositions de l'article 38 de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (Dalo).

La protection du domicile relève traditionnellement du juge judiciaire. La Cour de cassation donne une interprétation extensive de la notion de domicile qu'elle définit comme le lieu où une personne a le droit de se dire chez elle. À côté des procédures judiciaires classiques, au fond, en référé ou sur requête, l'article 38 de la loi Dalo a ouvert la possibilité au propriétaire ou au locataire d'un domicile illégalement occupé de saisir le préfet pour obtenir l'expulsion de l'occupant illégal sans décision de justice. Malgré ce dispositif législatif très complet, les occupations illicites de domiciles se multiplient. À Calais, certains squats comptent jusqu'à 350 occupants. Cela concerne tant les villas que les immeubles.

La proposition de loi a pour objectif d'apporter une réponse rapide à la personne victime de l'occupation de son domicile car plus la situation dure et plus il est difficile d'y mettre fin. À mon sens, les dispositions du texte ne servent pas efficacement cet objectif.

Le premier article de la proposition de loi prévoit de modifier l'article 53 du code de procédure pénale afin d'allonger de 48 à 96 heures la durée pendant laquelle le flagrant délit d'occupation sans titre d'un logement peut être constaté. Mais, ni l'article 53 précité, texte général qui définit la flagrance pour l'ensemble des crimes et délits, ni aucun autre texte ne fixe un délai de flagrance. Est flagrant le délit qui se commet actuellement ou qui vient de se commettre. Le délai de 48 heures évoqué par la proposition de loi est un délai prétorien. Introduire un délai légal de flagrance pour le seul délit de violation de domicile est problématique et ne résoudrait pas les difficultés rencontrées sur le terrain. Au-delà de 96 heures, la flagrance n'existerait plus. Les difficultés viennent en réalité d'une ambiguïté dans la rédaction de l'article 226-4 du code pénal qui punit « l'introduction ou le maintien dans le domicile d'autrui à l'aide de manoeuvres, menaces, voies de fait ou contrainte ». L'interprétation du ministère de la justice est claire : la violation de domicile est un délit continu. Cette interprétation n'a cependant pas été confirmée par la Cour de cassation et la Cour d'appel de Paris, par exemple, l'a écartée dans une décision du 22 février 1999. Et, de fait, le texte semble exiger que les manoeuvres, menaces, voies de fait et contraintes soient utilisées au moment de l'introduction dans les lieux puis ensuite pour s'y maintenir, ce qui est rarement le cas en pratique. Dès lors, si les manoeuvres, menaces, voies de fait ou contraintes, n'ont été utilisées qu'au moment de l'introduction dans les lieux, la flagrance ne peut alors être invoquée que dans un temps très voisin de l'intrusion dans le domicile.

Plutôt que de toucher à l'article 53 du code de procédure pénale, je propose de modifier l'article 226-4 du code pénal pour lever tout doute sur le caractère continu de l'infraction de violation de domicile et permettre aux forces de l'ordre d'intervenir au titre du flagrant délit tout au long du maintien dans les lieux, quelle que soit sa durée.

Le second article de la proposition de loi autorise le maire qui a connaissance d'une violation de domicile à saisir le préfet d'une demande de mise en demeure à l'occupant de quitter les lieux. En pratique les contacts entre le maire et le préfet existent déjà. Est-il opportun de confier au maire la défense de la propriété privée de ses administrés en dehors de toute considération de sécurité publique ? S'il s'abstient d'agir, ne court-il pas le risque de voir sa responsabilité engagée ? À mon sens, il n'est pas raisonnable d'étendre le dispositif de l'article 38 de la loi Dalo qui est déjà dérogatoire au droit commun. La loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) a renforcé les dispositions relatives à la trêve hivernale. Je propose donc de supprimer l'article 2.

Vous suggérez de modifier la proposition de loi pour atteindre les objectifs qu'elle se donne par d'autres moyens. Vous ne souhaitez pas fixer un délai de flagrance ni permettre au maire de se substituer au propriétaire pour solliciter l'intervention du préfet.

La vraie difficulté vient des différentes interprétations du caractère continu du délit de violation de domicile.

Je remercie notre rapporteur pour la précision de son analyse juridique. Le titre de la proposition de loi ne correspond pas à son contenu ; il donne à penser que nous élaborons un droit dérogatoire, spécifique aux squatteurs de domicile. C'est regrettable. Il conviendrait de donner à ce texte un titre technique qui ne crée pas de confusion.

L'analyse du rapporteur rejoint nos réflexions. Je m'associe à la remarque de François Pillet. Le propriétaire victime d'une occupation illicite de son domicile ne doit pas être réduit à appeler le Samu social pour se loger ! Les forces de l'ordre doivent pouvoir intervenir au titre du flagrant délit en cas de maintien dans les lieux. Il convient toutefois d'agir avec mesure. Je partage l'analyse du rapporteur sur l'article 2. La proposition de loi nous donne l'occasion de réfléchir à la portée de la loi Alur, sur laquelle nous n'avons pas encore de recul, et sur l'application des dispositions de l'article 38 de la loi Dalo pendant la trêve hivernale.

Soyons objectifs : le squat, ce n'est pas seulement une occupation romantique ! Le squat, c'est aussi une délinquance grave qui s'exerce le plus souvent au détriment des demandeurs de logements sociaux. L'occupation illicite de HLM est une activité organisée et lucrative : les squatteurs sont souvent rançonnés par les organisateurs... De ce point de vue, la proposition de loi trouve une justification réelle, au-delà de sa portée médiatique. Le dispositif législatif actuel est insuffisant. En pratique, il est impossible d'obtenir l'intervention du préfet plus de 48 heures après l'introduction de squatteurs dans les lieux. Même s'il n'est pas prévu par les textes, l'administration applique le délai de 48 heures par crainte d'une censure des tribunaux. Les organisateurs de squats le savent et en jouent. Je comprends l'analyse juridique du rapporteur sur la notion de délit continu. Je voudrais toutefois comprendre l'incidence de l'incise « hors les cas où la loi le permet ». Quelles sont les hypothèses visées ?

Il est loisible de justifier la suppression de l'article 2 en invoquant les relations étroites entre maire et préfet : le maire n'a pas besoin d'une loi pour téléphoner au préfet. Toutefois, lorsque le préfet est saisi par le propriétaire sur le fondement de l'article 38 de la loi Dalo, il est tenu d'agir. Prévoir une saisine par le maire sur le fondement du même texte renforcerait l'efficacité du dispositif. Affirmer que le maire ne serait pas dans son rôle en saisissant le préfet prête à sourire : une telle saisine se rattache manifestement à ses prérogatives de garant de l'ordre public. Une occupation illicite ne se déroule jamais pacifiquement. Le risque d'engagement de la responsabilité du maire est très théorique puisqu'en la matière la faute grave est requise. Pour éviter d'avoir à intervenir, le préfet a la tentation de jouer la montre. Sa saisine par le maire l'empêcherait d'y succomber.

Je signale un entretien donné aujourd'hui à la Voix du Nord par le préfet de la région Nord-Pas de Calais. Il explique avoir mis un entrepôt à disposition pour accueillir des personnes sans hébergement pendant la trêve hivernale.

Je suis déçu d'apprendre que les problèmes de Calais ne sont pas résolus. Je remercie notre rapporteur d'avoir toiletté les dispositions de la proposition de loi. Il convient de distinguer les cas d'occupation de domiciles temporairement inoccupés - par exemple lors d'un séjour à l'hôpital - et celle de locaux vacants. La solution de notre rapporteur règle la première situation. La seconde pourrait relever des dispositions de droit commun.

Nous sommes en présence d'une proposition de loi présentée pour des raisons d'affichage médiatique. Son titre, en total décalage avec son contenu, en est la meilleure preuve. Le texte ne s'attaque pas aux organisateurs des occupations illicites. Il vise l'occupation des domiciles privés mais ne traite pas du problème de l'occupation des immeubles et bâtiments vacants. Je regrette qu'il n'évoque pas les difficultés des personnes sans domicile, trimbalées de lieux en lieux, notamment les migrants. Je doute que la proposition de loi améliore la situation à Calais.

Je rejoins les observations de Cécile Cukierman. Je crains que ce texte ait uniquement pour objet de faciliter l'expulsion de migrants ayant trouvé refuge dans des logements inoccupés. Ma suspicion s'appuie sur le souvenir de ce qu'il y a un an, Mme Bouchart appelait les Calaisiens, sur sa page Facebook, à dénoncer les squats de migrants. Je reste sceptique sur la proposition de loi malgré les améliorations apportées par notre rapporteur.

Notre commission travaille sur une proposition de loi et non sur les écrits de Mme Bouchart sur les réseaux sociaux.

Je partage l'idée qu'il conviendrait de modifier le titre du texte. Il pourrait être : « proposition de loi tendant à préciser l'infraction de violation de domicile ». Ainsi que l'observe Jean-Yves Leconte, nous sommes dans l'incertitude sur la manière dont les tribunaux interpréteront la loi Alur. Certains auteurs estiment qu'en cas d'inaction du préfet en raison de la trêve hivernale, le juge judiciaire pourra être saisi en référé dans le cadre du droit commun.

Certes, il est nécessaire de protéger le droit de propriété, comme l'a rappelé Alain Richard, mais nous ne pouvons ignorer certaines situations sociales très délicates ; un équilibre doit être trouvé.

Il est indéniable que nombre de squats sont organisés par des bandes. En Savoie, des migrants sont pris en charge à la sortie du tunnel du Mont-Blanc par des réseaux criminels qui connaissent les failles de la loi et les exploitent. Les migrants sont introduits dans les locaux vides le vendredi soir au moment de la fermeture des services administratifs. Le lundi, il est trop tard pour les expulser. On peut imaginer que l'incise à laquelle Alain Richard se réfère a voulu préserver la possibilité pour les autorités judiciaires d'intervenir, lors de perquisitions par exemple.

Je comprends l'intérêt de donner au maire une capacité de saisine. Pour autant, il peut ignorer certaines situations ou ne pas vouloir intervenir. En l'état du texte, un particulier pourrait lui reprocher de ne pas avoir saisi le préfet. Je m'en tiens donc à ma proposition.

La loi Dalo a créé un régime dérogatoire au droit commun sans intervention du juge judiciaire. Ceci étant, même dans le cadre général, le préfet intervient pour exécuter les décisions de justice prononçant l'expulsion. Sur le plan opérationnel, le cadre législatif actuel est satisfaisant.

L'amendement n° 1 propose de modifier l'article 226-4 du code pénal pour dissocier les deux phases de l'infraction. L'introduction dans le domicile d'autrui, pour être sanctionnée, doit être précédée de « manoeuvres, menaces, voies de fait ou contraintes ». En revanche, le maintien dans le domicile à la suite de l'introduction illégale serait sanctionné en tant que tel.

L'amendement n° 1 est adopté.

Sensible aux observations d'Alain Richard, je ne suis pas favorable à la suppression de l'article 2. La victime d'une occupation illégale va naturellement voir le maire. Le risque allégué d'un engagement de la responsabilité de ce dernier s'il s'abstient de saisir le préfet est inexistant car le texte prévoit seulement la possibilité pour le maire de cette saisine, sans la rendre obligatoire. Le maire peut toujours saisir le préfet sans texte mais cela ne justifie pas qu'on ne précise pas que cette possibilité existe.

Nous allons encadrer la possibilité d'un maire de saisir le préfet. Or le maire peut toujours saisir le préfet !

Aux termes de l'article 38, le propriétaire a la faculté de saisir le préfet mais, dans ce cas, le préfet est tenu d'adresser une mise en demeure à l'occupant illicite. Il faut une mention légale pour ouvrir au maire la faculté de saisir le préfet dès lors que celui-ci sera obligé d'agir.

En cas de troubles à l'ordre public d'autres dispositions permettent d'agir. Le texte vise le cas où le maire ne peut contacter le propriétaire. Cela signifie qu'il ne sait même pas s'il y a ou non occupation illicite.

Prévoir que le maire puisse saisir le préfet donne une légitimité à l'action du préfet qui n'aura pas été saisi par le propriétaire.

Dans le cadre des dispositions de l'article 38, le propriétaire ne peut saisir le préfet qu'après avoir déposé plainte et sous réserve de justifier que le logement occupé constitue son domicile. Il serait donc hasardeux pour un maire de saisir le préfet sans connaître le propriétaire. L'article 38 a créé un dispositif suscitant déjà certaines interrogations au regard du droit constitutionnel. Ouvrir ce dispositif au maire fragiliserait davantage son assise juridique. J'en reste donc à la suppression de l'article 2.

Soutenir la position du rapporteur revient à considérer qu'une occupation illicite constitue seulement une atteinte à la propriété privée alors qu'il s'agit également d'un trouble à l'ordre public, lequel justifie l'intervention du maire. Les squatteurs sont bien conseillés. Nul doute qu'ils auraient saisi le conseil constitutionnel d'une question prioritaire de constitutionnalité s'ils pensaient que l'article 38 est contestable.

L'article 2 prévoit l'intervention du maire en cas d'occupation du domicile d'un de ses administrés ou d'un logement vacant. C'est ce qui me gêne, car les situations sont très différentes. Il y a une contradiction entre le titre de la proposition -qui vise seulement les occupations de domicile- et son contenu.

Une alternative à la suppression de l'article 2 serait sa réécriture en supprimant la mention « le cas échéant » et l'hypothèse de l'occupation d'un logement vacant.

L'article 38 prévoit que le propriétaire peut demander au préfet de mettre en demeure l'occupant sans titre de quitter les lieux. Le préfet n'est pas tenu de faire droit à cette demande. En revanche, s'il y a eu mise en demeure et si elle n'a pas été suivie d'effet, le préfet doit procéder à l'intervention forcée, il a compétence liée. L'interprétation du président Hyest est exacte. La faculté laissée au maire de saisir le préfet ne fait pas naître d'obligation pour ce dernier. En d'autres termes, la proposition de loi prévoit une faculté pour le maire qui ne lie pas le préfet. Nous discutons du point de savoir si le maire peut faire ce qu'il fait couramment, c'est-à-dire prévenir le préfet de l'existence d'un squat. La portée juridique du texte est réduite !

Je maintiens ma proposition de suppression de l'article 2.

L'amendement n° 2 est adopté.

La proposition de loi aurait pour titre « tendant à préciser l'infraction de violation de domicile »

L'amendement n° 3 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction des travaux issue de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Le texte voté par l'Assemblée nationale est issu de deux propositions de loi, l'une de Jacques Pélissard, alors président de l'Association des Maires de France, l'autre de Bruno Le Roux, président du groupe socialiste à l'Assemblée nationale, qui ont fait l'objet d'une discussion commune.

La proposition de loi traite des communes nouvelles introduites dans notre droit par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Cette loi a donné la possibilité à plusieurs communes de se regrouper en une commune nouvelle. Elle a abrogé la loi Marcellin du 16 juillet 1971 qui avait prévu un système de fusion de communes n'ayant pas connu un grand succès.

La création de la commune nouvelle n'empêcherait pas de conserver les anciennes communes en leur donnant le statut de communes déléguées, où serait appliqué un système comparable à celui des mairies d'arrondissement de Paris, Lyon ou Marseille. Jusqu'à présent, cette formule n'a pas eu un grand succès - on ne compte que 18 communes nouvelles, qui regroupent une cinquantaine de communes. Cependant, cette proposition de loi vient à un moment opportun. Il y a quelques jours, la rencontre annuelle des communes nouvelles a rassemblé 500 personnes à Baugé-en-Anjou contre 60, lors de la première édition. Lors du congrès des maires de France, 600 maires ont participé à l'atelier que nous avons organisé sur les communes nouvelles, montrant ainsi leur intérêt pour la formule. En proposant un autre mode de gestion, la commune nouvelle offre une solution pour faire face à la baisse des dotations de l'État. Dans mon département, en regroupant 6 500 habitants issus de cinq communes différentes, en une commune nouvelle, nous avons pu faire des économies substantielles : 35 000 euros sur les fournitures scolaires, 42 000 euros sur les assurances, et plus de 100 000 euros grâce aux achats groupés. Les chiffres peuvent apparaître modestes, mais ce sont des économies qui comptent dans une petite commune.

Paradoxalement, la réforme de l'intercommunalité favorise également l'intérêt des maires pour la commune nouvelle. La réforme induite par la loi de 2010 et celle annoncée dans le projet de loi NOTRe laissent envisager un changement d'échelle pour l'intercommunalité. Or, plus l'intercommunalité sera grande, plus les communes auront intérêt à être fortes pour peser dans les décisions et exercer des compétences de proximité. La commune nouvelle contribue à cela. Nous sommes en début de mandature, et la formule nécessite d'être explicitée. Elle est un outil attractif que les maires pourront utiliser à leur gré pour avancer dans la réorganisation du bloc communal.

La proposition de loi sur le régime de la commune nouvelle renforce l'attractivité du système mis en place par la loi de 2010. L'article 1er prévoit que tous les élus des anciennes communes siègent au conseil municipal de la nouvelle commune pour une période transitoire allant jusqu'à la fin de leur mandat si les anciennes communes le décident. Leurs indemnités seraient plafonnées au montant correspondant à l'enveloppe prévue pour le conseil composé à la proportionnelle de la population des anciennes communes. L'article 2 renforce l'intégration des anciennes communes, en facilitant l'expression de leur spécificité dans la commune nouvelle. Au maire de la commune nouvelle pourraient s'adjoindre les maires délégués de chaque commune qui auraient la qualité d'adjoint - hors quotas, et avec des indemnités encadrées. Une conférence des maires délégués serait également instituée. Parmi les autres dispositions, l'une donne priorité aux communes concernées pour décider du nom de la commune nouvelle, la décision revenant au préfet, en cas d'échec. Il nous a fallu une demi-journée pour trouver le nom de Thizy-les-Bourgs, commune nouvelle de mon département. Cela peut parfois être plus difficile. Une autre disposition simplifie la procédure de mise en place de la commune nouvelle dans le cas où elle couvrirait plusieurs départements. La modification se ferait par décret en Conseil d'État, à moins d'une opposition par délibération motivée des conseils régionaux concernés. Enfin, une disposition prévoit de conserver les spécificités urbanistiques des communes déléguées au sein de plans de secteur.

Quant aux dispositions financières, elles représentent l'essentiel de cette proposition de loi. En 2010, aucune incitation financière n'avait été prévue pour encourager la création des communes nouvelles, et cela, à la demande expresse de l'Association des Maires de France - M. Pélissard l'a rappelé hier, tout en reconnaissant que c'était une erreur. Nous proposons de garantir aux communes nouvelles le niveau des dotations de l'État pendant trois ans. On supprimerait ainsi la diminution prévue de ces dotations, plutôt que de simplement la suspendre. Telle est du moins l'interprétation que nous a livrée la direction générale des collectivités locales. Une majoration de 5 % de la dotation forfaitaire est également prévue.

Mes amendements ne porteront que sur quelques améliorations techniques du texte, car les dispositions générales vont dans le bon sens. Grâce à cette proposition de loi, les maires disposeront bientôt d'éléments clairs et lisibles, qui favoriseront la création de communes nouvelles.

Je vous remercie pour cet éclairage précieux sur une question que vous connaissez bien. Je voudrais rappeler les débats que nous avions eus lorsqu'Alain Richard avait présenté sa proposition de loi sur la composition des conseils intercommunaux. Ne risque-t-on pas d'être confronté au même problème de proportionnalité entre les représentants des communes fondatrices et le nombre de leurs élus, pour la composition des conseils municipaux des communes nouvelles ?

C'est là une question de constitutionnalité tout à fait pertinente. La proposition de loi prévoit que la totalité des élus des communes fondatrices siègeront au conseil municipal de la commune nouvelle, pour une période transitoire allant jusqu'à la fin de la mandature. Dans ce cas, la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la métropole de Lyon s'applique. Une autre disposition étend la période transitoire au mandat suivant, pour un nombre de conseillers municipaux correspondant à la strate supérieure de la population - soit deux ou quatre de plus. Ma commune nouvelle comptait 59 conseillers municipaux, dont 42 ont été évincés de la liste pour les élections municipales de 2014, en raison notamment de l'obligation de parité. Ce sont des frustrations qui passent. En conservant deux ou quatre sièges de plus pendant encore six ans, on arrondit les angles. Le Gouvernement avait déposé un amendement de suppression de cette disposition, en arguant de son anticonstitutionnalité. L'Assemblée nationale a voté contre.

Cette proposition de loi est bénéfique. Elle s'inscrit dans la longue liste des projets de réduction du nombre des communes en France. Ils ont presque tous échoué. On connaît l'attachement extraordinaire des Français aux communes. Quand il y a un problème, c'est au maire qu'on s'adresse. Cependant, certaines communes n'ont pas plus de trente ou cinquante habitants ; elles gagneraient à se rassembler. L'intercommunalité a été une solution efficace. Le projet de loi NOTRe prévoit de la renforcer : c'est une disposition à laquelle je tiens. Attendons de voir quel effet produira cette proposition de loi. Son article 1er prévoit d'intégrer les élus des communes fondatrices au conseil municipal de la nouvelle commune. Si plusieurs communes décident par délibérations concordantes de constituer une commune nouvelle, c'est un véritable Parlement municipal qui se réunira dans la salle des fêtes. Heureusement, la mesure n'est que transitoire. Elle est bonne sur le fond. Je souhaite que cette proposition de loi ait plus de succès que toutes les mesures qui ont fleuri depuis cinquante ans pour réduire le nombre des communes.

Le fantasme selon lequel il y aurait trop de communes en France a la vie dure. Depuis 1789, tous les ministres de l'Intérieur y sont allés de leur projet pour en réduire le nombre. Cette proposition de loi s'inscrit dans cette tradition, avec une certaine mesure. Elle n'a rien d'obligatoire et laisse le choix aux maires. Cependant, l'intercommunalité fonctionne bien. Pourquoi compliquer la situation en créant encore autre chose ? La nouvelle formule redonnerait du poids aux communes dans une intercommunalité trop élargie. Si l'on crée de grandes régions, il faudra également un corps intermédiaire - le département est tout indiqué, qui existe déjà. Pourquoi n'arrive-t-on pas à créer une fois pour toutes des collectivités alliant efficacité et proximité ?

Les communes vont-elles y gagner ? J'en doute, car on devra nécessairement prendre sur la cagnotte des autres pour donner plus aux communes nouvelles. La proposition de loi reste ambiguë : elle laisse une liberté de choix aux maires, tout en les incitant à regrouper leurs communes. Jusqu'à présent, on ne compte que 18 communes nouvelles. C'est peu. Cette proposition de loi contribue néanmoins au souci de simplification de l'administration territoriale !

Nous connaissons tous le fameux rapport Raffarin-Krattinger qui montre l'extrême diversité juridique du régime de l'intercommunalité. Favoriser son extension bénéficie à la politique d'aménagement du territoire. La question de la représentation d'un certain nombre de communes au sein d'un ensemble plus vaste se posera nécessairement ; regrouper les petites communes contribuerait à mettre en place une meilleure mutualisation des moyens.

Je tiens à saluer M. Pélissard. Sans être du même bord politique, je suis comme lui partisan de la coopération intercommunale, qui favorise le volontariat et la contractualisation. La clarification des compétences ne doit pas pour autant effacer la diversité des territoires. Rappelons-nous ce que disait notre ancien collègue Alain Lambert, lors du colloque de juillet dernier organisé par l'AMF sur les communes nouvelles. Cette proposition de loi a pour avantage de s'adapter aux situations locales. Je la soutiens.

Les intercommunalités aussi bénéficient de la possibilité de se transformer en commune nouvelle. Il faudrait néanmoins aménager dans le calendrier un délai suffisant pour permettre leur intégration à un nouvel EPCI. Si une intercommunalité de 12 000 habitants choisit de se transformer en commune nouvelle, doit-on immédiatement l'intégrer dans une intercommunalité de 20 000 habitants ? Quant aux maires délégués, il faudrait pouvoir les supprimer. Je suis favorable à cette proposition de loi, qui aura sans doute plus de succès qu'on imagine. Les maires sont intéressés ; dans mon département, certaines communes n'ont que quelques dizaines d'habitants. L'intercommunalité leur a apporté un début de réponse.

La loi Marcellin a trouvé un certain nombre d'applications, même si elle n'a pas eu un grand succès. Le régime des communes nouvelles serait tout indiqué pour remplacer la fusion avec constitution de communes associées. On pourrait ainsi mettre fin à un système d'administration complexe et coûteux - des commissions rendant des avis à un conseil consultatif non décisionnel, avec le conseil municipal comme ultime référent. Dans ce cas précis, la commune nouvelle bénéficierait-elle des mêmes avantages financiers que les autres ? Par ailleurs, ce type de fusion a donné lieu à des dérives dans la formation du collège des grands électeurs, car on a souvent additionné les conseillers municipaux des anciennes communes à ceux de la nouvelle commune. Ne risque-t-on pas le même type de dérive dans le cas des communes nouvelles ?

Tout ce qui facilite la volonté des élus de constituer une commune nouvelle est bénéfique. Cependant, la partie financière de cette proposition de loi me paraît tout à fait contestable. On fait fi du travail accompli bénévolement par les élus des 36 000 communes de notre territoire. Lors de l'élaboration de la réforme territoriale de la loi du 16 décembre 2010, le Comité Balladur où siégeait André Vallini avait recommandé le maintien des 36 000 communes, en choisissant de généraliser l'intercommunalité plutôt que de procéder à des fusions d'office. Pourquoi faudrait-il fusionner les communes, alors qu'elles fonctionnent encore comme des copropriétés avec un syndic bénévole ? On veut confier à des agents territoriaux qu'il faudra payer ce qui est aujourd'hui assuré par des bénévoles, et cela à seule fin de faire des découpages toujours plus grands pour une gestion plus efficace. Si certains maires souhaitent que leur commune fusionne avec une autre, il faut leur faciliter la tâche. Néanmoins, les communes nouvelles auront besoin d'incitations financières. Le système peut devenir vicieux. Dans certaines intercommunalités, la mutualisation des compétences, peu efficace sur un plan pratique, n'a été qu'un prétexte pour obtenir plus de dotations de l'État. La situation tourne à l'absurde, lorsque les intercommunalités se retrouvent à gérer des problèmes de quartiers, ou lorsqu'elles envoient des représentants pour siéger dans les conseils scolaires. Le régime de la commune nouvelle ne doit pas servir à obtenir plus de dotations de l'État. Il doit répondre à un besoin local. S'il est bien appliqué, les communes y gagneront et pourront même s'autofinancer.

La loi Marcellin prévoyait dans chaque département l'établissement d'un schéma de fusion obligatoire. Depuis 1971, la décentralisation s'est imposée. L'époque n'est pas la même ; elle appelle davantage de modestie de la part des instances centrales. Il faut donner des outils aux acteurs locaux plutôt que de les insérer dans des schémas où ils refusent d'entrer. L'essence de la décentralisation, c'est d'accepter la diversité des territoires et des règles. La commune nouvelle peut faire vivre cette diversité. Monsieur Grosdidier, les inégalités de dotations financières par nombre d'habitants sont le vrai scandale sur lequel nous devrions revenir. Elles n'ont fait que croître depuis trente ans. Nous sommes tous responsables. Les modifications de dotations financières induites par le régime de la commune nouvelle ont en réalité peu d'incidence. Le passage à la commune nouvelle s'est fait sans modification des dotations de l'État, dans mon département. En revanche, par stricte application du droit existant, nous gagnons 150 000 euros de plus par an, car nous avons changé de strate de population.

Monsieur Lecerf, une commune associée peut se transformer en commune nouvelle, si sa commune s'associe à une autre commune de plein exercice.

Cette autre commune peut-elle être déjà associée ?

La commune nouvelle est une seule commune formée par l'association de communes de plein exercice.

Madame Gourault, une intercommunalité qui se transformera en commune nouvelle sera obligatoirement une petite intercommunalité. La proposition de loi prévoit un délai de deux ans pour que la commune nouvelle née de l'intercommunalité puisse aller vers une intercommunalité nouvelle. Lors des auditions, les représentants de l'AMF souhaitaient allonger ce délai. Je souhaitais le réduire : deux ans est un bon compromis. Quant aux maires délégués, ils peuvent être supprimés sur décision du conseil municipal.

La loi Marcellin prévoyait le sectionnement électoral. Cela ne vaut pas pour les communes nouvelles qui ne constituent qu'une seule circonscription électorale. Le conseil municipal choisit les maires délégués parmi ses membres. Il peut également choisir de les supprimer. Cette souplesse correspond à l'esprit de la commune nouvelle qui repose sur le volontariat. Le nombre des grands électeurs sénatoriaux de la nouvelle commune est proportionnel à celui de ses habitants. Il ne serait pas conforme à la Constitution de modifier ce nombre.

Les deux dispositions financières qui figurent dans la proposition de loi déplacent le débat. Elles peuvent donner lieu à des comportements de chasseurs de prime. Cela fait perdre une moitié de son intérêt à ce texte. Quand une commune nouvelle est créée, les anciennes communes sont supprimées définitivement. L'équipe municipale qui a pris la décision de créer la commune nouvelle l'a fait sans possibilité de rappel. La loi du 17 mai 2013, en instaurant l'élection des conseillers communautaires par fléchage, a fait passer de vie à trépas la plupart des sections de communes. J'entends bien que le système de sectionnement électoral des communes altère la légitimité de l'équipe municipale. Lorsque la majorité précédente avait inventé les sections départementales à l'intérieur de la liste pour les élections régionales, on s'était interrogé au Conseil d'État sur le respect du principe d'intelligibilité de la loi.

C'était incompréhensible.

La loi a quand même été adoptée et tout le monde en est satisfait. Je me demande si dans la perspective d'une installation dans la durée des communes nouvelles, on ne devrait pas prévoir un système de sectionnement électoral à l'intérieur de la liste. Sinon, sur le long terme, certaines communes fondatrices risquent de ne plus être représentées du tout. Il n'est pas forcément judicieux d'avoir supprimé toute représentation des anciennes communes.

Les alinéas 10 à 12 étendent le régime transitoire dont bénéficient les conseils municipaux des communes réunies en une commune nouvelle au second mandat de celle-ci. L'amendement n° 1 du gouvernement supprime cette extension, qui pourrait s'avérer contraire à la Constitution.

Il est vrai que cette disposition n'apporte rien.

Faire durer le transitoire, c'est une idée bizarre.

Je soutiens pour ma part Mme Pires Beaune qui, à l'Assemblée nationale, s'est déclarée très hostile à cet amendement.

Pourquoi ?

L'effectif des conseils municipaux, précédemment limité à 69, pourrait passer à 80 par exemple si les conseils municipaux font le choix, dans la première phase de la transition, de faire siéger au conseil de la commune nouvelle tous les élus en exercice. Le ramener à 23 ou 25 aux prochaines élections sera très douloureux - à force de tuer, on se lasse.

On pourrait, au nom des mêmes arguments, demander que le système se perpétue indéfiniment : le retour au droit commun lors du troisième renouvellement sera encore présenté comme un traumatisme. Si une phase transitoire est nécessaire, elle ne doit pas prendre un caractère définitif.

Il s'agit de savoir où fixer la limite de la transition. L'amendement a été rejeté par l'Assemblée nationale, tenons-nous en à ce choix.

N'y a-t-il pas un risque d'inconstitutionnalité ?

Il n'y a pas, en tout cas, de certitude de constitutionnalité.

Abstention.

L'amendement n° 1 est rejeté.

L'amendement n° 9 porte sur le choix du nom de la commune nouvelle : la proposition de loi prévoit que, faute d'accord des conseils municipaux, le représentant de l'État dans le département propose « un ou plusieurs noms ».

Si le préfet donne le choix entre « Joli-Bois » et « Bois-Joli », que fait-on ? Supprimons la mention « comportant un ou plusieurs noms ».

C'est d'une logique imparable : que le préfet assume ses responsabilités en ne proposant qu'un nom.

Nous modifions l'amendement en ce sens, ce qui incitera les conseils municipaux à s'entendre entre eux.

L'amendement n° 9 ainsi rectifié est adopté.

L'amendement n° 12 vise à préserver l'existence des communes déléguées au-delà de la fusion de la commune nouvelle avec une ou plusieurs autres communes, sauf décision contraire des conseils municipaux. C'est un problème purement pratique.

L'amendement n° 12 est adopté.

Une commune nouvelle pouvant réunir des communes dont le statut diffère au regard de la loi Littoral, l'amendement n° 13 vise à éviter que l'ensemble du territoire de la commune nouvelle passe systématiquement sous le régime de cette loi.

Ce serait pourtant une grande simplification.

Nous nous efforçons de nous inspirer, autant que possible, des dispositions anti-inondation du Var.

Si cet amendement était rejeté, je le défendrais moi-même en séance.

L'amendement n° 13 est adopté.

L'amendement n° 16 vise à maintenir les taux de fiscalité applicables dans les communes préexistantes membres d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre différents, jusqu'au rattachement de la commune nouvelle à un nouvel EPCI à fiscalité propre.

L'amendement n° 16 est adopté.

L'amendement n° 17 supprime les dispositions portant sur la réduction du délai d'harmonisation fiscale progressive, prévu à l'article 18 du projet de loi de finances rectificative pour 2014.

L'amendement n° 17 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 18 tend à ce que ne soient pas codifiées les dispositions transitoires prévues dans cet article.

Ces fameuses modifications financières dont bénéficient les communes nouvelles transforment une possibilité en opportunité.

Il peut y avoir de mauvais motifs pour créer une commune nouvelle, mais si le législateur estime que cette création est d'intérêt général, ses motifs seront retenus. Ils ne sont pas pires que la contrainte exercée par les préfets pour la création d'intercommunalités que ne souhaitent pas les communes adhérentes.

Dépositaire d'une part du pouvoir législatif, j'utilise cette modeste attribution pour faire valoir mon point de vue.

Nous n'entendons pas vous contredire.

Je conteste qu'il soit dans l'intérêt général de la nation de réduire le nombre des communes et de juger toujours l'économie d'échelle préférable à la proximité. Il n'est pas légitime que les communes nouvelles soient favorisées par l'État au préjudice des finances des autres.

C'est au nom de la proximité que je défends les communes nouvelles, car les choses ont bien changé depuis la loi Marcellin : de grandes intercommunalités existent désormais dans le milieu rural, et il est question, dans le cadre du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, de les agrandir encore...

C'est une erreur !

si bien que beaucoup de petites communes rurales, craignant de devenir des coquilles vides, approuvent la création de communes nouvelles, plus aptes à exercer leurs compétences de proximité. C'est dans ce souci que certaines travaillent déjà à leur fusion.

La prime financière est-elle justifiée pour autant ?

Elle est en tout cas bienvenue.

Mieux vaudrait cesser d'imaginer des pansements pour les plaies que l'on a causées : on fait une loi stupide pour contraindre les communes à se regrouper en de grandes entités, puis on s'efforce d'en corriger les effets. Les communes nouvelles bénéficieront en outre, au nom des charges de centralité, d'une dotation globale de fonctionnement (DGF) bonifiée, et, au nom des économies qu'elles sont censées faire, d'une augmentation de la même dotation. Il faudrait choisir !

On pourrait, en effet, y voir une certaine contradiction.

L'erreur de fixer à 20 000 habitants le seuil des intercommunalités n'est pas encore commise. Je me souviens qu'un rapport de notre délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation proposait que nous soyons tenus de siéger dans des assemblées locales, afin de maintenir le lien avec les collectivités une fois que l'interdiction du cumul des mandats serait entrée en vigueur : c'était reconnaître implicitement les conséquences néfastes de cette mesure. Nous n'en sommes heureusement pas là pour la réorganisation territoriale, mais l'organisation scolaire touche déjà à l'aberration : la précédente majorité a révisé les schémas départementaux de coopération intercommunale en cherchant à tout prix à supprimer de nombreux syndicats intercommunaux, pourtant adaptés au traitement de ce problème. La situation s'aggravera si l'on impose des intercommunalités trop grandes. Si l'intérêt local est satisfait par la création d'une commune nouvelle, et que celle-ci bénéficie d'une dotation supplémentaire au titre des charges de centralité, il n'est pas nécessaire de majorer cette dotation au détriment des autres communes.

Permettez-moi de vous rappeler que cette disposition, qui suscite entre nous un débat passionnant, a été votée dans la loi de finances pour 2014 et s'applique depuis le 1er janvier de cette année.

L'amendement n° 18 est adopté.