Depuis le 19 octobre, nous avons examiné en commission l'ensemble des missions du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux. Nous avons examiné tous les articles rattachés dont nous avions connaissance à la date de notre réunion.

Le rapporteur général nous a présenté son analyse des articles de la première partie et en a conclu qu'il convenait de proposer au Sénat de rejeter le projet de loi de finances pour 2017 en lui opposant la question préalable. La commission en a adopté le principe.

Il nous a également hier, par anticipation, présenté son analyse générale des articles non rattachés de deuxième partie et en a conclu qu'ils ne comportaient pas d'éléments de nature à revenir sur la position de principe prise par la commission.

L'Assemblée nationale a adopté mardi soir le projet de loi de finances, qui nous a été transmis ce matin. Nous disposons donc du texte définitif de ses délibérations.

Notre réunion de ce matin a pour objet de prendre connaissance des modifications apportées par l'Assemblée nationale aux crédits des missions et aux articles rattachés postérieurement aux dates d'examen de ces crédits et articles par notre commission.

Traditionnellement, l'analyse des modifications apportées par l'Assemblée nationale nous conduit à confirmer ou à modifier nos positions, ou bien à statuer sur les articles que nous n'avons pas examinés avant.

Ce matin, je suis saisie d'une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi de finances pour 2017. Je vous propose donc de donner la parole au rapporteur général afin qu'il nous livre son analyse des votes de l'Assemblée nationale sur les missions, les articles rattachés et leurs conséquences éventuelles sur l'équilibre.

Si cette analyse le conduit à maintenir sa proposition de voter une question préalable, je vous propose que nous statuions prioritairement sur la motion, plutôt que de nous livrer à l'exercice artificiel de voter à nouveau sur chaque mission avant de, peut-être, voter une question préalable qui équivaut, je le rappelle, à un rejet de l'ensemble du texte.

Il en est ainsi décidé.

Noël approchant, je me permets de vous signaler en préambule la parution de mon rapport d'information intitulé Cinq années sans modération fiscale. Titre alternatif : Une politique fiscale ne devrait pas faire ça...

Chez Gallimard ?

Il y est démontré que les augmentations d'impôts n'ont pas pesé seulement sur les classes moyennes et supérieures, mais bien sur l'ensemble des Français, à travers la hausse des impôts indirects. Le taux de prélèvements obligatoires pour les ménages est passé de 14,5 % en 2011 à 16 % en 2016. Une récente étude de la direction générale du Trésor arrive à la même conclusion. Certes, les entreprises bénéficient d'une baisse globale de 12,5 milliards d'euros de prélèvements sur l'ensemble du quinquennat, mais le total voté par la majorité précédente et qui devait entrer en vigueur en 2013 avant d'être annulé par le premier collectif budgétaire, était de 13,2 milliards d'euros.

Si le temps vous presse, vous trouverez un résumé de cet ouvrage en première page du feuillet économique du Figaro.

Tout est dit !

Le texte définitif voté en première lecture par l'Assemblée nationale nous ayant été transmis, nous sommes réunis pour passer en revue les modifications apportées au projet de loi de finances depuis notre examen des articles et des missions en commission.

Les recettes fiscales nettes, hors prélèvements sur recettes, ont été augmentées de 266 millions d'euros. Cette hausse résulte de plusieurs mouvements en sens contraire : le relèvement du taux de taxe sur les transactions financières et l'extension de son champ d'application, qui augmentent son produit de 540 millions d'euros, et l'affectation de 270 millions d'euros du produit de la taxe sur les transactions financières à l'Agence française de développement (AFD), ce qui minore les recettes perçues par l'État à due concurrence.

Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales ont été majorés de 70 millions d'euros : 31,5 millions d'euros d'augmentation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) correspondant à la moitié de l'augmentation de la dotation de solidarité rurale (DSR) et 38,5 millions de hausse de l'ensemble des dotations et compensations faisant partie du périmètre des variables d'ajustement soumises à minoration.

Au total, les recettes étaient donc en hausse de 196 millions d'euros à l'issue des votes de l'Assemblée nationale sur la première partie du projet de loi de finances.

Les amendements adoptés par l'Assemblée nationale sur la seconde partie du texte ont conduit à une augmentation des dépenses du budget général d'environ 150 millions d'euros. En première délibération, les dépenses avaient été augmentées de 239 millions d'euros dont 214 millions d'euros sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et 15 millions d'euros sur la mission « Politique des territoires ».

Le Gouvernement a demandé une seconde délibération et ouvert à cette occasion 495 millions d'euros de crédits supplémentaires afin de tirer les conséquences des amendements adoptés en première délibération. Cette hausse est notamment liée au rejet de la dématérialisation de la propagande électorale - le statu quo supprimant 169 millions d'euros d'économies - et à la mise en oeuvre du plan pour la sécurité publique annoncé le 26 octobre 2016, pour un coût de 100 millions d'euros.

L'Assemblée nationale a également adopté, en seconde délibération, des annulations de crédits pour un total de 588 millions d'euros : c'est le « rabot », appliqué à la quasi-totalité des missions du budget général. Comme à l'accoutumée, il vise les dépenses d'intervention et les dépenses pilotables ou discrétionnaires.

Au total, les dépenses de l'État ont augmenté de 150 millions d'euros par rapport au projet de loi de finances initial et les recettes ont été majorées de 196 millions d'euros.

Je ne reviendrai pas en détail sur les missions pour lesquelles les votes de l'Assemblée nationale ont déjà été pris en compte dans la présentation des rapporteurs spéciaux, ou qui n'ont fait l'objet d'aucune modification à l'Assemblée nationale en dehors du rabot général en seconde délibération pour compenser les hausses de crédits adoptées en première délibération.

Les missions dont l'examen en commission s'est tenu après la fin de la première lecture du texte par l'Assemblée nationale sont les suivantes : « Administration générale et territoriale de l'État », « Agriculture », compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », « Conseil et contrôle de l'État », « Égalité des territoires et logement », « Enseignement scolaire », « Justice », « Relations avec les collectivités territoriales », compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », « Travail et emploi », et enfin le compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage ».

Je ne reviendrai pas non plus sur les missions qui n'ont fait l'objet d'aucune modification à l'Assemblée nationale depuis leur examen par la commission des finances. Pour mémoire, en voici la liste : « Défense », compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale », « Investissements d'avenir », compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », « Pouvoirs publics », compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce », compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux », compte de concours financiers « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics », compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », compte d'affectation spéciale « Pensions », compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers », budget annexe « Publications officielles et information administrative », compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs », compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres », compte d'affectation spéciale « Transition énergétique », compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » et enfin compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

Certaines missions n'ont été modifiées que par le rabot adopté en seconde délibération. Ont ainsi été revues à la baisse les missions « Action extérieure de l'État », pour 26 millions d'euros ; « Anciens combattants », pour 3 millions d'euros ; « Engagements financiers de l'État », pour 23,5 millions d'euros ; « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », pour 49,9 millions d'euros ; « Médias », pour 2,5 millions d'euros ; « Outre-mer », pour 13 millions d'euros ; « Recherche et enseignement supérieur », pour 68,6 millions d'euros ; « Régimes sociaux et de retraite », pour 122 605 euros et « Santé », pour 2 millions d'euros.

Enfin, certaines missions ont fait l'objet de modifications significatives par l'Assemblée nationale depuis leur examen par notre commission des finances.

Pour ce qui concerne les crédits, les modifications les plus importantes ont porté sur les missions « Sécurités » et « Immigration, intégration et égalité des chances ». En effet, en seconde délibération, l'Assemblée nationale a majoré les crédits de la mission « Sécurités » de 89,8 millions d'euros via une augmentation des crédits de 100 millions d'euros au titre du plan pour la sécurité publique annoncé le 19 octobre 2016, partiellement compensée par une minoration des crédits de 10,2 millions d'euros au titre du rabot général.

L'Assemblée nationale a également majoré les crédits de la mission « Immigration » de 11,5 millions d'euros, produit d'une augmentation de 25 millions d'euros au titre du démantèlement du campement de la lande de Calais couplé à une diminution de 13,5 millions d'euros au titre du rabot général.

Sur la dotation « Crédits non répartis », 146 millions d'euros ont été budgétés en seconde délibération au titre de la dotation d'action parlementaire.

De façon plus marginale, les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » ont été minorés de 4 millions d'euros en première délibération, conséquence de la suppression de la hausse exceptionnelle de 1 euro de la contribution pour l'audiovisuel public (CAP).

L'Assemblée nationale a adopté les crédits de la mission « Économie » après en avoir modifié la répartition à hauteur de 500 000 euros entre les actions 1 et 22 afin d'augmenter le budget consacré à l'économie sociale et solidaire.

Dans la mission « Direction de l'action du Gouvernement », 357 000 euros ont été ajoutés en première délibération pour permettre à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), dotée d'un périmètre d'action élargi, de réaliser au plus tôt dans l'année les recrutements prévus.

L'Assemblée nationale a également adopté les crédits de la mission « Solidarité » tels que modifiés par un amendement visant à corriger la répartition des crédits entre titre 2 et titre 3 afin que certains agents contractuels à durée indéterminée puisse être rémunérés en contrat à durée indéterminée directement sur les crédits de titre 2.

Des modifications sont également intervenues sur les articles rattachés. L'Assemblée nationale a adopté cinq articles additionnels rattachés à la mission « Solidarité », quatre à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », trois articles à la mission « Écologie, développement et mobilité durables », trois à la mission « Aide publique au développement », deux à la mission « Économie », un à la mission « Politique des territoires », un à la mission « Sport, jeunesse et vie associative » et un à la mission « Culture ».

L'Assemblée nationale a enfin modifié l'article 64 rattaché au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

Les rapporteurs spéciaux, qui auront joué tout leur rôle, tant dans leur fonction législative que dans leur fonction de contrôle, pourront apporter des éclairages sur ces nouveaux articles rattachés dans le cadre de leurs rapports budgétaires.

Le Sénat aura ainsi procédé, en commission, à un examen complet, et produit des rapports exhaustifs, y compris celui que je viens de mentionner sur la politique fiscale à cinq ans, et celui sur le prélèvement à la source, ce dernier dispositif ayant été profondément amendé par l'Assemblée nationale, alors qu'à notre sens, il n'est pas amendable et qu'il nous semble préférable d'avoir recours à une autre solution.

De quoi discutons-nous aujourd'hui ? Depuis trois semaines, notre commission ressemble à un vélo dont la chaîne n'entraîne pas la roue arrière. Certes, nous avons travaillé, adoptant 70 % des missions - preuve que vous ne trouvez pas ce projet de loi de finances si mauvais... - mais pour un résultat nul. C'est regrettable. Sans y souscrire, notre groupe n'en était pas moins prêt à débattre de votre proposition de mensualisation contemporaine pour remplacer le prélèvement à la source. La taxe sur les transactions financières, introduite par un amendement de l'Assemblée nationale, aurait elle aussi pu être discutée. Mais vous avez tiré l'échelle, nous laissant un sentiment d'inutilité, voire d'amertume.

Je propose la question préalable après avoir été conforté dans mon analyse par l'examen des missions. Certes, nous avons approuvé certaines missions. On peut se réjouir de l'augmentation de certains budgets, mais il faut considérer ensemble les recettes et les dépenses. Or les prévisions de recettes sont artificielles car fondées sur des prévisions de croissance irréalistes. Pourquoi le produit de la TVA augmenterait-il spontanément alors que la croissance est quasiment nulle ? Et, coïncidence, les baisses de prélèvements, pour 7 milliards d'euros, ne prendront pas effet en 2017, mais en 2018... Quant aux dépenses, la sous-budgétisation en reporte la charge sur les exercices suivants.

Vous vous dites, Richard Yung, prêt à débattre ; mais sur quelles mesures financières le Sénat a-t-il obtenu satisfaction dans la discussion, par le passé ?

Jamais !

Quant à l'insincérité du budget, elle s'est avérée au cours de notre examen : dans la plupart des cas, les recettes sont inférieures aux attentes et les dépenses des missions sont minorées.

Alors votons la question préalable chaque année...

Vous avez le droit d'opposer la question préalable. On comprend bien pourquoi vous le faites : empêtrés dans vos débats internes, vous êtes incapables de présenter un contre-projet clair reflétant les options du futur candidat. Nous en saurons davantage à l'issue du débat de ce soir... Restons-en là, et votons.

La question préalable est en effet un droit. L'examen des missions et nos débats en commission n'ont pas modifié notre appréciation sur ce budget profondément insincère. Quant à nous renvoyer aux primaires, c'est amusant...

Cela n'amuse pas tout le monde, semble-t-il...

mais nous préférerions des arguments plus sérieux.

J'ai dit la semaine dernière ce que je pensais de la question préalable. Je me placerai sur le terrain technique. Le rapporteur général a évoqué hier des modifications votées par l'Assemblée nationale sur les articles non rattachés, lesquelles reflètent des amendements défendus l'an dernier au Sénat. C'est la preuve de l'utilité de notre assemblée. Ainsi, la disposition faisant bénéficier l'économie sociale et solidaire d'un dispositif équivalent au CICE - qui représente tout de même 6 et bientôt 7 % de la masse salariale - reprend un amendement déposé l'an dernier par notre groupe. Autre avancée, le dispositif de rémunération des fournisseurs d'informations sur la fraude fiscale, que notre commission des finances avait défendu en 2013 contre l'Assemblée nationale et notre propre commission des lois. Le débat est utile et pertinent.

En nous empêchant de défendre des amendements fondés et légitimes, la question préalable nuit à la qualité de la loi de finances et aux perspectives d'évolution positive pour l'avenir.

Je comprends les arguments du rapporteur général ; mais je regrette que nous n'examinions pas entièrement ce texte, quelles que soient ses faiblesses. Certes, les projets de loi de finances en année pré-électorale sont rarement sincères ; nous n'y avons pas pour autant toujours opposé la question préalable. Je regrette que nous nous privions ainsi de notre capacité d'amender le texte, et de faire valoir la position du Sénat. Chaque année, certains de nos amendements sont repris dans le texte définitif. Je ne voterai pas la question préalable qui nous prive de la possibilité de défendre notre point de vue.

Dans notre commission et dans les autres, les rapporteurs ont effectué un travail considérable, mission après mission, qui mérite notre respect et notre attention. Je le dis d'autant plus librement que je ne suis candidat à rien. Certaines missions ont été votées - parfois à l'unanimité - d'autres ont été rejetées. C'est le travail démocratique.

La question préalable est elle aussi un moyen légitime, et je respecte la position du rapporteur général, à laquelle je me rallierai même si le débat en séance aurait été bienvenu.

La question préalable est justifiée par le travail de fond des rapporteurs, et l'analyse des propositions du Gouvernement et des modifications votées par l'Assemblée nationale. Le Haut Conseil des finances publiques avait déjà émis des doutes sur le texte initial ; la version votée par l'Assemblée, comme le rapporteur général l'a très bien montré, le dégrade et introduit des incohérences, en particulier en matière de compétitivité. Le travail mené par le Sénat sur le prélèvement à la source et le bilan fiscal méritent d'être souligné.

Je ne sais pas si c'est la chaîne qui a sauté ou l'échelle qui s'est dérobée ; quoi qu'il en soit, j'ai le sentiment que ce gouvernement n'arrive plus à entraîner la croissance.

La question préalable est prévue par le règlement. Néanmoins, les préconisations sous-jacentes qui transparaissent dans son exposé des motifs ne peuvent emporter mon adhésion. Je lis ainsi que « le Gouvernement a [...] choisi de n'actionner aucun des leviers d'une maîtrise de la masse salariale de l'État comme la redéfinition de ses missions, le développement de la mobilité et l'augmentation de la durée du travail, afin de réaliser des économies pérennes ». Vous ne vous étonnerez pas que mon groupe ne partage pas ce type d'arguments. Je n'ai pas lu Le Figaro, ce matin, mais j'ai en revanche lu un article dans Les Échos qui apporte des éclairages intéressants sur la durée du travail des personnels de l'État, des collectivités territoriales et d'autres. Je vous recommande la lecture de telles analyses, pleines d'enseignements.

Vous insistez, monsieur le rapporteur général, sur le fait que les mesures contenues dans ce texte engagent les budgets à venir. Élue depuis 2001, j'ai toujours eu à examiner des budgets qui engageaient les exercices à venir... Ainsi, il est logique que l'effet des mesures en faveur de l'environnement se fasse sentir sur plusieurs années ! Comment mener, sinon, une politique efficace dans la durée ?

Vous envisagez, à la place du CICE, un allégement des cotisations sociales, dans l'idée dogmatique que la masse salariale est un frein à la compétitivité ; la question du poids du capital dans l'entreprise, en revanche, n'est jamais abordée. Pour toutes ces raisons, notre groupe ne peut voter la question préalable.

Je constate que nous en sommes déjà aux explications de vote. La question préalable offre une argumentation particulièrement complète et solide. Je n'ai pas l'expérience parlementaire et le recul de mon collègue Michel Bouvard, mais je ne suis pas sûr que nous ayons déjà eu à examiner un budget aussi insincère...

En 2002 ?

Et en 2012 !

Je serais disposé à poursuivre la discussion si nous avions été entendus par ce gouvernement dans le passé récent.

Cela ira mieux l'an prochain !

Mais le secrétaire d'État au budget s'est toujours montré très fermé, même à nos propositions qui relevaient du simple bon sens. L'UDI-UDC votera sans hésitation la question préalable.

Si j'étais paresseux, j'aurais tout simplement plagié Nicole Bricq, sans pour autant partager ses opinions politiques. Dans la question préalable qu'elle avait déposée sur le projet de loi de finances rectificative pour 2012...

Rectificative, il est bon de le préciser...

elle relevait qu'il était malvenu de préempter les résultats des élections à venir, que le texte parachevait un quinquennat d'improvisation fiscale permanente et d'insécurité juridique, et qu'il était inutile, puisque la campagne avait déjà débuté et que celui qui serait élu déposerait un projet de loi de finances rectificative.

Quel que sera le gouvernement issu des élections, le véritable budget de la France pour 2017 sera celui du collectif budgétaire de l'été prochain.

La mesure de TVA sociale du projet de loi de finances rectificative déposé par le gouvernement Fillon en février 2012 devait prendre effet au 1er octobre 2012. Il s'agit ici d'élaborer le budget de la France, qui prendra effet au 1er janvier 2017. Le nouveau Président de la République ne sera pas élu dans l'intervalle : aussi importante que soit la primaire qui se déroule actuellement, gardez-vous d'oublier que tel n'est pas son objet. Comparons ce qui est comparable.

Nous ferions mieux, hors de toute chamaillerie partisane, d'étudier l'exécution du budget dans les premiers mois des années électorales. A-t-on vidé la caisse avant l'échéance ? Ce travail comparatif sur plusieurs mandatures serait intéressant à mener.

Une autre majorité au Sénat a rejeté d'autres budgets.

Ce qui nous a valu une réputation exceptionnelle.

Je n'appartenais pas à cette majorité, madame la présidente.

Résumons cette motion tendant à opposer la question préalable, s'agissant d'abord des grands équilibres du projet de loi de finances. Je ne reviens pas sur la prévision de croissance, nous nous en sommes expliqués. Nous ne pouvons pas non plus approuver la politique fiscale qui se traduit là aussi par une surestimation des recettes et une série d'annonces dont le coût sera répercuté sur les années suivantes.

Sur le volet dépenses, le Gouvernement renonce à une maîtrise qu'il présentait comme l'alpha et l'oméga. Plus un mot des 50 milliards d'euros d'économies annoncés.

On verra pour les 100 milliards...

La masse salariale de l'État augmente de 4 %, dans une période d'inflation et de croissance quasiment nulles. Est-ce raisonnable ?

En matière de finances locales, en effet, de vraies économies sont réalisées puisque les collectivités territoriales ont contribué, pour l'essentiel, à la réduction des dépenses.

Surtout, ce projet de budget préempte les exercices futurs. Ainsi, la baisse de l'impôt sur les sociétés représente plus de 7 milliards d'euros à compter de 2018. Quant aux charges supplémentaires, elles dépassent 25 milliards d'euros d'ici à 2021.

En conclusion, le Sénat ne peut débattre d'un projet de loi de finances qui s'apparente à un budget de campagne, contraire au principe d'annualité budgétaire, qui obère les marges de manoeuvre de la prochaine majorité gouvernementale. Le cadre fixé par la Constitution et la loi organique relative aux lois de finances empêche le Sénat de remédier par voie d'amendement à ses défaillances structurelles. Nous y reviendrons en séance.

Puisque la commission propose un rejet en bloc du projet de loi de finances, elle ne déposera pas les quelques amendements proposés par les rapporteurs spéciaux, qui pourront développer dans leurs rapports les raisons pour lesquelles ces amendements ont été adoptés. Ils pourront présenter leurs observations sur l'ensemble des votes de l'Assemblée nationale.

La réunion est close à 10 h 20.