Je souhaite la bienvenue à Patrick Masclet, qui remplace Jean-René Lecerf et siègera, comme lui, parmi nous.

Nous sommes heureux d'accueillir aujourd'hui Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, pour l'entendre sur le projet de loi relatif au renseignement.

Je vous remercie de m'inviter à m'exprimer sur ce projet de loi qui encadre le renseignement et qui, comme tel, a vivement attiré l'attention et soulevé bien des débats dont certains ne sont pas éteints. Ces débats sont utiles car il est bon, sur un tel sujet, que la société assure une vigilance démocratique et qu'elle s'interroge, afin de pouvoir assumer les décisions qui seront prises. Car ces interrogations, ces contestations, doivent nous conduire à améliorer encore les dispositions proposées. Nous devons donner aux services de renseignement les moyens d'assurer la sécurité des Français, en s'adaptant aux nouvelles méthodes et aux nouvelles technologies que les milieux de la criminalité et du terrorisme ont su apprivoiser, tout en préservant les libertés fondamentales des citoyens. C'est à quoi, en ma qualité de garde des sceaux, gardienne des libertés fondamentales, je veille tout particulièrement au sein du Gouvernement. Je crois que ce texte a atteint la bonne mesure, et qu'il reviendra à votre Haute Assemblée de l'améliorer encore.

Ce projet de loi, qui donne un cadre juridique au renseignement, s'est enrichi de divers avis, celui de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL), de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), et de celui, très circonstancié, du Conseil d'État. Les associations sont également entrées dans le débat, ce qui a contribué à sa richesse. Le débat à l'Assemblée nationale, enfin, a permis d'améliorer ce texte, qui définit clairement les principes et les finalités du renseignement, détermine ses techniques et, parallèlement, instaure ou renforce le contrôle, qui intervient à plusieurs niveaux : via une autorité administrative indépendante ; sous la responsabilité de l'exécutif, puisque c'est le Premier ministre qui attribue les autorisations ; sous le contrôle juridictionnel, enfin, de notre plus haute juridiction administrative, le Conseil d'État.

Il est évident que les techniques de renseignement sont susceptibles de porter atteinte, ou pour le moins d'altérer l'exercice des libertés individuelles - droit au respect de la vie privée et familiale, inviolabilité du domicile, secret des correspondances... Autant de droits explicitement inscrits dans notre code civil et dans la convention européenne des droits de l'homme dont la France est signataire. Il s'agissait donc de donner aux services de renseignement les moyens d'exercer leur activité tout en les plaçant sous contrôle - ab initio, en cours d'opération et a posteriori - afin de garantir aux citoyens la préservation de leurs libertés.

Ce projet de loi définit donc les finalités du renseignement, il précise les conditions dans lesquelles sont mises en oeuvre les techniques de recueil de renseignement, et celles dans lesquelles les informations sont collectées, conservées, puis détruites. Le contrôle des activités de renseignement sera assuré, ab initio, par la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement chargée d'émettre un avis à destination du Premier ministre, auquel il reviendra de prendre la décision d'autoriser le recueil de renseignement. Cet avis préalable ne sera pas requis dans les situations d'urgence absolue, mais la commission devra être informée et pourra réagir. Si la commission considère soit que le fait qu'il ait été passé outre à son avis, soit que les conditions dans lesquelles le Premier ministre autorise le recours à des techniques de renseignement pose problème, elle peut formuler les recommandations à l'attention du Premier ministre et saisir le Conseil d'État. Le Conseil d'État peut, quant à lui, décider l'annulation d'une technique de renseignement et la destruction des données collectées mais également prévoir une indemnisation des personnes concernées. Des magistrats du Conseil d'État seront habilités secret défense et auront donc directement accès aux documents classés - c'est une nouveauté et un incontestable progrès. Cela supposera néanmoins un aménagement de la procédure du contradictoire dans les recours juridictionnels devant le Conseil lorsque les pièces seront classées secret défense. Le Conseil d'État, s'il constate une infraction, pourra saisir le juge pénal, sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale.

Les professions protégées, dépositaires de secrets - secret des sources pour les journalistes, secret de la défense pour les avocats, secret de l'enquête, de l'instruction et du délibéré pour les magistrats, sans oublier les parlementaires - font l'objet d'une procédure protectrice que le Gouvernement avait prévu d'introduire dans la loi mais qui n'était pas prête au moment de l'examen du projet par le Conseil d'État, et nous avons donc préparé un amendement, adopté à l'Assemblée nationale.

Le projet de loi introduit également un fichier judiciaire des auteurs d'infractions terroristes, le FIJAIT, qui permettra de répertorier les personnes qui font l'objet d'une condamnation ou d'une mise en examen pour fait de terrorisme. Celles-ci auront l'obligation d'informer tous les trois mois les autorités de police ou de gendarmerie de leur domiciliation et de tout projet de déplacement à l'étranger. Les informations seront conservées dix ans pour les personnes majeures, cinq ans pour les mineurs.

Il est un sujet qui concerne particulièrement le ministère de la justice, celui du renseignement pénitentiaire. C'est un service que nous avons, depuis 2012, renforcé. Au niveau de l'administration centrale, ses effectifs sont passés d'une dizaine en 2012 à seize aujourd'hui. Dans les directions régionales, ils sont passés de dix en 2012 à 68 aujourd'hui et doivent atteindre 80 en 2016. Dans les établissements pénitentiaires, ils sont passés de 45 en 2012 à 75 aujourd'hui et atteindront 89 en 2016. Au total, le renseignement pénitentiaire, qui comptait 72 agents en 2012, en compte 159 aujourd'hui et en comptera 185 en 2016. En 2014, nous avons restructuré le renseignement pénitentiaire sur l'ensemble du territoire, et avec le plan antiterroriste de janvier 2015, nous avons diversifié ses compétences. Le renseignement pénitentiaire travaillait sur un fichier que j'ai fait soumettre à la CNIL après avoir découvert qu'il ne l'avait pas été. Il est désormais en cours de validation après prise en compte des observations de la CNIL.

Aux termes du décret de 2008, le renseignement pénitentiaire a pour mission de veiller à la sécurité des établissements et de mener, par conséquent, la surveillance nécessaire pour éviter les évasions et assurer la sécurité au quotidien. Depuis 2005, il est également chargé d'assurer une surveillance sur la radicalisation et transmet les informations recueillies aux services de renseignement spécialisés.

Nous avons également renforcé les relations avec le ministère de l'intérieur. Bien qu'elles soient très régulières, nous avions observé, dès 2013, qu'elles n'avaient guère d'effet au niveau du renseignement spécialisé et surtout que les services pénitentiaires manquaient d'un retour d'informations sur les signalements effectués. Depuis le début de l'année 2015, un directeur pénitentiaire a été intégré, à mon initiative, au sein de l'Unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT). L'administration pénitentiaire participe aux réunions hebdomadaires de l'UCLAT ainsi qu'aux réunions des états-majors de sécurité départementaux. Avec les services spécialisés du ministère de l'intérieur, nous avons signé un protocole qui facilite et formalise les échanges d'informations. J'ai en outre cosigné, avec le ministre de l'intérieur, trois circulaires destinées à faciliter la mise en oeuvre des mesures décidées par le Gouvernement, et notamment le plan interministériel de lutte contre la radicalisation d'avril 2014.

Nous avons diversifié les compétences du renseignement pénitentiaire, en mettant en place une cellule de réflexion composée de personnels pénitentiaires, de chercheurs et de spécialistes des questions internationales, ainsi qu'une cellule de veille, composée d'analystes chargés d'assurer une vigilance sur les réseaux sociaux. Nous recrutons également des interprètes et des traducteurs et nous mettons en place des équipes légères de fouille.

Telle est l'action que nous avons d'ores et déjà engagée. Dans le cadre de ce projet de loi, il est envisagé de donner au renseignement pénitentiaire la possibilité de mettre en oeuvre des techniques de renseignement au même titre que les services spécialisés. Comme vous le savez, j'ai plaidé, à l'Assemblée nationale, pour éviter que le ministre de la justice ne devienne, au même titre que les ministres de l'intérieur et de la défense, commanditaire de telles techniques dans les établissements pénitentiaires. Je souhaitais au contraire voir stabilisées et formalisées dans la loi - via l'article 12, supprimé en commission et en séance - les modalités selon lesquelles les services de renseignement spécialisés interviennent dans les établissements pénitentiaires ainsi que les relations entre ces services et le renseignement pénitentiaire.

Les raisons de mon opposition à voir le ministère de la justice devenir commanditaire de techniques de collecte de renseignement dans les établissements sont de deux ordres. Elles tiennent à une position de principe et à un souci d'efficacité. Alors qu'il est déjà si délicat de trouver, dans ce texte, la bonne mesure entre les moyens et missions dévolus aux services de renseignement et les indispensables garanties à apporter aux citoyens qui craignent que leurs libertés fondamentales ne se trouvent saisies dans un recueil massif de renseignement, il est bon que la justice apparaisse clairement comme l'institution chargée d'assurer le contrôle juridictionnel. Mettre le ministère de la justice, dans le même temps, en situation de commanditer la mise en oeuvre de techniques de renseignement, dont certaines sont particulièrement intrusives, introduirait une confusion. Telle est ma position de principe. Quant à la question de l'efficacité, elle se pose au regard des missions du renseignement pénitentiaire qui, chargé d'assurer la sécurité des établissements, collecte, à ce titre, des informations : il peut ouvrir les correspondances, intercepter des conversations sur les téléphones autorisés, repérer les téléphones interdits et les faire saisir, contrôler les ordinateurs - autorisés depuis 2003 mais sans accès à internet. Je souhaitais, et tel était le sens de l'article 12, que tous ces contrôles puissent se faire en temps réel, par intrusion pendant l'usage de ces moyens de communication plutôt que par un contrôle ex post sur le matériel saisi. Or, le texte tel qu'il va ressortir de l'Assemblée nationale, qui permet au renseignement pénitentiaire d'user de techniques plus intrusives, pose un certain nombre de questions. Il est clair, tout d'abord, que rien n'interdit aux services de renseignement spécialisés d'intervenir dans les établissements pénitentiaires, qui ne sont pas des zones de non droit échappant à l'autorité de l'Etat. Il est tout aussi clair, ensuite, que les détenus ne sont pas déconnectés de l'extérieur. Si l'on veut être efficace, on ne saurait se contenter d'une surveillance purement interne : il faut suivre, également, les relations avec l'extérieur, via la correspondance, les visites, les sorties. Se pose, de surcroit, le problème des procédures : les services pénitentiaires devront établir une demande d'autorisation de surveillance, mais ils ne pourront le faire que sur le fondement de ce qu'ils savent des détenus, sur leurs antécédents judiciaires et pénitentiaires. C'est beaucoup plus restreint que les informations dont peuvent disposer les services de renseignement spécialisés. À supposer que la demande soit validée sur la base des seuls éléments dont dispose l'administration pénitentiaire, comment procèdera-t-on au recueil ? Si l'on autorise le renseignement pénitentiaire à user de telles techniques de recueil, il faut lui en donner les moyens : des effectifs au moins doubles de ceux que nous avons prévus, une plateforme de recueil de renseignements, des moyens techniques... J'ajoute que l'on ne peut exploiter les renseignements collectés que via des bases de données : la question de la conservation de ces données se pose de la même manière qu'ailleurs. Pour toutes ces raisons, j'estime qu'autant il est souhaitable de continuer à renforcer le renseignement pénitentiaire, comme nous avons déjà entrepris de le faire, autant il faut éviter de le transformer en un « sous-service » de renseignement spécialisé, au risque de nuire à la qualité du travail effectué. Telles sont les réflexions que je soumets à la sagacité du Sénat, que je sais particulièrement sensible à ces questions.

Je vous remercie de ces éclairages et souhaite, comme rapporteur, vous poser quelques questions. Il n'est pas souhaitable, avez-vous dit, que le ministère de la justice soit « commanditaire » de techniques de surveillance. À quoi vous ajoutez que vous doutez que le renseignement pénitentiaire puisse être un « opérateur » efficace, sachant que la surveillance des détenus ne peut se limiter à ce qui se passe à l'intérieur des établissements.

Tandis que le renseignement spécialisé peut aussi agir à l'extérieur.

Il est important de ne pas donner le sentiment, dans ce débat, qu'un détenu jouirait d'un droit particulier qui l'exempterait de faire l'objet de certaines techniques de surveillance auxquelles tout autre citoyen peut être soumis. Il est donc bon que vous ayez clairement rappelé que la DGSI peut intervenir dans les établissements pénitentiaires et assurer tout à la fois, dans un continuum, une surveillance sur l'environnement extérieur touchant aux détenus.

Ce que vous ne souhaitez pas, c'est que le ministère de la justice soit commanditaire et puisse demander, par exemple, la sonorisation d'une cellule sur le fondement de renseignements qui peuvent au reste déborder les seuls antécédents judiciaires et toucher aux relations qu'il aurait avec l'extérieur. Cela pose peut-être un problème, puisque la surveillance quotidienne qu'exerce l'administration pénitentiaire dans les établissements lui permet d'être la première informée de relations qui pourraient inquiéter. Autant nous pouvons être sensibles à vos arguments, autant il ne faudrait pas en arriver à une situation où les détenus passent plus facilement au travers des mailles du filet du renseignement que les citoyens ordinaires. Il y a peut-être un moyen terme à trouver entre la position retenue à l'Assemblée nationale et le laisser faire. C'est là une question fondamentale, et qui a pris de l'écho dans le débat public.

Vient ensuite la question des professions protégées. Je me demande si vous êtes satisfaite de la rédaction retenue à l'Assemblée nationale, dont j'avoue qu'elle ne me paraît pas apporter grand-chose puisqu'elle ne fait que mentionner ces professions, sans limiter en rien les pouvoirs dévolus aux services en charge du renseignement. Je ne veux pas dire par là qu'il faudrait nécessairement les limiter, mais qu'il ne me paraît pas de bonne facture législative que d'introduire ainsi une disposition qui n'est guère qu'un faux semblant.

Ma troisième question porte sur le FIJAIT, le fichier judiciaire des auteurs d'infractions terroristes, qui permettra non seulement de conserver les noms des personnes condamnées mais de leur imposer, une fois leur peine purgée, une forme de « contrôle judiciaire » pendant dix ans. Et pour faire bonne mesure, une rétroactivité est prévue, dans une rédaction sur la constitutionnalité de laquelle je m'interroge. Une personne qui aurait été condamnée pour « des faits liés au terrorisme » - l'expression est vague - il y a trente ans, qui aurait purgé sa peine et serait sortie de prison il y a vingt ans se verrait astreinte, pour les dix ans à venir, aux mêmes contraintes qu'une personne qui viendrait de purger sa peine. Il y a là un problème d'égalité de traitement qui mériterait d'être examiné. Mais peut-être ne suis-je pas fondé à m'inquiéter ?

Le texte comporte une disposition sur la protection juridique des agents : lorsque des faits sont commis hors du territoire national à des fins strictement nécessaires à l'accomplissement d'une mission par un agent des services spécialisés et que ces faits, portés à la connaissance du procureur de la République, paraissent susceptibles de constituer une infraction, ce dernier doit en informer le ministre dont relève l'agent aux fins de recueillir son avis préalablement à tout acte de poursuite. Je m'interroge. À quoi sert cette demande d'avis ? Dans quelle mesure liera-t-elle le procureur de la République en cas de poursuites ? Le diable est dans les détails, et nous souhaiterions être éclairés sur cette disposition dont vous n'êtes certes pas l'auteur, puisqu'elle a été introduite à l'Assemblée nationale, mais dont il me semble que vous ne pouvez pas vous désintéresser.

Une dernière question enfin : la CNCTR comportera trois conseillers d'Etat et trois conseillers à la Cour de cassation, dont j'ai cru comprendre qu'ils lui seraient affectés à plein temps. Ces deux institutions agréent-elles à ce détachement de tant de hauts magistrats pour produire des avis ?

Aura-t-on de même six parlementaires affectés à plein temps à cette commission ?

C'est totalement déséquilibré.

Ce que l'on entend sur les ondes et ce qu'on lit dans la presse suffit à nous faire comprendre que nous serons très attendus sur ce texte qui suscite, comme cela est naturel, un vaste débat. Beaucoup pensent, et j'aimerais qu'on leur donne raison, que le Sénat saura trouver un équilibre entre les nécessaires exigences de sécurité - et ceux qui parmi nous ont siégé à la délégation parlementaire au renseignement et ont côtoyé de près les services ont sans nul doute à coeur de leur rendre hommage, car leur tâche est ardue, et de leur donner les moyens et la sécurité juridique nécessaires - et les libertés fondamentales, auxquelles nous sommes tous profondément attachés. Nous devons tenir ensemble ces deux exigences, qui ne sont pas contradictoires mais qui appellent une bonne articulation.

Je m'attacherai ici au renseignement pénitentiaire. J'ai suivi de près ce qui s'est passé à l'Assemblée nationale et comprend parfaitement, madame le garde des sceaux, votre position. Le ministère de la justice a, assurément, une spécificité et ce qui figure à l'alinéa 17 de l'article premier est, de fait, problématique. La commission d'enquête que nous avons menée sur la lutte contre les réseaux djihadistes défend des positions proches de celle que vous nous avez exposée. Nous avons constaté, en nous rendant à Fleury-Mérogis, la plus grande prison d'Europe, que le « service de renseignement » de cet établissement est constitué en tout et pour tout de deux personnes, un agent qualifié en matière de renseignement et un surveillant pénitentiaire. Si le service est bien intégré dans l'établissement, cet effectif n'en est pas moins insuffisant. Vous nous avez indiqué que les effectifs ont beaucoup augmenté depuis 2012 et vous avez parlé de 185 agents en 2016. Quel est, cependant, le statut de ces nouveaux personnels ? Je vous suis parfaitement lorsque vous dites qu'il faut éviter de transformer les surveillants pénitentiaires en agents de renseignement, ou de les laisser percevoir comme tels : ce serait mettre en cause et la déontologie du métier et la capacité de ces agents à assurer un travail de qualité. Si 185 personnes doivent être affectées au renseignement pénitentiaire, il faudrait qu'elles y soient vouées, et restent bien distinctes des surveillants pénitentiaires. Ce sont là deux fonctions différentes. Le ministère de la justice et ses personnels ne doivent pas être considérés comme une instance de renseignement au même titre que celles qui relèvent du ministère de l'intérieur ou de la défense : je ne peux que vous suivre dans cette logique.

Je suis très mal à l'aise sur le fondement même de ce projet de loi. Les services de renseignement sont par définition secrets ; si l'on doit cadrer leur fonctionnement de la même manière que l'on cadre n'importe quelle administration, on risque d'en limiter l'efficacité sans pour autant apporter de garanties quant aux libertés - comme en témoignent assez les dispositions de ce texte.

A bien des égards, les pouvoirs ici dévolus aux services de renseignement sont largement supérieurs à ceux qui sont reconnus aux juges d'instruction antiterroristes. Comment accepter des mesures qui peuvent concerner tous les citoyens et qui ne pourront être tempérées que par une petite commission dépourvue des moyens nécessaires ?

J'ai les mêmes interrogations sur les professions protégées. Pour les avocats, par exemple, le texte ne prévoit même pas une information du bâtonnier. Aucune des dispositions minimales prévues dans le cadre d'une procédure judiciaire n'est ici reprise.

Sur le renseignement pénitentiaire, le Défenseur des droits, Jacques Toubon, ne nous a pas dit autre chose que vous. Les prisons sont des cocottes minute ; si l'administration pénitentiaire fait partie de la communauté du renseignement, ce sera intenable, a-t-il plaidé. Mais est-il logique, compte tenu de l'évolution des techniques, d'accepter que des moyens soient donnés aux services de renseignement pour assurer la sécurité dans l'ensemble du pays et qu'on les refuse à l'administration pénitentiaire ? Cela serait difficile à tenir dans les prisons, objectez-vous ? J'élargis l'objection : cela sera difficile à tenir non seulement dans les prisons, mais dans la société toute entière, et il sera difficile de convaincre qu'avec une loi pareille, on va assurer la sécurité. En adoptant ce type de démarche, on construit une société qui deviendra défiante à l'égard de toute autorité. C'est tout le contraire de ce qu'il faut faire si l'on veut construire une société sûre.

Je suis sceptique quant à l'efficacité de ce projet de loi, qui présente de surcroît le grave inconvénient d'écorner les libertés publiques. L'exigence prioritaire ne me semble pas de renforcer les moyens d'investigation des services, mais bien plutôt leurs moyens d'exploiter les renseignements dont ils disposent. Nous avons tous en tête les deux malheureux exemples récents : tant les terroristes qui sont passés à l'acte que celui qui, plus récemment, s'est auto-neutralisé étaient connus des services, qui n'ont, pour autant, rien vu venir.

Plus largement, je ne pense pas qu'une réponse purement policière et judiciaire suffise à obvier la dérive terroriste actuelle, qui témoigne d'un délitement profond de notre société. La Nation devient invisible à ceux qui la composent. À quoi un jeune, qu'il soit psychologiquement fragile ou tout simplement idéaliste, peut-il s'identifier ? À notre Nation française en voie de dissolution dans une Europe au destin pour le moins incertain ? À quelles valeurs peut-il se raccrocher ? Devenir plus compétitif ? Alors même qu'il sait que son destin sera plus ou moins comparable à celui de ses parents ? Et ce ne sont pas les prêches dans les classes sur les valeurs de la République, annoncés par la ministre de l'éducation nationale, qui changeront la donne. Car le problème, c'est l'adhésion du coeur. Comment rendre sensible au coeur une certaine idée de la Nation, comme disait le général de Gaulle ?

Je sais que le chemin est long, mais ce que je reproche à ce texte, c'est qu'il n'entreprend même pas de s'y engager. Il faut, bien sûr, prendre des dispositions techniques, mais on ne saurait couper cette exigence de ce qui fait véritablement le fond du débat : comment fait-on société ?

Ce texte n'est pas autre chose, en réalité, que la légalisation du braconnage appliquée au renseignement. Nous ne sommes pas des enfants de coeur : nous savons qu'un certain nombre de ces méthodes sont déjà utilisées. La vraie question est celle du contrôle. Dans une Nation qui se targue, parfois à juste titre, d'être le pays des droits de l'homme, ce texte pose des problèmes de fond, que vous tentez de résoudre en créant une autorité administrative indépendante de plus. Au reste, il est en soi assez original d'accoler le mot « indépendante » à l'expression « autorité administrative »... Et c'est pourtant ce que l'on ne se prive pas de faire depuis des années, que le gouvernement soit de gauche ou de droite.

Je ne pense pas que les propositions faites pour contrôler l'action du Gouvernement soient suffisantes. Pourquoi, tout d'abord, s'en remettre au Conseil d'État plutôt qu'à la Cour de cassation, juge des libertés ? Quant à la commission de contrôle, on nous dit qu'elle aura les moyens de jouer son rôle parce que sa composition sera pluraliste - ce qui signifie simplement que les deux partis dominants y occuperont le terrain.

Et la parité par-dessus le marché !

À cela je n'ai rien à redire.

Je relève, en revanche, que le président de la commission sera nommé par le Président de la République.

Les commissions parlementaires compétentes ne seront plus consultées.

Il y a là une dérive. J'ajoute que cette commission fixe son règlement intérieur, qui déterminera les conditions dans lesquelles un de ses membres pourra encourir des sanctions. Que l'État assume ses responsabilités, sous le contrôle du Parlement, voilà qui semblerait normal en matière de renseignement. Mais confier cette mission à une autorité administrative pseudo indépendante ne l'est pas.

Sur les professions réglementées, je souscris à ce qui a été dit. Le texte n'apporte aucune garantie réelle.

Autant il est nécessaire d'être efficace dans la lutte contre le terrorisme, en particulier, comme on l'a souvent dit ici, dans la surveillance sur internet, autant il est indispensable, ce faisant, d'assurer le respect des libertés fondamentales. Dans une république comme la nôtre, ces deux exigences ne sont pas antagonistes. Mais l'on se rend bien compte qu'en fonction des alternances, les positions de certains changent.

On peut, de prime abord, se féliciter que ce texte donne une base légale à des pratiques qui ont déjà largement cours, voire d'en permettre un usage plus intense. Mais la question, récurrente, de la relation entre l'ordre administratif et l'autorité judiciaire trouve ici une nouvelle fois à se poser. Ce texte ne va-t-il pas retarder systématiquement l'intervention du parquet antiterroriste dans les procédures ? Dès lors que l'on donne une base légale à toute une série de pratiques, pourquoi le magistrat interviendrait-il ? Comme l'a justement fait observer Jacques Mézard, la base légale se trouve placée sous contrôle administratif, et, dans bien des cas, sous l'autorité du Premier ministre. On est bien loin des pratiques qui prévalent dans les procédures judiciaires. Une autre façon de procéder était possible, consistant, comme cela a été fait dans d'autres textes, à étendre ou adapter les pouvoirs du parquet et des juges d'instruction en la matière.

À partir du moment où toute la procédure en amont est placée sous le contrôle de l'ordre administratif - la plus grande part du contrôle étant assurée, de surcroît, non par le Conseil d'État mais par une commission de contrôle dont on mesure mal ce que sera son fonctionnement et quels seront les droits et obligations qui y seront attachés, ne risque-t-on pas des conflits de compétence entre la procédure amont et les procédures purement judiciaires qui pourraient être engagées par la suite ? Je crains qu'au motif de sécuriser ces procédures judiciaires, on n'en vienne à les fragiliser.

L'ambition de ce texte, telle que nous l'ont présentée le Président de la République et le Premier ministre, est de combler les failles qui pouvaient exister dans l'arsenal destiné à contrer les menaces, notamment terroristes, pesant sur notre pays et nos ressortissants. À mesure qu'il a pris forme, des inquiétudes se sont de plus en plus vivement exprimées sur la préservation de nos libertés individuelles et collectives. Quels garde-fous peuvent être mis en place, madame la garde des sceaux, pour y remédier ? On nous dit que tout citoyen pourra saisir la commission nationale de contrôle. Mais encore faut-il qu'il sache qu'il est surveillé ! Comment espérer beaucoup de transparence sachant qu'un service de renseignement fonctionne, par définition, dans le secret ?

J'en viens aux services pénitentiaires. Autant je rejoins Jean-Yves Leconte dans la première partie de son propos, autant je ne puis le suivre là-dessus. Il faut se garder de tout mélanger. Comme nous avons eu l'occasion de le constater sur le terrain, le lien entre les détenus et les surveillants pénitentiaires est complexe et fragile. Ce n'est pas en coupant les fils ténus sur lesquels il repose que l'on assurera la sécurité dans les prisons. Il n'en va pas autrement ailleurs. Songerait-on à demander aux enseignants, aux assistantes sociales, de se faire agents de renseignement ? Ils peuvent certes être amenés à témoigner dans une enquête judiciaire, mais c'est autre chose. Il faut maintenir chacun dans son rôle, quitte à développer un service de renseignement en prison : ce n'est pas parce que c'est un lieu fermé que rien n'y pourrait entrer.

Dernière préoccupation, enfin, qui a peut-être déjà été évoquée, mais j'avoue que la séance publique d'hier s'étant terminée à trois heures du matin, j'ai manqué le début de cette réunion - ce qui m'incline à penser que la diligence du président Larcher à réformer nos modalités de travail mériterait d'être mesurée à l'aune de nos capacités de résistance intellectuelle et physique. Quid de la recommandation de la CNIL d'ajouter au droit à la protection de la vie privée et au secret de la correspondance la protection des données personnelles ?

Je partage totalement votre analyse, madame le garde des sceaux, sur l'article 12, et votre souci de maintenir la distance entre la fonction très spécifique de la justice et le monde du renseignement. Le ministère de la justice n'est pas une administration comme une autre. Nous avons confiance dans la justice de notre pays, et cette confiance doit être préservée.

À entendre les débats soulevés par ce texte et par sa discussion à l'Assemblée nationale, j'ai le sentiment que l'on perd parfois de vue la gravité de la menace terroriste. Nous ne sommes pas dans une situation ordinaire. Mais le problème, pour mener l'action publique, est que nous restons très ignorants sur cette menace. Personne n'est capable de dire d'où vient cette montée, urbi et orbi, du terrorisme. Nous sommes dans une situation d'urgence, il ne faudra pas le perdre de vue dans nos débats.

Il est vrai que dans tous les domaines, concilier impératifs de sécurité et préservation des libertés publiques est très difficile. Mais ce qui est en jeu dans la confrontation avec cette nébuleuse du terrorisme, c'est aussi l'existence de l'État, sa force, sa capacité à mener une action utile aux citoyens. Il faut le garder présent à l'esprit.

Je n'ai pas une confiance aveugle dans l'efficacité de ce texte. Ce n'est qu'un pas, et sans doute faudra-t-il y revenir. Mais nous devons considérer que cette menace terroriste est nouvelle, dans un monde nouveau, marqué par des fractures sociales réelles et par l'évolution de technologies que personne ne peut prétendre maîtriser. Voilà deux décennies que nous voyons se développer les usages de l'Internet sans savoir comment les réguler conformément à nos principes et à nos lois.

Si ce texte est imparfait, il n'en faut pas moins lui donner le maximum de chances d'aboutir et de nous éclairer, grâce au recueil de renseignement, sur ce qui travaille en profondeur notre société, et d'autres, au point que des gens s'engagent dans la voie du terrorisme. Si nous prenons au sérieux cette menace et la nécessité de faire progresser la fonction de renseignement, il faudra s'en donner les moyens, dans le débat budgétaire, faute de quoi tout restera lettre morte.

Je veux profiter de votre présence, madame la ministre, pour vous adresser quelques-unes des questions que se posent mes concitoyens, inquiets, et que je veux rassurer en leur apportant les bonnes réponses. Car je suis favorable à ce texte, qui assure déjà un bon équilibre entre sécurité et liberté, et pourra encore être enrichi par la navette. Je ne doute pas que le Sénat y contribuera.

Je vais tenter de répondre aussi précisément que possible à cette série très dense de questions, sur lesquelles nous reviendrons immanquablement en séance.

L'ajout du ministère de la justice à l'alinéa 17 de l'article premier fait de ce ministère le commanditaire de techniques qui, pour certaines d'entre elles, peuvent être très intrusives, et qui supposent que le renseignement pénitentiaire soit opérationnel pour les mettre en oeuvre. J'estime que pour le bon équilibre de l'État de droit, auquel sont attachés tous les partis républicains, les missions respectives des ministères de l'intérieur, de la défense et de la justice doivent être claires. Le ministère de la justice assure une mission constitutionnelle. Il apporte à l'ensemble des citoyens l'assurance que quels que soient les impératifs opérationnels de sécurité, l'institution judiciaire est la garante de leurs libertés fondamentales. Si l'on ajoute à cette mission le recueil de renseignement, on sème la confusion et l'on altère la garantie donnée au citoyen. Tout un chacun peut être pris par mégarde dans ce processus de recueil de renseignement : l'institution judiciaire doit être un garant.

Il est vrai, comme vous l'avez dit, monsieur le président, qu'il serait paradoxal que les détenus soient moins surveillés que les autres citoyens. Il faut lever toute équivoque à ce sujet, et c'est bien pourquoi je rappelle que les établissements pénitentiaires ne sont pas des lieux fermés aux services de renseignement, qui y interviennent d'ailleurs, notamment en opérant, après autorisation de l'actuelle Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), des interceptions de sécurité sur les téléphones portables - car il y en a, en prison, en dépit de l'interdiction. Ces services doivent pouvoir aller plus loin ; ils doivent pouvoir sonoriser, mettre en place, dans les établissements, les techniques qu'ils utilisent ailleurs. Si c'est le renseignement pénitentiaire qui doit se charger de cette surveillance, cela signifie que l'on change ses missions : il faudra modifier le décret qui les définit. Il faudra aussi lui donner des moyens - des effectifs spécialisés, des plates-formes d'écoute et des outils techniques de toutes sortes. Se posera, également, la question des relations à l'intérieur de l'établissement. Jean-Pierre Sueur m'interroge sur le statut des personnels du renseignement pénitentiaire. Il faudra veiller à ce que ceux qui collectent et traitent le renseignement ne soient pas identifiés, mais on créera, du même coup, une suspicion sur l'ensemble des personnels, que l'on exposera à un danger réel - je n'oublie pas que j'ai dû mettre en place, en janvier 2014, un plan contre la violence en milieu pénitentiaire. Les détenus savent que leur correspondance peut être ouverte, que leurs communications téléphoniques peuvent être surveillées, cela fait partie des règles, mais on entre ici dans des procédures totalement différentes.

Je pose, qui plus est, la question de l'efficacité. Comment assurer la cohérence, dans un tel cas de figure, entre le renseignement sur ce qui se passe à l'intérieur de l'établissement, et tout ce qui se passe à l'extérieur, où ce sont les services de renseignement spécialisés qui devront prendre le relai, avec tous les risques de déperdition d'information que cela suppose ? Il arrive que l'on repère un signe de basculement chez un détenu incarcéré pour une courte peine. Constatant qu'il se développe, en la matière, des stratégies de dissimulation, j'ai voulu que l'administration pénitentiaire s'efforce de détecter ce que l'on appelle les signaux faibles. J'ai commandé, à cette fin, une recherche-action mise en oeuvre début 2015, qui produit déjà des effets.

Vous avez dit que 185 personnes seraient en charge, en 2016, du renseignement pénitentiaire. Si je comprends bien, l'activité de renseignement de ces personnels ne doit être connue ni des détenus ni de leurs collègues de travail et ils ne rendent compte qu'à la cellule du ministère ?

Encore une fois, l'efficacité du renseignement tient au secret. Vous avez compris ce qui m'anime ; c'est un souci d'efficacité, et de sécurité pour les personnels. J'estime, par souci d'efficacité, que le renseignement spécialisé est mieux à même d'assurer ce type de surveillance en prison, parce qu'il peut aussi agir sur l'environnement extérieur. C'est pourquoi nous avons voulu préciser, par amendement, les modalités selon lesquelles ils peuvent entrer dans les établissements.

Je sais combien le Sénat est sensible aux questions touchant à la détention, mais je rappelle que ce n'est pas en détention qu'a lieu l'essentiel de la radicalisation. Parmi les détenus qui sont particulièrement surveillés, seuls 14 % à 16 % sont des personnes ayant des antécédents judiciaires, et ce chiffre est stable depuis deux ans. Ce qui ne veut pas dire qu'il ne faut pas prévenir et combattre la radicalisation en prison, mais cela signifie, en revanche, que plus de 80 % de la radicalisation se fait ailleurs. Dans l'affaire du réseau de Sarcelles, on a constaté que seules deux personnes sur les douze en cause avaient des antécédents judiciaires. Quant aux auteurs des attentats de janvier, l'un avait été incarcéré à plusieurs reprises pour vol, mais des deux autres, l'un n'avait jamais eu affaire à la justice quand l'autre y avait déjà été confronté une première fois, pour acte terroriste. Ce qui signifie qu'il ne faut pas sous-estimer les espaces de radicalisation hors de la prison.

Oui, les commissaires à la CNCTR y seront affectés à temps plein. Le Conseil d'État et la Cour de cassation en ont admis le principe, sachant qu'ils ont la faculté de désigner des magistrats honoraires.

Il me semble que cette faculté a été supprimée à l'Assemblée nationale.

Il y a également eu débat, à l'Assemblée nationale, sur la disponibilité des parlementaires.

C'est un vrai sujet.

J'ai signalé lors de la discussion du texte à l'Assemblée nationale, qu'un pluralisme qui ne retient que les deux formations majoritaires est un pluralisme mutilé. Il faut trouver le moyen d'intégrer les autres forces représentées au Parlement. Ceci pour répondre à Jacques Mézard.

Le plan du ministère de la justice intègre des dispositions relatives à la prévention. Nous organisons depuis 2014 des formations sur la laïcité, sur les institutions républicaines, sur l'emprise sectaire, sur la prévention de la radicalisation, sur l'enseignement des religions. Outre celui qui nous lie à l'association française des victimes du terrorisme, nous avons noué plusieurs partenariats, avec l'École des hautes études en sciences sociales (EHESS), l'Institut du monde arabe, l'École pratique des hautes études, qui intervient dans nos modules de formation. Ces modules rassemblent des personnels pénitentiaires, des conseillers d'insertion et de probation, des aumôniers. Nous recrutons des aumôniers musulmans au rythme de trente par an, grâce à un doublement du budget. Nous mettons également en place, pour les jeunes, un réseau de référents laïcité-citoyenneté. Nous avons mis sur pied un module de formation obligatoire pour les détenus nouveaux arrivants, et pour les moins de 25 ans, nous travaillons main dans la main avec l'Éducation nationale.

François Zocchetto m'interroge sur la relation entre administratif et judiciaire. Si le Conseil d'État, et non la Cour de cassation, a été retenu comme instance de recours, c'est que nous sommes en amont du judiciaire : il s'agit de faire de la surveillance pour détecter et prévenir la commission d'actes. Cette mission ne s'inscrit pas dans le champ de l'article 66 de la Constitution, qui fait de l'institution judiciaire la gardienne du principe qui veut que nul ne soit détenu arbitrairement. Ce qui n'interdit pas aux services de renseignement d'informer et de saisir le juge pénal, comme peut le faire, de même, le Conseil d'État. Dans notre droit, c'est la juridiction administrative qui protège les citoyens contre les abus de l'administration ou de l'exécutif. Nous sommes bien dans le droit commun : les services de renseignement sont des services administratifs, et la décision de procéder au recueil de renseignement est prise par le Premier ministre. Le Gouvernement a tenu à rester dans le droit commun. Vous savez que la commission des lois de l'Assemblée nationale avait limité la juridiction à une formation de trois membres habilités. Le Gouvernement a souhaité que le Conseil d'État puisse renvoyer à la section ou l'assemblée du contentieux pour traiter des questions de droit. Cela évite de créer une pure juridiction d'exception au sein du Conseil et permet de recourir aux procédures d'urgence que sont le référé-liberté et le référé-mesures utiles. En matière de renseignement, pouvoir statuer en urgence a du sens, pour garantir les libertés. Mme Cukierman appelait à introduire des garde-fous, en voilà un.

J'entends les prévenances qu'a exprimées Jacques Mézard contre les autorités administratives, je pense que c'est un débat sur lequel nous serons amenés à revenir.

J'ai, comme vous monsieur le président, tiqué sur l'obligation pour le procureur de la République de recueillir l'avis du ministère concerné pour les actes commis par des agents en mission hors du territoire national. Il se trouve que cela existe déjà dans notre code de procédure pénale. Dans la procédure en cours mettant en cause des soldats affectés en Centrafrique, le procureur a recueilli, en juillet 2014, l'avis du ministre de la défense, qui doit fournir des éléments sur le contexte dans lequel les soldats interviennent. Ce qu'il faut retenir, c'est que le procureur n'est pas lié par cet avis.

Ce que je retiens de notre échange, c'est que vous convenez que la menace terroriste justifie que nous nous donnions les moyens de procéder à toutes les détections possibles. J'entends bien que vous estimez qu'il faut davantage développer les capacités d'analyse et l'échange d'information : c'est un point sur lequel le ministre de l'intérieur aura l'occasion de vous répondre. Moyennant quoi j'ai la conviction que vous veillerez à trouver la bonne mesure, pour répondre à la nécessité de donner aux services de renseignements les moyens de lutter contre un terrorisme protéiforme et extrêmement inventif, mais sans emporter toute la société, pour autant, dans un grand lessivage des libertés.

S'agissant des finalités du renseignement telles que les définit le texte, le Gouvernement est conscient qu'il faut les préciser, afin qu'il soit clair que ne sont pas visées des forces de contestation qui s'inscrivent dans le cadre démocratique. Il reste également un flou sur la prévention de la délinquance organisée, car des actes mineurs, pourvu qu'ils aient été commis par deux personnes de façon préméditée peuvent, dans notre droit, être ainsi caractérisés.

En ce qui concerne, enfin, les garanties apportées au citoyen, le fait qu'un débat se soit élevé et que des questions soient posées me semble plutôt rassurant, car cela vient contredire les sondages, qui nous assurent que 70 % des Français pensent qu'il faut agir, fût-ce en sacrifiant les libertés. Que les citoyens appellent à la vigilance me semble une bonne chose.

Je vous remercie de la qualité de cet échange.

La réunion est levée à 10 h 35