Nous examinons le rapport pour avis de Mme Véronique Guillotin sur la proposition de loi visant à apporter un cadre stable d'épanouissement et de développement aux mineurs vulnérables sur le territoire français. Pour des raisons sanitaires, je rappelle que certains de nos collègues participent à nos travaux par visioconférence.

La proposition de loi de notre collègue Josiane Costes relative aux mineurs vulnérables comporte une série de mesures concernant le délaissement de mineurs, les mineurs confiés à l'aide sociale à l'enfance (ASE) et les mineurs isolés étrangers. Initialement inscrite à l'ordre du jour du Sénat du 2 avril, au titre de l'espace réservé du groupe RDSE, cette proposition de loi sera finalement discutée en séance le 28 mai prochain, la Conférence des présidents ayant décidé de la réouverture des espaces réservés des groupes.

Notre commission s'est saisie pour avis de cette proposition de loi et la commission des lois lui a délégué l'examen au fond des articles 5, 6 et 9 qui concernent l'aide sociale à l'enfance.

Les missions d'aide sociale à l'enfance, assurées par les conseils départementaux, participent activement à la protection de l'enfance sur le territoire, par des actions de sensibilisation ainsi que par des mesures d'action éducative et de placement de mineurs en danger, sur décision administrative ou judiciaire.

Au 31 décembre 2017, 344 000 mesures d'ASE sont en cours auprès des mineurs et jeunes majeurs de moins de 21 ans, dont la moitié pour un placement. Le nombre de ces mesures a augmenté de 31 % entre 1996 et 2017, alors que la population des moins de 21 ans n'a crû que de 3 % durant cette période. Cette évolution montre l'intérêt de renforcer les actions de prévention et de protection des mineurs vulnérables, en particulier pour les mineurs et jeunes majeurs victimes de maltraitances ou de carences éducatives.

La crise sanitaire que nous traversons rappelle la nécessité de mieux protéger les enfants, en particulier contre les violences intrafamiliales auxquelles ils sont davantage exposés depuis la période de confinement. Les chiffres parlent d'eux-mêmes : la semaine du 13 au 19 avril a connu un nombre d'appels au 119 en hausse de 89 % par rapport à la même période l'année dernière.

Je partage l'objectif poursuivi par la proposition de loi : il est nécessaire de renforcer la protection de l'enfance par un meilleur accompagnement des mineurs vulnérables, dont ceux suivis par l'ASE. Les dispositifs proposés par le texte appellent cependant plusieurs réserves que je vais détailler en abordant les trois articles qu'il nous revient d'examiner.

Concernant l'article 5, le souhait de l'auteure de la proposition de loi est d'ouvrir la possibilité pour une famille d'accueil d'accueillir un unique enfant placé. Rien ne s'oppose dans le droit en vigueur à ce qu'un assistant familial soit agréé pour l'accueil d'un seul mineur. Le code de l'action sociale et des familles ne fixe qu'un plafond de trois mineurs pouvant être accueillis au sein d'une famille d'accueil, mais il ne fixe pas de plancher. La mesure proposée est donc satisfaite.

L'article 6 prévoit de rendre obligatoire la prise en charge des mineurs émancipés et des jeunes majeurs de moins de vingt et un ans par les services de l'aide sociale à l'enfance.

L'accompagnement des jeunes majeurs est aujourd'hui laissé à l'appréciation des départements, puisque l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles dispose que ces jeunes majeurs « peuvent également être pris en charge à titre temporaire par le service chargé de l'aide sociale à l'enfance » lorsqu'ils éprouvent « des difficultés d'insertion sociale faute de ressources ou d'un soutien familial suffisants ». Cet accompagnement prend la forme d'un contrat jeune majeur dont les critères d'éligibilité et les mesures d'accompagnement sont définis par chaque département. Le nombre de jeunes majeurs faisant ainsi l'objet d'un suivi par l'ASE s'élevait à 21 400 fin 2018.

La marge d'appréciation laissée aux départements génère toutefois une hétérogénéité entre les territoires, tant en ce qui concerne le nombre de jeunes majeurs suivis que la nature de l'accompagnement proposé. L'Assemblée des départements de France, que j'ai entendue avec Alain Marc, rapporteur de la commission des lois, nous a indiqué que certains départements assuraient un suivi très limité des jeunes majeurs en raison d'un manque important de moyens pour le faire.

Dans le cadre de la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté, le Gouvernement a souhaité renforcer les mesures visant à accompagner les jeunes majeurs vulnérables et prévenir les « sorties sèches » de l'aide sociale à l'enfance. Ces mesures, en cours de déploiement depuis l'année dernière, sont mises en oeuvre sous la forme d'une contractualisation avec les départements.

Dès lors, la mesure proposée par l'article 6, qui vise à introduire une obligation d'accompagnement des jeunes majeurs, appelle plusieurs réserves de ma part. Bien que l'article propose une compensation par l'État des dépenses obligatoires résultant de cette prise en charge, il risque de créer d'importantes dépenses non compensées à la charge des conseils départementaux, diluant ainsi les moyens consacrés à l'ASE, déjà insuffisants aujourd'hui.

Je rappelle que les dépenses d'aide sociale à l'enfance représentent déjà près d'un quart du budget d'aide sociale des départements et que la crise sanitaire actuelle risque d'engendrer d'importantes dépenses supplémentaires pour ces collectivités au titre des politiques sociales et médico-sociales.

Par ailleurs, l'instauration de cette obligation risque de rigidifier le cadre législatif applicable, alors que tous les jeunes suivis par l'ASE n'ont pas forcément besoin d'un accompagnement jusqu'à 21 ans. Il serait sans doute préférable d'évaluer dans un premier temps, à l'issue de leur mise en oeuvre, les mesures en cours de déploiement visant à lutter contre les sorties sèches de l'ASE, avant de modifier la loi sur ce point.

Enfin, l'article 9 prévoit que l'attribution des allocations familiales dues au titre d'un enfant confié à l'ASE ne puisse être maintenue que partiellement à la famille, sur décision du juge. Cet article précise que dans le cas du maintien des allocations à la famille, le montant versé ne pourra dépasser 35 % des allocations dues à compter du quatrième mois suivant la décision du juge.

Pour les enfants confiés au service de l'ASE, le principe posé par la loi est celui du versement au service de l'ASE des allocations familiales dues au titre de cet enfant. La loi prévoit toutefois une dérogation à ce principe lorsque l'enfant fait l'objet d'une mesure judiciaire de placement : le juge peut décider de maintenir le versement de ces allocations à la famille, dans le cas où elle participe à la prise en charge morale ou matérielle de l'enfant ou en vue de faciliter le retour de l'enfant dans son foyer. Le maintien des allocations à la famille n'est donc pas automatique et soumis au cas par cas à l'appréciation du juge.

La mesure proposée reprend l'un des articles de la PPL de nos collègues Christophe Béchu et Catherine Deroche, adoptée par le Sénat en 2013, qui considéraient qu'en pratique, cette dérogation visant à maintenir les allocations à la famille de l'enfant placé était devenue la norme, sans toutefois s'appuyer sur des chiffres précis quant à leur répartition, faute de statistiques disponibles.

Je me suis également heurtée à l'absence de données précises sur le sujet, mais la situation a évolué depuis l'examen de cette PPL. Premièrement, les quelques chiffres que j'ai obtenus semblent nuancer le constat posé par nos collègues en 2013. Les services du ministère des solidarités et de la santé m'ont indiqué qu'ils ne disposaient pas de chiffres récents. Les données agrégées dont nous disposons remontent à 2016 : le Gouvernement indiquait alors que les allocations étaient maintenues à la famille dans 55 % des cas et versées à l'ASE dans 45 % des cas, soit une répartition plutôt équilibrée.

Les services de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) n'ont pu me donner des chiffres que pour le mois de décembre 2019, selon lesquels les allocations familiales ne sont reversées à l'ASE qu'au titre de 20 % des enfants placés. Ces chiffres concernent toutefois toutes les mesures de placement, dont le placement en urgence pour une courte durée ou encore le placement pénal au titre de l'enfance délinquante, pour lesquels le maintien des allocations à la famille paraît assez logique. En outre, comme le soulignait Catherine Deroche dans son rapport en 2013, il semblerait que certains départements n'effectuent pas les démarches nécessaires auprès des caisses d'allocations familiales (CAF) pour bénéficier du versement des allocations.

Deuxièmement, depuis la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant, les familles ayant au moins un enfant placé se voient retirer le versement de l'allocation de rentrée scolaire pour cet enfant. Les montants de cette allocation sont alors versés à la Caisse des dépôts et consignations et constituent un pécule que l'enfant peut récupérer à sa majorité.

Par conséquent, il apparaît que le droit en vigueur et son application assurent un équilibre satisfaisant entre maintien et retrait des prestations familiales dues au titre d'un enfant confié à l'ASE. Le juge peut ainsi, dans le cadre actuel, agir dans l'intérêt de l'enfant. La mesure qui nous est proposée, d'un maintien seulement partiel sur décision du juge, n'aurait sans doute que peu d'impact dans la mesure où le juge pourra fixer lui-même la part d'allocations à verser pour une durée de quatre mois. Ensuite, le fait de fixer dans la loi un seuil à 35 % d'allocations pouvant être maintenues après quatre mois créerait un cadre assez strict et pas forcément adapté à toutes les situations.

Enfin, la crise sanitaire fragilise la situation financière et sociale des familles modestes, comme en témoignent les besoins croissants d'aide alimentaire dans de nombreux foyers. La disposition proposée pourrait donc, dans le contexte actuel, fragiliser des familles qui connaissent déjà d'importantes difficultés. Il n'apparait donc pas souhaitable de modifier à ce stade le dispositif actuel.

Au total, je vous invite donc à ce que notre commission propose à la commission des lois de ne pas adopter les articles 5, 6 et 9 de cette proposition de loi. J'ai bien entendu travaillé en concertation avec l'auteure de la PPL, Josiane Costes, ainsi qu'avec le rapporteur de la commission des lois, Alain Marc. Ce dernier devrait également proposer à la commission des lois de ne pas adopter de texte. La discussion en séance porterait alors sur la proposition de loi dans sa rédaction initiale. Elle sera l'occasion d'échanger avec le Gouvernement sur les nombreuses améliorations à mener pour la protection de l'enfance, qui doit retenir toute notre attention dans le contexte actuel.

Le département n'a pas l'obligation de prendre en charge les jeunes majeurs, mais, dans les faits, on continue à les accompagner dès lors que la situation l'exige ou pour les aider à mettre en oeuvre leur projet. Il faut donc veiller à conserver une certaine souplesse au dispositif et donner aux départements les moyens d'agir. Certains jeunes peuvent avoir besoin d'être accompagnés plus longtemps, d'autres pas. Plus généralement, il conviendrait de revoir l'aide sociale à l'enfance dans sa globalité. C'est pourquoi je ne suis pas très favorable à des propositions de loi ou à des petits textes qui modifient des points très ciblés de cette politique, sans la revoir dans son ensemble.

J'entends les arguments de notre rapporteure, mais la situation des jeunes majeurs, notamment ceux qui sortent de l'ASE, est problématique. On compte ainsi un grand nombre de jeunes majeurs parmi les sans domicile fixe (SDF). Avant, les jeunes qui avaient fini leurs études ou fait leur service militaire pouvaient bénéficier le cas échéant, jusqu'à l'âge de 25 ans, d'une allocation chômage. Lorsque le revenu minimum d'insertion (RMI) a été créé, en décembre 1989, cette allocation a été intégrée aux aides versées aux familles, et ceux dont les parents travaillaient n'ont plus eu alors eu droit à rien. La difficulté aujourd'hui est que des jeunes se retrouvent placés tandis que les parents continuent à percevoir les aides. Ce texte peut constituer une occasion d'aider ces jeunes en difficulté à avoir une deuxième chance, suivre une formation ou trouver un emploi.

Je ne suis pas favorable au rejet de l'article 5. Laissons le président du conseil départemental libre d'accorder, si cela est nécessaire, une dérogation au nombre de jeunes qu'une famille d'accueil peut recevoir.

En ce qui concerne l'article 9, le retrait des allocations familiales devrait s'appuyer sur un bilan financier de la situation de la famille pour éviter de la mettre davantage en difficulté. Il ne faudrait pas, par exemple, que cela aboutisse à l'empêcher de pouvoir payer son loyer.

Enfin, je ne suis pas favorable non plus au rejet de l'article 6. Ce texte sera utile, même si une réforme d'ensemble de l'ASE serait pertinente.

Je partage le point de vue de notre rapporteure. Les départements jouent leur rôle de soutien, avec des différences selon les lieux. Sans doute un cadre plus global serait-il nécessaire. Toutefois, je suis agacé quand j'entends dire que le plan pauvreté aidera les départements à mieux accompagner les jeunes : il n'est pas fait pour cela et chacun sait que cette aide de l'État ne durera qu'un temps ! Comme l'ont indiqué les associations humanitaires, que nous avons auditionnées, comme Emmaüs, les centres d'hébergement voient arriver de plus en plus de jeunes majeurs en détresse. Nous devons donc trouver une solution globale. Évitons aussi de faire reporter l'effort sur les départements, car ils ne peuvent pas tout faire.

Je soutiens les conclusions de notre rapporteure. J'avais du mal à m'y retrouver dans cette proposition de loi alors que je m'occupe de l'ASE depuis de nombreuses années dans la Mayenne. Cette proposition de loi est certainement issue de bonnes intentions, mais elle ne répond pas à la réalité de terrain. Le code de l'action sociale prévoit déjà que les familles d'accueil ne puissent accueillir qu'un seul mineur, mais les familles souhaitent souvent garder plusieurs enfants pour des raisons économiques. Il serait aussi intéressant d'augmenter les indemnités versées aux familles d'accueil quand l'enfant est en situation de handicap ou quand sa situation demande plus de vigilance. Certains départements le font, mais c'est assez rare.

L'article 6 semble reprendre une proposition de Mme Bourguignon à l'Assemblée nationale qui avait suscité un tollé des départements, car la prise en charge des jeunes adultes jusqu'à l'âge de 21 ans, et non plus 18 ans, représente une dépense supplémentaire pour les départements et aucune compensation n'est prévue. Le fonds national de financement de la protection de l'enfance n'a ainsi jamais été augmenté. Les départements ne sont pas hostiles par principe et beaucoup font déjà des contrats d'accompagnement des jeunes majeurs, mais leur capacité d'action dépend de leurs moyens financiers. De plus, les jeunes placés et pris en charge par l'ASE n'ont, la plupart du temps, qu'une envie à leur majorité : en sortir au plus vite ! Ce n'est pas le cas de tous, certes, mais nous devons en tenir compte et trouver un mécanisme différent pour prendre le relais de l'ASE. Les jeunes vivent souvent le fait d'être placé comme une blessure, et en portent toute leur vie les stigmates, même s'ils peuvent être satisfaits de la prise en charge.

Enfin, j'avais soutenu la démarche de M. Béchu et de Mme Deroche, visant à faire en sorte que les allocations familiales ne soient pas systématiquement versées aux familles. Le débat avait été salutaire et on a constaté un rééquilibrage, comme l'a noté, avec raison, notre rapporteure.

L'article 9 reprend en effet une mesure que nous avions proposée avec Christophe Béchu, mais je partage le constat de notre rapporteure et de Mme Doineau. Notre proposition a fait bouger les lignes, comme on l'a vu avec l'allocation de rentrée scolaire. Nous visions les cas où l'enfant avait été placé pour défaillance familiale ou pour maltraitance. Il ne semblait pas normal que les familles continuent à percevoir l'allocation dans ces cas. Je suivrai la position de notre rapporteure.

J'avais repris en partie, dans le cadre d'une proposition de loi que j'avais déposée, la mesure proposée par Christophe Béchu et Catherine Deroche. La question du maintien des allocations familiales pour les enfants placés mérite un vaste débat. C'est pourquoi je ne partage pas l'avis négatif de notre rapporteure sur l'article 9.

Je soutiens, en revanche, tout à fait sa position sur l'article 5. Je ne partage pas l'analyse de Mme Doineau sur l'article 6 sur la prolongation des contrats jeunes majeurs jusqu'à l'âge de 21 ans : l'Assemblée des départements de France était d'accord, sous réserve d'une compensation par l'État, et c'est le Gouvernement qui s'y est opposé en déposant un amendement de suppression. Les associations représentant les enfants placés sont favorables à cette mesure et réclament même d'aller jusqu'à 25 ans... Les politiques d'aide sociale à l'enfance sont très différentes selon les départements, ce qui est problématique au regard de l'impératif d'égalité. Il est faux de dire que les enfants placés aspirent à quitter l'ASE dès leur majorité. L'âge moyen de décohabitation en France est de 27 ans. Pourquoi les enfants placés n'auraient-ils pas le droit d'être des Tanguy comme les autres jeunes ? Je milite aussi pour une reconnaissance du droit à l'erreur pour ceux qui ont fait le choix de sortir de l'ASE, mais qui souhaiteraient être accompagnés à nouveau.

J'étais dubitative lorsque j'ai pris connaissance de cette proposition de loi. Je remercie notre rapporteure pour son travail et suivrai son avis. Mme Doineau a raison : il ne faut pas se voiler la face, beaucoup de jeunes qui arrivent à l'âge de 18 ans ne souhaitent plus être accompagnés par l'ASE et ne veulent plus en entendre parler !

Je ne suis pas favorable au rejet des articles 5, 6 et 9. Le jugement de notre rapporteure est sévère, mais cette proposition de loi a le grand mérite de reposer la question de l'aide sociale à l'enfance et des procédures d'adoption et de filiation. Il s'agit de donner une chance aux enfants de retrouver une famille et de s'y développer. Cette proposition de loi aborde aussi à nouveau la question des violences sur les enfants et de l'éducation bienveillante. Elle s'inscrit dans la lignée du texte que nous avions voté sur les violences éducatives ordinaires. Cette proposition de loi ne me semble donc pas négligeable. Je soutiendrai l'article 6, comme mon collègue M. Iacovelli. Pour le reste, avec le seuil de 35 %, le texte s'inspire de la réalité empirique de la répartition des différentes allocations entre les familles et l'ASE.

Cette proposition de loi veut faire oeuvre utile et il faut le reconnaître. Il est aussi difficile de réformer la protection de l'enfance dans un texte qui traite d'un sujet aussi sérieux que le délaissement. Pour des raisons différentes - questions de moyens, de culture, etc. -, les départements n'ont pas les mêmes politiques en matière d'aide sociale à l'enfance et n'utilisent pas toutes les facultés de prises en charge différenciées que les lois de 2007 et 2016 offrent. C'est pourquoi je suis réservée sur la nécessité de changer la loi. Est-il utile de changer le droit si les cultures ne changent pas ?

En ce qui concerne la répartition des allocations familiales, les juges appliquent la loi de manière fine, en utilisant le pouvoir d'appréciation qu'elle leur confère. Je salue la position de Mme Deroche. La constitution d'un pécule pour l'enfant grâce aux allocations de rentrée scolaire n'est pas une mauvaise idée. Mais pourquoi ne pas examiner au Sénat la proposition de loi visant à renforcer l'accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l'autonomie de Mme Bourguignon qui a été adoptée par l'Assemblée nationale ? Cela faciliterait le processus législatif. À l'inverse, chaque chambre adopte ses propres propositions de loi qui ne sont jamais inscrites à l'ordre du jour de l'autre assemblée...

Quoi qu'il en soit, on n'améliorera pas la situation des enfants placés si on n'augmente pas les moyens des départements. Les jeunes majeurs sont les victimes collatérales de l'abaissement de la majorité à 18 ans en 1974 : avant, les enfants de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS) étaient pris en charge jusqu'à 21 ans. Ce n'est pas parce que l'on abaisse la majorité à 18 ans que les jeunes deviennent autonomes à cet âge. Je ne partage donc pas l'avis de Mme Doineau. Dans les Landes, les jeunes sont suivis et accompagnés jusqu'à 25 ans. Cela fonctionne très bien. Je plaide pour l'examen au Sénat de la proposition de loi Bourguignon. Ce serait la meilleure manière de faire aboutir la discussion. En attendant, nous nous abstiendrons sur ce texte.

Comme cela a été dit, cette proposition de loi a le mérite de poser la question de la protection de l'enfance. Je me suis longtemps occupé de ce secteur au sein du conseil départemental des Bouches-du-Rhône. Il existe une grande hétérogénéité d'un département à l'autre. À titre personnel, je pense que la jeunesse devrait redevenir une compétence régalienne de l'État. Cela ne signifie pas qu'il faille revenir à l'assistance publique... Les intitulés des ministères sont révélateurs. L'ASE relève non pas du ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse - sous-entendu : « normale » ! -, mais dépend du ministère des affaires sociales, tandis que la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) relève du ministère de la justice. Or, ce sont souvent les mêmes publics dans les deux cas. Si un enfant malheureux peut devenir dangereux, un enfant isolé est toujours en danger. Le texte a donc le mérite de relancer le débat.

Concernant les positions de Mme Doineau et de M. Iacovelli, il est normal que les jeunes aspirent, à un moment ou à un autre, à sortir de l'ASE et ils doivent pouvoir le faire dans de bonnes conditions. L'essentiel est d'éviter les sorties sèches.

Mme Rossignol a raison, l'abaissement de l'âge de la majorité a eu des effets pervers, en abaissant l'âge limite de prise en charge. Il y a un vide entre 18 et 21 ans, et je prolongerais volontiers la possibilité d'accompagnement jusqu'à 25 ans, ne serait-ce que pour des raisons neuropsychologiques que l'on connaît bien maintenant.

Avant de répondre plus précisément, je tiens à préciser que si la commission n'adopte pas les articles 5,6 et 9, ceux-ci ne seront pas supprimés, mais la discussion en séance portera sur le texte de la proposition de loi dans sa rédaction initiale. Nous pourrons ainsi avoir un débat approfondi dans l'hémicycle. Ce sujet le mérite. Cela va dans le sens de l'intention de Mme Costes.

Des associations ou des banques alimentaires nous l'ont montré, les sorties sèches de l'ASE constituent un vrai défi. Beaucoup de SDF sont ainsi des jeunes majeurs qui sont sortis de l'ASE. La situation n'est pas acceptable.

Merci à Mme Deroche pour son soutien sur l'article 9 relatif à l'attribution des allocations familiales. Fixer un seuil dans la loi ne permettra pas d'apporter une réponse adaptée à toutes les situations. Le mieux est de laisser le juge décider au cas par cas.

Monsieur Iacovelli, je ne suis pas convaincue qu'une obligation de prise en charge jusqu'à 21 ans améliore la situation. Il me semble que l'essentiel est avant tout d'éviter les sorties sèches sans accompagnement.

Madame Gréaume, l'article 5 est satisfait. Le droit actuel ne fixe pas de plancher et n'interdit pas qu'un assistant familial soit agréé pour l'accueil d'un seul mineur.

Aussi, en accord avec Mme Josiane Costes, dont le but principal était de reposer la question du sort des enfants issus de l'ASE, je vous propose de ne pas adopter les articles 5, 6 et 9, tout en soulignant la nécessité de traiter la question des sorties sèches ultérieurement.

Nous examinons désormais le rapport pour avis de M. René-Paul Savary sur le projet de loi relatif à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne

Notre commission s'est saisie pour avis de ce projet de loi alors qu'il ne comportait que des habilitations à légiférer par ordonnances. Depuis, certaines dispositions ont été inscrites directement dans le texte et la commission des lois nous a délégué l'examen au fond des articles 1er bis A, 1er quater A, 1er quater, 1er septies A, 1er octies F, 1er octies G, 1er decies et 6 qui concernent le droit du travail et la protection sociale.

On chercherait en vain une ligne directrice au texte que nous examinons ce matin. C'est pourquoi je ne vais pas vous dresser un catalogue des mesures, mais tenter de les présenter par thèmes en vous proposant de suivre les objectifs suivants : restreindre le nombre et le champ des habilitations et limiter les dispositions du projet de loi aux strictes nécessités de la situation actuelle. Ce texte, compte tenu de ces conditions d'examen, à peine plus favorables que pour les précédents, ne doit pas constituer le véhicule des fonds de tiroir des ministères.

En matière d'activité partielle, la nécessité d'accompagner le processus de sortie de l'état d'urgence sanitaire, dont le déroulement n'est pas encore connu, justifie sans doute le recours à une ordonnance. Le Gouvernement entend introduire, à compter du 2 juin, un reste à charge « raisonnable » pour les entreprises en l'adaptant à une reprise d'activité progressive et différenciée selon les secteurs et les caractéristiques des entreprises. Le moment est en effet venu de commencer à sortir du dispositif exceptionnel d'activité partielle pour inciter au retour à l'activité tout en limitant les impacts sociaux de la crise économique. Je vous proposerai donc de conserver cette habilitation, moyennant un ajustement de son champ, bien qu'il reste des interrogations sur les paramètres qu'il est envisagé de modifier et, surtout, sur l'impact attendu de ces mesures sur les finances publiques.

S'agissant des autres dispositions relatives au droit du travail de l'article 1er, je vous proposerai d'écrire de manière précise les dispositions relatives au prêt de main-d'oeuvre et à l'indemnisation du chômage, pour lesquelles le Gouvernement nous demande une habilitation excessivement large.

Je vous proposerai également d'écrire en clair dans le projet de loi des dispositions concernant la représentation des travailleurs indépendants, le mandat des conseillers prud'homaux et la représentation des salariés des très petites entreprises (TPE), qui ne justifient pas une habilitation à légiférer par ordonnance. Je vous proposerai de supprimer celle qui concerne l'utilisation de la contre-valeur des titres restaurant périmés, qui ne présente aucun caractère d'urgence, de même que l'article 1er octies G concernant le financement d'activités sociales et culturelles, présenté comme une contrepartie de cette mesure.

Les habilitations visant à assouplir les règles relatives aux contrats courts, d'une part, et aux contrats d'insertion et contrats aidés, d'autre part, ont été remplacées par des dispositions en dur à l'Assemblée nationale. Les amendements que je vous présenterai aux articles 1er bis A et 1er decies visent à clarifier et bien limiter ces dispositifs dérogatoires. Les dispositions de l'article 1er quater relatives à l'intéressement dans les TPE ne me semblent pas réellement liées à l'épidémie de Covid-19. Toutefois, il s'agit de dispositions que le Sénat avait examinées à l'occasion du projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique (ASAP). Je vous proposerai donc de les accepter, sous réserve d'un amendement qui avait déjà été adopté en février dernier.

Le projet de loi comportait dans sa version initiale trois demandes d'habilitations relatives aux retraites.

La première visait à permettre la mobilisation des réserves des régimes complémentaires des indépendants pour proposer des aides aux actifs assurés de ces régimes. Il s'agit de valider l'aide de 1 milliard d'euros déjà versée et financée sur les réserves du régime complémentaire des indépendants (RCI) et destinée aux artisans et commerçants. Je vous propose deux amendements visant à substituer à l'habilitation une écriture en clair du dispositif dans le corps de la loi. Il s'agit d'insister sur le caractère nécessairement exceptionnel d'un tel prélèvement sur les réserves, qui doit être encadré et dont le Parlement doit être informé.

Les deux autres avaient pour objet de permettre la constitution de droits à la retraite de base et à la protection sociale complémentaire pour les salariés placés en activité partielle. À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a transformé la première habilitation en un article 1er quater A. Cependant, je vous propose de nous limiter aux enjeux d'urgence et il n'apparaît pas souhaitable d'établir, hors du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), des dispositifs pérennes concernant la validation de droits à la retraite de base au titre de l'activité partielle comme le propose le Gouvernement. Je vous proposerai d'adopter un amendement visant à réécrire cet article en un seul dispositif exceptionnel couvrant la période de mars à décembre 2020, afin de protéger les salariés des secteurs qui pourraient être durablement affectés.

Concernant la protection sociale complémentaire et considérant particulièrement les risques existants en matière de contrats de prévoyance, je vous propose de conserver l'habilitation demandée.

Enfin, afin de faciliter la mobilisation des soignants, les caisses de retraite ont dérogé, avec l'accord du Gouvernement, aux règles du cumul emploi retraite. Je vous propose un amendement visant à donner une base légale à ces pratiques dérogatoires et permettre un cumul intégral pour les soignants.

L'article 1er octies F, inséré à l'Assemblée nationale, propose de reporter au plus tard au 1er janvier 2021 la pleine mise en oeuvre du service d'intermédiation pour le versement des pensions alimentaires, assuré par les caisses d'allocations familiales (CAF) et progressivement ouvert à tous les parents séparés. La mise en application, qui devait commencer le 1er juin, ne peut se dérouler dans des conditions satisfaisantes. Je vous proposerai donc d'être favorable à cet article.

L'article 1er septies A prolonge d'un an l'expérimentation des maisons de naissance qui devait arriver à son terme en novembre 2020. Je vous propose d'adopter cette solution qui ménage une réflexion sur les conditions d'une pérennisation du dispositif.

Enfin, ce projet de loi comporte des mesures diverses, qu'il serait trop long d'énumérer, mais dont certaines concernent notre commission. Parmi celles-ci figure l'article 1er sexies, introduit par l'Assemblée nationale pour traduire l'une des habilitations de l'article 1er. Cet article propose de permettre aux collectivités territoriales et aux établissements de santé de mettre, à titre gratuit, des agents à disposition d'établissements publics de santé qui en ont besoin pendant les périodes d'état d'urgence sanitaire. En pratique, selon l'étude d'impact, quelque 1 500 fonctionnaires territoriaux ou hospitaliers seraient concernés pendant la crise actuelle. Je vous proposerai simplement un amendement pour que nous disposions d'un bilan de cette expérience à l'issue de la crise.

Parmi les nombreuses habilitations de l'article 2, l'une vise à autoriser le Gouvernement à corriger une erreur de plume de la loi de 2019 sur la fonction publique. Il s'agit de permettre aux comités d'agence et des conditions de travail des agences régionales de santé (ARS) de disposer de la plénitude de leurs compétences dès le 1er janvier 2021. Malgré un caractère d'urgence un peu discutable, je vous proposerai un avis favorable.

Je vous propose de donner ainsi un avis favorable à l'adoption de projet de loi, sous réserve des amendements que je vous soumets.

Il importe que la sortie du dispositif exceptionnel d'activité partielle soit progressive. La reprise, en effet, ne se décide pas. Les clients tardent à revenir. Or certaines entreprises sont dans des situations difficiles et risquent de déposer le bilan. Donc l'alternative est bien, souvent, entre activité partielle ou chômage. Je me félicite aussi de la prise en compte des périodes de chômage partiel dans le calcul des droits à la retraite. En revanche, il est dommage de reporter la mise en oeuvre du service d'intermédiation pour le versement des pensions alimentaires.

Je soutiens la position de notre rapporteur : il rappelle avec raison au Gouvernement que ses pouvoirs d'urgence sont limités à la période de crise et ne doivent pas être la norme. Autant il est normal que le Gouvernement prenne les mesures qui s'imposent pour faire face à l'urgence sanitaire, autant le Parlement devra être pleinement associé au futur plan de relance.

Je salue le travail de notre rapporteur sur ce texte même si nous ne partageons pas ses conclusions. Ce texte est un texte fourre-tout et négatif à bien des égards. Voilà un nouveau coup porté au parlement. Le Gouvernement abuse du recours aux ordonnances. Il a ainsi dû demander une seconde délibération à l'Assemblée nationale pour revenir sur des amendements qui lui refusaient le droit de déroger à la consultation des instances de dialogue social. Le ministre des relations avec le Parlement avait argué alors que les délais de consultation de ces instances n'étaient pas compatibles avec l'urgence, comme si au nom de l'urgence on pouvait faire fi de la démocratie...

Ce texte porte aussi un mauvais coup aux droits sociaux : ponction des réserves de régimes de retraite, mesures relatives à l'activité partielle... Ces dispositions sont présentées comme des mesures techniques, mais elles n'en aboutissent pas moins à un recul du droit et on peut craindre une réduction des revenus des familles à partir de juin si les enfants ne retournent pas à l'école. Il faut se méfier des mesures prétendument techniques car elles masquent toujours des choix politiques. Nous sommes ainsi hostiles à l'autorisation à déroger aux limitations des contrats précaires. Cette disposition est révélatrice de la conception du travail par le Gouvernement. Celle-ci n'a pas changé, même dans le monde d'après... Il s'agit toujours en définitive de multiplier les travailleurs précaires et flexibles. Nous sommes hostiles à ce texte et déposerons des amendements en séance.

Nous avons reçu une demande de la Caisse autonome de retraite des médecins de France. Votre rapport répond-il à leur demande sur l'article 1er ?

Je suis satisfaite de la poursuite de l'expérimentation des maisons de naissance. Avec Mme Doineau, nous avions travaillé sur ce sujet et M. Jomier a déposé une proposition de loi.

Je partage de nombreux constats de notre rapporteur, même si cela ne signifie pas que nous serons d'accord avec ses propositions. Il a raison de dire qu'il s'agit d'une loi fourre-tout et que l'on peine à trouver une ligne directrice. Nous sommes opposés à toutes les mesures susceptibles de porter atteinte au droit du travail par des ordonnances, même en période de circonstances exceptionnelles. Nous serons donc vigilants pour éviter toute remise en cause du droit du travail, des retraites, des statuts des salariés et des acquis sociaux.

Il est question aujourd'hui de modifier le régime exceptionnel de l'activité partielle, mais les modifications envisagées ne sont pas suffisamment précises, comme l'a souligné notre rapporteur. Ce régime permet de maintenir la rémunération du salarié et d'alléger la charge salariale des entreprises. Si l'activité ne reprend pas normalement, ce sera la double peine. Je tiens à attirer votre attention sur un secteur d'activité très spécifique, celui des échanges commerciaux avec le Royaume-Uni et des liaisons transmanche en particulier. Des licenciements ont été annoncés. La crise sanitaire a mis à l'arrêt les négociations post-Brexit. Beaucoup d'interrogations demeurent à ce sujet. Face à cette incertitude, il est important de connaître les paramètres du chômage partiel.

Je remercie notre rapporteur. Les évolutions attendues sur l'activité partielle me semblent intéressantes, sous réserve bien évidemment que l'activité reprenne et que les négociations avec les syndicats, notamment d'employeurs, aient lieu. Dans ces conditions, il est logique que la prise en charge progressive par l'employeur monte en puissance. Mais n'oublions pas de finaliser la première étape : beaucoup d'entreprises, mais aussi d'associations ou de régies communales, ont subi des refus d'activité partielle.

Nous avons tâché d'être vigilants et de limiter les mesures envisagées par le Gouvernement à la seule période de crise sanitaire. Certaines sont encore très floues. Or, on connaît l'adage : quand il y a un flou, c'est qu'il y a un loup...

Le Gouvernement propose de maintenir le régime de l'activité partielle au-delà du 2 juin, mais selon des modalités différentes selon les secteurs, avec notamment un reste à charge pour les entreprises afin d'éviter les effets d'aubaine. Nous bénéficions en effet de l'un des systèmes les plus généreux d'Europe, mais qui n'est pas très incitatif à la reprise d'activité. Un arrêt brutal du dispositif exceptionnel pourrait mettre en difficulté des entreprises et entraîner une hausse du chômage. Il faut donc donner de la souplesse pour que certaines parties de l'entreprise sortent du régime de l'activité partielle, tandis que d'autres pourront en conserver le bénéfice si elles en ont besoin. On espère que le mécanisme qui sera proposé sera souple. Le reste à charge est une mesure qui me semble cohérente. Nous resterons néanmoins vigilants sur la mise en oeuvre de ces mesures.

Ce texte est un texte fourre-tout, mais nous avons essayé d'y apporter un cadre, notamment en évitant de modifier de manière pérenne les codes du travail et de la sécurité sociale, et en conservant aux mesures leur caractère dérogatoire, strictement lié à la période épidémique. Mais, là aussi, nous devons rester vigilants.

Madame Deroche, la demande de la Caisse autonome de retraite des médecins de France visait les régimes de base. Nous ne pouvons pas déposer d'amendement à ce sujet : ils seraient irrecevables au titre de l'article 40 de la Constitution, car l'habilitation ne vise que les régimes complémentaires et non les régimes de base. Nous ne pouvons travailler qu'avec les régimes complémentaires. Le Gouvernement demande à être habilité à prendre des mesures législatives pour mobiliser les réserves des caisses complémentaires des indépendants. Je vous proposerai une réécriture de ce dispositif. L'utilisation de ces réserves pour financer des aides au profit des actifs de ces régimes sera donc possible.

Je vous propose sept amendements à l'article premier, sur lequel nous sommes saisis pour avis.

Mon amendement COM-79 supprime l'ordonnance prévue au cinquième alinéa. Je vous proposerai d'inscrire directement les dispositions envisagées dans le droit en vigueur. Il en va de même pour mon amendement COM-80 qui supprime l'ordonnance prévue au sixième alinéa relative à la représentativité nécessaire pour siéger au Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI).

Mon amendement COM-81 supprime une mention ajoutée à l'Assemblée nationale qui prévoit que les salariés peuvent démontrer leurs relations contractuelles « par tous moyens écrits » et qui ne me semble pas nécessiter de mesure législative. Cet amendement prévoit en outre une correction rédactionnelle.

Mon amendement COM-82 supprime l'ordonnance prévue au quinzième alinéa relative au prêt de main-d'oeuvre. L'habilitation demandée était très large. Là encore, je vous proposerai d'inscrire directement les dérogations possibles dans la loi.

Mon amendement COM-83 supprime l'ordonnance prévue au vingtième alinéa relative à la mobilisation des réserves des caisses complémentaires des indépendants, par cohérence avec notre amendement COM-84, portant article additionnel après l'article premier, qui inscrit en dur dans la loi le dispositif de l'habilitation.

Mon amendement COM-88 supprime l'ordonnance prévue au vingt-cinquième alinéa relative à la régularisation de la situation des demandeurs d'emploi arrivés en fin de droits entre le 1er et le 12 mars 2020 et dont Pôle emploi a maintenu l'indemnisation hors de tout cadre légal. L'habilitation demandée me semble excessivement large et je vous proposerai tout à l'heure un amendement COM-94, portant article additionnel après l'article 1er decies, qui règle cette situation.

Mon amendement COM-85 supprime l'ordonnance prévue au vingt-sixième alinéa relative aux règles d'affectation de la contre-valeur des titres restaurant émis pour l'année 2020. Aucune urgence ne justifie d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance une telle mesure.

Les amendements COM-79, COM-80, COM-81, COM-82, COM-83, COM-88 et COM-85 sont adoptés.

L'article 1er bis A permet, à titre dérogatoire, de conclure ou de renouveler pendant une durée de 36 mois, au lieu de 24 mois en temps normal, les contrats courts conclus au titre de la politique de l'emploi ainsi que les contrats aidés. Mon amendement COM-86 vise à ce que ces nouvelles dérogations ne portent pas préjudice aux dérogations déjà prévues par la loi.

L'amendement COM-86 est adopté.

Mon amendement COM-84 vise à traduire dans la loi l'habilitation que demandait le Gouvernement au titre de la mobilisation des réserves des caisses complémentaires des indépendants. Considérant les sommes potentiellement concernées, cet amendement prévoit un encadrement réglementaire, ainsi que l'information des commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat. En effet, ces caisses n'ont, en principe, pas vocation à venir en aide aux actifs.

L'amendement COM-84 est adopté et devient article additionnel.

L'article 1er quater A prévoit la prise en compte des périodes d'activité partielle au titre de la durée d'assurance permettant le calcul des pensions. La prise en charge de ce dispositif exceptionnel est assurée par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Mon amendement COM-87 vise à limiter cette prise en compte aux seules périodes d'activité partielle connues par le salarié au cours de la crise sanitaire, c'est-à-dire entre le 1er mars et le 31 décembre 2020. Il sera temps, à l'issue de cette crise, d'examiner s'il y a lieu d'ouvrir plus largement le dispositif. À ce stade, nous ne connaissons pas l'impact de cette mesure, notamment son éventuelle incidence sur le montant de la retraite, même si les salariés concernés seront probablement peu nombreux.

L'amendement COM-87 est adopté.

La Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) a mis en place une double dérogation aux règles de cumul emploi retraite, au profit des personnels soignants, en permettant un cumul intégral et en levant le critère de carence applicable. Le Gouvernement a demandé à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités territoriales (CNRACL) de faire de même. Or ces pratiques sont aujourd'hui illégales. Mon amendement COM-90 vise à conférer une base légale à ces dérogations. Il nous semble justifié de faire sauter ces verrous dans le cas d'espèce, afin de conserver un caractère incitatif à ce dispositif et de reconnaître l'effort des soignants.

L'amendement COM-90 est adopté et devient article additionnel.

L'article 1er quater permet aux entreprises de moins de onze salariés de mettre en place un dispositif d'intéressement par décision unilatérale de l'employeur, mais prévoit qu'au bout de trois ans, ce dispositif ne pourra être reconduit que par un accord ou un référendum d'entreprise, alors qu'en règle générale, un accord d'intéressement peut être reconduit tacitement. Je ne vois pas de raison qui justifie que cette reconduction soit plus contraignante dans ces petites entreprises. C'est pourquoi mon amendement COM-89, identique à l'amendement COM-33, supprime cette restriction.

Les amendements identiques COM-89 et COM-33 sont adoptés.

L'amendement COM-34 propose de pérenniser la prime exceptionnelle de pouvoir d'achat pour les très petites entreprises. Mon avis est défavorable.

Mon amendement COM-91 vise à compléter le rapport annuel au Parlement sur les actions menées sur le champ du financement des établissements de santé par un bilan des mises à disposition d'agents publics à titre gracieux.

Je profite de cet article relatif à une demande de rapport du Parlement au Gouvernement pour signaler que le dernier bilan de l'application des lois fait apparaître que, sur les vingt et un rapports que nous avons demandés en 2019, un seul a été publié à ce jour, celui sur la prime d'activité...

L'amendement COM-91 est adopté.

L'article 1er octies G permet, à titre exceptionnel, au comité social et économique (CSE) de consacrer jusqu'à 50 % de son budget de fonctionnement au financement d'activités sociales et culturelles. L'urgence de cette disposition ne me semble pas établie. En outre, par voie réglementaire, il est possible d'augmenter la part de l'excédent du budget de fonctionnement pouvant être affectée à ces activités. Enfin, les partenaires sociaux n'ont pas été consultés sur cette disposition. C'est pourquoi j'ai déposé un amendement de suppression COM-92. L'amendement COM-43 st identique.

Les amendements de suppression COM-92 et COM-43 sont adoptés.

L'amendement de suppression COM-25 rectifié a pour objet de supprimer l'article 1er decies qui adapte, sur accord d'entreprise, certaines des modalités du régime des contrats à durée déterminée (CDD) et des contrats de mission. Cela me semble trop contraignant, nous avons besoin de souplesse dans cette période. J'émets donc un avis défavorable à l'adoption de cet amendement.

Mon amendement COM-93 prévoit de mieux borner dans le temps les dispositions de l'article 1er decies afin d'éviter de porter atteinte au droit du travail au-delà de la période de crise sanitaire. En outre, il procède à un ajustement sémantique.

L'amendement COM-93 est adopté.

Mon amendement COM-94 tend à sécuriser le maintien de l'indemnisation des demandeurs d'emploi dont les droits sont arrivés à échéance depuis le 1er mars 2020 et non depuis le 12 mars 2020. Cet amendement est cohérent avec la suppression que je vous ai proposée à l'article premier. Mon amendement COM-95 est également cohérent avec une autre des suppressions d'habilitation que je vous ai proposées à l'article 1er, au sujet de la représentativité pour siéger au CPSTI.

La crise sanitaire a conduit le Gouvernement à reporter au premier semestre 2021 le prochain scrutin visant à mesurer l'audience syndicale auprès des salariés des entreprises de moins de onze salariés. Il est également nécessaire de reporter le prochain renouvellement général des conseils de prud'hommes ainsi que celui des commissions paritaires régionales interprofessionnelles (CPRI). J'y suis favorable, mais pas sous la forme d'une habilitation à légiférer par ordonnance : par mon amendement COM-96, je vous propose donc d'inscrire directement ces dispositions dans le droit en vigueur.

Mon amendement COM-98 a le même objet, s'agissant ici du recours au prêt de main d'oeuvre entre entreprises. En outre, il prévoit que l'avenant au contrat de travail du salarié ne précise pas les horaires de travail, mais se borne à prévoir un volume d'heures hebdomadaire.

Les amendements COM-94, COM-95, COM-96 et COM-98 sont adoptés et deviennent articles additionnels.

L'article 6 introduit par l'Assemblée nationale vise à demander un rapport au Gouvernement. Les demandes de rapport ne constituent pas une méthode législative satisfaisante. Conformément à la position habituelle du Sénat, mon amendement COM-97 propose donc de supprimer cet article.

L'amendement de suppression COM-97 est adopté.

En conséquence, la commission proposera à la commission des lois de supprimer l'article 6.

Le rapport que nous vous présentons ce matin est le fruit de plusieurs mois de travaux, entamés en octobre dernier, et de près de quarante auditions.

Ces droits sont encore plus limités s'agissant des micro-entrepreneurs qui ne cotisent pour leur retraite que dans la mesure où ils réalisent un chiffre d'affaires, alors que les entrepreneurs individuels classiques sont soumis à une cotisation minimale leur permettant de valider au moins trois trimestres par an.

En revanche, certaines protections ne sont pas assurées aux travailleurs indépendants. Ainsi, les indépendants ne sont couverts contre les accidents du travail que s'ils souscrivent une assurance volontaire. Ils ne sont pas couverts par l'assurance chômage, et la promesse du Président de la République de mettre en oeuvre une assurance universelle s'est, au contact de la réalité, transformée en une mesure nettement moins ambitieuse. Elle est en effet soumise à des conditions restrictives qui en excluent de fait la grande majorité des travailleurs de plateformes.

Cette couverture sociale incomplète peut s'avérer problématique dans le cas de travailleurs précaires avec de faibles revenus qui ne peuvent pas s'auto-assurer et ont, du reste, une préférence pour le présent qui ne les incite pas à le faire. De plus, pour ces « petits indépendants », des questions d'équité se posent quant au rapport entre le niveau des prélèvements et les droits qui leur sont ouverts.

Il n'en reste pas moins que ce déficit de protection sociale, s'il constitue le coeur de notre sujet, doit être relativisé.

Le débat sur le droit social applicable aux travailleurs des plateformes s'est trop souvent focalisé sur la question de la requalification en travail salarié de prestations accomplies par des travailleurs indépendants. Il nous semble qu'il convient de dépasser cette question.

La distinction entre travail indépendant et salariat n'est pas clairement posée dans la loi. Elle est opérée par le juge, au cas par cas, en fonction d'un faisceau d'indices permettant ou non de constater l'existence d'un lien de subordination. Notons que le choix des parties de conclure un contrat commercial ne fait en rien obstacle à la capacité du juge de requalifier ce contrat en contrat de travail. Par ailleurs, selon une jurisprudence constante, le juge n'a jamais accepté de retenir la notion de dépendance économique, au demeurant difficile à définir, pour caractériser l'existence d'un contrat de travail.

La jurisprudence en la matière n'est pas nouvelle et les récentes décisions de la Cour de cassation s'inscrivent dans une continuité certaine. La Cour a ainsi récemment donné raison à un chauffeur Uber, considérant notamment que le pouvoir de sanction de la plateforme était constitutif d'une relation de subordination. Dans d'autres cas, pour lesquels les mêmes éléments n'étaient pas réunis, les décisions des juges ont été différentes.

Il nous semble qu'il n'est pas pertinent que le législateur intervienne, ni pour créer une présomption irréfragable de non-salariat qui conduirait à valider des stratégies de contournement, ni pour inclure l'ensemble des travailleurs de plateformes dans le champ du salariat.

Il serait en effet curieux et quelque peu artificiel de considérer que, dès lors qu'un travailleur a recours aux services d'une plateforme, il en devient le salarié quand bien même il conserverait une indépendance réelle en matière de choix de ses horaires et ne serait soumis à aucun pouvoir de direction. Par ailleurs, il semble que le salariat n'est pas une revendication majoritaire parmi les travailleurs des plateformes. En effet, il n'est pas apparu au cours de nos auditions que les intéressés seraient prêts à travailler sous la direction d'un employeur qui leur dirait quand et comment ils doivent exercer leur activité.

Les propositions tendant à créer un troisième statut nous semblent également devoir être écartées. En effet, une telle solution conduirait à substituer à une frontière aujourd'hui brouillée deux frontières qui ne seraient pas nécessairement plus nettes. Surtout, les exemples étrangers montrent que la création d'un troisième statut peut exercer une force d'attraction sur les salariés précaires, qui seraient alors moins protégés.

Nous écartons également la proposition tendant à créer un statut de salarié autonome, sur laquelle notre commission aura prochainement à se prononcer. Un tel statut, permettant au travailleur de choisir unilatéralement ses heures de travail indépendamment des besoins de l'entreprise, est certes séduisant et pourrait d'ailleurs intéresser nombre de nos concitoyens, mais convenons que la gestion de tels salariés « à éclipses » serait pour le moins complexe.

Si les travailleurs indépendants ne demandent pas massivement à être requalifiés en tant que salariés, ils demandent néanmoins davantage de protection et il nous semble que cette demande est légitime.

Un certain nombre de règles issues du droit du travail et de garanties de sécurité sociale ont progressivement été étendues au-delà des seuls salariés. Nous recommandons de pousser plus loin cette logique.

La loi El Khomri a créé, au sein de la septième partie du code du travail, un chapitre dédié aux travailleurs des plateformes, et la loi d'orientation des mobilités (LOM) a contribué à lui donner de la substance. Nous proposons de compléter ces dispositions en transposant notamment les règles applicables aux salariés en matière de non-discrimination à l'embauche et de droit aux congés. Une obligation de motivation pourrait également être imposée pour lutter contre les ruptures abusives de relations commerciales.

Il nous semble en revanche difficile d'introduire une rémunération minimale. Les rémunérations horaires constatées sont en effet généralement déjà supérieures au SMIC et les pouvoirs publics n'ont pas forcément la capacité ni la légitimité pour fixer, secteur par secteur, des prix minima.

Par ailleurs, il nous semble que la logique d'universalisation de la sécurité sociale peut être prolongée. Les employeurs sont aujourd'hui tenus de proposer une complémentaire santé à leurs salariés qui n'en sont pas dotés par ailleurs. Cette obligation pourrait être étendue aux plateformes de mise en relation.

De plus, les travailleurs de plateformes ont la possibilité de s'assurer contre les accidents du travail ou de s'affilier à la sécurité sociale pour la couverture du risque accident du travail. Les cotisations sont alors prises en charge par la plateforme. Cette faculté pourrait être rendue obligatoire.

S'agissant de l'autre grand risque qui n'est pas couvert pour les indépendants, le risque de chômage, il nous semble difficile d'étendre la logique assurantielle actuelle, qui repose sur des contributions et sur la notion de perte involontaire d'emploi. Pour autant, la réforme des minima sociaux pourrait déboucher sur la création d'un véritable filet de sécurité universel, dont bénéficieraient les travailleurs indépendants perdant leur emploi.

Nous recommandons en outre d'examiner les règles de la micro-entreprise.

Ce régime a été créé en 2008 afin de faciliter les créations d'activités indépendantes par des personnes sans emploi ou souhaitant développer une activité accessoire. Il est aujourd'hui largement utilisé par les travailleurs des plateformes en raison de sa simplicité et du taux de cotisations sociales relativement faible qu'il suppose. Dans ce cadre, le régime de la micro-entreprise peut conduire à solvabiliser artificiellement des activités peu créatrices de valeur. Cet effet peut être renforcé par les réductions de cotisations au titre de l'aide aux créateurs d'entreprise (ACRE), ce qui a d'ailleurs conduit le Gouvernement à resserrer les conditions d'éligibilité à cette aide à compter de 2020.

Il conviendrait sans doute de s'interroger sur ce régime et, par exemple, de prévoir une convergence progressive avec le régime de l'entrepreneur individuel classique. Cette convergence pourrait n'être prévue que pour les micro-entrepreneurs réalisant un chiffre d'affaires supérieur à un certain seuil, afin de ne pas remettre en cause les activités accessoires.

Là encore, les actions des pouvoirs publics devront être mesurées avec précaution de manière à concilier les objectifs d'emploi et de protection sociale.

Enfin, des alternatives à ce régime pourraient être encouragées, tel le statut d'entrepreneur salarié de coopérative qui permet d'allier les protections du salariat à la liberté du travail indépendant. Cette solution est peu utilisée aujourd'hui en raison de son coût pour les travailleurs. En tout état de cause, elle ne saurait être imposée, car l'adhésion à une coopérative suppose un engagement volontaire.

En matière de régulation des plateformes, nous sommes très réservés à l'égard des chartes de responsabilité sociale, facultatives et établies unilatéralement par les plateformes, qui ont été introduites par la LOM. La charte, lorsqu'elle existe, doit être homologuée par l'administration qui vérifiera sa conformité à la loi. C'est sans doute « mieux que rien », mais, en termes de protection des travailleurs, ce n'est presque rien.

Cet outil a d'abord été promu par les plateformes de mobilité à des fins de sécurisation juridique. En censurant une partie du dispositif, le Conseil constitutionnel a presque totalement désamorcé cette fonction de la charte.

Parmi les voies possibles de régulation, nous avons étudié la possibilité de soumettre certaines plateformes à un dispositif d'autorisation préalable. Une telle restriction à la liberté d'entreprendre est possible, si elle est justifiée par l'intérêt général et à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteinte disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi.

Dans le secteur des VTC, il existe des exemples internationaux, tels que la licence délivrée à Londres aux véhicules, aux chauffeurs et aux plateformes par l'agence Transport for London.

Une telle proposition présente des inconvénients : une certaine lourdeur administrative, et un risque de favoriser les acteurs les plus importants en dressant des barrières à l'entrée.

Elle pourrait toutefois s'avérer pertinente pour des raisons de sécurité des usagers ou de régulation de l'offre, dans des secteurs comme celui des transports urbains, éventuellement dans le cadre des compétences des autorités organisatrices de mobilité. Dans les cas où il s'imposerait, un tel agrément pourrait inclure des critères sociaux : par exemple, des garanties en matière de prévention et de couverture des accidents du travail, à défaut d'assurance obligatoire, ou en matière de tarification, de manière à assurer un revenu décent aux travailleurs.

Par ailleurs, pour répondre au besoin de sécurisation des plateformes ayant des pratiques vertueuses, le rescrit est un outil souple qui permet à une entreprise de demander à l'administration de se prononcer ex ante sur la qualification de sa situation. À l'image du « rescrit Pôle emploi » créé par la loi pour un État au service d'une société de confiance, un rescrit spécifique pourrait être spécialement adressé aux plateformes pour leur permettre de s'assurer du caractère non salarié de la relation avec leurs partenaires.

Quant aux travailleurs, ils ont la possibilité de mandater la plateforme afin qu'elle réalise pour leur compte leurs démarches déclaratives ainsi que le paiement de leurs cotisations et contributions sociales. Nous proposons de rendre obligatoire ce mandatement afin de simplifier et de fiabiliser les démarches des travailleurs concernés.

Nous croyons que le dialogue social et la construction d'une représentativité des travailleurs de plateformes sont une voie de régulation féconde.

Plusieurs obstacles se dressent face au développement d'un dialogue social structuré entre travailleurs et plateformes. Premièrement, le droit de l'Union européenne considère a priori toute entente entre travailleurs indépendants comme une entrave à la libre concurrence. Des instruments internationaux peuvent néanmoins nous permettre de dépasser l'opposition entre droit de la concurrence et droit du travail.

Deuxièmement, l'atomicité et l'isolement des travailleurs ne favorisent pas leur inscription dans une démarche de défense d'intérêt collectif. De manière générale, il est difficile de construire une solidarité entre les travailleurs indépendants. Les jeunes travailleurs des plateformes sont aujourd'hui particulièrement éloignés du syndicalisme, et les organisations qui ont réussi à se faire entendre, comme le Collectif des livreurs autonomes de Paris (CLAP), ont une audience difficile à mesurer parmi les livreurs.

Troisièmement, la volonté d'autonomie des plateformes les rend rétives à l'organisation d'un dialogue social dont elles ne fixeraient pas les règles, comme dans le cadre de la charte.

L'enjeu est donc de parvenir à bâtir un cadre de représentation sans le calquer sur celui du salariat. Il est souhaitable que cette représentation soit mise en place dans le cadre d'instances ad hoc au niveau du secteur professionnel et non au niveau d'une plateforme. En outre, elle devrait être territorialisée, comme dans le cas des TPE, et mise en place à une échelle pertinente déterminée en fonction du secteur.

Dans ce cadre, pourraient être représentés les plateformes, les travailleurs indépendants, mais aussi, le cas échéant, les entreprises utilisatrices de leurs services.

Nous pensons que les représentants des travailleurs devraient être élus, avec des critères d'éligibilité qui tiennent compte de la brièveté de la durée moyenne de leur collaboration avec les plateformes.

Des thèmes de négociation obligatoire pourraient être définis en vue de la conclusion d'accords collectifs au sein de ces instances. Dans cette optique, les huit items fixés dans le code du travail pour les chartes de responsabilité sociale pourraient devenir des thèmes de négociation.

Toutefois, la difficulté majeure de la conception de tels accords porte sur leur applicabilité à des travailleurs indépendants. Pour surmonter ceci, nous recommandons de prévoir un mécanisme d'extension des accords à l'ensemble des travailleurs d'un secteur, sur le modèle du mécanisme applicable aux entreprises pour les accords de branche. Les accords pourraient s'appliquer aux plateformes suivant les mêmes modalités.

Voilà, mes chers collègues, les principaux résultats de nos travaux sur ce sujet d'actualité, situé au croisement du droit du travail et de celui de la protection sociale.

Contrairement à la présentation qui en est souvent faite, nous pensons, en résumé, que la question du statut n'est pas l'essentiel. Plaquer le modèle du salariat sur des situations auxquelles il n'est pas adapté ne saurait être une solution satisfaisante et ne répondrait ni aux aspirations des travailleurs concernés ni aux besoins de la société. Il importe plutôt d'encourager des mutations qui s'imposent à nous en renforçant la protection de l'ensemble des actifs. La crise que nous connaissons actuellement rend d'ailleurs plus évidente la nécessité de ne laisser personne au bord du chemin.

Merci pour cet excellent rapport.

Je remercie les trois rapporteurs pour le travail de fond qu'ils ont mené sur un sujet complexe. La jurisprudence n'est pas uniforme, ce qui est dommage. Dans le domaine du transport, un chauffeur a été requalifié en salarié, car il ne travaillait que pour un seul client - le lien de subordination était évident.

Je retiens la volonté d'une partie de ces travailleurs d'avoir la liberté de s'organiser : le cadre du salariat n'est donc pas envisageable. La protection sociale est essentielle : ces travailleurs doivent être protégés. En outre, j'estime qu'une rémunération horaire minimale pourrait être envisagée.

Je remercie également les rapporteurs pour leur travail.

Nous allons examiner en commission le 27 mai prochain une proposition de loi déposée par mon groupe sur les travailleurs des plateformes numériques. La crise sanitaire actuelle fragilise encore davantage ces personnes déjà vulnérables. Les travailleurs ont droit à un statut salarial, protecteur, avec des droits à une couverture maladie et à la retraite. Certains sont malades, alors même qu'ils n'ont pas de couverture sociale. Ce type de situation ne doit pas s'étendre.

Nous nous abstiendrons sur ce rapport, car nous reconnaissons le travail important qui a été effectué.

Je remercie les rapporteurs pour leur travail d'une grande qualité, qui alimentera le débat que nous aurons - je l'espère - dans les mois à venir.

Je ne suis pas d'accord avec tout ce qui a été dit, mais je partage certains constats. Nous avons, nous aussi, déposé une proposition de loi sur le sujet. Nous considérons que les conditions de travail sur un grand nombre de plateformes constituent une atteinte grave au droit du travail, et un recul important. Cette situation me fait penser au tâcheronnage ou au métayage, en vigueur dans les Landes il y a plus de 70 ans. Ce retour en arrière est absolument insupportable.

Nous souhaitons que ces travailleurs puissent accéder à des droits identiques à ceux des salariés. Nous sommes foncièrement opposés au statut de travailleur indépendant lorsque des plateformes d'intermédiation gagnent énormément d'argent sur le dos de personnes particulièrement précaires.

Nous nous battrons dans les mois à venir sur cette question qui nous tient à coeur. Dans un premier temps, l'important était que le sujet soit au moins abordé. Ces métiers se sont développés anonymement ; or tout ce qui est anonyme finit par être accepté. Vous vous êtes saisis de cette question, tout comme nous et nos collègues du groupe communiste. C'est déjà un progrès. J'espère que nous parviendrons à des résultats concrets.

Nous nous abstiendrons sur ce rapport.

Les plateformes représentent un ensemble hétérogène. On constate que certaines plateformes permettent aux utilisateurs de gagner 120 euros par an, d'autres 150 000 euros par an : elles ne peuvent donc être traitées de la même façon.

On ne peut pas dire que les utilisateurs des plateformes, généralement sous le statut de micro-entrepreneurs, soient dépourvus de tout droit. Ils sont couverts par l'assurance maladie et ont droit aux prestations familiales. On ne peut pas apporter une solution unique, car - j'insiste - les situations sont très variées.

Madame Lubin, il faut trouver un terrain d'entente qui nous permette d'avancer, notamment en matière de droit du travail. Je ne suis pas certaine que nous le trouvions dans la proposition de loi qui va être examinée.

Le modèle des plateformes est limité, puisqu'il représente seulement 1 % de la population active.

Mme Gruny a évoqué le cas du chauffeur qui avait bénéficié d'une requalification, car il ne travaillait que pour un seul client d'une plateforme. Je précise que la requalification s'est faite à l'encontre non pas de la plateforme, mais du client.

Mme Apourceau-Poly estime que chaque travailleur a droit au statut de salarié. Je ne suis pas d'accord avec ce postulat : si ce modèle économique fonctionne, c'est parce que nombre d'indépendants ne souhaitent pas un statut de salarié. Ce qu'ils veulent, c'est une protection sociale et, surtout, une reconnaissance des maladies professionnelles et des accidents du travail.

Mme Lubin a évoqué le fait que les plateformes gagnaient beaucoup d'argent : ce n'est pas vrai ! À l'heure actuelle, nombre d'entre elles ne font pas de bénéfices.

Néanmoins, nous devons rester vigilants, particulièrement dans le contexte de la crise actuelle. De nombreuses personnes pauvres ou au chômage risquent de voir dans les plateformes le seul moyen d'obtenir un revenu.

Avec ce rapport, nous avons voulu éclairer la commission qui est saisie de propositions de loi sur le sujet. Notre travail est avant tout une photographie de la situation existante. Celle-ci découle d'un principe simple : la nature a horreur du vide. Si le modèle des plateformes s'est développé, c'est parce que tout le monde ne trouve pas sa place dans le salariat ou dans une entreprise classique.

Il faut sans doute faire évoluer le statut du micro-entrepreneur : alors que le législateur l'avait conçu pour permettre le démarrage d'une activité, on constate qu'il se pérennise.

Certains collègues ne voient que l'aspect négatif des plateformes, mais il ne faut pas oublier qu'elles permettent une forme d'insertion et qu'elles fournissent ce qu'on a coutume d'appeler des « jobs » étudiants.

Aujourd'hui, on ne peut pas résoudre par une proposition de loi la question complexe des plateformes. C'est la raison pour laquelle nous avons proposé quatorze recommandations, qui forment une base de travail. J'invite nos collègues à lire attentivement notre rapport. Le législateur doit respecter la liberté d'entreprendre, tout en protégeant les travailleurs indépendants d'une dépendance excessive, de la captation du marché et d'une fixation arbitraire des tarifs.

Des modèles nouveaux doivent pouvoir se développer. Aujourd'hui, ce sont les plateformes - il faut veiller à ce que leur développement n'ait pas d'effet négatif ; demain, il y aura d'autres systèmes.

Le Président de la République a émis le souhait d'une protection sociale universelle. Le mot est peut-être un peu excessif. Tout le monde a droit à une protection sociale de base, minimale ; ensuite, chacun est libre d'épargner davantage pour avoir une retraite plus importante. C'est le premier problème à régler.

Le groupe socialiste et républicain a formulé une demande d'inscription à l'ordre du jour du 3 juin prochain d'une proposition de loi portant création d'un fonds d'indemnisation des victimes du Covid-19 pour laquelle le Gouvernement n'a pas engagé la procédure accélérée qui aurait permis l'examen du texte dans un tel délai. Ce texte devrait être donc examiné à la fin du mois de juin.

J'ai reçu la candidature de notre collègue Corinne Féret.

Y a-t-il des oppositions ?...

Je souhaite beaucoup de courage à notre rapporteure sur ce sujet complexe et voudrais lui livrer mon sentiment personnel sur ce texte.

La mise en place d'un fonds d'indemnisation pour une contamination par une maladie infectieuse constituerait un précédent majeur, qui bouleverserait les principes qui ont jusqu'à présent prévalu pour engager la responsabilité de l'État et justifier d'une indemnisation.

Compte tenu des incertitudes scientifiques qui persistent dans la connaissance du Covid-19 et de ses effets sur la santé à long terme, il semble largement prématuré d'envisager un mécanisme d'indemnisation, alors que les experts ne seront pas en capacité de se prononcer définitivement sur l'existence d'un lien entre la contamination et la survenue de pathologies incapacitantes.

Il est difficile également d'établir avec certitude pour les personnes ayant poursuivi une activité professionnelle ou bénévole le lien de causalité entre le maintien de leur activité et leur contamination.

Enfin, l'adossement du fonds à l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (ONIAM), comme le prévoit la proposition de loi, apparaît très peu pertinent compte tenu de la vocation de l'office à indemniser les dommages causés par une prise de médicaments.

Il y a un temps pour tout. Tant que nous ne sommes pas sortis de la crise, cette proposition de loi est prématurée. Il est toujours possible d'impliquer le Gouvernement, car il est totalement responsable de son action, mais il faut attendre, car l'évaluation scientifique ne peut se faire aujourd'hui.

La réunion est close à 11 h 20.