Séance en hémicycle du 27 novembre 2015 à 21h00

La séance est reprise.

Nous poursuivons l'examen, au sein de la seconde partie du projet de loi de finances, des différentes missions.

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Aide publique au développement » (et article 48), ainsi que du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ».

La parole est à Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, la discussion du budget de l’aide publique au développement revêt cette année un caractère particulier. En effet, l’actualité récente a été marquée par plusieurs grands rendez-vous internationaux, notamment par l’organisation à Paris, dans quelques jours, de la COP21, mais aussi par l’épidémie du virus Ebola et la « crise des réfugiés ».

Ces différents événements et drames nous invitaient à afficher une nouvelle ambition pour notre politique d’aide publique au développement, qui, depuis quelques années, s’est complètement effondrée. En 2010, notre aide publique au développement représentait 0, 5 % de notre revenu national brut. En 2014, elle devrait atteindre 0, 36 %, d’après les derniers chiffres de l’OCDE, ce qui nous placerait au douzième rang des pays donateurs. Dans le même temps, le Royaume-Uni est parvenu à respecter l’objectif de 0, 7 % de son revenu national brut.

J’en viens à la seconde particularité de la discussion budgétaire de cette année, à savoir sa complexité. De nombreux changements sont intervenus au cours de la discussion, mêlant des dispositions qui sont relatives aux recettes du budget et d’autres qui portent sur les crédits de la mission.

Je reviens rapidement sur les différentes étapes de cette discussion.

Le 28 septembre dernier, le Président de la République a annoncé que « la France, qui veut toujours montrer l’exemple [...], a décidé d’augmenter le niveau de l’aide publique au développement pour dégager 4 milliards d’euros de plus à partir de 2020 ». Deux jours plus tard, le Gouvernement présentait un budget où les crédits de la mission « Aide publique au développement » étaient caractérisés par la baisse la plus importante de toutes les missions !

Le décalage entre les annonces et la réalité de ce qui était proposé était tel que le Gouvernement a dû, dans l’urgence, annoncer des amendements pour rétablir les crédits de la mission à leur niveau de 2015. Il s’agissait en quelque sorte de sauver les apparences, à quelques semaines du début de la COP21.

Ces éléments, mes chers collègues, n’ont pas paru suffisants aux députés, qui ont souhaité attribuer 270 millions d’euros de ressources supplémentaires à l’Agence française de développement, l’AFD, en lui affectant une part supplémentaire de la taxe sur les transactions financières. Il s’agissait, pour citer votre propre majorité, madame la secrétaire d’État, de faire en sorte que « les actes succèdent aux discours ».

Or quel a été l’avis du Gouvernement sur cet amendement ? Défavorable ! C’est pourquoi, lors de la seconde délibération de la seconde partie du projet de loi de finances, vous avez diminué de 162 millions d’euros les crédits de la mission, afin – je cite le Gouvernement – de « revenir partiellement sur les amendements votés en première partie ».

Au total, le texte qui nous est transmis permet de revenir au niveau de 2014, en prenant en compte à la fois les crédits de la mission et les taxes affectées. Doit-on s’en réjouir ? Je rappelle simplement que notre aide publique au développement, au sens de l’OCDE, représentait en 2014 à peine 0, 36 % de notre revenu national brut, soit la moitié de l’objectif et le plus bas niveau depuis quinze ans.

Je rappelle également que le taux d’exécution des crédits de la mission est loin d’être satisfaisant. En 2013, les autorisations d’engagement n’ont pas été exécutées à hauteur de 200 millions d’euros environ. En 2014, ce chiffre est monté à 238 millions d’euros et, en 2015, plus de 100 millions d’euros ont été annulés par le dernier décret d’avance, examiné cette semaine par la commission des finances.

Mes chers collègues, pour l’ensemble de ces raisons, la commission des finances vous propose de rejeter les crédits de la mission « Aide publique au développement », ainsi que ceux du compte de concours financier « Prêts à des États étrangers ». Plusieurs amendements relatifs aux crédits ont par ailleurs été déposés ; j’y reviendrai lors de leur discussion.

La parole est à M. Yvon Collin, rapporteur spécial.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la présidente de la commission des finances, mes chers collègues, je souscris pour partie au constat de Fabienne Keller sur les évolutions récentes de notre politique d’aide publique au développement. Je regrette d’autant plus ces évolutions que, à l’occasion de la tenue de la COP21, nous aurions dû en effet avoir le souci d’être exemplaires.

Néanmoins, je considère que les mesures adoptées par l’Assemblée nationale permettent de « voir le verre à moitié plein » et d’estimer que la tendance s’est inversée.

Tout d’abord, concernant le budget pour 2016, je constate que, à l’issue de son examen par l’Assemblée nationale, le montant affecté au développement est en hausse de 100 millions d’euros par rapport à l’an dernier. On peut considérer que ce n’est pas suffisant, mais ce sont tout de même 100 millions d’euros de plus pour le développement. J’ajoute que ce montant financera des dons, dans la mesure où l’article 15 bis prévoit de le flécher sur cet objectif, au sein du budget de l’Agence française de développement.

J’en viens maintenant aux perspectives tracées par le Président de la République.

D’ici à 2020, les engagements de l’AFD augmenteraient de 4 milliards d’euros, c’est-à-dire que les engagements consacrés aux pays en développement connaîtraient une hausse de 75 % ! Certes, il s’agit de prêts, mais il n’en demeure pas moins que l’aide augmentera.

Je souligne que cette annonce est crédible. Les engagements du groupe AFD sont passés de 1, 8 milliard d’euros en 2004 à 3, 7 milliards d’euros en 2007 et à 7, 5 milliards d’euros en 2013. En 2014, ils ont atteint leur niveau record, à 8 milliards d’euros, dont 5, 4 milliards d’euros d’activités de l’AFD dans les pays en développement. Les augmenter de 4 milliards d’euros en six ans paraît donc crédible, d’autant plus que le rapprochement entre l’AFD et la Caisse des dépôts et consignations devrait renforcer les fonds propres de l’Agence et lui permettre d’accorder des prêts plus facilement.

Je rappelle, en effet, que le Président de République a annoncé, le 24 août dernier, l’adossement de l’AFD à la Caisse des dépôts et consignations. J’ajoute que les annonces du Président de la République ont été complétées par une communication en conseil des ministres, le 14 octobre dernier, qui prévoit que le montant des dons serait « en 2020, supérieur de 370 millions d’euros à ce qu’il est aujourd’hui ».

Enfin, les éléments qui nous ont été récemment transmis par le Gouvernement prévoient une hausse du niveau de notre aide publique au développement en proportion du revenu national brut. Nous atteindrions 0, 37 % en 2015 et 0, 38 % en 2016 et 2017. Ce n’est pas parfait, loin de là, mais la courbe est inversée.

Parce que je perçois, pour ma part, une inflexion à la hausse dans l’évolution des crédits de cette politique et parce qu’un effort de 100 millions d’euros dans le contexte budgétaire et économique actuel n’est pas anodin, je vous propose donc, à titre personnel, d’adopter les crédits de la mission et du compte de concours financiers.

J’ajoute quelques mots au sujet de l’article 48 rattaché à la mission « Aide publique au développement ».

La loi de finances rectificative pour 1991 prévoit un plafond pour les remises de dettes additionnelles accordées par la France aux pays pauvres très endettés, qui s’élève à 2, 85 milliards d’euros. Compte tenu des annulations décidées en 2014 et qui auront des effets sur les années à venir, le plafond serait dépassé en 2016. Il est donc proposé de le relever à 3, 85 milliards d’euros, afin de tenir compte des différences échéances déjà prévues.

Mes chers collègues, la commission des finances, dans son immense sagesse, a considéré que le relèvement de ce plafond permettrait à la France d’honorer des engagements déjà pris. Elle vous propose donc d’adopter cet article sans aucune modification.

La parole est à M. Henri de Raincourt, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la présidente de la commission des finances, mesdames, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, je vais évidemment reprendre un certain nombre d’éléments qui ont été mentionnés par les orateurs qui m’ont précédé.

Je souhaite tout d’abord rappeler qu’un sommet des Nations unies s’est tenu en septembre dernier pour faire le bilan de la mise en œuvre des objectifs du millénaire. Permettez-moi de citer quelques résultats obtenus entre 1990 et 2015.

Ainsi, le nombre de personnes vivant dans l’extrême pauvreté, c’est-à-dire avec moins de 1, 25 dollar par jour, a diminué de moitié, passant de 1, 9 milliard à 836 millions. Par ailleurs, le nombre d’enfants non scolarisés, alors qu’ils sont en âge de fréquenter l’école primaire, a été réduit quasiment de moitié dans le monde. Il est vrai qu’il faut rester très attentif à la qualité de l’enseignement qui est dispensé.

Enfin, quelque 13, 6 millions de personnes atteintes par le virus de l’immunodéficience humaine, le VIH, reçoivent aujourd’hui un traitement antirétroviral. En 2003, seules 800 000 personnes pouvaient bénéficier d’un tel traitement. Depuis 1995, plus de 7 millions de décès ont ainsi pu être évités.

Par conséquent, l’aide publique au développement, sous ses différentes formes, permet d’obtenir des résultats.

C’est dans ce contexte que le Président de la République a annoncé, le 24 août dernier, le rapprochement de l’Agence française de développement et de la Caisse des dépôts et consignations. Ma collègue Hélène Conway-Mouret reviendra plus spécialement sur ce point.

Devant l’Assemblée générale des Nations unies, le Président de la République a déclaré que la France allait également augmenter son aide publique au développement de 4 milliards d’euros à l’horizon de 2020.

Lors de sa présentation, le projet de loi de finances pour 2016, comme l’évoquait Fabienne Keller, prévoyait une baisse du budget de la mission « Aide publique au développement » supérieure à 6 %. Il y avait un manque de cohérence évident entre les annonces des autorités publiques et la réalité budgétaire.

J’ajoute que le maintien des crédits à ce niveau aurait contribué à dégrader encore davantage le ratio entre l’aide publique au développement et le revenu national brut. On s’éloignait ainsi – n’est-ce pas, monsieur Collin ? – du chiffre fatidique de 0, 7 %, aujourd’hui atteint par l’Allemagne et dépassé par le Royaume-Uni. C’était donc un mauvais point pour la France.

Heureusement, l’adoption de plusieurs amendements déposés par le Gouvernement à l’Assemblée nationale a corrigé le tir et permis de stabiliser l’enveloppe, avant que des amendements des députés ne tendent à ajouter des crédits supplémentaires.

Au total, malgré un amendement de seconde délibération regrettable – je vous le dis, madame la secrétaire d’État, mais je ne vous en impute pas la responsabilité –, la somme des crédits consacrés à l’aide publique au développement, y compris le Fonds de solidarité pour le développement, alimenté par la taxe sur les transactions financières et la taxe sur les billets d’avion, augmentera de 100 millions d’euros en 2016 par rapport à 2015.

C’est la raison pour laquelle la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a émis un avis favorable à l’adoption de ces crédits.

Pour terminer, je voudrais vous poser deux questions, madame la secrétaire d’État.

Premièrement, où en sont les négociations relatives à la taxe sur les transactions financières au sein de l’Union européenne ? Deuxièmement, en élargissant le champ de l’aide publique au développement à toutes les questions relatives au réchauffement climatique, ne va-t-on pas, en quelque sorte, élargir les missions sans disposer de recettes supplémentaires ?

La parole est à Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, le budget de l’aide au développement sera stable en 2016 par rapport à l’année précédente, pour la première fois depuis cinq ans, grâce aux 150 millions ajoutés par les amendements du Gouvernement.

Les députés sont allés au-delà, puisque près de 100 millions d’euros supplémentaires alimenteront en 2016 l’enveloppe qui comprend la mission « Aide publique au développement » et le « Fonds social de développement ». Dans ce contexte, je voudrais formuler quelques remarques.

Tout d’abord, il faut redire que l’aide au développement et la lutte contre le changement climatique sont deux objectifs convergents, les pays les plus pauvres étant aussi ceux qui auront le plus à souffrir de la hausse globale des températures. Cette convergence se manifeste, par exemple, avec la problématique des réfugiés climatiques, qui risquent d’être 200 millions à l’horizon de 2050 si nous ne faisons rien.

Deux autres éléments me paraissent très satisfaisants dans ce budget 2016. Ainsi, les moyens de l’AFD sont confirmés. Il faut d’ailleurs souligner que, si les 4 milliards d’euros supplémentaires annoncés par le Président de la République prendront la forme de prêts de l’AFD et de Proparco, le Gouvernement s’est également engagé à augmenter les subventions de 370 millions d’euros en 2020 par rapport au niveau actuel. C’est très positif, puisque nous savons que ces subventions sont la seule forme d’aide qui bénéficie aux pays les plus pauvres.

En outre, dans la continuité des décisions d’Addis-Abeba, les crédits destinés aux ONG humanitaires et aux autres acteurs du développement progressent, pour atteindre 79 millions d’euros en 2016.

Je voudrais en revanche exprimer un regret s’agissant des crédits de la francophonie. Je tiens à rappeler qu’il s’agit là d’un atout essentiel pour le rayonnement de la France, qui permet d’entretenir des liens précieux avec les 80 pays membres de l’OIF, l’Organisation internationale de la francophonie. À ce sujet, je regrette que le budget prévu soit en baisse de 2 millions d’euros. Je sais, madame la secrétaire d’État, que vous êtes vous-même très consciente de la nécessité de ne pas laisser l’influence de la France s’étioler. Aussi, quelles actions entendez-vous mener, en 2016, pour faire vivre la francophonie ?

Je souhaite enfin aborder la question du rapprochement de l’AFD et de la Caisse des dépôts et consignations.

L’objectif est double. Tout d’abord, il s’agit de concrétiser l’annonce d’un accroissement des prêts en faveur du développement de 4 milliards d’euros à l’horizon de 2020, en augmentant les fonds propres de l’agence. De manière plus stratégique, le rapprochement des deux entités est également cohérent avec le nouvel accent mis sur le développement durable comme problématique transversale.

Il est logique, pour les pays qui souhaitent accroître leur effort en matière de développement durable, de se doter d’un organisme capable de lancer et de soutenir des projets à la fois sur le territoire national et dans les autres pays, et ce dans une optique de synergie.

Toutefois, madame la secrétaire d’État, il me paraît important de préserver l’identité propre de l’AFD, afin qu’elle continue à viser l’objectif de développement, en adéquation avec la loi du 7 juillet 2014.

Pouvez-vous nous confirmer que cet axe est bien celui qui est suivi par la mission de préfiguration du rapprochement des deux entités ? Vous nous avez signalé, lors de votre audition en commission, que vous vouliez aller vite. Aussi, quand connaîtrons-nous les modalités de ce rapprochement ?

Mes chers collègues, je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque discussion comprend le temps d’intervention générale et celui de l’explication de vote.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de vingt minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Leila Aïchi.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, alors que le rendez-vous tant attendu de la COP21 est arrivé, nous examinons ce soir les crédits de la mission « Aide publique au développement ».

Nous le savons tous ici, développement, protection de l’environnement et transition énergétique sont intimement liés. Or force est de constater que le budget que vous proposez n’est pas à la hauteur des enjeux, puisque ce dernier, au sortir du conseil des ministres, avait été amputé de près de 178 millions d’euros par rapport à 2015.

Vous comprendrez donc l’incompréhension et l’inquiétude de l’ensemble des acteurs de ce secteur, qui attendaient bien plus de la France, notamment à la suite de l’annonce du Président de la République, en septembre dernier à l’ONU, d’augmenter le niveau de l’aide publique française afin de dégager 4 milliards d’euros de plus à partir de 2020.

Toutefois, les discussions à l’Assemblée nationale ont permis, sur l’initiative du Gouvernement, une revalorisation de 50 millions d’euros du programme 209, « Solidarité à l’égard des pays en développement », une augmentation globale de 120 millions d’euros du plafond d’affectation de la taxe française sur les transactions financières, la TTF, pour le Fonds de solidarité pour le développement, ainsi qu’une affectation, d’origine parlementaire cette fois, de 25 % du produit de la TTF.

Il s’agissait là d’ajustements importants, que nous saluons. En effet, lorsqu’on les additionne, ils permettaient pour la première fois depuis 2010 d’augmenter le budget de l’aide publique au développement.

Malheureusement, ces ajustements ont été, pour une partie, de courte durée, car le Gouvernement a finalement réduit les crédits de la mission de 162 millions d’euros, par le biais d’une seconde délibération à l’Assemblée nationale.

Pourquoi être revenu sur le compromis trouvé à l’Assemblée nationale ? Madame la secrétaire d’État, c’est totalement incompréhensible ! De surcroît, le Sénat, en première partie du PLF, a supprimé l’élargissement de l’assiette de la taxe sur les transactions financières, alors que cette dernière aurait pu constituer, en plus d’un moyen de lutte contre la spéculation, une ressource supplémentaire au profit de l’aide publique au développement.

Il s’agit là de deux signaux particulièrement malheureux, la France étant encore bien loin de ses engagements internationaux, avec une aide publique au développement représentant seulement 0, 36 % du revenu national brut, le RNB, en 2014, bien loin de l’objectif international fixé à 0, 7 %.

Madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, les additions et soustractions qu’a connues la mission qui nous occupe ce soir ne sont pas à la hauteur des enjeux. Elles témoignent, en effet, de l’instabilité de ce budget depuis plusieurs années. Même si nous sommes conscients du contexte budgétaire difficile que nous traversons, l’aide publique au développement ne peut pas continuer à être une variable d’ajustement.

C’est pourquoi le groupe écologiste présentera un amendement ayant pour objet d’annuler partiellement la coupe de 162 millions d’euros opérée par le Gouvernement. Nous espérons, mes chers collègues, que le Sénat adoptera cet amendement, qui vise simplement, si je puis dire, à ramener les crédits de la mission « Aide publique au développement » à leur niveau proposé par le projet de loi de finances initiale.

La rationalisation de notre aide ne doit pas être synonyme d’abandon !

En ce sens, nous devons continuer à sécuriser et à renforcer le Fonds de solidarité prioritaire, qui est un instrument privilégié de notre coopération, notamment au regard de notre politique non seulement de prévention des conflits, mais également d’accompagnement et de reconstruction dans des zones en crise. En effet, il vise à accompagner les pays pauvres prioritaires qui ne bénéficient pas aujourd’hui de prêts consentis par l’aide publique à des taux avantageux, parce qu’ils sont considérés comme insolvables.

Au vu des enjeux multidimensionnels que nous connaissons, l’accompagnement de ces pays est indispensable. Plus qu’une forme d’incohérence, il s’agit bel et bien d’une absence totale de vision globale des enjeux qui nous préoccupent.

Madame la secrétaire d’État, soyons sérieux ! Aujourd’hui, nous avons voté un budget de la défense en hausse, pour, notamment, faire face à des enjeux sécuritaires d’une autre nature, dans ce qui relève d’une guerre asymétrique, mais qui n’aura, nous le savons tous, aucune issue dans le « tout sécuritaire ».

Ces enjeux ne peuvent s’affranchir de l’aide au développement et de la coopération. Aussi, en coupant et en fragilisant nos outils d’accompagnement, de soutien et de développement, nous faisons preuve d’une irresponsabilité qui, au mieux, relève de la légèreté et, au pire, s’apparente à une forme de cynisme.

Par ailleurs, je vous avais alertée l’année dernière, madame la secrétaire d’État, sur l’Agence française de développement. Alors que ses moyens se trouvent confirmés, je m’interroge sur cette tendance qui, selon moi, ne répond pas à l’objectif de transparence sur le pilotage de l’aide.

En effet, l’AFD s’est vu exonérer de tout type de contrôle ou de mesures contraignantes visant à en assurer une meilleure gestion. Des mesures ont-elles été prises en ce sens, ou faut-il clairement commencer à envisager sa dissolution ?

Enfin, et j’en terminerai par-là, à quelques heures de la COP21, la contribution de la France au Fonds pour l’environnement mondial demeure insuffisante, comme l’est également notre contribution au Fonds vert pour le climat, pour lequel la France s’est engagée à hauteur de 774 millions d’euros pour la période 2015-2018.

Mes chers collègues, nul ne peut aujourd’hui encore réfuter les lourdes conséquences qu’entraîne le changement climatique sur le développement d’un pays. Le GIEC a une nouvelle fois affirmé que le changement climatique affectait l’intégrité des États, en fragilisant leur souveraineté et en affectant les infrastructures étatiques les plus sensibles.

Est-il encore nécessaire d’expliciter devant vous les ravages dans les pays en développement des stress hydriques et nourriciers, de la course effrénée aux matières premières, de l’accaparement des terres rares, ou encore des tensions énergétiques ?

La France doit être ambitieuse en termes de cohérence de nos politiques et de financement de projets. Il est inacceptable d’envoyer un message contradictoire aux pays en développement en cette année cruciale où le monde entier nous observe.

Pour toutes ces raisons, madame la secrétaire d’État, le groupe écologiste réserve son vote, en attendant le voir le sort qui sera réservé à l’amendement qu’il a présenté.

La parole est à M. Yves Pozzo di Borgo.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, jamais dans l’Histoire notre monde n’a été aussi riche, et pourtant, jamais les inégalités de richesses entre les peuples et les nations n’ont été aussi marquées.

Selon une étude publiée par Oxfam en janvier dernier, le premier centile de la population mondiale concentrerait à lui seul plus de 48 % du patrimoine mondial, alors que les 80 % les moins favorisés ne se partageraient que 5, 5 % des richesses.

Au-delà de ces chiffres un peu abstraits se dessine une cruelle réalité : près de 5 milliards de personnes vivent avec moins de 8 dollars par jours, dont plus d’un milliard avec moins de 1, 25 dollar par jour. Parallèlement, les 80 personnes plus fortunées de la planète ont vu leur richesse croître de 600 milliards de dollars entre 2010 et 2014.

Eh oui !

La mondialisation a apporté une certaine prospérité à notre monde, mais la grande pauvreté est encore loin d’être vaincue. Ce paradoxe n’est qu’apparent, pour la simple et bonne raison, mes chers collègues, que la globalisation financière et commerciale dans laquelle nous sommes engagés ne s’est pas accompagnée d’une mondialisation de la solidarité, selon l’expression du secrétaire général adjoint des Nations unies, Philippe Douste-Blazy.

Nous vivons dans un monde dans lequel les élites économiques ont pris le pas sur les élites politiques, de sorte que le capitalisme financier internationalisé s’est substitué au capitalisme social incarné par l’État-providence, notamment en France. Dans ce monde, un enfant meurt toutes les trois secondes d’une maladie curable du seul fait qu’il manque parfois quelques centimes d’euros pour acheter des médicaments. On ne peut pas imaginer qu’un tel monde vive en paix !

Ces inégalités sont tellement criantes et insupportables qu’elles font le lit du ressentiment, de la haine et, pour finir, de l’extrémisme.

L’aide au développement n’est donc pas qu’un impératif moral pour nos sociétés finalement favorisées par rapport au reste du monde : c’est une nécessité d’ordre public pour juguler des menaces désormais globales. La crise économique et financière qui a frappé les finances publiques des États occidentaux dès 2008 n’a fait qu’aggraver la situation.

Nous constatons aujourd’hui que l’effort budgétaire de solidarité mondiale représenté par l’aide publique au développement a été sacrifié à l’incontournable assainissement des comptes publics. La mission « Aide publique au développement » que nous sommes conduits à examiner ce jour voit ainsi ses crédits diminuer en 2016 de plus de 6 %, soit 160 millions d’euros.

Cette contraction concerne les deux programmes de cette mission sans distinction, et vise aussi bien, dans une logique plus transversale et opérationnelle, les dons que les subventions pour projets.

Au-delà des seuls crédits de cette mission et avec une focale plus large, on observe que, depuis le maximum atteint en 2010, l’aide publique au développement versée par notre pays n’a cessé de diminuer, passant de 12, 9 milliards d’euros, soit 0, 50 % du RNB, à 10, 4 milliards d’euros, soit 0, 36 %, en 2014, ce qui représente une baisse de 20 % en valeur et de 28 % en pourcentage du RNB.

La France est donc encore loin de parvenir à l’objectif de 0, 7 % du RNB, et cela est d’autant plus critiquable que l’aide au développement mondial devrait retrouver une dynamique favorable cette année. A fortiori, on peut s’interroger sur le ciblage de ces ressources qui sont pourtant rares et, par conséquent, précieuses.

Ainsi, selon les données fournies par nos rapporteurs spéciaux Fabienne Keller et Yvon Collin, le Maroc serait le premier bénéficiaire de l’aide bilatérale, avec 539 millions d'euros, alors qu’en septembre 2013 une étude de la banque Morgan Stanley estimait que ce pays faisait partie de la frange supérieure des pays en voie de développement. Que penser aussi du versement de 223 millions d’euros au Brésil, de 220 millions d’euros au Mexique, de 183 millions d’euros à la Turquie ou même de 92 millions d’euros à la Chine, qui est tout de même la deuxième économie mondiale ?

Au regard de la forte actualité relative à l’effort mondial en faveur de l’APD, il me semble possible de considérer que les pouvoirs publics commencent à mesurer la nécessité de réformer notre outil de solidarité mondial.

Le 8 septembre 2015, devant l’Assemblée générale des Nations unies, le Président de la République a ainsi prévu d’augmenter les financements en faveur du développement de 4 milliards d’euros en 2020, dont 2 milliards d’euros pour la lutte contre le changement climatique. François Hollande a également annoncé un rapprochement entre l’Agence française de développement, l’AFD, et la Caisse des dépôts et consignations, ce qui devrait renforcer la professionnalisation de la gestion de ces fonds.

Au-delà de ce contexte purement national, la conférence d’Addis-Abeba de juillet dernier a mis l’accent sur les opportunités de diversification du financement de l’APD. Je pense bien évidemment aux financements innovants.

Il s’agit soit de financements très spécifiques et localisés, à l’image du micro-crédit, soit de canaux plus larges érigés au plan mondial. Il s’agit d’asseoir sur des flux mondiaux le financement de biens publics mondiaux, comme la lutte contre les épidémies, la protection de l’environnement ou encore le développement au sens large du terme.

La France a su jouer un grand rôle en la matière au début des années 2000, avec la création de UNITAID, qui est particulièrement active en matière de lutte contre le sida et le paludisme, en Afrique, notamment, où les résultats sont spectaculaires. L’action d’UNITAID est financée par une taxe mondiale sur les billets d’avion, mais ce modèle reste fragile. La baisse de 25 millions d’euros l’année dernière de la contribution française à UNITAID correspond à une perte de 20 millions de traitements contre le paludisme et de plus de 200 000 traitements contre le sida pour les enfants.

Rien n’est acquis en la matière. Tout reste à faire. C’est le cas, par exemple, de la taxe sur les transactions financières sur laquelle nos collègues Fabienne Keller et Yvon Collin ont produit plusieurs rapports ces trois dernières années. Cette taxe, instaurée en 2011, dans le prolongement du G20 de Cannes, a concentré de grandes espérances, surtout sur le plan européen. Après quatre années d’existence, son produit demeure encore inférieur aux espoirs d’alors et, surtout, elle reste une taxe essentiellement Française.

Le projet de taxe financière sur les transactions porté par la Commission européenne dès 2011 n’a pas, en effet, rencontré le succès escompté en dépit du soutien du Parlement européen. C’est principalement du fait, vous le savez, de l’opposition marquée de l’Angleterre – ce paradis fiscal légal, le plus grand paradis fiscal du monde ! – et des milieux financiers. Cela n’a pas empêché, fort heureusement, un « repli stratégique », selon l’expression employée par Fabienne Keller dans son rapport d’information de 2013.

À l’heure actuelle, le projet d’instauration de cette taxe dans le cadre d’une coopération renforcée à onze pays avance lentement. D’après les récentes déclarations du commissaire Moscovici, on peut espérer une mise en œuvre à l’horizon 2017, mais cela reste encore incertain.

Concernant l’affectation de son produit, la France a eu raison d’en attribuer 15 % en 2013 aux pays les plus pauvres. Je ne peux que regretter que cet exemple n’ait pas été plus largement suivi. Les interrogations demeurent tant sur l’assiette de la taxe que sur la destination de son produit : faut-il soutenir l’environnement ? Faut-il amplifier l’aide au développement, la reverser à l’Union européenne ou à la Banque européenne de reconstruction et de développement, la BERD ? Les interrogations demeurent au nord de la Méditerranée.

Une prise de conscience importante a eu lieu en septembre 2014 lors de l’Assemblée générale des Nations unies lorsque le président du Congo a annoncé qu’il allait suivre les recommandations de Philippe Douste-Blazy et prélever 10 cents de dollar sur chaque baril de pétrole. Cette taxe de 0, 001 % permettrait de financer la lutte contre la malnutrition infantile qui concerne 30 % des enfants en Afrique et en Asie du Sud-Est. Ce fléau provoque d’importants retards de développement chez les enfants, avec souvent de lourdes conséquences cérébrales. Ce scandale humanitaire est aussi un formidable gâchis en termes de potentiel de croissance. Dans le cas du Cameroun, 25 millions de dollars ventilés sur cinq ans permettraient de régler le problème et conduiraient ce pays à passer de 4, 5 % à 11 % de croissance par an. Cette initiative propre aux pays du Sud mérite d’être saluée et encouragée par notre pays.

Nous vivons donc un moment crucial et charnière dans l’histoire de l’aide au développement. Il y a eu une prise de conscience internationale en dépit de la crise. Chacun sait désormais à quel point cet enjeu est incontournable et chacun sait également que les finances publiques nationales ne suffiront pas.

Nous pouvons nous féliciter des annonces financières faites à Addis-Abeba, à l’ONU et même de celles qui seront faites à l’occasion de la COP 21. Restons prudents toutefois. Gardons-nous des annonces volontaristes à 100 milliards d’euros à chaque conférence internationale, …

Veuillez conclure, monsieur Pozzo di Borgo.

M. Yves Pozzo di Borgo. … dont on ne sait comment elles seront effectivement financées et concentrons toute notre réflexion et tout notre effort sur des dispositifs permettant de répondre à des problèmes ciblés et localisés au sein des pays les moins avancés.

La parole est à M. Michel Billout.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mesdames, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, cette année encore, les crédits de la mission « Aide publique au développement » sont malheureusement l’illustration d’une politique dans laquelle le décalage entre les paroles et les actes est trop flagrant.

Les choses s’annonçaient pourtant bien lorsque le 28 septembre, à la tribune de l’ONU à New York, le Président de la République s’était engagé, selon ses propres mots, à ce que la France « montre l’exemple » en matière d’aide publique au développement.

Il avait ainsi déclaré que le concours de la France se traduirait par 4 milliards d’euros supplémentaires d’ici à 2020.

La déception a été grande lorsque, avec le projet de budget pour 2016, la réalité est apparue aux parlementaires et aux organisations non gouvernementales.

En effet, vos crédits, madame la secrétaire d'État, accusaient une perte de 170 millions d’euros par rapport à l’année précédente, passant de 2, 77 milliards d’euros pour 2015 à 2, 6 milliards d’euros pour 2016, soit une baisse de plus de 6 % des crédits de la mission.

Si nous avions accepté une telle coupe en 2016, deux fois plus importante que celle de l’année précédente, cela aurait correspondu à la cinquième année de baisse consécutive du budget de l’aide au développement.

Il faut bien mesurer les enjeux et avoir conscience que dans ce contexte d’instabilité planétaire il y va de la cohérence de nos politiques publiques pour lutter contre les facteurs qui contribuent à la pauvreté des populations et aux conflits entre les pays.

On ne se demanderait pas comment accueillir des réfugiés si l’on luttait réellement contre ce qui fait fuir les populations, qu’il s’agisse de guerre, de pauvreté ou de catastrophe liée au climat !

Tel est le contexte général dans lequel nous discutons ce soir.

Ce projet de budget a connu diverses péripéties lors de son examen à l’Assemblée nationale où l’initiative des députés avait permis une augmentation à laquelle le Gouvernement s’était malheureusement opposé.

Je rappelle qu’il s’agissait notamment d’élargir la taxe sur les transactions financières, la TTF, et d’augmenter les capacités d’intervention de l’Agence française pour le développement, l’AFD, en affectant une fraction supplémentaire du produit de la TTF à son budget, soit un peu plus de 260 millions d’euros. Cette mesure paraît nécessaire pour tenir nos engagements internationaux.

Je concentrerai donc mon propos sur ces deux aspects, la TTF et la politique de l’AFD.

Ce budget pourrait connaître une légère augmentation.

Si elle était ainsi alimentée par la taxe sur les transactions financières et la taxe sur les billets d’avion, la somme des crédits consacrés de la mission « Développement » et de ceux du Fonds de solidarité et de développement, le FSD, serait, selon l’estimation de M. le rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, Henri de Raincourt, supérieure de 99 millions d’euros en 2016 à ce qu’elle était en 2015.

Je partage cependant ses réserves sur le fait que cette augmentation provient exclusivement de la TTF, dont 368 millions d’euros de produits supplémentaires seront consacrés au développement, alors que les crédits budgétaires diminuent au total de 10, 4 % compte tenu du vote de l’amendement très regrettable de deuxième délibération du Gouvernement.

Avec cette montée en puissance de la TTF, cela pose évidemment la question du risque que cette substitution de crédits budgétaires par des financements innovants ne se pérennise et ne dédouane ainsi les gouvernements qui se succéderont de leur devoir et de leurs nécessaires efforts en faveur du développement.

Notre rapporteur relève aussi avec pertinence la perte de transparence et de possibilités de contrôle qu’induit ce dispositif puisque la TTF transite non par le budget de l’État, mais par le FSD.

Je note également que les crédits attribués au Fonds de solidarité, chargé de financer des actions pour promouvoir la justice et les droits de l’homme, ont été divisés par deux entre 2012 et 2016.

De ce point de vue, ce budget pour 2016 n’est pas non plus à la hauteur des ambitions qui devraient être celles de la France pour lutter contre l’injustice de la mondialisation financière.

D’une façon générale, je suis obligé de réitérer mes critiques sur la répartition de l’aide effectuée par notre pays.

En effet, la majeure partie de l’aide publique au développement est toujours composée de prêts, qui servent pour une bonne part à financer des projets d’infrastructures dans les pays émergents. Notre pays, en faisant bénéficier les entreprises françaises de nouveaux marchés à l’étranger, fait d’abord fructifier ses intérêts économiques. Ce n’est pas en soi condamnable, mais la logique qui anime ce type d’aide est trop soumise aux intérêts privés.

Faut-il vraiment comptabiliser ces prêts au titre de l’aide publique au développement ? Je préférerais que nous nous concentrions en priorité sur des projets permettant aux populations locales des pays les moins avancés de subvenir à leurs besoins élémentaires : se nourrir, se soigner, s’éduquer.

Selon l’ONG Oxfam, seulement 7 % de l’aide française est constituée de dons.

Ainsi, l’Agence française de développement ne dispose que d’une enveloppe de 200 millions d’euros. À titre de comparaison, son homologue allemande consacre 2 milliards d’euros aux dons dans les pays en développement.

Par ailleurs, les associations s’accordent à constater que l’engagement de la France dans des domaines comme l’éducation primaire ou l’accès à l’eau et à l’assainissement est insuffisant et se situe bien en deçà de celui des autres pays développés.

C’est pourquoi je suis inquiet des conditions dans lesquelles pourrait s’effectuer le rapprochement de l’Agence française de développement et de la Caisse des dépôts et consignations, si elle en devenait une filiale.

Si cela n’aboutissait qu’à augmenter le volume de prêts de l’Agence, ce pourrait être positif. Le risque existe toutefois que l’AFD ne perde son identité et sa spécificité pour se transformer en une banque se consacrant essentiellement au financement de l’économie des pays émergents.

Enfin, je dirai un mot sur les crédits de la francophonie, qui sont un atout essentiel pour le rayonnement de la France. Je regrette qu’ils baissent de près de 2 millions d’euros. Dans ce domaine encore, ce n’est vraiment pas à la hauteur des enjeux si l’on mesure que cela regroupe quatre-vingts pays et représentera 750 millions de locuteurs en 2050.

Madame la secrétaire d'État, vous l’aurez compris, le groupe communiste républicain et citoyen est déçu par le montant insuffisant des crédits consacrés par notre pays à l’aide au développement.

Par éthique, par respect des valeurs qui animent notre pays, nous ne pouvons pas continuer à ignorer que les exigences de sécurité des populations des pays de notre continent passent aussi – et peut-être avant tout – par le développement économique et social des pays pauvres.

Trois amendements ont été déposés. Nous les soutiendrons, car leur adoption permettrait de donner un signe positif en faveur d’une réelle augmentation des crédits d’aide au développement et d’un rééquilibrage nécessaire entre les dons et les prêts.

À défaut, ne pouvant voter les crédits de la mission, le groupe communiste républicain et citoyen s’abstiendra.

La parole est à Mme Hélène Conway-Mouret.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, la devise de la République française « Liberté, Égalité, Fraternité » nous rappelle quotidiennement une autre valeur qui nous est chère : la solidarité. Celle-ci s’exprime de diverses façons et l’aide publique au développement en est une.

Le terme « aide » a d’ailleurs étonnamment résisté à l’usure du temps, alors que son contenu a évolué ; de même que se sont notoirement transformés les rapports au sein même de l’aide entre apport public et privé, aide bilatérale et multilatérale, soutien technique ou aide financière.

Toutefois, quel que soit le constat de l’efficacité de ces soutiens pour les pays bénéficiaires ou la logique de justification de l’aide octroyée – par exemple, à des pays à forte croissance économique –, la notion d’aide au développement est bien ancrée dans la solidarité internationale. La place importante réservée aux institutions publiques et privées qui en ont la charge l’atteste d’ailleurs.

Je reviendrai ultérieurement sur la réforme projetée par le Gouvernement, qui tend à rapprocher l’Agence française de développement et la Caisse des dépôts et consignations.

En ce début de XXIe siècle, l’aide ne consiste plus en un transfert de ressources au détriment d’une mobilisation des ressources internes. Le devoir de transparence s’est imposé. La solidarité s’exprime sous toutes les formes possibles, non pas par devoir mais parce qu’il y va de l’intérêt de tous. Son objectif s’est aussi précisé en se concentrant principalement sur la lutte contre la pauvreté, ce qui n’est pas sans conséquence sur les secteurs investis par les programmes d’assistance.

Cette lutte rencontre quelques succès puisque, depuis plus de trente ans, le revenu par habitant augmente dans un nombre croissant de pays. Certains d’entre eux rejoindront d’ailleurs bientôt la catégorie des pays à hauts revenus, et ce alors même que les inégalités se creusent au sein de ces mêmes pays. Plus globalement, à l’échelle internationale, comme le rappelait en 2014 Laurent Fabius lors du forum « Convergences », la réduction du fossé qui s’est creusé pendant deux siècles entre le monde développé et le reste du globe doit se faire d’une manière qui soit viable pour tous sur les plans politique, économique et écologique.

Chacun des plus de sept milliards d’individus qui vivent sur notre planète doit pouvoir prendre sa part au développement planétaire en faisant valoir à son juste prix ses biens et son travail ; chacun doit pouvoir apporter les richesses de sa culture et de son intelligence. Tous aspirent à un monde plus juste, plus viable et plus équitable parce qu’ils savent que cela est possible et qu’ils y voient le formidable progrès qui en résulterait pour l’humanité tout entière.

Le monde fini cher à Valéry semble désormais atteint et s’impose à nous. Dans le monde désormais connecté dans lequel nous vivons, on comprend vite qu’un nombre croissant d’humains ont conscience, parce qu’ils ont accès à l’information venant des quatre coins du monde, de l’injustice de leur condition. Ils aspirent alors à une vie meilleure ; ceux qui habitent dans des zones de conflits aspirent quant à eux, tout simplement, à sauver leur vie.

L’accumulation des déséquilibres sociaux et politiques, le dérèglement climatique et les flux illicites sont sources d’instabilité, de pauvreté et donc de déplacements massifs de population, non plus au sein d’un même pays mais vers d’autres continents.

Face à ces défis, chacun doit prendre ses responsabilités. La France le fait. D’abord, en agissant pour la paix et la sécurité sur plusieurs théâtres, parce que la guerre et le terrorisme sont les pires ennemis du développement. Ensuite, en aidant à la résolution de crises humanitaires, comme elle le fit par exemple en participant à la lutte contre l’épidémie Ebola. En outre, en poursuivant son appui au processus de décentralisation et de soutien aux collectivités territoriales de ces pays. Enfin, en organisant la conférence sur le climat qui se tiendra à Paris avec pour objectif la ratification d’un accord universel, général pour le monde.

L’annonce en septembre dernier des 100 milliards de dollars à l’échelle mondiale pour assurer le financement de la transition énergétique, l’adaptation et le transfert de technologies font aussi partie du combat pour le développement. Ils permettront, si la mobilisation est générale, de tenir la promesse de solidarité envers les plus pauvres. On peut dès lors se réjouir de l’augmentation progressive de 4 milliards d’euros pour le développement durable, annoncée par le Président de la République, au sein de laquelle 2 milliards d’euros seront consacrés à la lutte contre le dérèglement climatique.

Le Gouvernement a en outre annoncé que 370 millions d’euros supplémentaires viendraient abonder les dons d’ici à 2020, de manière à préserver l’équilibre entre prêts et dons. Enfin, l’Agence française de développement, l’AFD, a dépassé en 2014 l’objectif qui lui était attribué par la loi du 7 juillet 2014, prévoyant que les deux tiers des subventions mises en œuvre soient concentrées sur les pays pauvres prioritaires.

Mes chers collègues, je crois que nous pouvons être fiers de l’engagement du Président de la République et du Gouvernement. Ils sont présents sur tous les fronts. La politique suivie s’inscrit dans une nouvelle phase fondée sur le partenariat, notamment avec nos amis africains. Le sommet de Paris des 6 et 7 décembre 2013 a scellé cette ambition. Il a ainsi permis de tourner la page du discours de Dakar du 26 juillet 2007. L’homme africain est entré dans l’histoire, la grande. Symboliquement, mais aussi parce que, en politique comme en droit, le mot fait la chose, le ministère de la coopération a changé de nom. Cela marque l’évolution de nos relations extérieures : il s’agit désormais de développement et de francophonie.

À ce propos, il faut regretter la baisse de 2 millions d’euros en 2016 des crédits consacrés à la francophonie. Cela envoie un signal négatif à nos partenaires dans la grande famille de l’Organisation internationale de la francophonie, l’OIF. Ayons conscience que nous n’atteindrons jamais le chiffre de 750 millions de locuteurs du français en 2050 si nous ne nous en donnons pas les moyens.

Avec l’abrogation de la circulaire Guéant et les efforts accomplis pour l’accueil des étudiants étrangers, le Gouvernement a fait des choix clairs et symboliques. Il faut les poursuivre, être cohérent et espérer que ces étudiants continueront à venir nombreux en France. Ils constituent un élément important de notre influence. Mais cela ne suffit pas : nous devons également soutenir notre présence culturelle et éducative partout où s’exprime un désir de français.

Par ailleurs, la France tient ses engagements en maintenant l’aide aux projets et en renforçant l’aide bilatérale. Elle est également au rendez-vous en stabilisant, notamment, les crédits d’aide alimentaire et de sortie de crise et en doublant les crédits destinés à l’aide aux ONG humanitaires.

Il faut donc voir dans l’adossement de l’AFD à la Caisse des dépôts et consignations l’opportunité d’augmenter la capacité financière de la nouvelle entité qui sera ainsi créée. Elle sera plus concurrentielle par rapport aux autres organismes de développement. En revanche, avec l’AFD, nous avons construit une politique de développement responsable aussi bien sur le plan social que sur le plan environnemental. Il nous faut donc préserver cet outil formidable pour l’avenir.

Il me reste à faire le vœu que le budget pour 2016 mette un terme à la baisse continue depuis 2010 de l’aide publique au développement et qu’il constitue ainsi, enfin, le premier budget stabilisé. N’oublions pas que ce budget permet à la France d’être présente partout. La France ne serait plus tout à fait elle-même aux yeux du monde si elle renonçait à son ambition universelle de construire un cadre de paix et de démocratie pour réussir ensemble la grande aventure humaine si elle renonçait à son génie du renouveau qui la fait se distinguer et être attendue des autres nations.

La parole est à M. Robert Hue.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, madame la présidente de la commission des finances, mesdames, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, un sixième de l’humanité est encore plongé dans l’extrême pauvreté, dont une majorité de femmes et d’enfants. C’est certes deux fois moins qu’il y a 25 ans, mais cette réalité, encore préoccupante, nous impose de redoubler d’efforts pour éliminer la pauvreté – et non pas seulement la réduire –, conformément aux 17 nouveaux « objectifs de développement durable » adoptés lors du sommet des Nations unies de septembre dernier.

Nous le savons tous ici, la misère est une source de tensions dans de nombreuses régions du monde, fait que les désordres climatiques risquent d’accentuer par le biais de déplacements de populations prévisibles.

Alors, la France doit absolument tenir ses engagements pour contribuer efficacement et de façon significative aux objectifs fixés par la communauté internationale.

Je juge positifs les aménagements à ce projet de budget votés par nos collègues députés. Néanmoins, l’aide publique au développement semble devoir demeurer au niveau de 0, 38 % du revenu national brut, encore loin de la cible de 0, 7 % que d’autres pays européens sont pourtant parvenus à atteindre.

Comme l’a indiqué notre collègue Yvon Collin, rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement », il eût été préférable, en cette année de grands rendez-vous internationaux sur l’aide au développement, d’afficher un budget plus ambitieux. Néanmoins, complétant ainsi les propositions de nos collègues députés, le Gouvernement a envoyé un signal grâce, notamment, à l’amendement qu’il a déposé visant à majorer de 100 millions d’euros le montant de la taxe sur les transactions financières affecté au Fonds de solidarité pour le développement.

Par ailleurs, le Président de la République a fait lors du sommet de New York des annonces qui pourraient réorienter nos efforts à la hausse. Je m’en réjouis.

Enfin, j’ajouterai que le montant de l’aide publique au développement versé par les pays du Comité d’aide au développement de l’OCDE a atteint en 2014 son plus haut niveau, soit 135, 2 milliards de dollars.

Je souhaite cependant souligner que l’aide au continent africain versée dans ce cadre du Comité d’aide au développement a diminué de près de 5 % entre 2013 et 2014.

S’agissant de l’aide française, qui nous intéresse directement, là aussi, les moyens fléchés vers l’Afrique se tassent un peu, même si cette zone reste prioritaire. À mon sens, il est important de ne pas relâcher les efforts déployés en direction du continent africain qui, vous le savez, mes chers collègues, est le continent de tous les défis.

Est-il utile en effet de rappeler que l’Afrique, avec deux milliards d’habitants attendus à l’horizon 2050, est consubstantielle à l’avenir de la planète ? Elle pose donc un défi démographique, un défi climatique, à l’évidence, un défi sanitaire, comme nous l’avons vu avec le virus Ebola, et enfin, dans la bande sahélo-saharienne, un défi sécuritaire.

Très bien !

Si la Banque africaine de développement observe cette année une hausse de la croissance économique, qui serait de l’ordre de 4, 5 %, ce chiffre occulte des disparités importantes entre les 57 pays africains, disparités que l’aide au développement peut contribuer à atténuer. Pour cela, il faut bien entendu concentrer notre soutien sur les pays les moins avancés, les PMA.

À cet égard, j’observe que le rapprochement entre l’Agence française de développement et la Caisse des dépôts et consignations facilitera un accès de l’opérateur aux fonds propres ; c’est une nécessité afin de pouvoir prêter davantage. Toutefois, permettez-moi, madame la secrétaire d’État, de souligner l’importance de conserver un juste équilibre entre la part des dons et celle des prêts au sein de l’aide versée, en particulier, aux PMA.

Tout à fait !

J’ajouterai que la forte orientation des moyens vers les projets à dimension environnementale est indispensable. Pour autant, elle ne doit pas se faire au détriment des programmes en faveur de l’éducation et du développement rural, deux priorités fortes en Afrique à mon sens.

Enfin, il est un sujet auquel je suis très attaché et auquel les ONG s’intéressent depuis très longtemps : la lutte contre l’optimisation et la fraude fiscales dans les pays en voie de développement où l’on constate des taux d’imposition à peine supérieurs à 15 %. Pour lutter contre la pauvreté, la mobilisation des ressources domestiques est essentielle, sous réserve qu’elle soit menée de façon équitable et que les populations voient des résultats significatifs en matière d’infrastructures, de transport et d’énergie. L’OCDE s’est emparée de cette problématique : c’est une bonne chose.

Mes chers collègues, en ces temps troublés où la sécurité de la France se joue sur d’autres continents, il me semble que le seizième objectif de développement durable, « Promouvoir l’avènement de sociétés pacifiques, l’accès de tous à la justice et des institutions efficaces », a aujourd’hui une résonnance particulière.

Comme j’ai souvent eu l’occasion de le dire ici, le développement est une des premières conditions de la paix. C’est pourquoi il nous faut être à la hauteur des enjeux. Je ne doute d’ailleurs pas, madame la secrétaire d’État, que vous aurez à cœur de mettre en œuvre les promesses du Président de la République pour que la France honore ses valeurs d’humanisme et de fraternité.

Voilà les raisons qui conduisent le groupe du RDSE, en dépit des réserves que j’ai émises, à voter ces crédits.

La parole est à Mme Joëlle Garriaud-Maylam.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, les crédits de la mission « Aide publique au développement» restent très insuffisants et soulèvent de véritables questions quant au décalage entre les effets d’annonce et les décisions budgétaires.

Absolument !

Pour autant, je crains qu’un rejet ce soir au Sénat du budget de l’APD ne permette pas de l’améliorer. Par ailleurs, voter contre ce budget pourrait représenter un signal mal compris par les pays du Sud à l’approche de la COP 21. Je compte donc sur ce débat en hémicycle pour obtenir des clarifications et des engagements précis de la part de Mme la secrétaire d’État.

Les crédits 2016 sont clairement sous-dimensionnés eu égard aux enjeux. L’afflux sans précédent de migrants commence à faire prendre conscience aux Français, ici et maintenant, des périls engendrés par la pauvreté, les catastrophes naturelles et l’instabilité politique dans les pays en voie de développement.

Dans le contexte de la COP 21, on parle beaucoup de développement durable. N’oublions pas pourtant que la capacité des populations du Sud à vivre dignement est un facteur décisif pour la durabilité de nos choix de société.

Les migrations et les extrémismes se nourrissent de la misère. C’est au moment où nous avons laissé les systèmes de santé et d’éducation africains se disloquer que des organisations islamistes ont ouvert des écoles et des centres de soins. Nous ne pouvons leur laisser ce rôle. Inversement, promouvoir l’éducation des jeunes et l’autonomie des femmes a des retombées positives infiniment plus nombreuses et plus vastes qu’on ne l’imagine généralement.

L’APD n’est donc pas une question de bons sentiments, un vague supplément d’âme apporté à notre politique étrangère. Il s’agit bien au contraire de favoriser des équilibres géopolitiques et géostratégiques qui nous concernent directement. Financer l’APD est un investissement indispensable, un acte fort de prévention des crises économiques, sociales, sécuritaires et environnementales.

Le budget 2016 aggrave aussi les manquements de la France à ses engagements internationaux. Il est hélas devenu une habitude de constater notre incapacité à atteindre le seuil des 0, 7 % du revenu national consacrés à l’APD.

La situation n’est pas stationnaire. Elle s’aggrave. Nous avons atteint l’an dernier le triste record de 0, 36 % et venons de passer en dessous de la moyenne des pays du Comité d’aide au développement de l’OCDE.

Oui !

Madame la secrétaire d'État, ce budget va loin, hélas, dans l’insincérité.

En 2012, François Hollande s’était engagé à augmenter considérablement l’APD. Depuis, ce budget a baissé de 600 millions d’euros...

Au mois de septembre dernier, le Président de la République annonçait à la tribune de l’ONU que la France allait consacrer 4 milliards d'euros supplémentaires à l’APD. Cette posture démagogique aura rapidement été démontée : les 4 milliards d'euros ne seront débloqués que sous forme de prêts et bonifications, et seulement « à partir de 2020 », soit après la fin du quinquennat ! Après moi, le déluge ?

Dans l’immédiat, c’est au contraire une baisse de l’APD qui nous est proposée dans le projet de loi de finances pour 2016. Les députés ont tenté de la limiter en augmentant la part de financements innovants fléchés vers l’aide au développement. Mal leur en a pris : le Gouvernement a contrebalancé cette hausse des recettes en rabotant de 162 millions d’euros le budget du programme 209. Ce jeu de bonneteau – pardonnez-moi de le dire – me semble indécent.

Aujourd’hui, devrions-nous applaudir au fait d’être revenus au niveau de 2014 ? C’était pourtant une année historiquement basse... De plus, si l’on regarde en détail, les crédits sont loin d’avoir été sanctuarisés.

La politique de développement est simplement débudgétisée : les crédits budgétaires de certains programmes baissent de manière vertigineuse et cette chute n’est que partiellement compensée par le recours aux financements innovants.

Les crédits du Fonds de solidarité prioritaire accusent ainsi une nouvelle coupe de 25 %, après une baisse de 10 % l’an dernier. Les financements innovants, comme la taxe sur les billets d’avion, dite « taxe Chirac », ou la taxe sur les transactions financières, avaient vocation à compléter notre APD, pas à s’y substituer.

Ce dévoiement est d’autant plus inquiétant que le cadre de suivi et d’évaluation est beaucoup plus clair pour l’APD traditionnelle que pour ces recettes hors budget.

Faire reposer l’APD de plus en plus fortement sur les recettes fiscales crée aussi le risque d’instaurer une aide au développement perçue par la population comme « punitive ». Ne reproduisons pas l’écueil déjà expérimenté avec l’écologie.

Par ailleurs, malgré un budget qui stagne, la politique d’aide au développement est censée couvrir de nouvelles missions. Attention à ne pas déshabiller Pierre pour habiller Paul. Même s’il est de bon ton, avant la COP 21, d’afficher sa mobilisation, le mélange des genres est contre-productif. Les annonces médiatiques sur les engagements de la France en faveur du climat ou des réfugiés ne doivent pas se solder par une ponction sur les budgets d’aide au développement.

L’APD doit continuer à jouer un rôle préventif pour favoriser la création d’emploi, la sécurité alimentaire et l’amélioration des services de base des pays du Sud. Ces missions traditionnelles de l’APD doivent non seulement être préservées, mais même monter en puissance. À cet égard, je m’interroge sur la disparition du budget consacré aux actions de codéveloppement.

Je m’étonne aussi de retrouver des crédits pour la francophonie dans le programme 209, alors qu’ils devraient à mon sens figurer dans les programmes 110 et 185. La francophonie, outil majeur pour notre rayonnement, me semble devoir être un indicateur transversal aux divers leviers de l’action extérieure de l’État, pas un poste budgétaire isolé dans le programme 209 – qui subit d’ailleurs une coupe infiniment regrettable de 2 millions d’euros.

Le contexte budgétaire plus contraint que jamais devrait nous amener à des évolutions qualitatives. Évidemment, cela suppose des efforts accrus en matière de transparence et d’évaluation. Des progrès ont été réalisés, mais le chemin est encore long pour nous mettre au niveau d’autres partenaires de l’OCDE.

Beaucoup reste aussi à faire en matière de lutte contre la corruption et contre l’évasion fiscale. Le CCFD, première ONG française de lutte pour le développement, estime ainsi que, pour un euro d’aide versé par les pays du Nord, ce sont dix euros qui s’échappent dans les paradis fiscaux. L’enjeu ici n’est pas d’aligner des millions sur une maquette budgétaire, mais bien de défendre une réelle volonté politique de faire bouger les lignes, en coopération avec les États du Sud, et d’opérer un contrôle véritable sur l’utilisation de ces fonds. C’est là sans doute l’enjeu majeur pour notre APD.

Je m’interroge sur la volonté politique de notre gouvernement, qui n’a pas soutenu hier l’amendement adopté par le Sénat, visant à taxer les profits des grandes entreprises, largement détournés via le montage de filiales ou les paradis fiscaux.

À Addis-Abeba, au mois de juillet dernier, des pays en voie de développement ont souhaité la création d’un tax body, un organisme fiscal intergouvernemental au sein de l’ONU pour lutter contre l’évasion et l’optimisation fiscales. Nous avons pourtant préféré maintenir ce sujet au sein de l’OCDE. Il est sous doute dommage d’avoir refusé cette occasion. En tout cas, il est désormais urgent que la France prenne des mesures pour la mise en œuvre du nouveau plan contre la fraude fiscale de l’OCDE.

Avant de conclure, j’évoque le rapprochement entre l’AFD et la Caisse des dépôts et consignations. Il nous semble essentiel que l’AFD ne soit pas purement et simplement absorbée par la CDC. Nous avons besoin d’assurances qu’elle gardera son identité et son autonomie, en particulier avec des ressources propres. La mission de configuration qui a été confiée à Rémy Rioux sera à cet égard essentielle et nous souhaiterions que son rapport puisse faire l’objet d’une présentation commune à la commission des finances et à la commission des affaires étrangères.

Je conclus en insistant, comme j’ai commencé, sur l’importance de ne pas creuser le décalage entre les postures et les actes. Les effets d’annonce, lorsqu’ils sont suivis de coupes budgétaires, sont désastreux. Assumer ses décisions est le marqueur d’une politique de responsabilité. Les Français y sont de plus en plus attentifs. Mais c’est également essentiel pour notre crédibilité à l’international.

M. le président. La parole est à Mme Claudine Lepage.

Mme Claudine Lepage. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, nous examinons les crédits de l’aide publique au développement, à trois jours seulement de l’ouverture de la Conférence de Paris sur le climat. Le timing – si j’ose cet anglicisme devant la secrétaire d'État de la francophonie

Je tiens tout d’abord à remercier le Gouvernement et vous-même, madame la secrétaire d'État, d’avoir déposé, lors de la discussion budgétaire à l’Assemblée nationale, un amendement visant à pallier une baisse drastique des crédits consacrés à l’aide publique au développement. Vous en conviendrez, cela aurait été un fort mauvais signal envoyé par le pays organisateur de la COP 21 au reste du monde...

Les tragiques événements qui ont frappé notre pays rendent aujourd’hui l’aide publique au développement encore plus incontournable. La réponse au terrorisme, qui prospère sur la misère sociale et éducative, ne pourra pas être seulement militaire et sécuritaire. Face à ces attaques terroristes, notre pays doit répondre avec encore plus de solidarité. C’est, je crois, madame la secrétaire d'État, le sens premier du budget que vous présentez.

Le budget que nous examinons aujourd’hui est en très légère hausse par rapport à 2015 et met fin à une baisse que nous subissions bon gré mal gré depuis cinq ans. Il faut, au regard du contexte budgétaire, se féliciter de cet effort considérable.

L’année dernière, à la même époque, l’urgence était sanitaire, puisque le virus Ebola frappait durement l’Afrique de l’Ouest. Aujourd’hui, l’épidémie s’est fort heureusement résorbée, mais nous devons faire face à une autre urgence, celle des réfugiés qui fuient la guerre, la misère et qui se tournent vers l’Europe en quête d’un avenir meilleur. Si la réponse à cette crise majeure se doit d’être européenne et mondiale pour être réellement efficace à moyen et long termes, la France doit, dès à présent, accueillir une partie de ces réfugiés et faciliter leur intégration sur notre territoire.

Je me réjouis donc que le Gouvernement ait entrepris un effort supplémentaire et débloqué 50 millions d’euros pour répondre à cette crise et soutenir les organismes qui se trouvent en première ligne, comme le Haut Commissariat aux réfugiés ou le Programme alimentaire mondial. Il me semble important que, aux yeux de tous, l’aide aux réfugiés finance des actions concrètes et identifiables.

Compte tenu des crises qui bouleversent le monde et de l’issue plus qu’incertaine de la guerre en Syrie et en Irak, cet effort devra nécessairement être poursuivi dans les mois et les années à venir et donc trouver sa traduction dans les budgets futurs. Sans ces efforts, y compris financiers, nous ne serons pas en mesure de répondre au défi de la gestion des flux migratoires.

L’urgence est migratoire, mais, bien entendu, elle est aussi climatique. Pendant de longues années, certains ont estimé, à tort, que le changement climatique était une chose lointaine qui ne concernerait que les générations futures. Pourtant, n’en déplaise aux climatosceptiques, le dérèglement climatique est une réalité. L’année 2015 n’a-t-elle pas été la plus chaude jamais enregistrée ? Chaque année, on estime que les catastrophes naturelles déplacent 26 millions de personnes dans le monde.

Lors de son discours du 27 septembre dernier devant l’Assemblée générale des Nations unies, le Président de la République a évoqué sa décision « d’augmenter le niveau d’aide publique au développement pour dégager 4 milliards d’euros à partir de 2020 ». Sur ces 4 milliards d'euros, 2 milliards seront consacrés à des actions de lutte contre le réchauffement climatique.

La France est donc pleinement mobilisée sur cet enjeu majeur, même si je regrette que l’écrasante majorité de ces 4 milliards d'euros soient des prêts et non des dons. Je crains en effet que les pays les plus fragiles, qui ne sont généralement pas en mesure de supporter le poids de la dette, ne puissent être en mesure de bénéficier de ces prêts.

Le Fonds vert pour le climat est également une réponse adaptée à l’urgence climatique. Pour mémoire, la France y a contribué à hauteur de 1 milliard de dollars. Je salue les premiers projets qui ont été dévoilés ces dernières semaines, preuve que ce fonds agit de manière concrète sur le terrain. Je me réjouis également que les populations les plus fragiles soient aidées en priorité. Le Malawi bénéficiera, par exemple, d’un programme d’aide de 12, 3 millions de dollars pour réduire la vulnérabilité des habitants aux phénomènes climatiques extrêmes.

Permettez-moi d’évoquer maintenant l’inquiétude de nos compatriotes qui résident en Asie du Sud-Est et qui font face depuis de nombreux mois au haze. Ces feux de forêts en Indonésie, souvent provoqués par des agriculteurs ou des entreprises, forment un nuage nocif et toxique qui affecte également Singapour, la Thaïlande, la Malaisie. La situation dure depuis de nombreux mois et engendre nombre de conséquences : infections respiratoires pour des dizaines de milliers de personnes, fermetures temporaires d’écoles et graves perturbations du trafic aérien. Ces feux sont également une catastrophe sur le plan écologique puisqu’ils déciment les forêts de Sumatra et Bornéo.

Je compte sur la France pour que, à l’occasion de la COP 21, cette inquiétude soit relayée auprès de l’Indonésie.

Je conclurai en évoquant le choix du Président de la République de rapprocher l’AFD, opérateur principal de la politique de développement française, et la Caisse des dépôts et consignations. Ce rapprochement a pour principal objectif de renforcer l’AFD, en s’inspirant notamment des opérateurs étrangers comme la Kreditanstalt für Wiederaufbau en Allemagne. À ce stade, peu d’informations précises ont été dévoilées, mais des craintes se font déjà jour, notamment quant à son impact sur le développement de l’activité de prêt. À plus long terme, jusqu’où ira cet adossement ? Pourriez-vous, madame la secrétaire d'État, nous apporter plus de précisions sur ce rapprochement ?

M. le président. La parole est à Mme Christiane Kammermann.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, je souhaite avant tout remercier nos collègues rapporteurs, qui se sont beaucoup investis dans l’aide publique au développement.

En commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, notre rapporteur, Henri de Raincourt, nous a rappelé qu’investir dans la politique d’aide publique au développement n’était pas un luxe, bien au contraire.

Pour ma part, je considère que l’APD est un outil indispensable de prévention des crises que connaissent certains États fragiles.

À cet instant, je souhaite vous parler du Liban. Alors que ce pays essaie de sortir d’une crise institutionnelle, il doit faire face à une multiplication des crises : sanitaire, sociale et politique. Le Liban fait également les frais d’une crise de gouvernance, due à une gestion encore trop opaque.

Cet été, 40 000 tonnes de déchets s’entassaient dans les rues de Beyrouth. Littéralement engloutis sous les ordures ménagères, les Libanais, toutes classes et confessions confondues, se sont retrouvés autour d’un même slogan à double sens : «Vous puez ! », lequel visait autant les déchets qu’une large classe politique.

Plusieurs milliers de manifestants, mobilisés par le dégoût et l’incurie de l’administration de l’État, ont soudain pris conscience qu’ils avaient la possibilité de se faire entendre en criant haut et fort leur mal-être, dont ils rendent responsables la classe politique.

À cette crise sanitaire s’ajoute le prisme lancinant de la guerre et les très graves conséquences découlant directement du conflit en Syrie.

Voyez, mes chers collègues, comment la confluence de plusieurs paramètres peut pousser un pays au bord de l’explosion sociale et politique alors même qu’il se remettait à peine des affres des guerres du passé.

À titre d’exemple, le montant cumulé de l’aide provenant de l’Agence française de développement en faveur du Liban depuis 1999 s’élève à 1, 167 milliard d’euros, dont 875 millions d’euros au titre de l’aide budgétaire et 292 millions d’euros au titre de l’aide projet.

Cette aide vise à atteindre quatre objectifs principaux : le soutien aux populations vulnérables, l’accès équitable à des services de santé et d’éducation de qualité, le renforcement du secteur privé et l’appui au développement de villes durables.

Au regard des liens historiques et de l’amitié profonde entre nos deux pays, et à la veille de la COP 21, je pense que la France peut largement aider le Liban afin de trouver une solution à la crise des déchets qui dure depuis maintenant quatre mois. Je songe par exemple à l’expertise de l’agence Expertise France.

En matière d’aide et de soutien politique, je veux ici solennellement remercier le président du Sénat, qui s’est rendu à Beyrouth il y a peu. En tant que membre de la commission des affaires étrangères et de la défense et ayant longtemps vécu au Liban et continuant de me soucier de ce beau pays qui a tant souffert, je veux témoigner devant vous que ce soutien institutionnel est un acte très fort et un message d’espoir.

Madame la secrétaire d’État, dans quelle mesure votre secrétariat d’État continuera-t-il de soutenir le Liban et dans quel cadre nos services d’expertise et de coopération pourraient-ils renforcer et optimiser un soutien concret ?

Très bien !

La parole est à Mme la secrétaire d'État.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, l’année est exceptionnelle, et même historique, pour le développement. Elle est marquée par de grands rendez-vous internationaux, dont certains d’entre vous ont parlé : la conférence internationale sur le financement du développement durable d’Addis-Abeba, la définition des Objectifs de développement durable à New York et, dans quelques heures, la COP 21.

Les attentats du mois de janvier et du 13 novembre dernier qui ont frappé notre pays changent la donne. Face au terrorisme, la France sera implacable et répondra sans faiblesse, tout en restant généreuse, fidèle à ses valeurs, source d’inspiration pour la planète. L’aide au développement, c’est la générosité de la France en actions.

Tel est le sens de la décision du Président de la République de maintenir la COP 21, malgré les attentats. Tel est également le sens des annonces fortes faites à New York lors de l’Assemblée générale des Nations unies.

Plus 4 milliards d’euros de financements pour le développement en 2020. La montée en puissance sera progressive, le volet climat appuyé : sur ces 4 milliards d’euros, 2 milliards d’euros seront affectés au climat, ce qui porte les financements français de 3 milliards d’euros à 5 milliards d’euros en 2020. En complément, le volet « dons » sera important puisqu’il s’établira à 370 millions d’euros.

La France s’adapte à un monde qui change, qui bouge. Elle prend en compte les crises et leurs évolutions, par exemple la crise des réfugiés. Tel est d’ailleurs le sens de l’amendement du Gouvernement visant à augmenter de 50 millions d’euros les crédits du programme 209. Le monde qui bouge, c’est aussi, et on peut s’en féliciter, la fin de la crise Ebola, dans laquelle nous nous sommes beaucoup investis, et la fin des engagements en Afghanistan.

La France s’adapte aussi aux évolutions géopolitiques : elle participera à la Banque asiatique d’investissement pour les infrastructures.

Nous construisons le monde de demain, le monde à zéro carbone et zéro pauvreté que nous voulons. Nous sommes mobilisés en faveur des Objectifs de développement durable et des enjeux climatiques. Nous devons traduire dans les faits notre volonté. Tel est le sens de la contribution française de 1 milliard d’euros au Fonds vert pour le climat et de l’amendement visant à affecter 100 millions d’euros issus de la taxe sur les transactions financières à la lutte contre le changement climatique, en particulier l’adaptation.

La France tient ses engagements. Elle maintient l’aide projet et renforce l’aide bilatérale. C’est un message fort que vous nous avez adressé l’an dernier et de nouveau cette année.

L’aide aux réfugiés financera des actions concrètes, pour une grande partie en multilatéral, via le HCR et les agences des Nations unies et l’aide alimentaire. Madame Lepage, vous avez souligné ce point, c’est effectivement ce que nous faisons.

Les fonds climatiques devront cibler, vous l’avez dit, les pays les plus vulnérables et permettre des actions d’adaptation. Une part des actions en faveur du climat sera portée en bilatéral.

J’insiste sur la question de l’adaptation parce que les pays vulnérables, les États insulaires, l’Afrique, le rappellent régulièrement : l’adaptation doit être traitée politiquement et financièrement, de manière équitable, avec l’atténuation.

Tenir ses engagements, c’est aussi soutenir des fonds d’urgence, en faveur de l’aide aux réfugiés bien sûr, mais aussi du renforcement des ONG humanitaires, de l’aide alimentaire, laquelle reste stable, de la sortie de crise, stable également ; c’est encore le soutien aux acteurs du développement dans l’esprit d’Addis-Abeba. Cette conférence marque bien la volonté de travailler tous ensemble pour faire face à ce défi qui est, certes, considérable, mais qui peut être atteint si nous savons travailler collectivement, avec l’ensemble de nos partenaires. C’est pour cela que la France poursuit le doublement de ses crédits en faveur des ONG, plus 8 millions d’euros pour cette année, ce qui porte la somme totale à 79 millions d’euros d’engagements. Les crédits en faveur de la coopération décentralisée sont stables et s’établissent à 9, 2 millions d’euros. À cet égard, on a souvent dit cette année lors de tous ces grands rendez-vous internationaux combien le rôle des collectivités territoriales était important, vous l’avez dit, nous pourrons y revenir. Enfin, les crédits du volontariat restent également stables et s’établissent à 19, 2 millions d’euros. Il est important de soutenir la mobilité des jeunes, car la France veut rester un pays ouvert.

Ce budget porte un message fort. D’abord, il stoppe la baisse, nous nous accordons tous sur ce point. Depuis cinq ans, les crédits avaient diminué de 500 millions d’euros. Cette baisse est aujourd'hui arrêtée. Ensuite, ce budget permet de reprendre une trajectoire croissante vers le 0, 7 %. Enfin, il assume l’accent mis sur les plus vulnérables. À Addis-Abeba, la France et l’Europe ont pris l’engagement de 0, 2 % pour les PMA.

Ce budget a évolué depuis le bleu budgétaire de septembre. Chacun ici a énoncé un certain nombre de chiffres. Pour équilibrer ce budget, le Gouvernement a proposé deux amendements. Le premier visait à accroître de 50 millions d’euros les crédits de la mission « Aide publique au développement » pour les réfugiés, pour la Syrie bien sûr, mais aussi les financements via les organisations des Nations unies. Le second amendement tendait à augmenter de 100 millions d’euros les crédits pour le climat du Fonds de solidarité pour le développement.

Les députés ont voulu aller plus loin et donner dès 2016 un signal de hausse des crédits de la mission « Aide publique au développement », en affectant 25 % du produit de la taxe sur les transactions financières à l’Agence française de développement, pour que l’année 2016 marque une augmentation de ces crédits.

Le Gouvernement a entendu ce message, mais il a souhaité ramener cette augmentation à un volume compatible avec ses objectifs de maîtrise des comptes publics. C’est notre responsabilité. Le projet de budget qui vous est soumis aujourd'hui augmente de 106 millions d’euros par rapport aux crédits de 2015, soit 256 millions d’euros de plus que la version initiale du projet de loi de finances pour 2016.

Ces 106 millions d’euros supplémentaires nous permettront d’honorer nos engagements internationaux, notamment en matière de santé et d’éducation. J’ai entendu à la fois les députés et vous-mêmes aujourd’hui, mesdames, messieurs les sénateurs, sur l’importance de tenir nos engagements, en particulier dans le domaine de la santé et de l’éducation.

Tout cela va dans le même sens et c’est une bonne nouvelle pour le développement ! Mais c’est aussi pourquoi, compte tenu de la responsabilité qui est celle du Gouvernement, les amendements que vous proposerez tout à l’heure ne pourront pas recevoir son soutien.

Je tiens ici à souligner que ce budget participe d’une stratégie générale. D’abord, il y a eu la loi que vous avez votée et le cadre qui y est fixé pour la politique de développement et de solidarité, en 2014. Puis, il y a eu l’appel à l’efficacité que nous avons lancé à l’ensemble de nos opérateurs pour assurer une meilleure utilisation des fonds publics ; nous le devons aux Français. Il y a aujourd'hui ce budget, en augmentation de 106 millions d’euros. Or certains ce soir ont tenu des propos plus durs que les années précédentes, quand le budget était en baisse. Enfin, il y a des réformes institutionnelles. Je citerai trois volets : le rapprochement de l’Agence française de développement et de la Caisse des dépôts et consignations ; la création et la mise en œuvre d’Expertise France, que vous avez voulue ; et la réforme de la gouvernance.

Nous avons adopté cette année les Objectifs de développement durable. Nous devons donc nous mettre en ordre de bataille pour les mettre en œuvre.

Messieurs de Raincourt et Hue, vous craignez que les crédits affectés au climat le soient au détriment du développement. Or il ne faut pas opposer climat et développement. Les Objectifs de développement durable adoptés à New York sont transversaux, six d’entre eux concernant également le climat.

Le monde que nous voulons, celui que nous construisons actuellement pour 2030, est à zéro carbone et zéro pauvreté. L’annonce de 4 milliards d'euros supplémentaires n’aurait pu être faite s’il n’y avait eu que le volet développement.

Sur cette augmentation de 4 milliards d'euros en 2020, 2 milliards d'euros vont à la lutte contre le changement climatique et 2 milliards d'euros à l’aide au développement. On n’aurait pas eu 4 milliards d'euros pour le développement. Il nous faut effectivement, aujourd'hui, combattre sur les deux volets financiers, en faisant en sorte, en 2016, que l’ensemble de ces financements ait le même objectif : la lutte contre le dérèglement climatique, la lutte contre la pauvreté, pour ce monde meilleur, plus juste, plus équitable que nous voulons.

Il faut se dire aussi que la cible climat pour la France, celle que je défends puisque j’ai été chargée, sur cette question du climat, de travailler avec les pays les plus vulnérables, c'est-à-dire les pays africains, les États insulaires, c’est l’adaptation ; quand on fait de l’adaptation, on fait aussi du développement. C’est ainsi que nous devons construire le parcours 2016–2030 que nous avons à mener ensemble.

Messieurs de Raincourt et Pozzo di Borgo, vous avez aussi parlé de la TTF. Comment la portons-nous au niveau de l’Union européenne ?

D’abord, et il faut s’en féliciter, la France est tout même le premier pays à avoir mis en place cette taxe. Ensuite, je souligne que les discussions techniques et politiques se font aujourd'hui à onze pays. Les échanges sur le champ de cette taxe sont encore en cours. Nous parlons de dérivés, de méthodes de calcul. La France met toute son énergie sur cette question. Normalement, au début de décembre, un accord devrait être, au travers du conseil Ecofin, validé par ces onze pays. Nous insistons pour que non seulement cette taxe soit mise en place, mais aussi pour qu’une allocation substantielle soit allouée au développement, notamment à la lutte contre les pandémies et les dérèglements climatiques, ainsi que le Président de la République a déjà eu l’occasion de le déclarer.

Le rapprochement de l’Agence française de développement et de la Caisse des dépôts et consignations traduit une ambition : pouvoir changer d’échelle sur un plan financier. C’est l’outil dont nous avons aujourd'hui besoin pour aller au-delà des engagements financiers ou des annonces que nous avons pu obtenir. Comment construire cet outil qui va nous permettre d’accompagner nos Objectifs de développement durable ? Comment faire en sorte qu’il permette à tous les acteurs qui ont été cités à Addis-Abeba – les collectivités territoriales, les entreprises, les ONG – d’agir ensemble à l’international.

La Caisse des dépôts et consignations mène de longue date un travail avec les entreprises et les collectivités territoriales. Ce savoir-faire, conjugué à celui de l’Agence française de développement, qui a des savoir-faire importants en matière d’accompagnement d’ONG, de pays, va nous permettre d’aller beaucoup plus loin.

Des questions, bien sûr, demeurent : l’identité de l’Agence française de développement, de PROPARCO – n’oublions pas cet outil –, la gouvernance.

Sur ces questions plusieurs scénarios sont aujourd'hui à l’étude. Le préfigurateur se tient à la disposition des députés et des sénateurs pour en débattre. Cette discussion est prévue parce que, en tant que sénateurs, vous êtes, comme les députés, représentés au sein de la Commission nationale de la coopération décentralisée, la CNCD, et du Conseil national du développement et de la solidarité internationale, le CNDSI. Il est important que tous les partenaires participent à cette réflexion.

La francophonie, vous avez raison, est un sujet qui me tient à cœur. La Française d’Amérique du Nord que je suis a toujours lutté pour que la langue française soit davantage parlée dans les organisations internationales, qu’il s’agisse des Nations unies, de l’Europe ou de l’ensemble des bassins maritimes.

La France est le premier contributeur, avec plus de 47 millions d’euros en 2016

C’est un outil de rayonnement, qui peut nous permettre d’aller plus loin que nous ne l’avons fait jusqu’à présent. Le volet francophonie économique reste effectivement une possibilité de développement. D’ici à 2050, 750 millions de personnes parleront le français §voilà ce que l’on nous promet ! C’est une belle promesse, mais cela implique que les moyens nécessaires aient été engagés sur le volet de l’éducation et de la formation. Nous allons devoir y travailler avec l’ensemble des quatre-vingts pays qui sont membres aujourd'hui de l’OIF.

Les francophones seront plus forts si, demain, ils sont capables de se réunir autour de questions politiques, comme celle du climat. J’attends la COP 21 pour voir quel sera le niveau d’ambition des francophones. Nous, francophones, pouvons-nous apporter une ambition supplémentaire aux groupes auxquels nous participerons ? C’est un vrai défi lancé à l’Afrique francophone mais aussi aux pays industrialisés francophones. J’ai plus d’espoir aujourd'hui qu’hier parce que le Canada envoie des messages différents depuis quelques semaines, et je m’en réjouis.

L’aide publique au développement et à la santé est aussi une question, que vous avez à juste titre évoquée. La France est un acteur clé de la santé mondiale depuis de nombreuses années, avec plus de 1 milliard d'euros d’engagements en 2014.

Notre pays a fait le choix stratégique d’une aide transitant majoritairement par les canaux multilatéraux, parce que c’est plus efficace, comme vous l’avez vous-mêmes souligné.

Depuis Ebola, nous avons porté un message sur le renforcement des systèmes de santé et sur la couverture sanitaire. C’est, d’ailleurs, un sujet que nous avons mis en avant dans le cadre des Objectifs de développement durable.

Oui, la France est fière d’être, avec le Brésil, à l’origine de la création d’UNITAID.

UNITAID est à la pointe de l’innovation en matière de développement et de santé. Nous sommes fiers de ses réalisations en tant qu’aiguillon de la baisse des prix, notamment sur les marchés des médicaments pédiatriques.

Sur un plan concret, nous appelons UNITAID à renforcer ses liens et ses synergies avec le fonds mondial. Il faut qu’on puisse y arriver. Le budget d’UNITAID repose à plus de 50 % sur les contributions françaises. C'est pourquoi nous appelons tous nos partenaires, notamment du monde arabe et des pays émergents, à se mobiliser aux côtés de cette organisation. La contribution française repose, comme vous le savez, sur la taxe sur les billets d’avion. Nous appelons nos partenaires à participer à ce financement innovant ; il est important que d’autres pays mettent en place cette taxe.

Le montant 2016 n’est pas encore arrêté. Il repose, pour mémoire, sur les financements innovants, ce qui donne un peu de flexibilité, mais il est clair que davantage de partenaires doivent contribuer à UNITAID.

Au-delà des questions budgétaires, nous devons assurer une réelle efficacité des fonds alloués. Air France ne ménage pas ses critiques sur la trésorerie du fonds en particulier. Nous devons donc, là aussi, être plus lisibles, plus visibles sur ce que nous faisons et demander la même chose à UNITAID.

Les prêts et dons constituent toujours un débat. Vous avez raison de souligner que les dons sont importants pour le développement, nous en sommes largement conscients. C’est d'ailleurs un des points clés des annonces faites en septembre dernier par le Président de la République.

Si 4 milliards d'euros sont alloués au développement en 2020, nous avons aussi annoncé que 370 millions d'euros supplémentaires seraient affectés au volet « dons ». Il importe en effet que nous ne dégradions pas les ratios entre les prêts et les dons.

Le don n’est pas toujours le type de soutien qui répond le mieux aux projets. Il ne faut pas opposer dons et prêts. J’ai vu de nombreux projets pour lesquels le prêt était souhaité. La France doit être fière de la palette variée de ses outils de financement du développement. Elle est un des seuls pays à mettre autant d’outils à la disposition de ses partenaires.

C’est une force de pouvoir proposer à la fois les subventions, les dons, avec les contrats de désendettement et de développement, ou C2D, les aides budgétaires globales, les financements aux ONG. Nous avons les prêts avec des niveaux de concessionnalité différenciés selon les pays partenaires. Nous avons la possibilité de la garantie, de la prise de participation mais aussi de la coalition et de la mobilisation d’acteurs. Nous savons le faire, nous pouvons le faire, nous pouvons encore le faire mieux, mais il ne faut pas opposer les prêts et les dons. Au contraire, il faut pouvoir développer ce type de produit, ce type d’outil à destination de nos partenaires.

À Addis-Abeba, monsieur le sénateur Hue, nous avons aussi appelé à la mobilisation des ressources domestiques. C’est indispensable. La responsabilité de chacun est engagée au regard du développement nécessaire pour préparer le monde de 2030, tout autant que dans la lutte contre l’évasion fiscale.

Madame la secrétaire d'État, il faut vous acheminer vers la conclusion de votre intervention !

Je conclus, monsieur le président.

Oui, la France est un pays solidaire, comme le montre d'ailleurs la dernière enquête de l’Agence française de développement : à plus de 65 %, les Français veulent que nous restions solidaires. Nous le sommes, sur tous les fronts, et nous pouvons en être fiers.

Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Aide publique au développement », figurant à l’état B.

Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° II–213 rectifié, présenté par M. Dantec, Mme Aïchi, M. Gattolin et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Aide économique et financière au développement

Solidarité à l’égard des pays en développement

dont titre 2

TOTAL

SOLDE

La parole est à Mme Leila Aïchi.

Il apparaît clair que nous souhaitons tous voir le budget de l’aide publique au développement renforcé ou du moins préservé.

L’amendement du groupe écologiste vise donc, lui aussi, à ramener les crédits de la mission APD au niveau proposé dans le projet de loi de finances initial.

Comme je l’ai expliqué lors de mon intervention dans la discussion générale, les crédits de la mission qui avaient été augmentés de 50 millions d’euros lors de la discussion à l’Assemblée nationale ont été baissés de 162 millions d’euros en deuxième délibération par le Gouvernement.

Cette deuxième délibération avait pour objet de répartir entre les différentes missions les économies de dépenses visant à compenser la dégradation du solde intervenue à l’issue de la discussion de la première partie. Or la baisse imputée à la mission APD excède de très loin la contribution proportionnelle de la mission à ces économies : alors que la baisse moyenne est de 0, 17 %, la mission APD subit une coupe d’environ 6 %. Il s’agissait donc en réalité, pour le Gouvernement, de revenir sur le compromis élaboré par l’Assemblée nationale en première partie puis lors de la discussion des crédits de la mission.

Dans le cadre de son discours à l’Assemblée générale des Nations unies, le Président de la République a annoncé l’augmentation de l’aide française au développement de 4 milliards d’euros d’ici à 2020 pour contribuer à l’atteinte des objectifs du développement durable, dont 2 milliards d’euros pour financer l’adaptation au changement climatique. Il a également précisé vouloir augmenter les dons pour les pays les plus pauvres.

Cet amendement est donc en parfaite adéquation avec les annonces faites par le Président de la République.

L’amendement n° II–188, présenté par Mme Lienemann, n’est pas soutenu.

L’amendement n° II–200 rectifié bis, présenté par MM. Pellevat, G. Bailly, Chasseing et del Picchia, Mmes Duchêne, Garriaud-Maylam et Hummel et MM. D. Laurent et Mandelli, n’est pas non plus soutenu.

Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° II–213 rectifié ?

Cet amendement corrige en partie l’évolution négative des ressources de l’aide publique au développement, que j’ai longuement exposée, à l’instar d’autres collègues, lors de la discussion générale.

Dès lors, madame la secrétaire d’État, la commission des finances s’est interrogée sur le signal qu’elle voulait adresser : soit adopter un amendement qui ne permet pas même de revenir au niveau de l’aide publique au développement de 2013, et qui disparaîtra très probablement au cours de la discussion parlementaire, étant donné la position constante du Gouvernement ; soit maintenir sa position de rejet des crédits, afin de souligner le décalage entre les annonces récentes du Président de la République et le niveau de l’effort financier consacré à l’APD.

La commission a considéré que cette dernière position était plus lisible et a donc émis un avis défavorable sur cet amendement.

À titre personnel, chère collègue, je considère néanmoins que toute ressource supplémentaire consacrée à cette politique peut être utile et toute tentative, même presque désespérée, mérite d’être tentée… Je voterai donc l’amendement n° II–213 rectifié.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Madame la sénatrice, votre amendement prévoit de renforcer le montant des dons consacrés au développement. Le Gouvernement partage votre objectif. Comme je l’ai indiqué tout à l’heure, nous avons abondé le PLF initial de 150 millions d’euros. Lors du débat à l’Assemblée nationale, les députés ont souhaité aller plus loin, avec une augmentation de 268 millions d’euros financée par une affectation de 25 % du produit de la taxe sur les transactions financières, la TTF.

Cet amendement a finalement été ramené à 106 millions d’euros, et l’effort budgétaire par rapport au PLF initial s’établit donc à 256 millions d’euros, ce qui est tout de même substantiel.

Nous avons ainsi mis fin à cinq années de baisse des crédits et présentons un budget en augmentation de 106 millions d’euros. C’est un effort important et je vous demande donc de bien vouloir retirer votre amendement, madame Aïchi.

Madame Aïchi, l’amendement n° II–213 rectifié est-il maintenu ?

Oui, je le maintiens, monsieur le président.

Si vous me permettez une petite métaphore cinématographique, cela me rappelle un film que je regardais quand j’étais jeune : Les Dieux sont tombés sur la tête.

Que je sache, cet amendement est en adéquation avec la volonté du Gouvernement et les propositions faites par le Président de la République.

De surcroît, à deux jours de l’ouverture de la COP 21, nous allons envoyer un signal qui ressemble fortement à une dissonance cognitive. Il y a comme une forme de double langage entre ce que nous voulons faire et ce que nous faisons réellement.

Absolument.

Il me semble que ce message peut être dangereux dans le cadre des négociations de la COP 21. D’où le maintien de cet amendement.

La parole est à M. Yves Pozzo di Borgo, pour explication de vote.

La majorité du groupe UDI-UC a décidé de suivre la position définie par les rapporteurs spéciaux et votera contre l’ensemble des crédits.

En ce qui concerne cet amendement, comme je suis le seul porteur des votes du groupe UDI-UC, et même si j’ai été très sensible aux arguments de Leila Aïchi, je suis obligé de voter contre.

Je mets aux voix l'amendement n° II-213 rectifié.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Aide publique au développement », figurant à l’état B.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

Le groupe CRC s’abstient.

J’appelle en discussion l’article 48, qui est rattaché pour son examen aux crédits de la mission « Aide publique au développement ».

Aide publique au développement

Nous allons procéder au vote des crédits du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers », figurant à l’état D.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

Mes chers collègues, nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ».

Le Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courriers en date du vendredi 27 novembre 2015, trois décisions du Conseil relatives à des questions prioritaires de constitutionnalité portant sur :

- la contestation et la prise en charge des frais d’une expertise décidée par le CHSCT (n° 2015–500 QPC) ;

- la computation du délai pour former une demande de réhabilitation judiciaire pour une peine autre que l’emprisonnement ou l’amende (n° 2015–501 QPC) ;

- et les modalités de répartition, entre les organisations syndicales de salariés, des crédits du fonds paritaire alloués à la mission liée au paritarisme (n° 2015–502 QPC) ;

Acte est donné de ces communications.

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au samedi 28 novembre 2015, à dix heures et à quatorze heures trente :

Discussion du projet de loi de finances pour 2016, adopté par l’Assemblée nationale (n° 163, 2015-2016) ;

Rapport de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances (n° 164, 2015–2016) ;

- Économie (+ articles 52 à 53 bis) ;

Compte spécial : prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ;

- Culture.

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.