Le thème qui nous réunit ce matin porte sur la situation financière de l'assurance chômage. Nous avons donc le plaisir d'accueillir les représentants de l'Unédic, MM. Vincent Destival, directeur général, Michel Monier, directeur général adjoint, et Pierre Cavard, directeur des études et analyses de l'Unédic. Afin de prévenir toute confusion avec un autre acteur du service public de l'emploi, Pôle emploi, il n'est pas inutile de rappeler que la fusion de l'ANPE et du réseau des Assédic n'a pas entraîné la disparition de l'Unédic, ni modifier les prérogatives des partenaires sociaux en matière de définition des règles de l'assurance chômage.

L'audition de ce matin se justifie par au moins trois motifs qui ont un lien direct avec les finances publiques et l'équilibre du budget de l'Etat. Le premier motif est d'ordre législatif : l'article 85 de la loi de finances rectificative pour 2011 octroie une garantie de l'Etat aux emprunts contractés par l'Unédic au cours de l'année 2012, en principal et en intérêts, dans la limite d'un plafond de 7 milliards d'euros. Ensuite, au même titre que pour les administrations publiques locales, les endettements du régime général, du régime agricole et de l'assurance chômage entrent dans le périmètre de la dette publique et sont donc comptabilisés dans la contribution à la dette « maastrichtienne ». Enfin, troisième motif : l'Unédic finance les deux tiers du budget de Pôle Emploi qui est l'opérateur de l'Etat au titre du service public de l'emploi.

Je vous prie tout d'abord de bien vouloir excuser Gaby Bonnand, président de l'Unédic, qui n'a pas pu se libérer ce matin. Je vais d'abord faire le point sur la situation financière de l'assurance chômage, puis évoquer nos relations avec Pôle emploi et, enfin, aborder quelques sujets complémentaires.

La situation financière s'inscrit dans le contexte conjoncturel que nous connaissons tous. C'est donc l'Unédic qui a la charge, comme vous l'avez rappelé, d'être le gestionnaire de l'assurance chômage pour le compte des partenaires sociaux. Je crois qu'il est important de le rappeler car l'Unédic était par le passé identifiée davantage à sa fonction d'animation du réseau des Assédic et on avait peut-être un peu oublié sa fonction de conseil, d'appui de gestion auprès des partenaires sociaux dans leur rôle d'élaboration d'une norme sociale d'assurance chômage. Aujourd'hui, l'Unédic est recentrée sur sa mission de gestion paritaire qui fait vivre, comme le dit notre président, le consensus issu des négociations entre les partenaires sociaux. La mission de l'Unédic est de veiller à ce que les règles définies par les partenaires sociaux soient mises en oeuvre, que les moyens financiers nécessaires et que les opérateurs qui travaillent pour le compte de l'assurance chômage soient mobilisés. Le recouvrement a été transféré à l'ACOSS depuis le 1er janvier 2011. Notre opérateur principal étant Pôle emploi, l'Unédic est l'animateur de ce système qui s'appuie, d'une part, sur les opérateurs de recouvrement dans le champ des organismes de protection sociale, d'autre part, sur Pôle emploi dans le champ des politiques d'emploi.

Pour en venir à nos prévisions financières, nous avons l'habitude de les actualiser trois fois par an à peu près : nous avions fait un état des lieux au mois de septembre dernier et nous venons de l'actualiser il y a deux semaines. L'Unédic n'est pas elle-même un organisme de prévision macroéconomique. Notre métier, c'est de faire des prévisions sur le marché du travail, et d'en faire la traduction financière pour l'équilibre financier de l'assurance chômage. Donc, sur le plan macroéconomique, nous nous appuyons systématiquement, c'est vraiment une règle de fonctionnement que nous nous sommes donnée, sur le consensus des économistes qui est publié chaque mois.

Le dernier consensus sorti au milieu du mois de janvier faisait état d'une prévision de croissance nulle pour l'année 2012. C'est sur la base de cette hypothèse que nous avons construit nos prévisions d'évolution de l'emploi, du chômage et nos prévisions financières. Aussi, nous anticipons pour cette année une réduction du nombre d'emplois, soit un peu plus de 120 000 suppressions nettes en 2012 dans le champ de l'assurance chômage. Dans le champ du secteur privé, il est important de noter, pour en faire la traduction financière ensuite, une progression de la masse salariale, du fait de la progression du salaire moyen par tête que nous estimons autour de 2 %, et donc une prévision de hausse de la masse salariale de 1,7 %. A ce sujet là, je souligne le fait que, historiquement, les recettes de l'assurance chômage, sur les dix dernières années, donc y compris à travers les années de la crise 2008-2009, n'ont jamais baissé d'une année sur l'autre. En 2009, elles se sont stabilisées parce que le dynamisme des salaires a compensé l'évolution négative de l'emploi. L'année 2012 sera une année de croissance de la masse salariale, donc des recettes de l'assurance chômage.

Compte tenu de l'évolution de la population active, que nous savons dynamique dans notre pays, nous prévoyons une progression du chômage indemnisé. Nous anticipons sur l'année 2012 140 000 chômeurs indemnisés supplémentaires. Il est évident que ces données macroéconomiques ont des conséquences financières sur l'assurance chômage : on émet l'hypothèse que les recettes progresseraient de 1,7 % en 2012. En revanche, les dépenses augmenteraient en fonction de l'évolution du chômage indemnisé de près de 10 % par rapport à 2011 au cours de l'année 2012. En 2011, ces dépenses avaient légèrement baissé : 1 % de baisse par rapport à l'année 2010, ce qui montre l'extrême sensibilité des dépenses de l'assurance chômage par rapport à la situation conjoncturelle.

Sur un budget global de l'assurance chômage en termes de recettes de 33 milliards d'euros, nous prévoyons, pour l'année 2012, un déficit de 4,3 milliards d'euros, ce qui est plus élevé que dans notre prévision précédente, et une dette nette de l'assurance chômage qui s'élèverait à 15,4 milliards d'euros à la fin de l'exercice.

Il faut resituer cette dette par rapport à l'historique financier de l'assurance chômage. Si on regarde le niveau de la dette prévue fin 2012 rapporté au niveau des recettes de l'assurance chômage, le ratio est d'environ 48 % de dettes rapportées aux recettes annuelles, donc en-dessous de six mois de recettes. On n'est pas très loin du maximum historique qu'a connu l'assurance chômage, en 2005, où la dette représentait près de la moitié des recettes annuelles de l'assurance chômage.

Certes, la situation est dégradée en matière d'endettement, mais des phénomènes identiques se sont déjà produits par le passé. Je rappelle à ce sujet, et j'insiste là-dessus, le caractère extrêmement cyclique de l'équilibre financier de l'assurance chômage, qui allie des recettes relativement stables et des niveaux de dépenses très volatiles.

Si l'on prévoit un déficit de 4,3 milliards d'euros en 2012, nous avons connu, il n'y a pas si longtemps, des excédents de l'assurance chômage du même ordre de grandeur. C'était le cas en 2007 et 2008, années au cours desquelles l'assurance chômage a dégagé des excédents avoisinant les 4 milliards d'euros. Donc quand la conjoncture redémarre, l'Unédic peut reconstituer assez rapidement des excédents et réduire sa dette. La dette est une variable d'ajustement qui permet à l'assurance chômage de ne pas accentuer le cycle économique en augmentant les cotisations des entreprises ou en réduisant les allocations versées aux demandeurs d'emploi quand la situation conjoncturelle se dégrade. Donc ce n'est pas une dette structurelle mais conjoncturelle.

Vous l'avez rappelé, le Parlement a autorisé l'Etat à donner sa garantie pour les émissions obligataires de l'Unédic à hauteur de 7 milliards d'euros. Ce montant correspond au besoin de financement de l'Unédic pour 2012, pour faire face, d'une part, à l'augmentation de déficit de 4 milliards d'euros et, d'autre part, à l'échéance d'un emprunt obligataire de 4 milliards d'euros qui arrive en décembre 2012, soit un total de 8 milliards d'euros au cours de l'année 2012 que nous couvrirons pour 7 milliards d'euros par des emprunts obligataires et pour un milliard d'euros par des financements de court terme. Nous avons aujourd'hui un financement équilibré : 60 % d'emprunts obligataires et 40 % de billet de trésorerie à court terme dont la maturité moyenne est de trois à quatre mois en fonction de la situation des marchés financiers. Nous emploierons encore, au cours de l'année 2012, ces deux types de financement.

Je mentionne, pour conclure sur ces questions financières, la question du code monétaire et financier, qui contient une clause prudentielle applicable aux associations émettant des obligations. Il n'y a en France qu'une seule association qui émet des obligations sur le marché financier : c'est l'Unédic. Cet article crée une insécurité juridique pour l'assurance chômage et pour les investisseurs financiers. On a travaillé avec l'Etat pour faire évoluer la rédaction de l'article L. 213-15 du code monétaire et financier. Cela avait été évoqué en fin d'année 2010 au moment du vote de la loi de finances rectificative qui avait une première fois autorisé l'Etat à accorder sa garantie à l'Unédic. La disposition qui avait été envisagée risquait d'être considérée comme un cavalier budgétaire. C'est la raison pour laquelle la solution de la garantie de l'Etat a été retenue.

Sur nos relations avec Pôle emploi : pourquoi l'Unédic est-il le premier financeur et verse-t-il chaque année trois milliards d'euros à Pôle emploi, soit 10 % de ses recettes ? La contribution de l'Unédic à Pôle emploi, comme les recettes de l'assurance chômage, est en progression régulière. Pour l'année 2012, le financement que l'Unédic va octroyer à Pôle emploi augmentera d'un peu plus de 100 millions d'euros. Evidemment, l'Unédic est particulièrement attentive à ces relations avec Pôle Emploi parce que de la qualité de l'accompagnement dépendent les conditions dans lesquelles les allocations d'assurance chômage sont versées aux demandeurs d'emploi. Ce lien entre les politiques d'indemnisation du chômage et les politiques d'accompagnement est une condition de la performance du dispositif global de l'assurance chômage, et c'est bien ainsi que les partenaires sociaux l'avaient exprimé dans une lettre paritaire publiée en mai 2011.

S'agissant des relations entre l'Unédic et Pôle emploi, une nouvelle convention tripartite a été négociée puis signée le 11 janvier dernier entre l'Etat, l'Unédic et Pôle emploi pour fixer les objectifs de ce dernier pour la période 2012-2014. Cette convention tripartite a été alimentée par les travaux de la mission d'information du Sénat sur Pôle emploi qui a rendu ses conclusions en juillet 2011, au moment où démarrait la négociation de la nouvelle convention tripartite. Les orientations et la méthodologie retenues dans cette nouvelle convention tripartite reprennent assez largement les conclusions de la mission d'information sénatoriale.

Je voudrais l'illustrer rapidement au travers de quelques exemples. La mission insistait notamment sur le fait que cette convention tripartite devait devenir le lieu de dialogue stratégique entre les deux co-financeurs : l'Etat et l'Unédic. L'Etat et les partenaires sociaux se sont bien mis d'accord sur le fait que cette convention tripartite était un outil stratégique d'orientation et de définition d'objectifs et non pas un simple outil de gestion. De son côté, Pôle emploi dispose de son propre conseil d'administration qui est le lieu naturel où se fait la gestion de l'opérateur et où se définit son offre de service et les moyens mis en oeuvre.

La première convention tripartite était centrée sur la mise en place de Pôle emploi et la fusion des réseaux de l'Anpe et des Assédic. La seconde convention tripartite répond davantage aux recommandations de votre mission d'information, notamment la nécessaire déconcentration du service public de l'emploi car c'est un moyen de mieux tenir compte de la diversité des territoires. Cette déconcentration appelle aussi un pilotage régional tripartite en déclinaison du pilotage national et donc il convient aussi que l'Etat, les partenaires sociaux et Pôle emploi en région travaillent ensemble sur la déclinaison des objectifs nationaux de la convention tripartite, en tenant compte des spécificités des territoires. Il s'agit maintenant de veiller à ce que le pilotage stratégique, au niveau régional et national, se mette effectivement en place car il ne suffit pas d'avoir signé des beaux documents pour que toutes les questions soient réglées.

Le deuxième thème de recommandation du rapport d'information portait sur le pilotage par la performance qui est un souci que l'Unédic et les partenaires sociaux partagent très fortement. Vous disiez qu'il fallait une liste des indicateurs réduite en nombre et centrée sur les résultats. Là aussi, je crois que c'est bien ce que nous avons fait. La première convention tripartite portait trente-trois indicateurs qui, pour la plupart d'entre eux, n'ont jamais été renseignés. La nouvelle convention tripartite n'en comporte plus que quinze. Nous sommes sûrs que la quasi totalité de ces indicateurs sont d'ores et déjà disponibles. Il en manque deux ou trois qui vont être finalisés dans les prochaines semaines. Ces quinze indicateurs portent sur la qualité de services, c'est-à-dire le retour à l'emploi, la satisfaction des offres des entreprises, les délais de réponse aux demandeurs d'emploi et la satisfaction des entreprises. Il reste néanmoins quelques indicateurs de moyens.

Enfin, concernant les services aux demandeurs d'emploi, un socle de service universel garantit aux demandeurs d'emploi un entretien physique à quatre mois, puis à neuf mois, pour prévenir le chômage de longue durée. Au-delà de ce socle d'offres de services, des services modulés en fonction des besoins de chacun des demandeurs d'emploi sont proposés avec une attention particulière portée à quelques catégories : les jeunes et les seniors notamment.

Il est également prévu un recentrage des services aux entreprises, notamment pour celles qui ne disposent pas de moyens propres de gestion de leurs ressources humaines et des moyens de Pôle emploi vers l'accompagnement des demandeurs d'emploi. L'équivalent de 2 000 emplois seront redéployés au profit de l'accompagnement, ce qui est un accroissement des moyens de 30 %, auxquels viendront s'ajouter les 1 000 emplois qui ont été décidés à l'occasion du sommet sur la crise.

Pour conclure, je mentionne deux dispositifs sur lesquels l'Unédic intervient de façon significative. En premier lieu, le contrat de sécurisation professionnelle qui a démarré le 1er septembre 2011. A ce jour, 12 000 bénéficiaires se substituent progressivement aux contrats de reclassement professionnel et aux contrats de transition professionnelle. Ce dispositif bénéficie d'un déploiement territorial extrêmement serré parce que l'Etat et les partenaires sociaux ont considéré que le pilotage local était une condition de la réussite et de la performance. Ensuite, l'activité partielle de longue durée fait l'objet d'une négociation en cours entre l'Etat et les partenaires sociaux. A ce stade, sans préjuger des conclusions de ses travaux, je vous indique que l'Unédic est en capacité financière de faire face à un redémarrage des dispositifs de chômage partiel de longue durée sachant qu'à ce jour, nous ne constatons pas dans les chiffres de réactivation de ce dispositif.

J'ai été étonnée de constater que la prévision macroéconomique sur laquelle vous faites reposer vos comptes s'appuie sur le consensus des conjoncturistes, soit 0 %, alors que le Gouvernement a annoncé qu'il réviserait sa prévision de croissance à 0,5 %. Ma question porte sur le fait que la dette et les déficits de l'Unédic sont comptabilisés dans le déficit et la dette de la France au sens maastrichtien du terme. Le problème c'est que l'Etat n'est pas en capacité d'agir directement puisque ce sont les partenaires sociaux qui décident de l'évolution des comptes de l'Unédic. Comment peut-on intégrer l'Unédic dans le débat des finances publiques et de la trajectoire budgétaire au moment où on veut, aux termes du pacte européen conclu lundi dernier, nous faire adopter une « règle d'or » ? Il y a donc une contradiction dans les termes dont il faudra sortir car l'Etat ne peut pas intervenir sur vos dépenses alors même qu'il serait comptable d'une règle d'or. C'est un sujet qui n'est pas que politique mais également comptable.

Il faut repartir du cadre dans lequel les partenaires sociaux et l'Unédic agissent. Les partenaires sociaux qui négocient les conventions d'assurance chômage Unédic agissent par délégation du législateur. La loi organise le régime d'assurance chômage qui n'est pas un objet sui generis en dehors de tout cadre législatif. Elle définit des principes d'ordre public concernant le régime d'assurance chômage, confie aux partenaires sociaux la responsabilité de définir les règles et délègue un rôle normatif qui est soumis à l'agrément de l'Etat. Celui-ci a donc la capacité au moment où il agrée de discuter avec les partenaires sociaux. Ces négociations sont toujours à durée déterminée, il n'y a pas d'accord d'assurance chômage à durée illimitée. La dernière convention d'assurance chômage, qui a été négociée au premier trimestre 2011, a une échéance fin 2013. Tous les deux ou trois ans, les partenaires sociaux ont une obligation de renégocier les règles de l'assurance chômage en tenant compte de la situation conjoncturelle et de l'équilibre financier du régime d'assurance chômage. C'est au moment de ces renégociations que l'Etat peut intervenir. Cette organisation juridique fait qu'il y a bien une articulation entre le rôle des partenaires sociaux et celui de l'Etat. C'est bien aussi cette architecture qui fait que les partenaires sociaux agissent par délégation du législateur et qui justifie le fait que la dette de l'Unédic est consolidée avec celle de l'Etat. Il y a bien cohérence entre l'architecture juridique et l'architecture comptable.

L'échéance de la convention actuelle est fixée à 2013 sachant que les partenaires sociaux, à l'issue de la dernière négociation, ont décidé d'engager un certain nombre de travaux pour préparer la prochaine négociation. Ils ont mis en place un groupe paritaire politique et ont fixé un certain nombre de thèmes sur lesquels ils souhaitent s'engager assez rapidement pour la préparer.

J'en conclus que le chômage va jouer un rôle important dans le respect de la trajectoire des finances publiques.

J'ai cinq questions à vous poser.

La première concerne la gestion de la dette et les perspectives d'évolutions du financement de l'assurance chômage : depuis 2002, soit dix ans, l'assurance chômage connaît une période d'endettement chronique. Seules les années 2006 à 2008 ont présenté un excédent, mais celui-ci a été insuffisant pour rétablir l'équilibre des comptes. Vous avez en conséquence recours au marché pour financer votre dette. Présentez-nous votre politique en la matière et les relations que vous entretenez avec l'Etat et la direction générale du Trésor. La dégradation de votre note financière, au même titre que celle de l'Etat, est-elle justifiée selon vous et a-t-elle déjà eu des conséquences sur vos conditions de recours à l'emprunt ? La garantie d'emprunt de 7 milliards d'euros que l'Etat vous octroie pour 2012 sera-t-elle suffisante compte tenu de la détérioration de votre situation financière ?

S'agissant du pilotage des dépenses de l'assurance chômage et des perspectives de retour à l'équilibre, j'observe que l'assurance chômage a un mode de gouvernance paritaire atypique. En effet, les gestionnaires de l'Unédic décident, sous réserve de l'agrément du ministre chargé de l'emploi, des règles d'indemnisation et de financement qui, dans la plupart des autres pays européens, sont fixées par l'État, les partenaires sociaux n'ayant qu'un rôle consultatif. Il en ressort que le Gouvernement comme le Parlement n'ont « pas de prise » sur les dépenses de l'assurance chômage alors même que celles-ci entrent dans la comptabilité de la dette publique. Quelles sont selon vous les méthodes qui permettraient de mieux associer les partenaires sociaux au pilotage des dépenses et au respect de l'équilibre des finances publiques ? Quelles seraient les conditions d'un retour à l'équilibre de la situation financière de l'assurance chômage et à quel horizon ?

Sur la gouvernance et le financement de Pôle emploi : compte tenu de l'obligation faite à l'assurance chômage de verser 10 % de ses recettes au budget de Pôle emploi, quelle est votre appréciation de la fusion ANPE - Assedic ? A quelles conditions une réforme de ce mode de financement et de la gouvernance du service public de l'emploi serait-elle souhaitable ?

- Présidence de M. Philippe Marini, président - 

A l'issue du « sommet social », réunissant le 18 janvier dernier les organisations syndicales et patronales représentatives au niveau interprofessionnel, le président de la République a annoncé la mobilisation de 430 millions d'euros de crédits budgétaires au titre de mesures d'urgence pour l'emploi et la formation (100 millions d'euros pour le développement de l'activité partielle ; 100 millions pour la reconduction pendant six mois du dispositif « zéro charge » pour l'embauche d'un jeune de moins de 26 ans dans une TPE ; 150 millions pour la formation des demandeurs d'emploi au chômage de longue durée ; 40 millions au profit d'actions « former plutôt que licencier » et environ 40 millions pour permettre à Pôle emploi de recruter 1 000 CDD). Or, au-delà du fait que cet effort sera financé par des redéploiements budgétaires, il a été indiqué que la mobilisation du fonds social européen (FSE) et des fonds gérés par les partenaires sociaux devrait permettre de doubler l'engagement de l'Etat. L'Unédic est-il concerné ? Pour quels dispositifs et quels montants ?

Enfin, ma cinquième question est certes subsidiaire mais néanmoins importante car elle concerne la collecte des contributions. Le cas précis de l'indemnisation des travailleurs frontaliers franco-suisses présente un exemple concret d'application défavorable aux intérêts de l'assurance chômage des accords internationaux conclus avec la Suisse. Ainsi, alertée par des associations de travailleurs transfrontaliers, la commission des finances observe que la Suisse ne procède plus à aucune rétrocession des cotisations chômage, depuis le 31 mai 2009, en application du règlement européen CEE n° 1408/71, dit accord sur la libre circulation des personnes, auquel elle a souscrit le 21 juin 1999. Or la confédération helvétique n'a toujours pas adhéré au règlement n° 883/2004 qui a remplacé le précédent et qui prévoit le remboursement entre institutions des Etats des allocations de chômage versées aux travailleurs frontaliers. Le préjudice est évalué entre 50 et 60 millions d'euros par an. Quelle est votre analyse de ce dossier et quelle en est l'évolution ?

Merci beaucoup M. le rapporteur spécial pour cette analyse très serrée et les questions auxquelles nos invités vont pouvoir répondre. Peut-être pourrais-je passer la parole au co-rapporteur spécial de la mission « Travail et emploi ».

Dans l'hypothèse d'une croissance nulle et d'une augmentation du chômage, les dépenses de l'assurance chômage atteindraient 36 milliards d'euros. Cette augmentation de dépenses, qui est aussi une augmentation de la dette de l'Unédic, rentre-t-elle dans le budget de l'Etat ? L'Unédic peut en effet s'endetter mais avec le recours à la garantie de l'Etat.

Je pose la même question que celle de nos rapporteurs spéciaux sur la garantie d'emprunt de 7 milliards d'euros octroyée par l'Etat.

Sur la gestion de la dette, plus de 36 milliards d'euros représentent les dépenses totales de l'Unédic ainsi réparties : 33 milliards d'euros d'allocations et 3 milliards d'euros de financement de Pôle emploi. Ces dépenses sont financées essentiellement par les cotisations des entreprises, soit environ 32 milliards d'euros. Il reste donc un déficit, que nous prévoyons important pour 2012, de 4,3 milliards d'euros. L'assurance chômage n'a pas de dette structurelle. En 2008, avant la crise, la dette de l'assurance chômage était redescendue autour de 4 milliards d'euros et aujourd'hui elle est de 11 milliards. Donc quand la conjoncture est mauvaise, la dette cumulée de l'Unédic se creuse. Quand la conjoncture est bonne, elle se réduit. Le pilotage que font les partenaires sociaux, l'histoire de l'assurance chômage le montre, est d'utiliser la dette comme variable d'ajustement pour faire face à des besoins conjoncturels. Par rapport aux questions de trajectoire des finances publiques, c'est ce pilotage qui donne une garantie du fait que la dette de l'assurance chômage est maîtrisée.

S'agissant des conditions d'un retour à l'équilibre, pour refaire un peu d'histoire, l'assurance chômage était revenue à l'équilibre à l'été 2011. Ce sont les mauvaises nouvelles apparues dans le champ conjoncturel depuis cette date qui ont refait basculer l'assurance chômage du côté du déficit. Donc, on voit bien l'extrême sensibilité de l'équilibre financier. Il y a quelques mois, je serais intervenu et je vous aurais dit : « nous sommes revenus à l'équilibre financier ». Ce n'est donc pas quelque chose qui s'est produit il y a très longtemps dans l'histoire de l'Unédic, mais quelque chose de récent qui a maintenant six mois. Pour autant, je ne ferai pas de prévision sur un retour à l'équilibre. Vu les incertitudes conjoncturelles, nous procédons d'abord aux prévisions nécessaires pour piloter notre stratégie financière car nous avons du mal à faire des prévisions au-delà de l'année 2012. C'est un exercice que notre bureau nous a demandé mais que nous n'avons pas encore réalisé.

Sur la garantie, j'indique qu'elle sera suffisante. On espère que le consensus des économistes en ce moment sur-réagit un peu à la baisse, tout le monde l'espère en tout cas. On verra s'il y a une révision un peu à la hausse en cours d'année. Compte tenu de ces prévisions, une garantie de 7 milliards d'euros est suffisante pour faire face au déficit pour rembourser notre emprunt obligataire au mois de décembre.

Le vote d'une garantie est une des rares prérogatives du Parlement.

S'agissant de la situation des marchés financiers, nous n'avons pas encore lancé d'émissions obligataires. Nous le ferons très prochainement, dans le courant du mois de février sans doute, pour une première émission obligataire. On observe notamment que la Cades, qui a des conditions d'émission très proches de l'Unédic, a pu faire, en janvier, des émissions dans des conditions plutôt favorables, en montants levés et en taux d'intérêt. Donc, aujourd'hui, nous avons surtout, depuis les annonces de Standard & Poors sur la dégradation de la note de la France, et en conséquence de la note de l'Unédic, une activité sur le marché de court terme qui n'a pas été impactée sensiblement. En effet, la décision de Standard & Poors ne concernait que les dettes à moyen terme ; la note « court terme » elle, est maintenue.

Pas impactée sensiblement, ça veut dire pas impactée ou un peu impactée ?

L'Unédic emprunte à court terme à des taux inférieurs à 1 % en ce moment, et à des maturités qui ont même plutôt tendance à augmenter, de trois à six mois. Cela étant, est-ce que la dégradation de la note de l'Unédic est justifiée ? Nous nous sommes déjà exprimés là-dessus, nous avons fait remarquer que cette décision avait été purement automatique. Standard & Poors considère que l'Unédic étant liée à l'Etat, la note de l'Unédic ne peut pas être différente de celle de l'Etat.

Ce n'est pas complètement faux...

Nous nous sommes seulement étonnés que la situation financière de l'Unédic n'ait pas été analysée à l'occasion de cette modification de note.

S'agissant de Pôle emploi, il y a eu beaucoup de rapports sur la question. Aujourd'hui, les réseaux sont fusionnés, l'offre de service est à peu près unifiée, notamment pour la prise en charge des demandeurs d'emploi avec la mise en place de l'entretien individuel. Maintenant, l'enjeu de la nouvelle convention tripartite qui vient d'être signée est de fixer des vrais objectifs à Pôle emploi. Parmi ces objectifs, il faut que Pôle emploi ait une contribution mesurable, suivie en termes de retour à l'emploi, notamment pour les populations qui sont le plus fragilisées sur le marché du travail. Il y a notamment des objectifs pour réduire l'écart entre les taux de retour à l'emploi des seniors et des jeunes et le taux de retour à l'emploi de l'ensemble de la population. C'est au conseil d'administration de Pôle emploi de s'organiser pour atteindre ces objectifs qui sont relativement ambitieux.

Pour répondre à votre question sur le sommet social, il y a deux éléments sur lesquels l'Unédic est susceptible d'intervenir et sur lesquels les discussions sont encore en cours entre les partenaires sociaux ; je ne suis donc pas capable de vous dire quel sera l'impact financier final. Il s'agit de l'extension de l'expérimentation du contrat de sécurisation professionnelle pour les personnes qui, dans les bassins en crise, perdent des contrats à durée limitée, et de l'activité partielle de longue durée, dont les conditions sont là aussi en cours de redéfinition. Donc je ne suis pas capable à ce stade de vous dire quel sera l'impact financier. On a encore aujourd'hui un budget de 40 millions d'euros disponible pour ce dispositif. Une fois que la négociation aura abouti, l'Unédic devra évidemment en tirer les conséquences financières. Ce que l'on peut quand même imaginer, c'est que s'il y a davantage d'activité partielle de longue durée, il y aura un peu moins de chômage, ce qui devrait améliorer les finances globales de l'assurance chômage.

Sur les travailleurs frontaliers, je vais demander à Michel Monier de répondre si vous le voulez bien.

Jusqu'en 2009, un accord franco-suisse permettait la rétrocession par la Suisse des contributions encaissées au titre des travailleurs frontaliers ayant travaillé en Suisse, licenciés et indemnisés par le régime français. La Suisse n'a toujours pas adhéré au règlement européen de 2004 qui organise la coordination des organismes de sécurité sociale entre les pays membres mais, au-delà de l'adhésion à cet accord, d'autres sujets sont posés qui concernent certains aspects fiscaux et bancaires. La question de l'assurance chômage dans ce contexte plus général est peut-être un peu subsidiaire. L'Unédic aurait souhaité qu'à l'échéance de 2009, une solution de continuité soit trouvée, ce qui n'est pas le cas. Avec les services de Bercy, il y a à peu près un an aujourd'hui, nous nous sommes rendus sur place pour explorer avec les homologues suisses des solutions. Nous sommes toujours en attente d'un aboutissement.

Mais quelle est votre opinion sur les initiatives à prendre parce que même si, pour l'assurance chômage, 50 millions d'euros c'est peu, néanmoins, cela fait plusieurs années déjà que cette situation existe. Apparemment, cela n'a pas l'air de trop soucier l'environnement administratif et tutélaire. Que faudrait-il faire et quelles sont vos préoccupations ?

L'Allemagne, l'Italie, l'Espagne sont-elles dans la même situation ?

Il y a deux situations différentes. La Suisse est un cas à part car le Luxembourg, l'Allemagne, la Belgique mais aussi l'Italie et l'Espagne sont membres de l'Union européenne et donc les règlements européens s'appliquent de droit à ces trois pays. La situation de la Suisse est particulière puisqu'il y a des flux de migrations de travail avec ce pays et, par ailleurs, les règles européennes ne s'appliquent pas puisqu'elle n'est pas membre de l'Union. Il y a une discussion, c'est vrai, qui « patine ». Un rendez-vous est programmé avec la direction de la sécurité sociale qui est le chef de file de cette négociation puisqu'il s'agit d'un sujet global, touchant l'ensemble des sujets de protection sociale. Par rapport aux enjeux de retraite et de santé, celui du chômage est relativement faible sur le plan financier. Sachant qu'il s'agit de diplomatie, dans l'ensemble des dossiers qui sont traités entre la France et la Suisse, ce sujet là en est un parmi d'autres.

Il y a un très grand nombre de travailleurs transfrontaliers, représentés par une association très structurée qui a bien relayé ce sujet. Mais, comme l'ont dit les dirigeants de l'Unédic, ces enjeux doivent assurément être globalisés au niveau de l'Etat. L'Unédic ne fait que constater cette situation et ne peut pas être l'élément moteur et politique dans la négociation à intervenir. Mais c'est un réel sujet et je crois qu'il est important que, pour notre part, nous insistions sur le fait qu'il reste pendant depuis plusieurs années, et que ce n'est pas acceptable.

Votre projet de budget pour 2012 prévoit un déficit de 4,3 milliards d'euros pour un taux de croissance de 0 %. A partir de quel taux de croissance serions-nous susceptibles de revenir à l'équilibre ?

J'ai constaté que vous avez inscrit 210 millions d'euros de frais financiers. A quoi cela correspond-il car ce montant semble supérieur au coût d'intérêts à 1 % ?

Mi-2011, l'assurance chômage était à l'équilibre. Pour l'ensemble de l'année 2011, le déficit devrait s'établir à 2,5 milliards d'euros. Avec 4,3 milliards d'euros de déficit, il faudrait plus d'un an de croissance à 2 % pour revenir à l'équilibre.

S'agissant des frais financiers, sur une dette moyenne de 13 milliards d'euros, la somme de 210 millions d'euros représente des intérêts de 1,6 % à 1,7 %, soit un « mix » de taux inférieur à 1 % et d'emprunts obligataires pour 2009 et 2011 souscrits autour de 2,3 % d'intérêts.

Mes chers collègues, le bureau s'est réuni hier, comme c'est la tradition en début d'année. Il a notamment défini le programme des activités de la commission jusqu'à la suspension des travaux. Vous recevrez ainsi, d'ici la fin de la semaine, le programme de travail de la commission pour ce mois de février.

Je suis d'ores et déjà en mesure de vous livrer des informations sur le calendrier que le Gouvernement souhaite mettre en place pour l'examen du premier collectif budgétaire pour 2012 et des traités instituant le mécanisme européen de stabilité (MES) : le mercredi 8 février, se tiendra le conseil des ministres, et nous auditionnerons dans la foulée les ministres de l'économie et du budget à 16 heures 30. L'Assemblée nationale examinera le texte en séance publique dès le lundi 13 février.

Le mardi 21 février, en fin d'après-midi, après le vote solennel à l'Assemblée nationale, nous examinerons en commission le projet de loi de finances rectificative ainsi que les projets de ratification, qui sont des textes internationaux, sous réserve de l'accord préalable de la commission des affaires étrangères. Cette situation inédite se justifierait par la nature financière des traités concernés, qui portent sur la création du MES, et ne doit pas constituer un précédent.

Je précise que le cabinet de Patrick Ollier nous a fait savoir que le Gouvernement souhaiterait que l'examen des projets de ratification en séance publique ait lieu le 28 février, mais je ferai un rapport global traitant à la fois du collectif budgétaire et du MES.

J'ajoute qu'une table ronde préparatoire pourrait être organisée avec le secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) et la direction générale du Trésor (DGT) sur le MES, le mardi 21 février, dans l'après-midi, avant la commission.

Le mercredi 22 février, en fin d'après-midi et le soir, aura lieu la discussion générale du PLFR. A partir du jeudi 23 février et jusqu'à la fin de la semaine - le dimanche pouvant être concerné, en fonction de la durée des débats -, nous examinerons le collectif budgétaire en séance publique. L'examen des amendements en commission aura lieu le jeudi à 8 heures 30 (et pendant les suspensions).

Nous ne ferons pas d'obstruction mais des propositions !

La CMP, sans doute brève, pourrait avoir lieu le lundi 27 février, à 11 heures, à l'Assemblée nationale. La nouvelle lecture à l'Assemblée nationale se déroulerait le mardi 28 février, jour où le Sénat examinera les projets de loi de ratification du traité MES. Enfin, la nouvelle lecture du PLFR aurait lieu au Sénat, le matin en commission et l'après-midi en séance publique.

J'ajoute une dernière précision sur notre ordre du jour de février : le rapport sur la création d'une Agence de financement des investissements des collectivités territoriales doit être remis au Parlement au plus tard le 15 février prochain. La commission, qui est à l'origine de cette demande, pourrait organiser une audition sur ce thème, en fonction de la date effective de parution du rapport et de l'évolution de la question préoccupante de la mobilisation des emprunts en 2012.

Enfin, nous pourrions encore être amenés à siéger début mars, en commission, pour examiner une proposition de résolution européenne sur les exigences prudentielles applicables aux banques.

J'en viens désormais aux travaux de notre commission pendant la période de suspension. Le Parlement devrait pouvoir à nouveau se réunir en séance publique la semaine du 25 juin, comme en 2007 et 2002, mais nous pourrions devoir tenir des réunions (conjointes avec d'autres commissions) pour remplacer les débats préalables aux conseils européens, qui ne pourront pas avoir lieu en séance publique. Par ailleurs, il sera utile de faire le point sur les travaux du Forum mondial sur la transparence fiscale (bilan de la phase 1, entrée dans la phase 2), en organisant une table ronde avec l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et des organisations non gouvernementales (ONG) sur les conventions fiscales internationales. Enfin, nous pourrons procéder, avant la reprise des travaux parlementaires, aux deux auditions traditionnelles de printemps de la Cour des comptes, l'une sur la certification des comptes de l'Etat et l'exécution budgétaire de 2011, l'autre sur la préparation du débat d'orientation budgétaire. Au-delà, d'autres réunions pourront bien sûr être organisées en fonction de l'actualité.

Je voudrais également vous rappeler un point très important, qui concerne le respect des dispositions relatives à l'examen par le Parlement du programme de stabilité de la France. En application de l'article 14 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, « à compter de 2011, le Gouvernement adresse au Parlement, au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne en application de l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le projet de programme de stabilité. Le Parlement débat de ce projet et se prononce par un vote. »

En pratique, le Gouvernement doit transmettre son programme de stabilité au plus tard le 30 avril à Bruxelles et donc le 15 avril aux assemblées parlementaires. Ainsi, pour la première fois, le Sénat a débattu et s'est prononcé, le 27 avril dernier, par un vote favorable, sur la déclaration du Gouvernement sur le projet de programme de stabilité 2011-2014, en application de l'article 50-1 de la Constitution. Puis, les 15 et 22 juin 2011, la commission des finances a adopté, à l'initiative de son rapporteur général d'alors, une proposition de résolution relative à la recommandation de la Commission européenne au Conseil, adoptée le 7 juin 2011, sur le programme de stabilité actualisé de la France pour la période 2011-2014. Pour 2012, il paraît possible de préserver cette seconde séquence. En revanche, la première paraît compromise, puisqu'elle interviendrait pratiquement entre les deux tours de la Présidentielle, ou juste avant le premier tour.

Dès lors, quelle solution mettre en oeuvre ? Après en avoir débattu au sein du bureau, nous avons décidé d'organiser, dans la seconde quinzaine d'avril, un débat en commission avec les ministres concernés, qui sont d'ores et déjà prévenus de cette décision, depuis leurs auditions de la semaine dernière. A défaut d'un vote, la commission des finances pourra donc exprimer sa position sur le document remis par le Gouvernement.

Le bureau s'est également penché sur la question des déplacements. Il est proposé, dans les conditions particulières de cette année électorale (difficulté à mobiliser les commissaires pendant la suspension), de ne pas organiser de séminaire cette année, tout en en conservant le principe pour les années suivantes.

Le voyage annuel du bureau aura lieu au cours de la semaine du 19 mars. Nous nous rendrons cette année à Tunis, Tripoli et Le Caire, pour étudier les conséquences économiques et financières des printemps arabes. La délégation sera composée de six sénateurs. Les groupes politiques doivent désigner leurs représentants : un membre du groupe UMP, en plus de moi-même, deux membres du groupe socialiste, et deux derniers membres issus des autres formations représentées au sein de notre commission.

Nous devrons également procéder à la désignation d'un rapporteur spécial pour le nouveau compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités territoriales pour l'électrification rurale » (FACÉ) et désigner la mission à laquelle nous rattacherons son examen en loi de finances. Le bureau a opté pour le rattachement à la mission « Politique des territoires », ce qui entraînerait la désignation de notre collègue Frédérique Espagnac. Nous acterons cette décision tout à l'heure.

Venons-en maintenant au second point de cette communication qui portera sur l'activité de contrôle budgétaire de notre commission.

Quelques mots tout d'abord sur le bilan de l'année 2011. Encore une fois, grâce aux rapporteurs spéciaux, et malgré le fait que cette année était pour le Sénat celle d'un renouvellement, le bilan des travaux de la commission est important en termes quantitatifs et qualitatifs. Nous avions annoncé en début d'année la réalisation de trente contrôles, dont cinq enquêtes demandées à la Cour des comptes. Trois nouveaux contrôles ont été décidés en cours d'exercice, dont l'un s'appuyant sur un référé transmis par la Cour, relatif aux parcs nationaux. Sur ce total, vingt-deux contrôles ont été achevés, donnant lieu à diverses formes de publicité : communications en commission, auditions, rapports d'information ou développements intégrés dans vos rapports budgétaires. Toutefois, onze sujets n'ont pas donné lieu à une publicité, soit parce que les contrôles n'ont pu être conduits, soit parce que les premières investigations ont démontré que la « matière » n'était pas suffisante. Ce chiffre n'est pas anormal une année de renouvellement triennal.

Le programme 2012 des contrôles, que les rapporteurs spéciaux ont retenus, vous a été distribué. Il comporte trente-trois sujets, soit autant que l'an dernier, dont six enquêtes au titre de l'article 58-2° de la LOLF programmées sur les deux années 2012 et 2013. Je vous propose de prendre connaissance de cette liste qui fera l'objet d'une large publicité auprès des médias, mais aussi des autres commissions permanentes du Sénat, de l'Assemblée nationale et de la Cour des comptes.

Avez-vous des observations sur cette communication ?

Je pense que nous pourrions organiser un contrôle sur Pôle emploi, et notamment sur le rapport coût-efficacité entre les sommes consenties en faveur des emplois aidés et le nombre d'emplois créés.

Je rappelle que les rapporteurs spéciaux ont toute latitude pour programmer les contrôles qui les intéressent dans leurs domaines de compétences. Cette liste n'est donc pas exhaustive et peut-être enrichie en cours d'année à leur initiative.

Les options ouvertes aux rapporteurs spéciaux pour mener leur travail de contrôle sont variées : questionnaires, lettres, auditions, enquêtes sur pièce et sur place... L'examen de la loi de règlement constitue également un vecteur adéquat pour apprécier l'efficacité d'une politique, par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.

En ce qui concerne le MES, je veux que les choses soient bien claires : les textes que nous examinerons en février portent sur la création du mécanisme. Le passage d'un système transitoire à un système pérenne entraîne notamment une modification du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Un troisième texte, qui décline le fameux « pacte budgétaire », ne sera apparemment soumis à nos assemblées qu'après les élections législatives. Il ne faut pas confondre les deux volets.

Pour terminer, mes chers collègues, je souhaiterais attirer votre attention sur la question du droit de tirage des groupes politiques, qui leur permet de solliciter la création de commissions d'enquête ou de missions d'information sur des sujets variés, notamment dans les domaines de compétence de la commission des finances. Cette procédure est tout à fait légitime. Toutefois, il faut être conscient que le travail de préparation, d'investigation, d'enquête, et de rédaction inhérent à de telles missions incombe à un secrétariat, composé de fonctionnaires issus des différentes commissions permanentes.

Or, le secrétariat de la commission des finances est particulièrement sollicité cette année, puisque les sujets financiers sont d'actualité (agences de notation, taxe professionnelle, évasion fiscale). Cette situation rend plus difficile le travail de nos administrateurs, qui doivent mener de front cette activité tout en assistant leurs rapporteurs spéciaux dans le cadre de leurs différents travaux. Nicole Bricq et moi rappelleront donc cette réalité en conférence des présidents, pour appeler à une certaine modération en la matière, et je vous invite à faire de même auprès de vos groupes respectifs.