a indiqué que le budget de l'enseignement scolaire, hors enseignement technique agricole, s'établissait pour 2010 à 59,58 milliards d'euros, et relevé que l'effort maintenu en faveur de l'éducation était d'autant plus important qu'il s'inscrivait dans un contexte économique et budgétaire difficile. Il s'est félicité que l'objectif de maîtrise des dépenses publiques n'ait pas conduit à l'abandon des réformes ambitieuses dont le système scolaire a besoin. La rénovation du recrutement et de la formation des enseignants, le développement d'une offre éducative plus personnalisée, la réforme générale du primaire et celle, à venir, du lycée participent du même effort de modernisation et contribueront à donner toutes leurs chances aux élèves les plus fragiles.

Le rapporteur pour avis a décrit les conséquences de la « mastérisation » sur le schéma d'emplois de la mission « enseignement scolaire ». L'affectation directe des lauréats des concours rénovés dans les classes permettra la suppression d'emplois correspondant aux enseignants stagiaires qui recevaient antérieurement une formation d'un an en institut universitaire de formation des maîtres (IUFM) : 18 202 emplois au total seront, à ce titre, supprimés.

Convaincu du rôle crucial que peut jouer la formation des enseignants dans l'amélioration des performances du système éducatif, M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis, a réaffirmé son soutien à la réforme de leur recrutement. Il a toutefois souhaité que la plus grande attention soit portée à la définition des maquettes des cursus de master, afin de ne pas donner trop de poids aux enseignements purement disciplinaires ou aux cours de pédagogie théorique. Il lui est également apparu indispensable que les nouveaux masters permettent aux étudiants d'acquérir une certaine connaissance de l'organisation du système éducatif, des filières de formation et des diplômes, ainsi que du fonctionnement du marché du travail, des branches professionnelles et des métiers, afin que les futurs enseignants puissent aider leurs élèves à élaborer un projet professionnel et à choisir l'orientation qui leur convient.

Prenant acte d'améliorations dans la gestion des ressources humaines, il a toutefois estimé que les efforts devaient se poursuivre en vue notamment d'améliorer le remplacement des enseignants. Il a regretté l'abandon du projet de création d'une Agence nationale du remplacement, au profit de la constitution d'une mission d'étude sous la responsabilité de M. Michel Dellacasagrande, ancien directeur des affaires financières du ministère. Il s'est ensuite inquiété des difficultés de recrutement d'infirmiers et de médecins scolaires et a souhaité qu'une action décisive soit menée pour améliorer l'attractivité de ces professions.

a souligné que la modernisation en cours de la gestion des ressources humaines avait pour objectif une rénovation pédagogique d'envergure. Il s'est réjoui de la mise en place de dispositifs d'accompagnement individualisé, de la montée en puissance du socle commun de connaissances et de compétences, de l'accroissement de l'autonomie des établissements et de l'enracinement d'une culture de l'évaluation.

Il s'est par ailleurs félicité des efforts engagés en faveur de la scolarisation des élèves handicapés : 13 millions d'euros supplémentaires ont été dégagés à cet effet sur le programme « vie de l'élève » par rapport au budget 2009, soit une augmentation de 5,1 % des crédits. 10 000 élèves supplémentaires devraient être accueillis sur l'année 2009-2010, ce qui portera l'effectif à 185 000 enfants handicapés scolarisés environ. Néanmoins, il a souhaité que l'État facilite à l'avenir le rééquilibrage du recrutement d'auxiliaires de vie au sein des établissements privés sous contrat en leur permettant de bénéficier d'un plus grand nombre de postes d'assistants d'éducation.

a ensuite présenté un bilan de la réforme du primaire engagée depuis la rentrée 2008, rendue nécessaire par la dégradation des résultats des élèves en lecture et en mathématiques, constatée tant par les études internes du ministère de l'éducation nationale que par les enquêtes du programme international de suivi des acquis (PISA) de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE). Il a salué l'ampleur de la rénovation qui a touché simultanément l'organisation du temps scolaire, les programmes, les méthodes pédagogiques, la définition du service et des règles de mobilité des enseignants.

Cependant, il a estimé que la généralisation de la semaine de quatre jours semblait surcharger les emplois du temps et perturber la mise en oeuvre de l'aide personnalisée à destination des élèves fragiles. Il s'est déclaré convaincu que l'organisation du temps scolaire, tant sur la semaine que sur l'année, devait respecter les rythmes biologiques de l'enfant, tout en tenant compte plus étroitement des rythmes écologiques et économiques afin notamment d'optimiser le potentiel de développement des zones touristiques.

Puis, M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis, a fait observer que la réforme du primaire passait également par la définition de nouveaux programmes sur la base du socle commun de connaissances et de compétences qu'il a estimé constituer un levier majeur de transformation du système scolaire et d'endiguement de l'échec scolaire. Il s'est réjoui de l'adaptation du contenu et de la structure des enseignements afin de garantir la maîtrise par tout élève des grands fondamentaux, ainsi que de la mise en oeuvre d'une évaluation en CE1 et en CM2 afin de suivre la progression des acquis des élèves. En outre, il a salué le dispositif d'aide personnalisée, qui sans remettre en cause l'uniformité des programmes et des objectifs sur le territoire national, contribue à adapter la pédagogie à la diversité des élèves et à renforcer l'égalité des chances. Néanmoins, il lui a semblé impératif de réfléchir parallèlement à une rénovation des méthodes pédagogiques, pour que les heures d'aide personnalisée ne décalquent pas simplement la classe, mais participent véritablement d'une façon d'apprendre différente.

Enfin, M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis, a regretté que la réforme du primaire n'ait pas prévu de refondre la gouvernance des écoles, ce qui serait pourtant crucial pour accroître à long terme les performances, l'équité et l'efficience financière du système éducatif. Il a proposé que soit attribué un plein statut de chef d'établissement aux directeurs d'école en adéquation avec les nouvelles responsabilités qui ne cessent de leur être attribuées. Cette transformation irait de pair avec la création des établissements publics d'enseignement primaire (EPEP), alors que les écoles sont aujourd'hui dépourvues de personnalité juridique et ne disposent ni de l'autonomie administrative, ni de l'autonomie financière.

Sur ce dernier point, M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis, a déploré vivement que les expérimentations de création d'EPEP, rendues possibles par l'article 86 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales n'aient jamais vu le jour en raison de l'absence de publication de décret en Conseil d'État nécessaire à leur mise en oeuvre. Il a conclu en soulignant que l'expérimentation des EPEP et leur généralisation éventuelle en fonction des résultats obtenus étaient plus que jamais nécessaires, car l'ampleur de la réforme entreprise dans le primaire appelle une redéfinition parallèle de la gouvernance.

En conséquence, M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis, a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

Puis la commission a entendu Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, sur les crédits du programme « Enseignement technique agricole » de la mission « Enseignement scolaire » du projet de loi de finances pour 2010.

a rappelé que le Sénat avait, l'an passé, abondé de 38 millions d'euros les crédits du programme 143. Après avoir fait l'objet d'un gel inquiétant mais prévisible de six mois, ces fonds ont été débloqués et utilisés. Ils ont notamment permis de revaloriser la subvention aux organismes de formation des établissements privés et de réduire les reports de charges du temps plein et du rythme approprié, qui avaient atteint un niveau insupportable et minaient la crédibilité des engagements futurs de l'Etat.

a regretté que le projet de loi de finances pour 2010 n'ait repris en base qu'une faible partie des 38 millions d'euros octroyés grâce à l'intervention du Sénat. Les crédits du programme 143 enregistrent donc une baisse de 15,6 millions d'euros à périmètre courant par rapport au budget 2009, soit une baisse de 1,21 %. Elle n'a pas caché sa déception devant la diminution des crédits hors dépenses de personnel, due essentiellement à une baisse de 24,2 millions d'euros des crédits d'intervention sur l'action n°2 couvrant la mise en oeuvre des enseignements dans les établissements privés. La situation des établissements du rythme approprié est particulièrement difficile. Si l'apurement des reports de charges sur le temps plein, qui avait suscité une action précontentieuse, est total, il demeure encore un report de charges en 2010 de 8,5 millions d'euros sur le rythme approprié, soit environ 4 % de la subvention. La dotation 2010 ne prévoit pas la poursuite du rattrapage. Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a souligné que, à la différence du temps plein, la subvention versée au rythme approprié comprenait la rémunération des enseignants et que, dès lors, l'offre de formation et la capacité d'accueil des établissements étaient directement touchées.

De plus, Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a précisé que l'augmentation très modérée des crédits de personnel sur l'ensemble du programme 143 était due en réalité au compte d'affectation spéciale « pensions ». Elle a souligné, en revanche, des suppressions de postes d'enseignants extrêmement préoccupantes. Le plafond d'emplois du programme 143 diminue de 244 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Ainsi, ce sont 201 emplois d'enseignants qui seraient supprimés. Deux départs à la retraite d'enseignants sur trois ne seraient donc pas remplacés, ce qui serait nettement plus sévère que la règle du « un sur deux ».

a indiqué qu'elle n'avait pas encore connaissance des chiffres consolidés de la rentrée 2009. En revanche, les effectifs des rentrées précédentes sont éloquents : 170 000 élèves en 2008, soit une perte de 5 500 élèves environ depuis la rentrée 2005. Cette diminution ne peut s'expliquer que par le verrouillage de l'offre, puisque elle constate sur le terrain combien la demande des familles est forte. De même que les effectifs se réduisent, les fermetures de classes s'accélèrent. Ainsi, entre 2008 et 2009, 25,5 équivalents de classe ont été fermés. Entre 2009 et 2010, le mouvement s'amplifie avec 65 suppressions de classes.

Elle s'est inquiétée des conséquences dans les zones rurales de ce mouvement de resserrement, qui remet en cause la mission d'aménagement du territoire de l'enseignement agricole. Elle a rejeté toute limitation du volume de l'enseignement agricole, dont les performances en matière d'insertion professionnelle, de poursuite d'études dans le supérieur et de remédiation sont remarquables.

Enfin, Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a estimé qu'un vrai régime de coresponsabilité entre les ministères de l'agriculture et de l'éducation nationale devait voir le jour. Une coopération plus étroite avec l'éducation nationale permettrait à la fois d'accélérer la diffusion des bonnes pratiques pédagogiques et administratives, tout en générant des économies grâce à la mutualisation des moyens. Il deviendrait alors possible de regagner des marges de manoeuvre budgétaires pour l'enseignement agricole, avant que ne soit menacée sa capacité d'innovation pédagogique. L'apprentissage des langues, l'information et l'orientation des élèves constituent des domaines dans lesquels des actions concrètes pourraient être rapidement menées. Il pourrait également être envisagé de progresser encore dans l'organisation des concours de recrutement et des épreuves d'examen nationaux. En revanche, doit être évitée toute absorption de l'enseignement agricole au sein de l'éducation nationale, cette solution de facilité n'étant souhaitée ni par les enseignants et les formateurs, ni par les familles. La mutualisation de moyens devra donc impérativement respecter la singularité et de la culture propre à chacun de ces deux systèmes d'enseignement.

En conséquence, Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

Enfin, la commission a entendu le rapport pour avis de Mme Brigitte Gonthier-Maurin sur les crédits consacrés à l'enseignement professionnel au sein de la mission « Enseignement scolaire» dans le projet de loi de finances pour 2010.

a regretté, tout d'abord, les carences des documents budgétaires et les déficiences des indicateurs de performances. Sur le fond de la rénovation de la voie professionnelle, elle a souhaité rappeler qu'elle n'était pas hostile par principe à la possibilité de conduire certains élèves en trois ans jusqu'au baccalauréat professionnel mais s'était inquiétée des conséquences d'une généralisation brutale qui mettrait en difficulté les plus fragiles. Le bilan des premières expérimentations étant fortement contrasté, le principe même de la généralisation du baccalauréat professionnel en trois ans était discutable et sa mise en oeuvre au pas de charge suscite l'inquiétude. Au terme des auditions menées, elle a acquis la conviction que l'enseignement professionnel était profondément déstabilisé par l'onde de choc de la réforme.

a souligné que la précipitation, conjuguée avec l'absence de doctrine pédagogique, était responsable des dysfonctionnements constatés dans les lycées, en particulier pour la mise en oeuvre des deux heures et demie hebdomadaires d'accompagnement personnalisé. Enseignants, chefs d'établissement et corps d'inspection se rejoignent pour relever des difficultés d'organisation et de construction pédagogique. Les enseignants et les chefs d'établissement sont livrés à eux-mêmes. En l'absence de tout cadrage national qui donnerait une cohérence au dispositif, force est de constater que les pratiques sont toutes différentes d'un lycée à l'autre.

Plus généralement, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a attiré l'attention de la commission sur deux écueils qu'entraîne inévitablement une extension incontrôlée de l'autonomie des établissements :

- d'abord, un risque majeur de rupture d'égalité entre les territoires et entre les élèves, que seul un cadre national fort permettrait d'écarter ;

- ensuite, le danger de multiplier les marchandages entre les enseignants et les chefs d'établissement, ce qui ne pourrait que diviser les équipes éducatives et favoriser une concurrence stérile entre les projets.

Outre ces difficultés pédagogiques, elle s'est déclarée préoccupée par l'organisation du parcours menant au nouveau bac professionnel et par la carte des formations. L'offre de certificat d'aptitude professionnelle (CAP) a été augmentée dans la plupart des académies, dans le but d'absorber les flux dirigés jusqu'à présent vers le brevet d'études professionnelles (BEP). Le risque est que cette stratégie ne conduise à une orientation excessive vers le CAP à l'issue de la 3e.

a souligné combien il serait préjudiciable de restreindre d'emblée l'accès au baccalauréat en le réservant à une minorité. Tant sur le plan de l'équité que de l'efficacité, cela risquerait en effet d'accroître les orientations par défaut en CAP, de consolider les inégalités sociales d'accès à l'éducation et de freiner l'élévation du niveau général de qualification. Elle a souhaité que soit portée une attention particulière aux élèves de 3e en difficulté, notamment à ceux issus de sections de l'enseignement général et professionnel adapté (SEGPA) ou de classes d'insertion.

a insisté sur la nécessité d'assurer la cohérence des formations, ce qui implique de garantir l'existence, au niveau d'une même zone géographique, d'une offre à la fois de CAP et de bac professionnel dans des spécialités proches. À défaut, on contraindrait les élèves souhaitant avant tout entrer dans une spécialité donnée à choisir le diplôme existant près de chez eux.

Abordant la question de la rénovation du BEP, qui devient désormais une étape facultative dans l'acquisition du baccalauréat professionnel, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a rappelé que le BEP était un diplôme reconnu par les branches professionnelles et bien identifié par les entreprises. En revanche, les nouveaux BEP rebaptisés « certifications intermédiaires » laissent planer beaucoup d'incertitudes, sans que l'on puisse vraiment prévoir la réaction des employeurs. L'articulation de la certification intermédiaire et des programmes scolaires menant au baccalauréat mériterait d'être clarifiée, les rythmes de progression et les exigences n'étant pas les mêmes. L'affaiblissement de la valeur du « BEP rénové » ne pourrait qu'abaisser le niveau général de qualification et accélérer les sorties sans diplôme du système éducatif.

Concernant la « mastérisation » du recrutement des professeurs de lycées professionnels, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a fait remarquer que le concours externe ne serait plus ouvert, dans les spécialités professionnelles, aux candidats justifiant de huit ans de pratique professionnelle ou d'enseignement et d'un diplôme de niveau V. Elle a demandé le rétablissement de cette possibilité de présentation du concours supprimée par le décret du 28 juillet 2009.

Faisant le point sur les dispositifs de préparation à l'orientation installés au collège, notamment le parcours de découverte des métiers et des formations de la 5e à la 3e, le stage d'observation en milieu professionnel et l'option de découverte professionnelle trois heures (DP3), Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a jugé que les conditions d'une authentique éducation à l'orientation n'étaient pas réunies. Elle a fait part de sa conviction que tous les dispositifs devraient obéir à certains principes : éviter toute préorientation ; garantir l'égalité entre tous les élèves ; adapter les activités à la maturité psychologique des élèves ; assurer au préalable une formation adaptée des enseignants ; enfin, évaluer chaque séquence à intervalles réguliers.

Pour accroître la cohérence du parcours de découverte et aider l'élève à réfléchir à son projet personnel, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a proposé un accompagnement dans la durée par un adulte référent, spécialement formé pour cela. Elle s'est inquiétée de l'extinction du recrutement des conseillers d'orientation-psychologues. Pour conforter leur position, elle a proposé la création, au sein de l'Éducation nationale, d'une direction de la psychologie, qui regrouperait les actuels psychologues scolaires du primaire et les conseillers d'orientation-psychologues. Le statut et les spécificités de ces derniers seraient maintenus et ils disposeraient ainsi l'infrastructure administrative nécessaire pour repérer à temps les difficultés susceptibles de retentir sur les apprentissages et d'empêcher une orientation positive pleinement choisie.

En conséquence, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a proposé à la commission d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

À l'issue de la présentation des avis, un débat s'est engagé entre les membres de la commission sur l'enseignement scolaire, puis sur l'enseignement professionnel et enfin sur l'enseignement agricole.

a souhaité connaître la pyramide des âges des personnels de l'éducation nationale et les projections à long terme des départs à la retraite d'enseignants.

a fait remarquer que le montant du budget de l'enseignement scolaire était inférieur à ce que prévoyait la programmation pluriannuelle des crédits sur la période 2009-2011. Il a ensuite regretté que, dans le cadre de la « mastérisation », à la suite de la suppression des emplois de stagiaires, l'Etat n'assume pas la charge financière de la formation des enseignants. Il s'est interrogé sur les motifs de la détérioration du taux d'encadrement dans le premier degré. Puis, il a demandé le nombre d'auxiliaires de vie scolaire en exercice. Enfin, il a souhaité connaître le coût pour l'Etat et pour les collectivités territoriales des réformes engagées dans le primaire, notamment celui de la suppression des cours du samedi matin et du service minimum d'accueil.

s'est inquiété de la situation dramatique de la médecine scolaire et s'est enquis des solutions qui pouvaient y être apportées.

a condamné la logique comptable qui présidait invariablement aux suppressions de poste et s'est interrogée sur les capacités pédagogiques des nouveaux enseignants recrutés après la réforme. Elle a déclaré partager les inquiétudes de ses collègues sur l'avenir de la médecine scolaire et la mise en place précipitée des EPEP.

s'est enquis du coût de l'aide personnalisée pour les communes et a déploré que sa mise en oeuvre dans les écoles ne donne pas lieu à une concertation avec les maires. Revenant sur les évaluations PISA, elle a fait remarquer que les résultats ne pouvaient en être extrapolés aux élèves du primaire, et qu'ils plaçaient la France dans la moyenne des pays de l'OCDE.

a souhaité que les maquettes des masters de préparation à l'enseignement conservent un solide contenu disciplinaire.

En réponse, M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis a apporté les précisions suivantes :

- ne sont disponibles que les projections de départs à la retraite d'enseignants jusqu'en 2012, sans prévision à plus long terme ;

- le contexte économique et budgétaire difficile explique que la programmation pluriannuelle ne soit pas exactement respectée ;

- le ministère de l'éducation nationale a souvent des difficultés pour prévoir ses effectifs d'élèves d'une année à l'autre et calibrer en conséquence son recrutement, si bien qu'une amélioration des outils statistiques se fait pressante ;

- au 30 juin 2009, étaient affectés à la scolarisation des élèves handicapés 11 933 ETP d'auxiliaires de vie scolaire (AVS), 166 emplois d'AVS collectifs supplémentaires devant être créés à chaque rentrée 2009 et 2010 ;

- le coût consolidé pour les collectivités territoriales de l'ensemble des réformes engagées dans le primaire ne lui a pas encore été communiqué ;

- l'avenir de la médecine scolaire passera sans doute par des partenariats avec la médecine de ville.

Abordant la rénovation de la voie professionnelle, M. Yannick Bodin a rappelé qu'il n'était pas hostile a priori au baccalauréat professionnel en trois ans pour les élèves qui en avaient la capacité mais qu'il avait souhaité que soient conservés les diplômes de CAP et de BEP. Il s'est inquiété d'une possible sélection à l'issue d'un premier trimestre banalisé de seconde professionnelle, qui aboutirait à envoyer systématiquement les plus faibles en CAP, puis vers le monde du travail.

s'est enquis de l'articulation entre le baccalauréat professionnel et les études supérieures.

a estimé que l'on devait éviter toute orientation imposée en CAP, mais qu'il fallait se garder de tout miser sur le baccalauréat professionnel, car il ne constitue pas nécessairement le parcours approprié pour tous les élèves.

En réponse, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a considéré qu'il aurait été préférable de maintenir deux cursus parallèles, l'un en trois ans et l'autre en quatre ans passant par le BEP. Estimant que la revalorisation de la voie professionnelle passait par une évolution préalable des mentalités, elle a indiqué que certaines familles avaient poussé leurs enfants vers le CAP en craignant qu'ils ne soient pas à la hauteur du baccalauréat.

a insisté sur l'objectif majeur d'élévation du niveau de qualification qui devait guider toute action en matière de formation professionnelle. Il a constaté que, à la différence du CAP, le BEP n'avait pas pleinement trouvé sa place, et qu'il était dès lors nécessaire de l'adapter. Enfin, il a souligné que le baccalauréat professionnel devait conserver sa mission première de professionnalisation et d'insertion sur le marché du travail, même s'il convenait de s'assurer que les lauréats puissent ultérieurement acquérir un diplôme de l'enseignement du supérieur grâce à la formation continue.

Puis, M. Ivan Renar a salué l'engagement du rapporteur du budget de l'enseignement agricole et déploré que les ministères défassent le travail des parlementaires.

a souligné que l'espoir né des Assises de l'enseignement agricole public était désormais retombé et que les organisations syndicales s'en étaient retirées pour ouvrir leur propre forum.

a souscrit aux critiques formulées sur le budget de l'enseignement agricole. Il a critiqué les gels de crédits en cours d'exécution qui contrecarrent le vote du législateur. Il a souhaité que soit rattrapé le report de charges sur les établissements du rythme approprié et que soit appliquée la règle du non-renouvellement d'un enseignant sur deux, et non de deux sur trois comme le prévoit le projet de loi de finances. Il a demandé également que le ministre de l'agriculture soit présent en séance lors de la discussion des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

a souligné que les lycées agricoles étaient des modèles pour l'éducation nationale en termes notamment de gouvernance des établissements et d'innovation pédagogique. Toutefois, il a regretté que l'abondement des moyens de l'enseignement agricole passe systématiquement par une réduction des crédits de l'éducation nationale.

a insisté sur le rôle clef que pouvait jouer l'enseignement agricole pour créer de nouveaux emplois liés aux problématiques environnementales et de développement durable.

a fait observer que la réforme à venir de la politique agricole commune (PAC) pour répondre aux nouveaux défis sanitaires et environnementaux nécessitera une implication forte de l'enseignement agricole, qui doit donc disposer de moyens humains et financiers adéquats.

a fait part de son extrême irritation devant le mauvais sort réservé à l'enseignement agricole et la mauvaise volonté des administrations à exécuter les décisions du Parlement. Il a reconnu que l'amendement voté l'an dernier avait été très loin d'être inutile, mais que le ministère de l'agriculture ne défendait pas suffisamment ses crédits, semblant escompter qu'une ponction sur le budget de l'éducation nationale résolve chaque année tous ses problèmes. Afin de prévenir à l'avenir ces pratiques, il a proposé que la maquette budgétaire soit revue pour intégrer le programme 143 au sein de la mission « agriculture ». Enfin, il a souhaité que le Gouvernement revoie sa copie d'ici l'examen en séance plénière afin de respecter pleinement les engagements pris au Sénat l'an passé. Dans cette attente, il a proposé aux commissaires d'adopter un avis de sagesse sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

Cette proposition a été soutenue par les membres des groupes UMP, UC, RDSE et CRC-SPG.

a estimé qu'il appartenait à la majorité sénatoriale de régler ses dissensions avec le Gouvernement et que, en conséquence, son groupe ne prendrait pas position dans le débat à ce stade.

En conséquence, la commission a émis un avis de sagesse sur la mission « Enseignement scolaire ».

Après avoir rappelé que l'engagement de l'État à financer un plan de soutien exceptionnel en faveur de la presse de 600 millions d'euros sur trois ans s'était traduit par une augmentation de 51 % des crédits du programme 180 « Presse » dans le projet de budget pour 2010, M. David Assouline, rapporteur pour avis, a formulé les observations suivantes :

- en ce qui concerne les aides à la diffusion de la presse, la question centrale demeure celle du prolongement, en 2010, du moratoire sur l'application des accords État- Presse-La Poste qui prévoyaient une revalorisation progressive des tarifs du transport postal de la presse. En 2010, l'aide totale au transport postal de la presse s'établira à 242 millions d'euros, auxquels s'ajoute la compensation au titre du report d'un an en 2009 de la mise en oeuvre de ces accords, pour un montant de 28 millions d'euros. Le prolongement de ce moratoire est, pour l'heure, essentiellement réclamé par les familles de presse dont les ventes s'appuient en grande partie sur l'abonnement postal (presse magazine et presse spécialisée), les éditeurs de la presse quotidienne nationale semblant, en revanche, redouter que la reconduction du moratoire débouche, à terme, sur une renégociation des accords précités. M. David Assouline, rapporteur pour avis, a estimé néanmoins nécessaire de prolonger le moratoire de six mois en 2010 ;

- en ce qui concerne les aides au pluralisme, l'augmentation de l'aide en faveur des quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires, de 7,1 millions d'euros à 9,1 millions d'euros, va dans le bon sens mais demeure insuffisante. Il est capital de soutenir ces quelques journaux d'opinion, comme L'Humanité, qui suscitent peu l'intérêt des investisseurs privés ou des annonceurs mais qui sont pourtant indispensables au pluralisme effectif des courants d'expression ;

- se pose également la question de la reconnaissance juridique : donner une identité aux équipes rédactionnelles constituerait un rempart contre les concentrations et contre les rachats par des groupes extérieurs à la presse et permettrait de préserver l'indépendance rédactionnelle. Il serait également judicieux de réfléchir à la possibilité de créer un statut européen de société de médias à but non lucratif, avec une exonération de TVA à la clé ;

- en ce qui concerne les aides à la modernisation du secteur de la presse, l'augmentation du fonds d'aide au développement des services de presse en ligne ne constitue qu'une partie de la réponse. À la suite de l'adoption d'un statut d'éditeur de presse en ligne dans la loi « Hadopi I », il convient d'aller au bout de la logique de neutralité entre les supports de diffusion et de militer auprès des institutions communautaires en faveur d'un alignement du taux de TVA de la presse numérique non gratuite sur celui de la presse imprimée.

a indiqué qu'il s'était penché, dans la partie thématique de son rapport, sur les perspectives d'évolution statutaire de l'Agence France-Presse (AFP). Des auditions qu'il a menées dans ce cadre, il a tiré les enseignements suivants :

- la question d'une modernisation ou d'aménagements du statut n'est désormais plus taboue pour aucune des parties à la négociation, chacune étant consciente de ce que le statu quo intégral n'est plus possible. La direction estime notamment que le statut actuel ne permet plus à l'Agence de se développer dans des conditions optimales, dans un environnement de plus en plus concurrentiel, et qu'il entraîne une certaine insécurité juridique au regard du droit communautaire ;

- néanmoins, les bonnes performances de l'AFP dans la période récente démontrent que des considérations d'ordre purement financier ne sauraient, à elles seules, justifier une modification de son statut ;

- l'élaboration d'un projet d'évolution apparaît ainsi subordonnée au respect de deux exigences fondamentales suivantes.

En premier lieu, il est impératif de délimiter, de chiffrer et de contractualiser les missions d'intérêt général incombant à l'AFP (rayonnement international, francophonie, couverture géographique et linguistique exhaustive) afin d'en assurer le financement spécifique et pérenne par la puissance publique. L'AFP constitue en soi une forme de service public qui en fait un bien de la collectivité nationale. À ce titre, M. David Assouline, rapporteur pour avis, a souhaité que la commission, de la même façon qu'elle s'est battue pour garantir un financement pérenne de l'audiovisuel public, se montre vigilante s'agissant du financement des missions de service public assumées par l'AFP.

Ensuite, la gouvernance de la future Agence doit garantir son indépendance rédactionnelle. Or, le projet de gouvernance proposé par la direction ne parvient pas à lever les inquiétudes du personnel quant aux deux risques opposés d'étatisation ou de privatisation. En particulier, une fondation serait chargée de veiller à l'indépendance rédactionnelle de l'Agence et se verrait, à ce titre, dotée de la personnalité morale et de prérogatives puissantes telles qu'un droit de veto tant sur la désignation du PDG que sur les délibérations du conseil d'administration. La composition de cet organe, telle que proposée par la direction, se caractérise par un mécanisme de cooptation de ses personnalités qualifiées et n'accorde qu'une voix consultative au représentant de la rédaction.

a indiqué que l'ensemble de ces questions seraient débattues par les principaux protagonistes et les parlementaires à l'occasion d'une table ronde que la commission a pris l'initiative d'organiser dans les prochaines semaines.

En conclusion, au regard des multiples incertitudes qu'il a soulevées, M. David Assouline, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il était personnellement défavorable à l'adoption des crédits du programme « Presse » de la mission « Médias ».

Un débat a suivi l'intervention de l'orateur.

a déclaré partager les appréciations du rapporteur et s'est félicité, en particulier, de l'organisation d'une table ronde consacrée à l'avenir statutaire de l'AFP, qui réunirait l'ensemble des parties prenantes au débat, notamment le Gouvernement, la direction et les personnels de l'AFP, mais aussi les partenaires et clients de l'Agence, comme la presse quotidienne nationale et régionale. Enfin, il a rendu hommage à la mémoire de l'ancien président de l'AFP, Jean Marin, qui a largement contribué à la renommée mondiale de l'Agence.

a également insisté sur la nécessité d'associer toutes les parties prenantes au débat sur l'évolution statutaire de l'AFP, en particulier ses clients traditionnels issus du secteur de la presse.

a rappelé que l'AFP était une entreprise de dimension commerciale, bien qu'assumant des missions d'intérêt public qu'il convenait de prendre en compte dans l'adaptation de son statut.

En réponse aux intervenants, M. David Assouline, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- la position des partenaires sociaux est plurielle, les avis au sein de l'intersyndicale étant encore partagés sur la formule la plus pertinente pour réformer ou aménager le statut de l'Agence ;

- la difficulté principale porte sur l'équilibre délicat à trouver pour contourner le double risque posé par les formules proposées par la direction : soit l'on s'achemine vers une étatisation, ce qui pourrait être le cas dans le cadre du projet actuel, envisagé par la direction, d'une Agence financée à 100 % par l'État et des capitaux publics ; soit l'on s'oriente vers une privatisation. Or, le statut de 1957 est original et efficace, en termes d'indépendance, en cela qu'il fait reposer le financement de l'AFP sur ses clients, non seulement l'État mais aussi la presse et en particulier la presse quotidienne régionale qui occupe une place significative au sein de son conseil d'administration.

Contrairement aux recommandations de M. David Assouline, rapporteur pour avis, et suivant les préconisations de M. Michel Thiollière, rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Médias » et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel ».

Après s'être félicité de la visibilité accrue de la francophonie au sein du nouvel organigramme du ministère des affaires étrangères et de sa consécration en tant que priorité de la diplomatie française, M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis, a formulé les observations suivantes :

- au sein du programme 209, les crédits consacrés à l'influence culturelle et linguistique française dans les pays émergents s'élèvent à 17 millions d'euros en 2010, contre 18,1 millions d'euros en 2009, soit une diminution de 6 %. Dans les pays de la zone de solidarité prioritaire et les pays les moins avancés, ces crédits s'établissent à 43,6 millions d'euros en 2010, contre 46,2 millions d'euros en 2009, soit une diminution de 6 %. À cela s'ajoute une chute significative de 25 % des subventions aux Alliances françaises inscrites au programme 209 ;

- au sein du programme 185, les moyens budgétaires affectés à la politique de rayonnement de la langue française dans les pays de l'OCDE devraient diminuer de 13 % en 2010, après la baisse de 23 % qu'ils avaient déjà connue en 2009 ;

- en revanche, le programme « FLAM » (français langue maternelle) devrait voir son financement augmenté substantiellement par la contribution de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger visant à garantir un apprentissage du français à des enfants de ressortissants français non scolarisés en langue française ;

- au sein du programme 209, les contributions de la France à l'Organisation internationale de la francophonie (OIF) et à ses opérateurs demeurent importantes, quoiqu'en baisse par rapport à leur niveau de 2009. La participation totale de la France au financement de la francophonie multilatérale s'établit en 2010 à 53 millions d'euros, contre 57,6 millions d'euros en 2009. À cela s'ajoute notamment la participation de la France au financement de TV5 Monde, à hauteur de 72,4 millions d'euros, et au loyer de la Maison de la francophonie, pour un montant de 4 millions d'euros en 2010. Au total, le budget de la francophonie, géré dans sa dimension politique et institutionnelle, s'établit à 142,3 millions d'euros en 2009 ;

- le pilier culturel sur lequel s'appuie la politique francophone de la France dispose d'un budget évalué à 256 millions d'euros, voire à 782,6 millions d'euros si l'on y inclut le budget de l'AEFE (de quelque 527 millions d'euros) ;

- l'effort budgétaire en faveur de l'action audiovisuelle extérieure demeure significatif en 2010, puisqu'il s'établit à 316,6 millions d'euros, soit une augmentation de 6 % par rapport à l'exercice 2009. Toutefois, il convient de souligner les incertitudes qui pèsent sur la répartition par la société holding Audiovisuel extérieur de la France (AEF) de sa dotation publique entre RFI, France 24 et TV5 Monde. Le contrat d'objectifs et de moyens, pour la période 2009-2013, qui devrait définir la clé de répartition, n'a toujours pas été signé entre l'État et AEF. Cette difficulté n'est probablement pas étrangère à la situation sociale délicate que connaît aujourd'hui RFI ni au défaut de pilotage stratégique de la société AEF qui pâtit de l'absence d'une concertation interministérielle opérationnelle.

En conclusion, M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis, a dégagé quatre sujets d'interrogation sur lesquels il envisage d'interpeller le Gouvernement en séance publique :

- une réflexion doit s'engager sur l'évaluation et le suivi des dotations publiques consenties à l'OIF et à ses opérateurs. Ces contributions doivent pouvoir abonder des programmes pour lesquels un retour sur investissement est identifiable ;

- la coopération décentralisée constitue un levier exceptionnel du rayonnement du français, en particulier au niveau des collectivités ultramarines. À ce titre, le rapporteur réfléchira, à la demande du président du Sénat, à l'organisation d'une table ronde sur le rôle de ces territoires en matière de coopération culturelle et linguistique régionale ;

- la clé de répartition de la dotation publique à l'audiovisuel extérieur entre les différentes sociétés audiovisuelles devra être communiquée au Parlement dès que possible. Il revient au Gouvernement de faire toute la lumière sur les éventuels dysfonctionnements et blocages qui retardent la signature du contrat d'objectifs et de moyens liant la société AEF à l'État ;

- l'effort de lisibilité budgétaire devra se prolonger à travers la publication, dans le projet de budget pour 2011, d'un document de politique transversale pour l'action culturelle extérieure qui comprendrait un volet francophonie, afin de garantir une plus grande sincérité de la dépense de l'État dans ces domaines.

Sous le bénéfice de ces observations, M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis, a proposé d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Aide publique au développement ».

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

a sollicité des éclaircissements sur la situation budgétaire de l'AEFE, notamment au regard des charges supplémentaires qu'elle doit assumer, en matière tant de politique immobilière que de recrutement et de formation des personnels enseignants. Elle a ainsi regretté qu'un établissement scolaire comme l'école de Nairobi ne soit plus en mesure, du fait de ses difficultés financières, d'opérer les recrutements nécessaires concernant une dizaine de postes vacants. Elle s'est également interrogée sur le montant des crédits qui seront prochainement consentis au programme « FLAM ».

S'il a reconnu que les inquiétudes de Mme Claudine Lepage sur la santé financière du dispositif d'enseignement français à l'étranger étaient légitimes, M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis, a rappelé que son collègue, M. Yves Dauge, se livrerait à une analyse approfondie des défis financiers qui se posent à l'AEFE dans son rapport pour avis sur les crédits du programme 185 de la mission « Action extérieure de l'État ». Il a ensuite indiqué que, à la suite d'un amendement adopté par le Sénat, le programme « FLAM » s'était vu garantir en 2009 une enveloppe de 300 000 euros gérée par l'AEFE. La programmation prévisionnelle communiquée par l'AEFE et la direction de la politique culturelle et du français tablerait pour l'heure sur une augmentation substantielle de son financement (qui devrait, sous toutes réserves, doubler en 2010).

a noté, en dépit du contexte budgétaire incertain de l'action culturelle extérieure, quelques motifs de satisfaction, comme la visibilité accrue de la francophonie au sein du nouvel organigramme du ministère des affaires étrangères et européennes.

a rappelé que ces avancées sur le plan administratif avaient été obtenues de haute lutte par le secrétaire d'État à la coopération et à la francophonie.

a souligné que d'autres combats difficiles se profilaient pour la diplomatie culturelle. Se pose en particulier la question de l'articulation de la future agence culturelle avec les services du ministère des affaires étrangères et, en l'occurrence, sa direction de la politique culturelle et du français.

a regretté que les crédits de la francophonie multilatérale soient encore rattachés à la mission « Aide publique au développement » dans la mesure où cette architecture budgétaire tend à maintenir la confusion entre la politique francophone et la diplomatie de solidarité. L'existence d'un secrétariat d'État à la coopération et à la francophonie contribue du reste à nourrir ce mélange des genres.

Sous réserve de ces observations et suivant les recommandations du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Aide publique au développement ».

Enfin, M. Jacques Legendre, président, a présenté le rapport pour avis sur les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » en remplacement de M. Yves Dauge.

Après avoir souligné que la politique d'influence culturelle et linguistique de la France à l'étranger n'était plus à la hauteur des ambitions affichées du fait des restrictions budgétaires sans précédent dont elle a fait l'objet au cours des cinq dernières années, il a formulé les observations suivantes :

- les crédits du programme 185 consacrés, hors subvention, à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), à la diplomatie publique d'influence culturelle, linguistique et intellectuelle s'établiront, en 2010, à 88 millions d'euros, contre 92 millions d'euros en 2009. Cette dégradation des moyens de la coopération culturelle, linguistique et universitaire intervient alors même qu'au titre des exercices budgétaires 2009 et 2010, une rallonge exceptionnelle de 40 millions d'euros (soit 20 millions d'euros par an) a été consentie au réseau culturel à l'étranger. Le fait est que cet abondement exceptionnel est intervenu non pas par rapport au niveau de 2009, mais par rapport à la diminution sensible que prévoyait initialement la loi de programmation triennale des finances publiques pour la période 2009-2011 ;

- au sein du programme 185, l'ensemble des dotations publiques aux établissements à autonomie financière culturels et de recherche progresse de 19,1 millions d'euros en 2009 à 22,5 millions d'euros en 2010, soit une augmentation de 18 % résultant du versement de la rallonge budgétaire. En revanche, les subventions aux Alliances françaises inscrites dans le programme 185 sont réduites de 3,04 millions d'euros en 2009 à 2,4 millions d'euros en 2010, soit une diminution de 21 % ;

- la diminution des crédits affectés aux projets de coopération culturelle et linguistique est également visible au sein du programme 209, consacré à la coopération en direction des pays en développement, et ce malgré l'abondement d'une partie de la rallonge budgétaire en faveur de ce programme. L'ensemble des crédits affectés à la diplomatie d'influence au titre du programme 209 devraient ainsi s'établir en 2010 à 162,6 millions d'euros, contre 170,1 millions d'euros en 2009 ;

- malgré une dotation publique de 420 millions d'euros au titre du programme 185, l'AEFE devrait connaître une situation budgétaire une nouvelle fois très délicate en 2010, avec un manque de financement évalué à 10 millions d'euros par rapport au projet de budget de l'Agence. Cela tient notamment au poids des charges sociales patronales des personnels, mais aussi à la forte hausse des frais de scolarité des établissements à l'étranger et au coût de la prise en charge des frais de scolarité des élèves français ;

- si elle fait désormais l'objet d'un moratoire pour son extension au-delà de la classe de seconde, la mesure de prise en charge des frais de scolarité des élèves français a encouragé les établissements à augmenter le montant de leurs frais de scolarité et a ainsi entraîné une hausse mécanique des demandes concernant les bourses octroyées sur critères sociaux ;

- en outre, l'AEFE ne dispose pas des ressources suffisantes pour assumer, à elle seule, la charge liée au transfert de la totalité du patrimoine des établissements scolaires appartenant à l'État, cette charge supplémentaire s'ajoutant à la nécessité pour l'Agence de mener un plan ambitieux de développement de son réseau pour répondre à la montée en puissance de ses concurrents. Au total, ce sont 30 à 50 millions d'euros supplémentaires qui seraient nécessaires pour permettre à l'AEFE de relever les défis posés par sa politique immobilière ;

- les crédits consacrés au développement de l'attractivité de la France en matière de formation supérieure et de recherche connaissent une légère diminution de 1 % sur le programme 185. Mais cette baisse modérée dissimule une dégradation inquiétante des crédits consentis à nos instruments de bourses universitaires et scientifiques qui diminuent de près de 20 % sur le programme 185.

En conclusion, le rapporteur pour avis a souligné que, dans ce contexte budgétaire incertain, le projet du Gouvernement de création de deux établissements publics à caractère industriel et commercial chargés de la coopération culturelle et linguistique et de la promotion des échanges universitaires, scientifiques et techniques souffrait d'un double déficit en termes d'ambition :

- en occultant la question du rattachement du réseau culturel à la future agence, il prend le risque d'apparaître comme une réforme cosmétique débouchant sur la création de deux « coquilles vides » ;

- l'ambition du projet de loi reste finalement proportionnelle à l'ampleur de l'effort financier, somme toute limité, que l'État est prêt à consentir à la relance de notre action culturelle à l'étranger.

Étant donné les réserves émises précédemment, le rapporteur pour avis a proposé à la commission d'émettre un avis de sagesse sur le vote des crédits consacrés à l'action culturelle extérieure au sein de la mission « Action extérieure de l'État » qui ne lui semblent pas encore à la hauteur d'une réforme ambitieuse.

Un débat a suivi l'intervention du rapporteur.

a rappelé que le Sénat avait adopté l'an dernier, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, un amendement prévoyant de plafonner le montant des frais de scolarité pris en charge selon le pays et les conditions de ressources des familles. Toutefois, ce plafonnement n'avait pas été retenu à la suite d'une seconde délibération du projet de loi de finances pour 2009.

a souligné que le Gouvernement s'était engagé à fournir au Parlement une évaluation de la mise en oeuvre du dispositif de prise en charge des frais de scolarité en ce qui concerne les classes de terminale et qu'il conviendrait de poursuivre le débat en séance publique à la lumière de ces informations.

a déploré que la lisibilité et la visibilité très insuffisantes du budget de l'action culturelle extérieure qui ne permet pas au Parlement d'exercer un contrôle efficace et d'évaluer les orientations stratégiques de notre diplomatie culturelle.

a indiqué que l'examen du projet de loi relatif à l'action extérieure de l'Etat, dont la commission s'est saisie pour avis serait l'occasion de poursuivre le débat sur notre diplomatie d'influence culturelle, linguistique et intellectuelle.

a prévenu qu'en dépit d'un budget relativement modeste, l'action culturelle extérieure demeurait déterminante pour l'image de la France à l'étranger. Il a regretté que, malgré les protestations des deux commissions des affaires étrangères et de la culture, le Gouvernement ne consente qu'un effort encore insuffisant pour relancer notre diplomatie culturelle.

a souligné que la présentation budgétaire des crédits consacrés à l'action culturelle extérieure ne permettait pas de prendre la véritable mesure des orientations stratégiques dans ce domaine. Il a déploré la méthode consistant, au sein d'une ligne budgétaire au montant modeste, à diminuer des crédits pour réaliser des ajustements discrets, alors que les conséquences de telles diminutions sont considérables en termes d'image à l'étranger.

a indiqué que le débat sur la création de l'agence culturelle devrait intervenir au cours du premier semestre de l'année 2010. Il a souligné que les commissions de la culture et des affaires étrangères du Sénat avaient conduit en amont un travail considérable et un débat constructif, débouchant sur l'adoption à l'unanimité d'un rapport d'information commun, dont les préconisations devraient servir de fil directeur à la création de l'agence culturelle. En outre, une proposition de loi transformant l'association CulturesFrance en établissement public à caractère industriel et commercial a déjà été adoptée par le Sénat à l'unanimité.

a regretté, une nouvelle fois, que la présentation budgétaire résultant de la LOLF conduise la commission à traiter séparément les sujets connexes que sont l'action culturelle extérieure et la francophonie.

Il a également déploré l'absence de pilotage stratégique clairement identifié de notre diplomatie culturelle, la permanence d'un secrétariat d'État confondant francophonie et coopération apparaissant à cet égard anachronique. Dans ces conditions, il a plaidé pour la création auprès du ministre des affaires étrangères d'un secrétariat d'État au coeur de métier cohérent qui se consacrerait aux relations culturelles extérieures, à la francophonie et à l'audiovisuel extérieur.

Il a rappelé, par ailleurs, qu'il était intervenu au nom de la commission à l'occasion du débat d'orientation des finances publiques au mois de juillet 2009 pour réclamer un effort budgétaire substantiel en faveur de notre dispositif d'action culturelle à l'étranger. Il a regretté que le ministre du budget ait considéré que l'ensemble des secteurs d'intervention de l'Etat doivent contribuer à la réduction des dépenses publiques.

Il s'est enfin réjoui que le Quai d'Orsay ait finalement renoncé à créer une agence unique qui regrouperait les fonctions d'influence culturelle et linguistique et de promotion de l'appareil français de formation supérieure et de recherche, qui constituent deux métiers bien distincts.

Sous le bénéfice de ces observations et suivant les recommandations du rapporteur pour avis soutenu par le président, la commission a émis un avis de sagesse sur l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'État ».