a rappelé que la création de l'autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) est une des principales mesures du projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 13 octobre 2009, et qui sera examiné par la commission des finances le 19 janvier 2010.

Le projet de loi a pour objet d'organiser la libéralisation d'un secteur économique qui fonctionne actuellement selon une logique de monopole. Si, dans un premier temps, cette libéralisation a été vécue comme une contrainte imposée par le respect du droit européen, il s'agit aussi de prendre acte de l'évolution des comportements, du développement des nouvelles technologies, et de parer, notamment, au développement d'une offre illégale susceptible de mettre en péril l'ordre public et social. Le texte propose ainsi l'ouverture des jeux en ligne à condition que cette ouverture se limite aux formes de jeux les plus compatibles avec la prévention de l'addiction, ne conduise pas au financement de filières illicites, et que tous les opérateurs soient agréés sur la base d'un cahier des charges dont le respect doit être vérifié.

a tout d'abord souligné que les objectifs qui ont justifié la logique de monopole sont repris par la présente réforme : prévention de l'addiction et protection des publics vulnérables, lutte contre les actes criminels et le blanchiment d'argent, garantie de la sincérité des compétitions sportives et des jeux. Le développement de l'économie numérique, l'existence d'une forte demande et l'importance des mises irrégulières enregistrées en ligne appellent une révision des modalités de régulation des jeux d'argent en ligne. Il convient toutefois de noter que l'irrégularité des mises n'est pas corrélée au système de régulation, puisque l'Allemagne, l'Italie et la France, qui connaissent des modes de régulation fondamentalement différents, détiennent un montant comparable de mises enregistrées en ligne, soit environ trois milliards d'euros pour environ deux millions de joueurs. S'agissant de la France, seul un tiers de ces mises est légal, c'est-à-dire enregistré par les deux entreprises autorisées à exercer.

La régulation des jeux d'argent en ligne est un sujet communautaire depuis l'avis motivé de la Commission européenne en 2007 à plusieurs membres de l'Union européenne. L'arrêt « Santa Casa » de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) du 8 septembre 2009 a souligné que les jeux en ligne doivent être encadrés dans le respect des spécificités culturelles de chaque pays et selon des modalités qui permettent de garantir une proportionnalité entre encadrement et respect des objectifs d'intérêt général. De ce point de vue, le projet de loi parvient à un équilibre satisfaisant en organisant une ouverture maîtrisée du marché en ligne limitée aux seuls jeux faisant appel à l'expertise des joueurs, en créant une autorité administrative indépendante chargée de veiller au respect de l'ordre public et social, et en renforçant les moyens de lutte contre les sites illégaux.

a souhaité obtenir des détails sur le financement actuel de la mission de préfiguration ainsi que sur le budget prévisionnel de la future autorité et notamment ses recettes. S'agissant du personnel, il s'est interrogé sur d'éventuelles difficultés de recrutement et la possibilité de synchroniser la montée en puissance de l'ARJEL et la politique d'embauche. Il a également demandé des précisions sur la coopération de l'ARJEL avec d'autres régulateurs, la lutte contre l'offre illégale, le nombre potentiel de nouveaux acteurs sur le marché et la probabilité que le modèle français de régulation devienne une référence.

a complété la question concernant les sites illégaux en demandant par quels moyens la fermeture sans délai d'un site de ce type pourra être obtenue.

a indiqué que, dans la loi de finances initiale pour 2010, le budget de l'ARJEL s'élève à dix millions d'euros dont quatre millions pour les dépenses de personnel et six millions pour le budget de fonctionnement. Le recrutement des personnels pourra être complété par le recours à des prestataires extérieurs s'agissant de missions ponctuelles. En outre, la future autorité est appelée à entretenir des relations étroites avec plusieurs ministères et notamment avec les services des douanes et les services fiscaux. Les recettes de l'ARJEL sont notamment constituées de trois droits fixes : le premier, dû au moment du dépôt d'une demande d'agrément, s'établira entre deux mille et quinze mille euros ; le deuxième, dû chaque année pendant la durée de validité de l'agrément, sera compris entre dix mille et quarante mille euros ; enfin le troisième s'échelonnera entre mille et dix mille euros et sera exigible lors de la demande de renouvellement de l'agrément.

La lutte contre les sites illégaux, qui ne saurait reposer sur une logique d'interdiction à l'ère de l'économie numérique, est renforcée par plusieurs dispositifs du projet de loi. Tout d'abord, le principe d'agrément des sites de jeux en ligne devrait augmenter le nombre de personnes ayant intérêt à agir contre les sites illégaux. Ensuite, les procédures civiles sont notamment renforcées par la possibilité de demander au ministre du budget de procéder au blocage des flux financiers du site illégal, et la mise en place d'une saisine du juge des référés qui pourra adresser des mises en demeure. Il convient de noter que le juge ne pourra qualifier d'illégal un site que sur la base d'un faisceau d'indices témoignant d'une activité effective en France. La conjugaison des différents moyens proposés par le projet de loi devrait compliquer singulièrement l'activité des sites illégaux et faire prendre conscience aux utilisateurs du caractère irrégulier de ces opérateurs.

La libéralisation du marché des jeux d'argent en ligne devrait susciter l'arrivée de trente à cinquante nouveaux opérateurs, soit la délivrance d'une centaine de licences, certains opérateurs demandant plusieurs agréments (paris sportifs, paris hippiques et/ou jeux de cercle). Un resserrement du marché peut être attendu à moyen terme. Le modèle de régulation défendu par le projet de loi s'inscrit dans la tendance actuelle privilégiant la protection du marché et du consommateur, comme en témoigne la résolution adoptée par le Parlement européen le 10 mars 2009 sur l'intégrité des jeux d'argent en ligne. De même, il est à souligner que le Conseil de l'Europe devrait prochainement prendre une initiative en faveur de la régulation des compétitions sportives qui donnent lieux à des jeux d'argent en ligne afin de défendre une collaboration active entre les sites de jeux, les organisateurs des compétitions sportives et les pouvoirs publics.

a regretté que l'ARJEL, futur régulateur du marché des jeux d'argent en ligne, ne bénéficie pas de la personnalité morale alors même que ce critère, comme celui de l'autonomie financière, est de nature à garantir l'indépendance de l'autorité de régulation. Après avoir rappelé que, dans le secteur hippique, l'opérateur historique bénéficie d'outils d'information pouvant faciliter la prise de paris, il s'est interrogé sur le statut de cette information et son accessibilité aux nouveaux opérateurs de paris hippiques au regard du droit de la concurrence.

a estimé que si les nouveaux entrants sont privés d'une certaine information en raison de la position historique d'un opérateur, l'autorité de la concurrence, et non l'ARJEL, peut être saisie.

rapporteur pour avis au nom de la commission de la culture, de l'éducation, et de la communication, s'est inquiété du calendrier d'adoption du projet de loi en soulignant qu'il serait regrettable que le dispositif de régulation ne soit pas opérationnel pour la coupe du monde de football en juin 2010. Il a également regretté l'absence de personnalité morale de l'ARJEL.

a confirmé que le calendrier législatif ne permet pas d'envisager une adoption définitive du texte avant le mois d'avril, ce qui représente une contrainte forte pour l'ARJEL.

M M. Philippe Marini, rapporteur général, et Jean Arthuis, président, se sont interrogés sur la possibilité d'adopter certaines dispositions, compte tenu de leur nature fiscale, dans le cadre du prochain projet de loi de finances rectificative.

a indiqué qu'il envisage de procéder à une information des opérateurs potentiels après le vote en première lecture du Sénat, afin de sensibiliser ces derniers notamment au contenu du cahier des charges. Il a précisé que le délai d'examen des dossiers de candidature s'échelonnera entre un et quatre mois.

a demandé, d'une part, s'il était possible d'envisager une disparition des mises irrégulières qui, en France, représentent deux tiers des mises enregistrées en ligne, et, d'autre part, si une coopération entre Etats est prévue, les frontières géographiques étant ignorées par les sites de jeux d'argent en ligne.

a souhaité connaître la raison pour laquelle le montant des recettes issues des licences n'est pas égal aux dépenses envisagées de la future autorité de régulation. Concernant les missions de cette dernière, il s'est interrogé sur la place accordée à la protection des joueurs et des populations vulnérables ainsi que sur l'existence de « cyber-patrouilleurs ». Il a également souhaité savoir si l'ARJEL sera soumise à une obligation d'information automatique du procureur en cas de connaissance d'une situation irrégulière, et si la composition de la commission consultative de l'autorité ne pourrait pas être renforcée. Enfin, il a demandé quelle sera la position de l'ARJEL vis-à-vis des opérateurs qui se seraient mis en infraction avant la promulgation de la loi.

a apporté les éléments de réponse suivants en soulignant que l'objectif de la réforme est de parvenir à réguler l'ensemble des mises enregistrées en ligne :

- le constat d'une activité illégale avant la promulgation de la loi pourra effectivement avoir une conséquence sur la délivrance des licences. La publicité illégale, qui existe déjà, peut être sanctionnée pénalement ;

- la lutte contre les sites illégaux bénéficiera des accords de coopération avec certains pays ou avec des services spécifiques de la police judiciaire française. En cas de connaissance d'une situation irrégulière, l'ARJEL sera soumise, dans les conditions du droit commun, à l'article 40 du code de procédure pénal qui impose une information du parquet ;

- s'agissant du comité consultatif, la présence d'associations de consommateurs contribuera à la vigilance de l'ARJEL, en particulier sur les questions de publicité illégale ;

- concernant la sincérité des compétitions sportives, l'ouverture du marché des jeux en ligne représente un risque supplémentaire de corruption ; toutefois il convient de souligner que cette ouverture est limitée à certaines compétitions. La mise en place d'une coopération internationale effective contribuerait à minimiser la menace de corruption.

Enfin, M. Jean-François Vilotte a indiqué, à la demande de M. Jean Arthuis, président, que la chambre d'appel du tribunal de Paris a confirmé, en 2009, l'interdiction pour un site de paris sportifs en ligne de proposer des paris sportifs relatifs aux compétitions disputées à Roland-Garros, dans la mesure où ils constituaient une atteinte au monopole d'exploitation de la Fédération française de tennis.

Après avoir brièvement rappelé le contexte de l'audition, M. Jean Arthuis, président, a invité M. Eric Woerth à présenter les principales dispositions du texte soumis à l'examen du Sénat ainsi que les moyens qui seront mis à disposition de la future Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) pour remplir les missions qui lui sont confiées.

ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, a indiqué que l'ouverture des jeux en ligne à la concurrence ne procède pas d'une exigence communautaire et, encore moins, de la pression de groupes d'intérêt. Le Gouvernement s'en tient avant tout à une vision pragmatique. De très nombreux Français jouent d'ores et déjà en ligne de façon illégale. L'interdiction complète soulèverait des problèmes juridiques et pratiques très difficiles à surmonter et, surtout, se révélerait à coup sûr inopérante. Pour cette raison, le Gouvernement a fait le choix d'une ouverture maîtrisée qui permette de lutter efficacement contre l'offre illégale.

a exposé les principaux éléments du projet de loi. Tout d'abord, seuls les paris sportifs, les paris hippiques et le poker pourront faire l'objet d'une offre légale en ligne. Les jeux de pur hasard, qui se révèlent les plus addictifs, sont exclus du champ du texte. Les paris sportifs seront admis, sous la forme du pari mutuel ou à cote fixe. Il s'agit là d'un libre choix de l'opérateur du site de jeu en ligne. En revanche, pour les paris hippiques, afin de respecter la tradition française, seul le pari mutuel sera autorisé. Il a précisé que le principe du financement de la filière hippique par un prélèvement sur les mises est maintenu par le projet de loi. Le pari sur le nombre d'actions qui auront lieu au cours d'une rencontre sportive (« spread betting ») et la bourse de paris (« exchange betting ») sont apparus beaucoup trop risqués pour les joueurs et, à ce titre, demeurent interdits. Parmi les jeux de casino, seul le poker est autorisé, car il est, potentiellement, le moins addictif. Grâce à ces mesures, il a estimé que le « bon jeu » sera capable de chasser « le mauvais jeu ».

a ensuite indiqué que les opérateurs agréés par l'ARJEL, pour une durée de cinq ans, seront soumis à un cahier des charges strict qui comportera des clauses financières, organisationnelles et techniques. Cet agrément pourra être suspendu ou retiré. En particulier, il a souligné que plusieurs éléments visant à sauvegarder l'ordre public devront être scrupuleusement respectés. Il s'agit du contrôle de l'identité des joueurs, de l'interdiction de l'accès des sites aux mineurs, de la promotion du jeu responsable et de la lutte contre le blanchiment. Le matériel informatique de l'opérateur, notamment le serveur, dit « frontal », qui contient les données les plus importantes devra être situé sur le territoire national.

a insisté sur les outils destinés à permettre au marché légal d'apparaître et de se structurer : l'autorisation de la publicité pour les opérateurs agréés, l'interdiction des mouvements de fonds en provenance ou vers les sites illégaux et, enfin, la possibilité confiée au juge, saisi en référé, de bloquer l'accès aux sites illégaux.

a également mis en exergue le système de lutte contre l'addiction prévu par le texte. Le taux de retour au joueur est plafonné pour des raisons d'ordre public et social, y compris afin d'éviter le blanchiment d'argent. Chaque opérateur devra se doter d'un modérateur du jeu qui vise à réduire le temps de jeu. En permanence, chaque joueur devra être informé du montant de ses pertes réelles ou potentielles. Le jeu à crédit sera interdit. Les opérateurs devront également proposer un service d'information et d'assistance aux joueurs. Les interdits de jeu et les mineurs ne seront pas autorisés à jouer sur les sites. Il a jugé que ces mesures de lutte contre l'addiction relèvent pleinement de l'équilibre du texte.

a rappelé le souhait du Gouvernement de voir l'éthique des compétitions sportives mieux protégée, notamment afin d'éviter les manipulations de jeu. A ce titre, les fédérations sportives auront un avis à rendre sur le support des paris. Elles signeront des accords contractuels avec les opérateurs pour leur faire prendre des engagements en matière d'éthique des compétitions sportives.

Enfin, en ce qui concerne la fiscalité, M. Eric Woerth a rappelé qu'aujourd'hui les jeux « en dur » rapportent près de cinq milliards d'euros au budget de l'Etat. Le projet de loi prévoit une diminution globale, tant pour les jeux « en dur » que pour les jeux en ligne, des taux de prélèvement sur les mises. Ils seront respectivement de 7,5 % pour les paris hippiques et sportifs et de 2 % pour le poker avec un plafond de 0,9 euro par donne. Toutefois, l'augmentation du volume de jeu devrait permettre de ne pas diminuer les recettes de l'Etat. Le texte prévoit également plusieurs retours vers des acteurs identifiés. En particulier, le sport professionnel profitera des recettes du sponsoring. Les sports amateur et de haut niveau bénéficieront de l'affectation d'un prélèvement supplémentaire sur les paris sportifs, qui sera alloué au Centre national pour le développement du sport (CNDS). Le prélèvement de 1,8 % sur les jeux de loterie et de grattage, qui lui est actuellement affecté, demeure inchangé. Le nouveau prélèvement sera de 1,3 % en 2010, 1,5 % en 2011 et 1,8 % en 2012. Une redevance spécifique est prévue à destination de la filière hippique, fondée sur les mises des paris hippiques ainsi qu'une quote-part du prélèvement sur ces paris, au profit des communes disposant d'un ou plusieurs hippodromes, à concurrence de 15 % et dans la limite de 10 millions d'euros. Pour le poker, le prélèvement sera, en partie, affecté au Centre des monuments nationaux et aux communes qui accueillent un casino.

a estimé que le projet de loi s'inscrit dans une problématique plus générale sur les liens entre Internet et la fiscalité. En effet, Internet peut tout autant être la cause d'un tarissement de la recette fiscale qu'une source de nouvelles recettes. Il a regretté que l'ARJEL ne soit pas dotée de la personnalité morale qui pourrait lui permettre d'ester en justice et qu'elle ne soit pas financée par les opérateurs. Par ailleurs, il s'est interrogé sur le processus d'agrément en fonction des différentes formes de jeu en ligne. Enfin, il a exprimé son inquiétude quant à la possibilité que la nouvelle autorité ne soit pas opérationnelle d'ici à l'ouverture de la prochaine Coupe du monde de football. Il a suggéré que certaines mesures transitoires, qui seraient mises en oeuvre rapidement, soient transférées dans le projet de loi de finances rectificative qui devrait être adopté par le Parlement au mois de février.

a souhaité savoir si l'article 36 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) n'impose pas que des dispositions affectant des recettes fiscales de l'Etat à d'autres personnes morales soient inscrites dans une loi de finances.

a tout d'abord souligné que la majorité des autorités administratives indépendantes ne disposent pas de la personnalité morale. Il a rappelé que le respect du cahier des charges établi par l'ARJEL constitue un préalable à tout agrément. Un an après l'octroi de l'agrément, l'Autorité en obtient confirmation par le biais d'une certification réalisée par un organisme indépendant et qui porte principalement sur les clauses techniques du cahier des charges. En effet, la certification s'appuie sur les données existantes et permet d'examiner in concreto le fonctionnement du site, ce qui n'est, bien évidemment pas possible au moment de l'agrément. Toutefois, cette procédure en deux temps n'empêchera pas que, avant juin 2010 et l'ouverture de la Coupe du monde de football, certains opérateurs puissent être agréés et exercent légalement leur activité. Il n'en demeure pas moins que le calendrier est effectivement tendu. Sur la question du respect de la LOLF, il a indiqué que ce point doit faire l'objet d'une expertise juridique.

a tout d'abord remercié M. Eric Woerth et son cabinet pour leur disponibilité. Il a souligné que cette loi est indispensable. Il s'est réjoui que le texte intègre des dispositions relatives à la santé publique, notamment sur les questions de l'addiction, soulignant le retard considérable de la France en ce domaine. Il a ensuite insisté sur la nécessité de créer un comité consultatif des jeux en remplacement de toutes les structures existantes dont l'organisation se révèle peu efficace faute d'une réelle coordination. Il a observé que la sanction des opérateurs illégaux sera le fait d'une décision de justice et a souhaité savoir si les délais de procédure seront rapides.

Il s'est félicité que l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) puisse bénéficier d'une nouvelle recette fiscale afin de financer des campagnes de prévention ciblées sur la question du jeu, mais il a regretté l'absence de fléchage clair du surplus, attribué à l'assurance maladie, du produit de cette recette fiscale. Il a ainsi déploré que ces nouvelles recettes ne soient pas obligatoirement destinées à renforcer notre système de santé, aujourd'hui mal pourvu pour soigner les cas de joueurs pathologiques. Enfin, il s'est interrogé sur l'équilibre du futur dispositif, notamment d'un point de vue concurrentiel, et a souhaité connaître les leçons tirées de l'exemple italien.

Après avoir félicité le rapporteur du travail approfondi mené sur le texte, M. Eric Woerth a exprimé son plein accord à l'idée de créer un outil unique de consultation. Il s'agit d'une mesure de simplification bienvenue. Sur la question de l'intervention du juge, il a estimé qu'il s'agit d'un système protecteur. Le recours en référé devrait garantir la rapidité de la décision. Pour autant, il n'est pas prévu, à ce stade, de spécialiser une juridiction sur ce type de procédures. Il a jugé que le retour financier accordé à l'INPES est une disposition fondamentale du texte. Le plafonnement du taux de retour au joueur à 85 % en moyenne constitue également une mesure essentielle de lutte contre l'addiction. Néanmoins, ce point fera l'objet d'une évaluation ultérieure prévue par le projet de loi.

a souligné le danger des périodes transitoires. En particulier, il serait regrettable que des opérateurs illégaux profitent de la Coupe du monde de football pour conquérir des parts de marché. Par ailleurs, il s'est interrogé sur les modalités de « remise à zéro » des comptes joueurs pour les sites existants qui solliciteraient un agrément.

a reconnu que le Gouvernement n'a pas envisagé la situation dans laquelle le projet de loi ne serait pas adopté à temps pour la Coupe du monde de football au mois de juin prochain. Il a expliqué que si la loi est promulguée dans les délais prévus, l'ARJEL sera prête à instruire rapidement les dossiers qui lui seront présentés, notamment en ayant recours à des prestataires extérieurs durant la phase de montée en charge. Sur la « remise à zéro » des comptes joueurs, le contrôle sera opéré par le juge dans le cadre de contentieux qui pourraient s'élever entre opérateurs. La loi intervient pour établir précisément ce que l'on entend par « remise à zéro ».

s'est interrogé sur l'équilibre financier de la réforme pour l'Etat. En effet, la diminution des taux de prélèvement sur les mises doit être compensée par une montée en puissance rapide du volume des jeux en ligne. Sous cet angle, la baisse de la fiscalité apparaît clairement incitative et, par là même, contradictoire avec la nécessité de lutter contre l'addiction. Par ailleurs, en Italie, le taux de 7,5 % des mises s'est révélé trop élevé pour attirer des opérateurs légaux. Enfin, il a regretté que le financement de l'ARJEL ne soit pas intégralement réalisé par le biais d'une contribution des opérateurs.

a indiqué que, selon les scénarios dont il dispose, la recette fiscale, de l'ordre de cinq milliards d'euros, est sécurisée pour l'Etat. Pour autant, il a admis qu'il ne s'agit là que d'hypothèses. Il a précisé que plus les prélèvements sur les opérateurs sont élevés, plus la perspective d'une offre légale sera difficile à concrétiser. Le taux de 7,5 % (2 % pour le poker) demeure conséquent mais il apparaît acceptable. En ce qui concerne les ressources de l'ARJEL, il a noté qu'un financement par les opérateurs pourrait induire un débat sur l'indépendance du régulateur.

a souligné que certaines autorités, par exemple l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, sont financées par des prélèvements sur les opérateurs qu'elles contrôlent.

s'est enfin interrogé sur la possibilité de créer une taxe sur la publicité pour les jeux en ligne.

a estimé qu'une telle possibilité pourrait être étudiée.