La délocalisation de l'INSEE à Metz a été annoncée il y a un peu plus de deux ans, en 2008, et j'en ai un souvenir très précis car j'étais avec son directeur général, Jean-Philippe Cotis, au moment où il apprenait la nouvelle. Il s'agit à présent d'examiner les conditions de financement et d'organisation d'une opération dont les enjeux peuvent être perçus sous deux aspects : d'une part la compensation légitime des effets de la révision générale des politiques publiques (RGPP) sur des territoires durement touchés par la restructuration des armées, la Moselle en particulier, et d'autre part le maintien de la qualité et de l'indépendance de la statistique publique. Dans un contexte où l'INSEE a perdu plus de 40 % de ses crédits de fonctionnement depuis 2008 et subi une diminution de 5,75 % de ses effectifs, le projet de loi de finances pour 2011 permet d'entrevoir un redressement des dotations de l'institut par une augmentation de 41 % des crédits de fonctionnement et une relative stabilité du plafond d'emploi, hormis le non remplacement d'un départ à la retraite sur deux.

Après m'être entretenu de ce projet avec le directeur général et la secrétaire générale de l'INSEE, et après avoir visité la direction générale et les locaux de l'INSEE à Malakoff, je me suis rendu à Metz le 23 juin dernier afin de mieux évaluer l'état d'avancement du projet. J'ai pu mesurer toute l'importance donnée à cette opération par la ville de Metz et par les services de l'Etat. J'ai également reçu les organisations représentatives du personnel. Il m'a semblé utile de présenter ce point d'étape à l'heure où doit enfin se décider le choix de l'implantation immobilière du centre statistique de l'INSEE à Metz.

C'est le 2 septembre 2008 que le Président de la République a annoncé l'installation à Metz de 1 500 nouveaux emplois publics (dont 750 en provenance de l'INSEE et des services de la statistique dans les ministères) pour compenser, en partie, le départ de deux régiments et d'une base aérienne avant 2012 dans le cadre de la restructuration des forces armées.

La création d'un tel pôle statistique s'inscrit dans le cadre d'une opération de délocalisation plus vaste, impliquant des établissements publics et différents ministères : la défense, l'éducation nationale, la sécurité sociale, un centre interministériel de renseignements administratifs, etc. En application de cette décision présidentielle, le Premier ministre a demandé le 17 septembre 2008 à Jean-Philippe Cotis, directeur général de l'INSEE, et à Jean-Pierre Duport, vice-président du conseil national de l'information statistique (CNIS), de réaliser un rapport pour préciser les contours, les effectifs et l'organisation d'un centre statistique à Metz.

Le rapport « Cotis-Duport » a été remis le 2 décembre 2008 au Premier ministre qui a décidé, en janvier 2009, la création du centre statistique de Metz sur la base de ces propositions : il ne s'agit pas d'une délocalisation de la direction générale de l'INSEE située à Malakoff, où plus de 1 000 personnes travaillent pour la production de données, les études et la recherche, mais plutôt de la création d'une nouvelle entité. La partie la plus importante du centre de Metz serait constituée à partir du transfert de services spécialisés dans plusieurs types de travaux actuellement réalisés à l'INSEE, mais également de services statistiques ministériels. Ils seront regroupés et organisés autour de quatre piliers : les statistiques sociales et locales, la gestion des ressources humaines, l'informatique avec la mise en place d'un « data center » et les produits de diffusion avec la création d'un centre de conservation du patrimoine. En outre, il était également prévu de créer directement sur place un centre de collecte multimodal (plateforme d'enquêtes) et un centre de formation aux statistiques européennes afin de bénéficier de la proximité géographique avec EUROSTAT situé au Luxembourg.

Un objectif de 750 délocalisations de postes à Metz avait été annoncé, dont environ 625 pour l'INSEE (500 provenant du service statistique public et 125 recrutés sur place). Le calendrier de déploiement prévoit une installation progressive : tout d'abord, 15 personnes dès 2010 et trois vagues successives de 270 personnes en 2011, puis 170 en 2012 et en 2013. En outre, environ 125 postes dits « en adhérence » avec l'INSEE sont prévus, en provenance des ministères en charge du travail et de la santé.

La satisfaction du besoin immobilier, évalué dans le rapport « Cotis-Duport » entre 9 000 et 11 000 m2 de surface utile pour accueillir de 625 à 750 personnes (entre 12 000 et 15 000 m2 de surface hors oeuvre nette), était orientée de préférence vers la construction d'un bâtiment neuf dans la ZAC de l'Amphithéâtre qui jouxte la gare et le centre Pompidou-Metz.

Afin de lancer le projet dans sa phase opérationnelle, l'INSEE a nommé, en février 2010, un directeur de programme pour la création du centre statistique de Metz. Parallèlement, le service des affaires budgétaires et immobilières du secrétariat général des ministères en charge de l'économie et du budget assure le pilotage de l'implantation immobilière. In fine, c'est lui qui assumera la charge financière de l'opération immobilière, avec toutefois un impact à prévoir sur les crédits de personnels et de fonctionnement de l'INSEE. Je précise que cet impact n'est pas encore chiffré et que la programmation triennale des finances publique devra donc tenir compte de cet élément, s'agissant des crédits du programme « Statistiques et études économiques » de la mission « Economie ».

Dans la perspective du déploiement d'une première vague consistante de postes dès 2011, soit 270 personnes selon le schéma initial, l'INSEE a organisé, le 15 septembre dernier, un comité directeur qui est venu redéfinir le rythme des affectations à venir : d'abord 93 postes en 2011, puis 179 en 2012 et 163 en 2013. Soit au total 435 postes au lieu des 625 prévus en 2013. Dans ce nouveau calendrier, ni le centre de collecte multimodale, ni le centre de formation aux statistiques européennes ne sont prévus au cours de la période 2011-2013, leur installation n'étant envisagée que dans le cadre du bâtiment définitif. De fait, l'absence à ce jour de locaux identifiés et disponibles pour accueillir les agents de l'INSEE, dès 2011, est un obstacle au déroulement de la délocalisation dans le calendrier initialement prévu. Ce problème immobilier, que j'ai déjà soulevé l'année dernière lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, se pose de manière cruciale car toutes les parties prenantes (Etat, municipalité et INSEE) constatent que l'offre de locaux de bureaux à louer manque à proximité de la gare de Metz. Or, ce critère est essentiel pour les premières années de la délocalisation où les déplacements vers Paris demeureront nombreux.

En outre, l'INSEE prévoit également que les délocalisations de postes devront s'adosser à un « dispositif d'accompagnement de grande ampleur » : notamment des mesures de nature financière (primes de restructuration et reconversion, allocations d'aide au conjoint, indemnités temporaires de mobilité, etc.).

Pour en venir plus précisément au volet immobilier de l'installation, j'ai constaté que l'administration s'était très tôt engagée dans la voie de la réhabilitation de locaux anciens au détriment de l'étude d'une construction neuve. J'ai eu confirmation de cette orientation lors de ma visite à Metz et de l'audition du chef du service des affaires budgétaires et immobilières de Bercy.

Parmi les solutions possibles, le rachat de la direction régionale de la SNCF a fait l'objet d'un arbitrage interministériel favorable face à deux autres options de reprise (la caserne Asfeld ou les bâtiments de la SEITA), et à la proposition de construction d'un bâtiment neuf dans la ZAC de l'Amphithéâtre dont le dossier, alors présenté par la Ville de Metz et estimé à 55 millions d'euros, n'était pas encore finalisé.

Pour l'heure, le coût immobilier global de l'implantation de l'INSEE dans les locaux de la direction régionale de la SNCF est estimé à environ 50 millions d'euros, pour une surface utile de 8 331 m2 (au lieu de 9 000 à 12 000 m2 prévus dans le rapport « Cotis-Duport »). En outre, la durée de l'opération s'étalerait sur 51 mois, y compris le déroulement des études et le choix des prestataires. La difficulté réside dans le fait qu'il s'agit d'une opération à « tiroirs », dans laquelle l'on déménagerait 400 personnes de la SNCF, qui devraient être également relogées ailleurs à Metz, pour accueillir ensuite 625 personnes de l'INSEE, à la fin des travaux, en 2014. Tout ceci donnerait lieu à un chassé-croisé dans un contexte où l'offre de locaux de bureau en location est rare.

Plus précisément, l'opération de réhabilitation des locaux de la SNCF, sur laquelle j'ai émis des réserves, implique d'une part une acquisition auprès de la SNCF (8 millions d'euros), d'autre part des travaux de restructuration très importants, de démolition d'un bâtiment de type « Pailleron », de construction d'un bâtiment neuf avec des parkings en sous-sol (34,3 millions d'euros) et également la location de bureaux pendant toute la durée des travaux (7,2 millions d'euros). Ce coût total est estimé à 49,5 millions d'euros sur la base d'un coût de travaux évalué par France Domaine à 1 300 euros/m2 (SHON).

Or, pour connaître les risques qui entourent toute opération de réhabilitation dans l'ancien, votre rapporteur spécial ne peut s'empêcher de considérer qu'il s'agit d'une estimation basse du coût des travaux. De plus, la visite des lieux a mis en évidence, pour le directeur du programme de l'INSEE, la nécessité de revoir très substantiellement l'organisation et le cloisonnement des bureaux. J'ai pu constater que les agents de la SNCF travaillent dans de grands bureaux prévus pour quatre personnes, alors que l'organisation du travail de l'INSEE fait davantage appel à des bureaux individuels ou prévus pour accueillir deux personnes. Cette source de surcoût ne me semble pas avoir particulièrement été prise en compte par France Domaine dans l'estimation des travaux. Néanmoins, on m'a opposé l'argument selon lequel le choix de l'ancienne gare SNCF était motivé par le seul critère financier, l'emplacement de celle-ci et celui de la ZAC de l'Amphithéâtre par rapport à la gare étant équivalent. Pour autant, ce choix ne garantit ni la meilleure utilisation des deniers publics, ni la meilleure adéquation aux besoins de l'INSEE.

Il me semble donc que la nouvelle proposition de la Ville de Metz devrait présenter des atouts déterminants : une synergie évidente en terme d'attractivité avec la proximité immédiate du centre Pompidou-Metz, une réalisation emblématique pour l'INSEE à travers une construction neuve (de nombreux exemples locaux montrent que les budgets contraints n'empêchent pas une certaine originalité architecturale et des bâtiments à basse consommation énergétique). Il convient de rappeler que le rapport « Cotis-Duport » préconisait d'emblée une telle solution. Le développement économique local et l'attractivité du territoire militent également en ce sens.

Naturellement, une telle implantation doit être financièrement soutenable. De ce point de vue, ce projet présenterait les avantages suivants : il serait réalisé dans des délais plus courts (la première pierre pourrait être posée avant la fin 2010 et une partie des locaux serait achevée dès septembre 2012 pour accueillir la seconde vague de délocalisation directement dans les locaux définitifs) ; il serait réalisé sur une surface plus conforme à l'objectif initial du projet (environ 12 000 m2 de SHON pour 35,5 millions d'euros hors taxes, soit 42,5 millions d'euros toutes taxes comprises) et son coût global serait inférieur à 50 millions d'euros, notamment si l'on considère les économies qui seraient réalisées sur la location de locaux de bureaux. L'ensemble de ces éléments nouveaux mérite un réexamen sérieux du choix de la construction neuve pour l'implantation du futur centre statistique de l'INSEE.

Pourquoi la reprise d'une des casernes a-t-elle été écartée ?

Le ministère de la défense souhaite conserver les casernes Ney et Séré de Rivière, cette dernière devant être occupée par un régiment actuellement stationné en Allemagne. Il restait la caserne Asfeld, mais l'exigüité des lieux exigeait une profonde réhabilitation ainsi que l'acquisition de terrains supplémentaires en centre ville, avec un délai de réalisation estimé à 57 mois.

Pour en revenir à l'orientation de mes travaux, je voudrais souligner qu'il ne s'agit pas de remettre en cause le projet de délocalisation de l'INSEE à Metz. Quelles qu'en soient les motivations politiques, il apparaît légitime que l'ensemble des services de l'Etat se mobilise pour l'application, au profit des territoires, d'une telle décision gouvernementale. Toutefois, je souhaite formuler quelques constats et recommandations sur les conditions de mise en oeuvre de cette opération. Il faut, en la matière, veiller à la meilleure utilisation des moyens financiers, mais également à ne surtout pas désorganiser la statistique publique par un calendrier de délocalisation trop complexe et étiré dans le temps.

S'agissant de mes premiers constats, il apparaît très nettement que la manière dont se déroule le projet ne répond pas complètement aux préconisations du rapport « Cotis-Duport », ni en termes de calendrier de transfert des effectifs, ni de contenu fonctionnel de la future implantation. Les objectifs ont été revus à la baisse, en grande partie à cause de la présélection des locaux de la SNCF qui ne seraient pas disponibles avant 2014 et trop exigus pour accueillir certains « éléments phares » du futur pôle statistique, tels que le centre de valorisation du patrimoine documentaire de l'INSEE (il manque 2 000 m2) ou, simplement, un restaurant pour le personnel.

J'en viens maintenant à mes recommandations d'étape. En premier lieu, il m'apparaît sage de suspendre en l'état la reprise des locaux de la SNCF pour étudier les conditions dans lesquelles une construction neuve répondrait mieux aux besoins de l'INSEE. A cet égard, il importe que tous les acteurs du dossier disposent des mêmes critères de sélection, tout en veillant à la meilleure utilisation des deniers publics. Ensuite, cette opération complexe et « à tiroirs » justifie que le calendrier des travaux soit le plus réduit possible, voire que la délocalisation des agents s'effectue à partir de 2012, directement dans des locaux neufs, afin d'éviter les phases de transition et de déménagements, et afin également de dénouer la crise sociale qui agite l'INSEE sur ce projet.

Enfin, je conclurai cette communication d'étape en indiquant que les conditions de réussite de ce projet restent à réunir. En effet, les trois objectifs assignés par le Premier ministre en septembre 2008 demeurent pleinement d'actualité. Il s'agit, premièrement, d'apporter de l'attractivité au territoire, deuxièmement, de réduire le coût de gestion, notamment immobilière de l'administration, troisièmement, d'améliorer le fonctionnement des services publics par une meilleure efficacité et une meilleure efficience.

Si le premier point ne semble pas soulever d'objection - la création du centre statistique de l'INSEE à Metz est certainement une chance pour la Moselle -, en revanche, les perspectives de réduction du coût de gestion et d'amélioration du fonctionnement des services publics ne me semblent pas encore perceptibles. Aucune des libérations de locaux planifiées à Malakoff n'est liée à la délocalisation à Metz. A la décharge de l'administration, celle-ci est légitimement trop accaparée par la conduite de l'opération de délocalisation proprement dite pour être en mesure de chiffrer de tels objectifs à moyen ou long termes.

A court terme, il n'est, en revanche, pas exclu qu'une telle opération soit source de surcoût. C'est pourquoi, je veillerai à ce que le financement du projet soit garanti en loi de finances et en loi de programmation des finances publiques avant de me prononcer sur le budget de la mission « Economie ». Il s'agit de garantir le maintien de la qualité et de l'indépendance de notre statistique publique. Dans la suite de ma mission et lorsque le lieu d'implantation sera connu, je suivrai attentivement les conditions d'organisation de la délocalisation des agents ainsi que son impact sur les implantations régionales de l'INSEE.

Ce rapport illustre les difficultés de mise en oeuvre d'une décision politique.

Qu'adviendra-t-il des bâtiments de l'INSEE situé à Malakoff et est-il possible de rechercher des économies sur la libération de locaux ?

La direction générale de l'INSEE demeurera dans le principal immeuble situé à Malakoff, le long du périphérique, qui reste la propriété de l'Etat. En revanche, un second bâtiment en location, dit « MK2 », sera libéré pour des raisons qui ne sont pas liées à l'implantation à Metz mais à la réorganisation du groupe des écoles nationales d'économie et statistique (GENES) que l'école nationale de la statistique et de l'administration économique (ENSAE) rejoindra sur le plateau de Sarclay.

Je souscris aux constats et aux recommandations de notre rapporteur et partage sa crainte sur les surcoûts qui entourent généralement les projets de réhabilitation dans l'ancien, sans compter l'impact financier des mesures d'accompagnement qu'il conviendra de chiffrer. J'ajoute, sur la base de mon expérience en tant que rapporteure sur la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, que le pilotage de telles opérations demeure mal maîtrisé par France Domaine.

Effectivement, il conviendra de s'assurer du contenu de ces mesures d'accompagnement et notamment de leur coût.

Il ne faut pas sous-estimer le prix à payer pour vaincre les résistances au changement. Par ailleurs, il faut reconnaître que la gestion patrimoniale de l'Etat n'est pas optimale.

Un comité directeur de l'INSEE s'est réuni le 15 septembre et a fait part aux syndicats, le 22 septembre, des conditions de montée en charge de la délocalisation. Il y est question, je cite, « d'un dispositif d'accompagnement de grande ampleur » en matière financière, avec toute une gamme de primes, et d'appui à l'installation des familles. Cela demeure, semble-t-il, en négociation.

Quel est le différentiel du coût du logement entre Metz et Paris ?

D'évidence, la différence est considérable. J'ajoute que cet élément ne jouera pas pour tous les agents de l'INSEE car 120 personnes seront recrutées sur place.

Il me semble que le coût du projet de réhabilitation est prohibitif et que celui de la construction neuve reste élevé, même s'il est globalement plus réduit. Ne pourrait-on pas fixer une limite en termes de prix au m2 ?

Effectivement, le prix proposé par les promoteurs demeure élevé. En revanche, le sérieux de leur offre ne peut être remis en cause, d'autant qu'il comprend une livraison « clé en main », incluant le foncier. Toutefois, il y a, me semble-t-il, des marges d'ajustement sur ce dossier car je précise que la ville de Metz n'a reçu que très tardivement, le 22 septembre dernier, le cahier des charges élaboré par l'administration.

Ne risque-t-il pas à terme d'y avoir plus d'emplois à cause des recrutements ?

La délocalisation des agents est basée sur le volontariat ; c'est pourquoi l'INSEE a prévu des recrutements locaux notamment pour les agents de catégorie C. Le plafond d'emplois n'augmentera pas et il reste soumis à la règle de non remplacement d'un départ à la retraite sur deux.

Il sera intéressant de chiffrer le montant des loyers des locaux libérés par l'INSEE.

Après ce rapport d'étape, je poursuivrai mes travaux afin de répondre à ces questions. Mais je voudrais insister sur le fait que l'ensemble de ces problèmes ne trouvera de solution qu'à la condition que se débloque le dossier immobilier de la délocalisation.

A l'issue de ce débat, la commission des finances donne acte à M. François Rebsamen, rapporteur spécial, de sa communication et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Comme l'écrivait Marcel Proust, « les vrais paradis sont les paradis qu'on a perdus »... Notre commission a déjà examiné, depuis le début de l'année, vingt et un accords ou avenants à des conventions relatifs à l'échange de renseignements en matière fiscale. Elle est aujourd'hui saisie de sept nouveaux projets de loi visant à ratifier autant d'accords d'échange d'informations conclus, respectivement, avec Antigua et Barbuda, la Grenade, Saint Christophe et Niévès, Sainte Lucie, Saint Vincent et les Grenadines, l'Uruguay, enfin le Vanuatu.

Il s'agit de territoires ou d'Etats à la fiscalité très allégée. Ils ont passé avec la France un accord d'échange de renseignements en vue de satisfaire à la norme établie par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), qui requiert la signature de douze accords ou clauses équivalentes pour ne plus apparaître sur la liste, dite « grise », des Etats non coopératifs.

Les accords en cause sont identiques. Chacun d'entre eux tend à donner à la France la possibilité de demander, aux autorités de l'autre Etat contractant, tous les renseignements pertinents pour la bonne application de notre droit fiscal par nos administrations ou nos tribunaux. Il convient de préciser que notre pays, dans le cadre de la négociation, n'a accordé aucune contrepartie à ses cocontractants.

Il n'est pas possible d'estimer, même en termes d'ordre de grandeur, la part de la fraude fiscale qui impliquerait des opérateurs profitant de la faiblesse actuelle du dispositif d'échange de renseignements. Toutefois, on peut raisonnablement supposer que le risque d'évasion est significatif, eu égard à la structure de l'économie et à l'organisation fiscale des pays en cause. La ratification de ces accords est donc nécessaire.

Je signale que l'obligation de transmettre des renseignements pertinents à la partie requérante ne se déclenche que sur la demande écrite de celle-ci. L'objet de cette demande doit être relatif à la détermination, à l'établissement, au contrôle ou à la perception des impôts, au recouvrement ou à l'exécution des créances fiscales, aux enquêtes ou aux poursuites en matière fiscale. Les accords prévoient quelques dérogations, strictement encadrées, qui interdisent toute transmission de renseignements qui violerait, notamment, l'ordre public ou le secret commercial. Les droits des contribuables sont protégés, car l'échange doit respecter la confidentialité des données transmises et celles-ci ne peuvent être utilisées qu'aux fins fixées par l'accord, c'est-à-dire pour résoudre un problème fiscal.

Ce dispositif est conforme à l'accord cadre de l'OCDE publié en 2002. Sur certains points, ils sont même plus exigeants que ce modèle, à la demande de la France. Notre pays, en particulier, a imposé une définition plus exhaustive des impôts visés.

Cependant, comme vous l'aurez compris, si je me félicite que, dans le contexte de la crise financière, le Gouvernement français ait entrepris de lutter contre les paradis fiscaux, je me garde, bien sûr, de tout angélisme face aux accords signés. Il conviendra de rester vigilant sur le caractère effectif de la mise en oeuvre de ces accords par nos partenaires.

Dans cette perspective, les évaluations que conduit actuellement le Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements en matière fiscale constituent un outil précieux. En effet, il est apparu indispensable que le principe de transparence fiscale fixé par l'OCDE ne soit pas détourné de sa finalité par les Etats figurant sur la liste « grise », grâce à la simple signature formelle de douze accords, notamment entre paradis fiscaux. En conséquence, un contrôle par les pairs, destiné à apprécier l'effectivité des accords signés ces derniers mois, a été lancé par le Forum mondial en 2009.

Il s'agit d'évaluer les progrès effectués par les Etats en deux phases. En premier lieu, sont examinées la pertinence du réseau conventionnel, la sincérité des accords ainsi que l'adaptation du cadre législatif aux échanges d'informations. Dans une seconde phase, un bilan qualitatif et quantitatif des échanges effectués est dressé.

Depuis mars 2010, dix-huit Etats font l'objet d'une telle évaluation, dont la France. Les premiers résultats, concernant la première phase d'évaluation, ont été publiés le 30 septembre dernier ; ils visent les Bermudes, le Botswana, les Iles Caïman, l'Inde, la Jamaïque, Monaco, le Panama et le Qatar. La seconde phase de l'évaluation, qui se conclura par un bilan, devrait avoir lieu d'ici 2012.

C'est au bénéfice de ces observations que je vous propose d'adopter dès aujourd'hui six des sept projets de loi tendant à autoriser les accords précités. En effet, l'examen par l'Assemblée nationale du septième projet de loi, relatif à l'accord entre la France et Antigua et Barbuda, qui devait être adopté avec les autres le 30 septembre dernier, a été reporté au 7 octobre, c'est-à-dire demain. En accord avec le Président Arthuis, je n'ai pas souhaité différer l'examen en commission de ce projet de loi, mais nous ne pourrons l'adopter, formellement, que la semaine prochaine. Pour ce texte, je vous propose donc, aujourd'hui, une adoption « sous réserve ».

Je vous indique, par ailleurs, que la Conférence des présidents a décidé que ces textes seront examinés, en séance publique, selon la procédure d'examen simplifié prévue par l'article 47 decies du règlement du Sénat.

Merci, cher collègue. J'indique à la commission que nous devrions auditionner, dans les prochaines semaines, François d'Aubert, président du groupe d'évaluation du Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements en matière fiscale, dont le rapporteur vient d'évoquer les travaux.

Le débat que le Sénat a tenu lors de sa séance du 30 septembre dernier, à l'occasion de l'examen d'avenants aux conventions fiscales qui lient la France au Luxembourg, à la Belgique et à la Suisse, a permis de faire le point sur la politique de notre pays en faveur de la lutte contre les paradis fiscaux. J'ai bien entendu les arguments du Gouvernement, invoquant la nécessité d'un accord européen, en ce qui concerne la mise en place d'échanges automatiques de renseignements ; je le conçois parfaitement. En revanche, je répète ici qu'il est possible de progresser sur le terrain de la transparence, notamment en matière comptable.

À ce titre, le Parlement devrait être mis à même de contrôler les travaux de la cellule de régularisation des situations de fraude fiscale, installée par le ministre du budget et placée sous l'autorité d'un magistrat. On devrait pouvoir disposer d'un bilan en ce domaine, par exemple en annexe au prochain projet de loi de finances. Quels ont été les résultats de l'opération, notamment quant à l'application des sanctions prévues par le législateur ?

Nous avions la possibilité d'avancer utilement dans cette direction, lors de l'examen par le Sénat du projet de loi de régulation bancaire et financière. Or l'amendement que j'avais déposé afin d'exiger des banques une certaine transparence comptable a été rejeté. J'observe que c'est à présent l'Assemblée nationale qui se saisit du sujet, en approfondissant l'examen de la convention concernant Antigua et Barbuda.

Cette convergence de l'intérêt des deux chambres du Parlement me paraît constituer un encouragement à poursuivre nos propres travaux relatifs aux paradis fiscaux. Cependant, il ne faut pas perdre de vue les exigences du secret fiscal et de la protection de certaines données, dont la divulgation pourrait nuire fortement à la réputation et, par suite, à l'activité des entreprises. Notre démarche, à cet égard, doit rester empreinte de toute la prudence requise.

En revanche, il revient naturellement au rapporteur de mettre en oeuvre les diligences de contrôle qui lui permettront de rendre compte à la commission du degré d'effectivité des conventions conclues, par la France, en vue d'assurer un échange d'informations en matière fiscale.

Je rejoins tout à fait votre avis, Monsieur le Président. Je suis bien évidemment disposé à entreprendre ce contrôle et à mener, avec vous-même et, le cas échéant, ceux de nos collègues qui s'intéressent de près au sujet, les investigations nécessaires.

Il va de soi que la confidentialité est souvent de mise, en la matière ; et les rapporteurs spéciaux savent la respecter ! Dans l'annexe au projet de loi de finances que j'envisageais, il ne s'agirait pas de livrer des noms d'établissements financiers, mais de fournir des statistiques sur l'activité de la cellule de régularisation : quelle a été l'étendue du contrôle, pour quelles suites ? Ce rapport du Gouvernement est nécessaire au Parlement pour fonder son appréciation de la politique de lutte menée contre les paradis fiscaux.

Je pense, pour ma part, que c'est aux parlementaires d'établir des rapports, à partir des contrôles qu'ils mènent. Poursuivons donc nos investigations, et nous pourrons alors faire les recommandations et propositions utiles.

Le contrôle sur pièces et sur place dont je vous rends compte aujourd'hui a une double origine.

D'une part, en tant que rapporteur spécial de la mission « Outre-mer », co-rapporteur avec notre collègue Eric Doligé de la loi pour le développement économique des outre-mer - la LODEOM - et membre de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer, je me suis confronté à de multiples reprises à des difficultés pour obtenir des informations fiables et précises sur nos territoires ultramarins. L'administration centrale du ministère ne semblait pas, en effet, en mesure de les apporter.

D'autre part, la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques - la RGPP - mérite en soit d'être étudiée. Et elle s'est appliquée avec force à l'administration centrale de l'outre-mer.

Le rapport que je vous présente aujourd'hui a donc pour but de faire le point sur la réforme de cette administration, qui a été mise en oeuvre de 2007 à 2009. Il confronte les objectifs affichés initialement par la RGPP avec ses résultats effectifs. Il vise également à faire le point sur la capacité de l'administration centrale de l'outre-mer à satisfaire les besoins exprimés tant par les parlementaires que par les élus locaux et les populations locales en matière de gestion des politiques outre-mer.

Je vais donc articuler mon propos en trois parties :

- premièrement, je reviendrai rapidement sur la genèse de la réforme de l'administration centrale de l'outre-mer, dans le contexte de la RGPP ;

- puis, après avoir décrit les modalités, et notamment les lacunes, de la mise en oeuvre de la réforme, je détaillerai en quoi elle s'est éloignée des préconisations initiales de la RGPP ;

- enfin, je vous présenterai des pistes de réflexion pour donner à l'administration centrale de l'outre-mer les moyens de ses ambitions.

Comment est née la réforme de l'administration centrale de l'outre-mer ?

La nécessité de réformer l'administration centrale de l'outre-mer préexistait à la RGPP. Cette administration présentait des défauts régulièrement pointés tant par les rapports parlementaires que par la Cour des comptes.

Premier défaut : l'administration centrale était composée de deux directions : la direction des affaires politiques, administratives et financières (la DAPAF) et la direction des affaires économiques, sociales et culturelles (la DAESC). Or, en pratique, il n'y avait aucune répartition claire des sujets entre les deux directions, qui intervenaient souvent de manière concurrente.

Deuxième défaut : cette administration était d'une extrême complexité. S'ajoutaient aux deux directions des secrétariats, bureaux, départements, missions, services, divisions, etc. Autant de structures ad hoc mal identifiées et peu efficaces.

Troisième défaut : l'administration centrale outre-mer était dans l'incapacité persistante d'évaluer les politiques publiques en outre-mer. C'était le constat de notre commission sur l'évaluation des dispositifs de défiscalisation. La mission commune d'information sur la situation des DOM a constaté un manque général d'évaluation.

Enfin, dernier défaut : l'administration centrale dans son ancienne version s'est avérée incapable d'exercer sa mission de coordination interministérielle. Elle n'était pas reconnue et mal intégrée aux ministères techniques, alors même qu'elle a une vocation interministérielle évidente.

Une première réforme, amorcée en 2007, a avorté du fait de l'élection présidentielle. En effet, le choix a alors été fait de rattacher les deux directions de l'outre-mer au ministère de l'Intérieur. L'ancien projet de réforme était donc caduc.

La RGPP a relancé la réforme de cette administration centrale avec des objectifs à la fois qualitatifs et quantitatifs. D'une part, faire de cette administration une administration de mission, c'est-à-dire la décharger de la gestion de dispositifs budgétaires techniques qu'elle n'a pas les moyens d'assurer. Cette évolution devait s'accompagner d'une réorientation et d'une réduction des dépenses de fonctionnement de l'administration. D'autre part, si, dans un premier temps, les auteurs de la RGPP avaient fait le choix d'un rattachement de l'outre-mer au Premier ministre, ils n'ont finalement pas affiché, dans les conclusions de la RGPP, cette préconisation, qui avait pourtant leur préférence.

Les objectifs de la réforme apparaissaient donc louables. Comment a-t-elle été mise en oeuvre en pratique par rapport à ces objectifs ?

Premier constat : la réforme a été d'une très grande ampleur et s'est faite en seulement treize mois, entre le 31 mai 2007 - date de publication du décret relatif aux attributions des ministres - et le 9 juillet 2008 - date de création officielle de la nouvelle « Délégation générale à l'outre-mer » - la DéGéOM - qui remplace les deux anciennes directions.

Deuxième constat : le manque de préparation de la réforme. Le ministère reconnaît un manque d'anticipation des conséquences de la réforme, un dispositif de suivi individualisé des agents sous-dimensionné et l'absence d'instance de pilotage de la réforme. Tout cela alors que, pendant cette période, l'ensemble des postes de l'ancien périmètre de l'administration outre-mer faisaient l'objet d'un avis de vacance, ce qui traduit bien l'ampleur de la réforme. Il en a résulté des absurdités, comme certains fonctionnaires qui apprenaient par mail l'appel à candidatures sur le poste qu'ils occupaient depuis des années.

Ces difficultés ont été accrues dans un contexte difficile : trois délégués généraux qui se succèdent en quinze mois à la tête de l'administration, la crise sociale aux Antilles avec la mise en oeuvre des Etats généraux de l'outre-mer et l'examen au Parlement de la LODEOM, qui aurait nécessité une administration de soutien pleinement mobilisée.

Il a résulté de ce processus une mise en oeuvre de la réforme qui s'est largement éloignée des préconisations initiales de la RGPP.

Le choix d'une administration de mission a été abandonné. Au total, avec les mesures décidées suite aux Etats généraux, le montant des crédits gérés par la DéGéOM a même augmenté par rapport à l'avant-réforme.

Malgré cela, les moyens humains affectés à la DéGéOM pour le pilotage et la gestion des crédits ont été rationalisés, passant de 25 à 8,5 en équivalents temps plein travaillé. Le ministère indique toutefois que compte tenu de l'inscription de nouvelles dépenses au budget de la mission « Outre-mer », cet effectif devra vraisemblablement être augmenté.

Enfin, malgré une préférence des auteurs de la RGPP pour un rattachement de la DéGéOM au Premier ministre, préconisé depuis plusieurs années par les rapports de notre assemblée, l'administration outre-mer se retrouve finalement ancrée auprès du ministère de l'Intérieur, ce qui rend plus difficile l'exercice de sa mission interministérielle.

Suite à ce constat, et pour terminer ma présentation, je souhaiterais formuler des préconisations pour donner à l'administration centrale de l'outre-mer les moyens de ses ambitions.

Sur le plan financier, la réforme est un succès. Le rattachement de la DéGéOM au ministère de l'Intérieur a produit des économies d'échelle. On peut les chiffrer à 4 millions d'euros en autorisations d'engagement, 2 millions d'euros en crédits de paiement et 37 emplois. Au-delà des effets mécaniques de ce rattachement, l'administration centrale outre-mer a vu ses effectifs diminuer de plus de 30 %, passant de 190 à 132.

Il en résulte toutefois une administration qui peut difficilement exercer les missions que la RGPP voulait lui confier. Elle est aujourd'hui déstabilisée par un taux de remplacement global des effectifs qui s'est élevé à 44 %. A terme, seuls 3,5 équivalents temps plein devraient être en charge de l'évaluation des politiques publiques, alors que la RGPP visait l'objectif d'un service entier consacré à cette mission et regroupant trente personnes.

Comment remédier à ces effets pervers de la réforme ?

Je maintiens le souhait que la DéGéOM soit rattachée au Premier ministre, sur le mode du secrétariat général aux affaires européennes. Cela paraît essentiel à l'exercice d'une réelle mission interministérielle. Le ministère de l'Intérieur s'avère en pratique très peu impliqué dans les sujets ultramarins.

Il faut également améliorer la coopération entre la DéGéOM et les ministères référents, en créant un réseau de l'outre-mer formalisé et stable de correspondants, qui fait aujourd'hui gravement défaut.

Les leçons doivent être tirées de la désastreuse gestion des ressources humaines lors de la réforme. Elle doit faire place à une gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences, d'autant plus indispensable que la nouvelle DéGéOM fait largement appel à l'expertise de fonctionnaires issus d'autres ministères.

Enfin, il me paraît encore possible et fortement souhaitable de faire avancer la DéGéOM sur le chemin d'une administration de mission. Comment expliquer, par exemple, que l'Agence de santé de Wallis-et-Futuna soit intégralement gérée par des fonctionnaires de la DéGéOM, qui reconnaissent n'avoir aucune expertise en ce domaine, plutôt que par le ministère de la santé ? Cela permettrait de dégager des effectifs pour les missions essentielles d'évaluation des politiques publiques et notamment des dispositifs de défiscalisation.

En conclusion, je souhaitais vous indiquer que l'ensemble des interlocuteurs que j'ai rencontrés, qu'ils fassent partie de la DéGéOM, du cabinet de la ministre ou des inspections générales, ont plaidé pour un renforcement des effectifs de la délégation. Evidemment, dans le contexte budgétaire actuel, cette orientation semble difficile à mettre en oeuvre.

Il faut toutefois souligner que l'administration outre-mer a particulièrement contribué aux économies prévues par la RGPP et ne pas se bercer d'illusions, en l'état actuel, sur la capacité de cette nouvelle administration centrale à remplir efficacement l'ensemble de ses missions, notamment en matière d'évaluation.

A l'issue de ce témoignage, les conditions de mise en oeuvre de la RGPP paraissent largement perfectibles. Il ne faut pas que chaque ministère fasse sa RGPP « dans son coin » ; une collaboration est nécessaire, notamment pour éviter, au niveau local, le regroupement de tous les services dans les mêmes municipalités.

Le renforcement des effectifs est le souhait de l'ensemble des interlocuteurs que j'ai pu rencontrer. Ils n'ont pas aujourd'hui les moyens de faire face à la nécessité d'évaluer les politiques publiques. Je rappelle que seuls 3,5 équivalents temps plein seront affectés à cette tâche au lieu de 30 dans les projets initiaux de la RGPP !

Il est vrai qu'une expertise renforcée est nécessaire parce que les dispositifs applicables à l'outre-mer coûtent parfois cher. Il faut donc veiller à l'utilité des dépenses budgétaires et fiscales.

L'enjeu primordial me semble être celui du rattachement de la DéGéOM au Premier ministre. L'existence d'un ministère chargé de l'outre-mer se justifie pour des raisons d'affichage politique mais ne se révèle pas, en pratique, la structure la plus efficace.

La nécessité d'un rattachement au Premier ministre me semble une évidence. Il est d'ailleurs déjà arrivé qu'un ministre ou un secrétaire d'Etat dispose de services rattachés à Matignon. Et cette proposition faisait partie des conclusions de la mission sénatoriale sur la situation des DOM.

Par ailleurs, l'accession de Mayotte au statut de département est un projet de grande envergure. Des moyens supplémentaires, notamment en termes de personnels, sont-ils prévus pour y faire face ? Je rappelle par exemple que l'Etat civil mahorais n'est toujours pas stabilisé.

Les personnels que j'ai rencontrés à la DéGéOM m'ont indiqué que la départementalisation de Mayotte était aujourd'hui le sujet qui leur demandait le plus d'implication. Aucun effectif supplémentaire n'est prévu et ils se sentent quelque peu dépassés par l'ampleur du travail à accomplir.

Mme Penchard nous a indiqué que le processus de départementalisation durerait vingt-cinq ans, mais il me semble qu'il faut, dès maintenant, une mobilisation active dans l'ensemble des domaines concernés.

Je me réjouis que l'on essaie d'apporter des réponses techniques aux problèmes rencontrés par l'outre-mer, mais il me semble qu'il faut tout d'abord veiller à mieux contrôler les dépenses qui y sont engagées pour éviter le risque de gaspillage.

Je rappelle, à titre d'exemple, que l'indemnité temporaire de retraite versée dans certaines collectivités d'outre-mer continue de coûter près de 300 millions d'euros par an à l'Etat.

A l'issue de ce débat, la commission des finances donne acte à M. Marc Massion, rapporteur spécial, de sa communication et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », et moi-même, rapporteur spécial des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », avons mené une mission de contrôle sur les enjeux budgétaires des délais de traitement des recours devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Cette question est à la confluence des deux missions budgétaires, car si la CNDA est rattachée, depuis le 1er janvier 2009, au programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », son activité a des répercussions directes et majeures sur les crédits du ministère de l'immigration.

Avant d'exposer notre diagnostic commun et les pistes d'améliorations envisageables, il paraît utile de rappeler brièvement les grandes étapes du parcours d'un demandeur d'asile, ainsi que la place occupée par la CNDA dans ce long et délicat processus.

Le statut de réfugié demeure, aujourd'hui encore, en grande partie régi par les principes édictés par la convention de Genève du 28 juillet 1951, pour le respect desquels la loi de 1952 a créé un établissement public, l'Office de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et une juridiction administrative, la Commission des recours des réfugiés.

Toute personne sollicitant ce statut de réfugié par une demande d'asile sur le territoire français doit, en tout premier lieu, se rendre en préfecture afin d'obtenir une autorisation provisoire de séjour d'un mois, obligatoire pour saisir l'OFPRA. Le demandeur d'asile est ensuite convoqué à un entretien. A l'issue de la phase d'instruction du dossier, le demandeur peut soit se voir reconnaître le statut de réfugié, soit être admis au bénéfice de la protection subsidiaire, soit enfin voir sa demande rejetée.

Dès l'origine, une possibilité de recours contre les décisions de rejet a été prévue par le législateur, qui a crée la Commission des recours des réfugiés.

D'abord rattachée, pour sa gestion budgétaire et financière, à l'OFPRA, puis rebaptisée en 2007 « Cour nationale du droit d'asile », ses crédits sont désormais inscrits sur le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ».

En sa qualité de juridiction administrative spécialisée, la CNDA dispose d'une compétence d'attribution contentieuse contre les décisions de l'OFPRA, pour lesquelles le requérant dispose d'un délai de recours d'un mois.

Le recours peut être jugé en audience publique devant une formation collégiale, ce qui est la procédure normale, ou bien par voie d'ordonnances, signées par un président.

En 2009, le taux de recours contre les décisions de rejet de l'OFPRA a atteint 81 %, ce qui est une proportion considérable pesant sur la CNDA. En outre, 26,5 % des recours ont conduit à une annulation par la CNDA de la décision de l'OFPRA, soit un taux d'annulation nettement supérieur à celui des autres juridictions administratives (entre 15 % et 17 %).

En 2002, il fallait à la Cour en moyenne 6 mois et 21 jours pour traiter un dossier. Sept ans plus tard, ce délai est en moyenne de 12 mois et 17 jours. C'est donc près d'un doublement du délai de jugement que la Cour a connu. Aucune modification de procédure ne justifie pourtant cet allongement.

Pourquoi donc alors ces délais ont-ils ainsi « dérapé » ?

L'évolution du nombre de dossiers transmis à la CNDA ne suffit pas, à lui seul, à expliquer l'allongement des délais. Certes, la hausse de plus de 16 % des demandes transmises à la CNDA, entre 2008 et 2009, n'est pas étrangère au retard pris par la juridiction l'année dernière. Toutefois, entre 2006 et 2008, les délais de jugement ont régulièrement augmenté, alors même que le nombre de recours enregistrés par la Cour avait diminué de près d'un tiers...

La raison de l'allongement des délais est donc plus vraisemblablement à chercher dans l'activité même de la CNDA. Ainsi, par exemple, le nombre de décisions rendues par la Cour a augmenté de près de 60 % entre 2004 et 2005, du fait notamment d'une politique de recrutement massif de rapporteurs contractuels. A l'inverse, entre 2008 et 2009, le nombre de dossiers traités par la Cour est passé de 25 029 à 20 240, soit une diminution de 19,1 %. Naturellement, cette baisse du nombre de dossiers traités pèse lourdement sur les délais de jugement.

L'un des enseignements de notre contrôle a été de découvrir que les modalités de mise en oeuvre de l'aide juridictionnelle devant la CNDA sont responsables d'une grande partie de l'allongement des délais. Avant la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, les demandeurs d'asile devaient prouver qu'ils étaient rentrés régulièrement sur le territoire français pour bénéficier de l'aide juridictionnelle. Souvent, ça n'était pas le cas ; il y avait donc peu de demandes d'aide juridictionnelle devant la CNDA. Suite à la loi de 2006, qui transposait une directive européenne, cette condition a été supprimée. Par conséquent, les demandes d'aide se sont généralisées, ainsi que la présence d'avocats, ce qui rallonge logiquement les débats.

En outre, un effet pervers caractérise l'application de ce dispositif. En effet, les requérants peuvent demander le bénéfice de l'aide juridictionnelle à n'importe quel moment. En pratique, ils le font souvent devant la Cour, le jour de leur convocation pour l'examen de leur dossier. Dans ce cas, la juridiction est obligée de renvoyer l'affaire et d'attendre la décision du Bureau d'aide juridictionnelle. Cela rallonge d'autant la procédure, et il apparaît que 20 % des renvois prononcés par la CNDA résultent de ces demandes tardives.

La Cour est également amenée, pour d'autres raisons, à prononcer des renvois qui sont à chaque fois des facteurs d'allongement des procédures. C'est le cas notamment des renvois pour indisponibilité de l'avocat. Nous avons constaté que le tarif des aides juridictionnelles ne fait pas du contentieux de l'asile une activité très rémunératrice pour les avocats (182 euros par dossier). Par conséquent, peu d'avocats plaident devant la CNDA et ceux qui acceptent de le faire sont extrêmement sollicités. Il arrive donc relativement fréquemment qu'ils ne soient pas disponibles et, dans ce cas, ils rencontrent des difficultés pour se faire substituer par d'autres avocats. Par conséquent, de nombreux renvois d'affaires sont prononcés pour ce motif.

Enfin, les renvois pour raisons de santé sont également fréquents, du fait d'une fragilité certaine de la population des requérants.

Ces délais de jugement devant la CNDA ont des conséquences budgétaires majeures sur la mission « Immigration, asile et intégration ».

Tout d'abord, le stock des demandes d'asile en cours de traitement pèse sur le financement de la politique d'hébergement des demandeurs d'asile. Ceux-ci bénéficient en effet, dans l'attente du jugement de la CNDA, soit d'un hébergement dans des Centres d'accueil des demandeurs d'asile (les CADA), soit, dans certains cas ou s'il n'y a pas de places disponibles, dans des dispositifs d'hébergement d'urgence également financés par le ministère de l'immigration.

Or, le coût mensuel d'hébergement en CADA des demandeurs en attente d'une décision de la CNDA s'élève à 8,6 millions d'euros. Par ailleurs, le coût de l'hébergement d'urgence pour les mêmes bénéficiaires se monte à 3,1 millions d'euros, soit au total 11,7 millions d'euros par mois.

Par ailleurs, ceux qui ne peuvent pas bénéficier du dispositif d'hébergement perçoivent une Allocation temporaire d'attente (ATA) fixée à 325 euros par mois et par demandeur d'asile adulte. Au total, le coût mensuel de l'ATA atteint 4,55 millions d'euros.

S'ajoutent à ces lignes budgétaires facilement identifiables des coûts annexes, que l'on ne peut chiffrer. Ainsi, les demandeurs d'asile bénéficient de l'aide médicale d'Etat (AME) pour la prise en charge de leurs frais de santé. Les enfants de demandeurs d'asile sont par ailleurs, et fort heureusement, accueillis dans les établissements scolaires, ce qui a également un coût.

Au total, sans compter ces dépenses sociales et d'éducation, le coût mensuel de la prise en charge des demandeurs d'asile en attente d'une décision de la CNDA s'élève à environ 16,25 millions d'euros. Il ressort donc de nos travaux qu'une réduction de six mois des délais de traitement des dossiers - réduction que la Cour estime possible - permettrait une économie de 97,5 millions d'euros sur la mission « Immigration, asile et intégration ».

Dans ces conditions, l'enjeu apparaît clairement : comment réduire de manière substantielle le délai de traitement des recours devant la CNDA ?

D'ores et déjà, la Cour a défini une feuille de route autour de trois objectifs :

- poursuivre la résorption du stock des dossiers les plus anciens pour tendre graduellement vers un traitement des affaires en flux ;

- maîtriser le délai moyen de traitement des ordonnances nouvelles ;

- expérimenter une réduction des délais de lecture des jugements à 15 jours.

Cette stratégie passe, tout d'abord, par des mesures de réorganisation interne : l'expérimentation d'une nouvelle organisation de la procédure d'instruction des ordonnances dites « nouvelles », la remise à niveau d'un logiciel informatique et la dématérialisation de la transmission des actes avec l'OFPRA. La CNDA a également annoncé à vos rapporteurs spéciaux la mise en place d'un audit interne, pour réviser les circuits de traitement des dossiers et des productions des avocats avant la clôture de l'instruction.

Le deuxième levier réside dans le renforcement des moyens humains de la juridiction avec la création de dix emplois de magistrats permanents et de dix emplois de rapporteurs en 2011, de vingt emplois de rapporteurs en 2012, et de dix emplois de rapporteurs en 2013.

De ce point de vue, vos rapporteurs spéciaux veulent toutefois souligner que la logique d'accroissement des effectifs de la CNDA ne peut en aucun cas constituer la seule réponse à la performance sérieusement dégradée de cette juridiction.

Nous considérons, en revanche, particulièrement nécessaire de rationaliser la procédure de demande d'aide juridictionnelle s'appliquant aux requérants devant la CNDA. Plus précisément, il conviendrait d'imposer un délai au requérant pour déposer une demande. Il apparaît raisonnable et cohérent de porter ce délai à un mois. Au cours de nos auditions, nous avons pu constater que ce délai rencontre l'adhésion tant du responsable de programme, Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'Etat, que de la présidente de la CNDA, Martine Denis-Linton.

Cet ajustement de la procédure de l'aide juridictionnelle nous paraît essentiel pour remédier à la dégradation alarmante de la performance de la CNDA en termes de délai de traitement des dossiers. Nous sommes prêts à faire prospérer cette idée, y compris par exemple lors de l'examen prochain du projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité.

Ce travail de contrôle a le grand mérite de tirer un signal d'alarme. L'accroissement des délais de jugement devant la CNDA pénalise en effet les demandeurs d'asile, tandis que la procédure instaurée fait parfois l'objet de détournements, voire d'abus. Une telle situation nourrit beaucoup d'incompréhensions.

L'approche des rapporteurs spéciaux est intéressante dans la mesure où elle se fonde sur l'analyse des taux de recours devant la CNDA et des taux d'annulation des décisions de l'OFPRA, l'un et l'autre particulièrement importants. On peut en déduire notamment que les magistrats de la CNDA attachent un réel soin à l'examen des dossiers. Je souhaiterais connaître les effectifs de cette juridiction.

En 2009, les effectifs physiques de la Cour étaient de 225 personnes ; ils sont ensuite passés à 223 en janvier 2010 et s'élevaient à 235 en avril 2010. En emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT), ils se montaient aux mêmes dates à respectivement 219,9 ETPT, 215,8 ETPT et 227,6 ETPT. On observe donc une augmentation assez sensible au cours de la période.

Les décisions de l'OFPRA connaissent un fort taux d'annulation et ce constat tend à remettre en question le travail de cet office.

Il faut effectivement reconnaître que le taux d'annulation des décisions de l'OFPRA se situe dans une fourchette haute au regard du taux habituel enregistré devant les juridictions administratives.

On peut aussi s'interroger sur ce qu'il advient du demandeur d'asile débouté devant la CNDA.

Quel est le coût lié à l'allongement du délai de traitement des dossiers devant la CNDA et à combien s'élèverait l'économie résultant des propositions formulées par nos rapporteurs spéciaux ?

Ainsi que nous l'avons indiqué dans notre exposé liminaire, une réduction de six mois des délais de traitement des dossiers permettrait de dégager une économie de 97,5 millions d'euros.

Cette économie serait nette dans la mesure où le délai de recevabilité préconisé en matière d'aide juridictionnelle ne fait supporter aucun coût supplémentaire aux services de l'Etat.

Les augmentations d'effectifs prévues pour renforcer la Cour jusqu'en 2013 ne doivent-elles pas venir en déduction de cette économie potentielle ?

Le renforcement d'effectifs est d'ores et déjà prévu dans le cadre de la programmation triennale des finances publiques et doit donc faire l'objet d'un traitement distinct des propositions présentées à l'issue de notre mission de contrôle budgétaire. Le but de ces recrutements est surtout d'épuiser le stock de demandes d'asile en attente.

Ces propositions s'articulent essentiellement autour, d'une part, d'une réduction du délai accordé aux demandeurs d'asile pour solliciter l'aide juridictionnelle et, d'autre part, d'une extension du nombre de barreaux pouvant intervenir au titre de l'aide juridictionnelle devant la CNDA. Par ailleurs, s'agissant des avocats, une revalorisation de l'unité de valeur (UV) servant au calcul de l'indemnisation pour les missions accomplies au titre de l'aide juridictionnelle devant la CNDA est probablement souhaitable.

Si 81 % des décisions de refus de l'OFPRA font l'objet d'un recours devant la CNDA, cela signifie que 19 % seulement de ces décisions sont acceptées par les demandeurs d'asile. Ce résultat amène à s'interroger sur l'application effective des refus opposés aux demandeurs d'asile.

En la matière, il est très difficile d'obtenir des statistiques. Une donnée établie, concernant les clandestins, indique que seule une obligation de quitter le territoire sur quatre est effectivement appliquée.

Il ne faut pas confondre les demandes d'asile avec les autres questions touchant à l'immigration. Il arrive souvent que les préfets décident du maintien temporaire sur le territoire d'un demandeur d'asile débouté, et cela pour des raisons humanitaires ou de santé.

On pourrait effectivement demander les statistiques relatives à ces décisions des préfets, mais leur nombre reste probablement peu élevé. Je veux toutefois préciser que le taux d'admission des requérants par l'OFPRA était de 14,3 % en 2009 contre une moyenne de 29 % dans les pays de l'Union européenne (UE). L'Office est donc restrictif dans les décisions favorables qu'il rend.

De ce point de vue, encore faudrait-il estimer le degré d'ouverture de la France au regard des pays comparables.

A cet égard, la France est devenue en 2009 le premier pays d'accueil des demandeurs d'asile en Europe et le deuxième dans le monde, derrière les Etats-Unis.

On peut supposer que les demandeurs d'asile tentent leur chance auprès des pays dans lesquels ils imaginent avoir le plus de probabilités de réussite.

Nous aurons certainement l'occasion de prolonger ce débat lors de l'examen du projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité. Il faut toutefois souligner les relations historiques qu'entretient la France avec certains pays qui étaient autrefois ses colonies. Je m'interroge enfin sur l'efficacité d'une extension du nombre de barreaux pouvant être sollicités au titre de l'aide juridictionnelle devant la CNDA. Tous les barreaux ne peuvent pas utilement faire l'objet de cette extension.

Parmi les pays d'origine des demandeurs d'asile, on ne retrouve pas que d'anciennes colonies de la France. On peut citer notamment la Russie ou la Turquie.

A l'issue de ce débat, la commission des finances donne acte à MM. Pierre Bernard-Reymond et Jean-Claude Frécon, rapporteurs spéciaux, de leur communication et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

- Présidence commune de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, et de M. Jacques Legendre, président de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication -