Mes chers collègues, nous poursuivons nos auditions en accueillant aujourd'hui M. Olivier Touvenin, chef du service comptable de l'État à la direction générale des finances publiques (DGFIP) du ministère de l'action et des comptes publics, et Charles Simonnet, chef du bureau des dépenses de l'État, rémunérations et recettes non fiscales.

Messieurs, vous êtes notamment chargés d'assurer la coordination du réseau des autorités de certification en matière de fonds européens ; vous participez également à l'élaboration des circuits financiers, comptables et de contrôle. Il nous paraissait donc incontournable d'échanger avec vous.

Une autorité de certification s'entend d'un organisme national, régional ou local désigné par un État membre pour certifier les états de dépenses et les demandes de paiement avant qu'elles ne soient soumises à la Commission européenne.

Notre mission s'interroge sur l'utilisation des fonds européens en France. Nous avons notamment été alertés par les acteurs de terrain sur la difficulté à monter des projets. La presse s'est aussi fait l'écho d'une sous-utilisation chronique des fonds européens.

Les auditions que nous avons menées jusqu'à présent montrent qu'il s'agit plutôt d'une difficulté d'amorçage, sauf peut-être dans les cas du programme Leader et du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), où nous sommes en retard. Ces difficultés sont-elles liées à un excès de réglementation ?

Depuis 2014, la gestion des fonds européens a été transférée aux régions. Constate-t-on un manque de moyens consacrés à cette mission ? Ce transfert de compétences a-t-il eu des incidences sur vos missions ? Au-delà de votre rôle de contrôle et de vérification, avez-vous aussi un rôle de conseil dans la gestion opérationnelle des fonds européens par les régions ? Enfin, quelle appréciation portez-vous sur les propositions de simplification formulées par la Commission dans le cadre de la nouvelle programmation 2021-2027 ?

Messieurs, vous êtes des techniciens de haut niveau, mais nous vous saurions gré de faire preuve de pédagogie devant nous aujourd'hui. Je vous propose tout d'abord d'intervenir durant une dizaine de minutes ; je passerai ensuite la parole à Mme la rapporteure, puis à nos collègues membres de la mission.

Le service comptable de l'État s'occupe de la comptabilité de l'État, de la production des comptes et du compte général de l'État, des opérations de certification avec la Cour des comptes et de l'ensemble du back office financier de l'État sur la dépense et la rémunération.

Il lui a également été confié le pilotage des autorités de certification étatiques dans le cadre de la gestion des fonds européens.

Historiquement, la mission de certification avait été confiée à la direction générale de la comptabilité publique, lorsque les autorités de gestion relevaient presque toutes de l'État. Pour la programmation en cours, qui s'achèvera en 2021, il a été décidé, avant même la fusion des régions, de décentraliser assez largement à celles-ci la gestion des fonds européens, même si certains, comme le Fonds social européen (FSE), restent gérés par l'État.

Il faut toutefois distinguer plusieurs niveaux d'intervention : les autorités de gestion sélectionnent et financent les projets ; l'autorité de certification contrôle les dépenses en fonction des critères définis dans la réglementation européenne ; cette autorité est à son tour placée sous la surveillance de la Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC) ; enfin, la Commission européenne peut elle-même procéder à des audits.

Malgré la décentralisation de la gestion, la certification est restée de la compétence de la DGFIP pour la programmation en cours. Deux autres schémas auraient pu être envisagés : l'internalisation de la fonction de certification, retenue par la région Alsace - elle nécessite toutefois une stricte séparation entre les fonctions de gestion et de contrôle -, ou au contraire l'externalisation de celle-ci à des cabinets d'audit ou d'expertise comptable. Les régions ont toutefois souhaité que la DGFIP reste dans le circuit pour la programmation en cours afin d'apporter soutien et conseils aux nouvelles autorités de gestion.

Au début de la programmation, un document de cadrage, contenant des engagements réciproques, a été signé avec Régions de France. Des contacts et des réunions ont par ailleurs lieu régulièrement entre autorités de certification et autorités de gestion ; ils permettent d'assurer un pilotage rapproché et d'évoquer certaines difficultés.

Les points de contrôle, arrêtés chaque année par les autorités de certification en s'appuyant sur la réglementation européenne, portent par exemple sur l'éligibilité des dépenses, le respect d'un certain nombre de règles juridiques ou encore le principe du paiement après service fait.

Lorsque nous constatons que certaines dépenses ne sont pas éligibles aux fonds européens, nous jouons également un rôle de conseil auprès des autorités de gestion, en leur expliquant pourquoi le dossier ne peut pas être présenté au paiement.

Plusieurs difficultés sont apparues dans l'application de ce nouveau schéma.

La première tient à la modernisation des systèmes d'information. Voilà quelques années, le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), a engagé un projet de refonte des systèmes informatiques de gestion et de certification des fonds européens. Le développement du projet a pris du retard, puis chaque région a voulu développer son propre outil de gestion. L'imperfection des applications informatiques et l'absence de mutualisation ont entraîné des difficultés, tant pour les activités de gestion que pour celles de certification. Aujourd'hui, tout n'est pas parfait, mais les problèmes sont globalement résolus.

La seconde tient à la nouveauté de la fonction d'autorité de gestion pour les régions. Celles-ci ont dû comprendre qu'il était nécessaire de respecter la réglementation européenne pour pouvoir toucher les fonds européens. Et nos services ont dû s'habituer à de nouveaux interlocuteurs et à de nouvelles questions. Là encore, les difficultés sont aujourd'hui résiduelles. Régions de France juge notre prestation satisfaisante, mais formule le voeu que nos effectifs soient maintenus au niveau qui était le sien en début de programmation pour ne pas allonger les délais de paiement.

On reproche en effet souvent à la DGFIP d'être trop tatillonne dans ses contrôles. En réalité, nous sommes nous-mêmes surveillés, et donc tenus à une certaine qualité de nos prestations de contrôle. Si nous faisons preuve de laxisme, nous pouvons être sanctionnés par la CICC, le risque étant alors une reprise des fonds. Par ailleurs, la Commission européenne procède elle-même régulièrement à des audits sur le taux d'anomalies rencontrées dans la gestion des fonds européens. Au-delà d'un certain taux, elle interrompt les paiements.

On se demande ensuite si la réglementation européenne n'est pas un peu lourde, si elle ne multiplie pas à l'excès les contrôles. C'est probable, en effet. Entre nos contrôles, ceux de la CICC et ceux de la Commission, on est plutôt dans le « sur-contrôle » que dans le « sous-contrôle ».

Le système est toutefois globalement satisfaisant, car, à ma connaissance, nous n'avons pas eu, à ce jour, de fraude importante aux fonds européens en France.

La Commission a toutefois tenu compte de certaines remarques. Pour la prochaine programmation, elle a ainsi décidé de supprimer la fonction de certification des fonds européens, tout en maintenant la fonction comptable, innovation de l'actuelle programmation, également exercée par nos services. Il ne s'agit pas de comptabilité au sens où on l'entend généralement, mais plutôt d'un suivi de consommation budgétaire. Je l'avoue, l'utilité de cette fonction comptable ne me saute pas aux yeux. Il me semble qu'on aurait pu supprimer la certification et la fonction comptable pour se recentrer sur les contrôles de processus, véritable enjeu de la gestion des fonds européens.

Les problèmes de sous-consommation des fonds européens ne trouvent pas leur origine dans nos contrôles, les dossiers étant traités au fur et à mesure. Nos services pointent plutôt des difficultés dans la sélection des projets. Certaines régions ont fait le choix de flécher des crédits régionaux plutôt que des fonds européens sur certains projets, ce qui peut aussi expliquer la sous-consommation de ces derniers.

Je précise, enfin, que nos opérations de certification dans le cadre de la programmation actuelle se poursuivront jusqu'en 2023 ou 2024, puis la mission de certification, qui mobilise aujourd'hui environ 80 équivalents temps plein (ETP), disparaîtra.

Entre 2014 et 2016, nos efforts se sont essentiellement concentrés sur le développement du nouveau système d'information. Nous avons réussi à faire démarrer ce système, construit ex nihilo, à partir de 2017, et il apporte aujourd'hui un degré de satisfaction acceptable. C'était un préalable indispensable.

Depuis 2017, nous nous attachons à mettre du liant entre tous les acteurs - DGFIP, Régions de France, CICC et CGET. Deux ou trois fois par an, des réunions se tiennent entre autorités de gestion, autorités de certification et CICC pour essayer de développer une vision nationale de la gestion des fonds européens.

Les progrès sont notables. Les directions « Europe » sont montées en puissance dans toutes les régions et les personnels se sont formés aux fonds européens. Il faut du temps pour manipuler des termes qui ne sont compris que par un groupe limité de spécialistes et pour savoir interpréter les règles européennes. Nous interrogeons aussi la Commission européenne en cas de besoin et nous faisons circuler l'information.

La DGFIP a développé un réseau de certification au plus près des régions, au sein duquel nous formons les nouveaux arrivants et nous vérifions les compétences des personnels. Nous travaillons au développement et au maintien d'un haut niveau d'expertise et de connaissances.

La Commission européenne a proposé de supprimer l'autorité de certification pour la prochaine programmation financière. Quelles autres mesures de simplification pourraient-elles être mises en place selon vous ?

Dans quelle mesure les demandes de paiement, qui ralentissent les procédures, peuvent-elles être améliorées ? Qu'avez-vous à nous dire sur les délais de remboursement ?

Pourquoi intervenez-vous en tant qu'organisme payeur pour le compte des autorités de gestion pour le FEDER et le FSE, et non pour le FEADER et le FEAMP ? Avez-vous des observations particulières à faire concernant le programme Leader, qui pose le plus de difficultés ?

Ma réponse à votre question sur le programme Leader sera courte : dans la mesure où nous ne le certifions pas, nous n'en connaissons rien. Je ne pourrai donc pas éclairer votre mission.

Sur le plan de la simplification, la suppression d'un échelon constitue une simplification importante de la réglementation européenne. Le problème n'est pas tant la réglementation européenne elle-même que la multiplicité des intervenants et des contrôles, sachant en outre que la Commission se réserve le droit d'intervenir elle-même. On pourrait s'attendre à ce que la subsidiarité soit mieux respectée. Dès lors que la CICC est considérée comme fiable et certifiée et qu'elle effectue elle-même des contrôles, pourquoi la Commission ajoute-t-elle des contrôles supplémentaires et se déplace-t-elle ?

Les règles de contrôle des fonds européens sont assez basiques. Il s'agit de vérifier que les porteurs de projets sont éligibles à la dépense, que les règles en matière de marchés publics ont été respectées, que le service a été effectué. Il n'y a rien à dire sur les points de contrôle.

La difficulté, c'est le langage utilisé. Le vocabulaire de la réglementation européenne est difficilement compréhensible par les différents acteurs de terrain. Un long temps de formation leur est nécessaire avant d'avoir une bonne compréhension des productions de la Commission.

Nous avions déjà, dans le passé, proposé des simplifications à une mission parlementaire, je ne les ai plus en mémoire - elles étaient assez techniques -, mais je pourrai vous les communiquer.

La complexité est également liée au fait que chaque État a sa logique, son système. La réglementation européenne reflète les préoccupations des divers États membres lors des négociations de chaque programmation. Les exigences en matière de gestion ne sont pas les mêmes dans tous les États, la réglementation européenne s'adapte très probablement au moins-disant. Le niveau de contrôle est sans doute plus élevé que celui qui prévaudrait si nous étions moins nombreux et si la qualité de gestion et des administrations publiques était totalement homogène entre tous les pays européens. Le niveau d'anomalies diffère d'un État européen à l'autre. La réglementation est donc forcément calée sur la norme la plus élevée.

Intervenez-vous également auprès du ministère de l'agriculture lorsqu'il est autorité de gestion ?

Non, nos partenaires principaux sont les régions et la Direction générale de l'emploi et de la formation professionnelle (DGEFP), au titre du FSE, pour des raisons historiques. À un moment, il a fallu trouver d'autres autorités de certification pour les fonds agricoles, et ce n'est pas la DGFIP qui a été choisie. Nous avons également dit très clairement stop à l'accumulation de fonds supplémentaires. Je rappelle que la DGFIP a contribué de manière importante aux suppressions d'emplois dans la fonction publique. Nous ne pouvions donc pas prendre en charge de missions supplémentaires. Qui dit fonds supplémentaires dit charges supplémentaires, mais également assimilation de réglementations particulières, chaque fonds ayant sa logique et sa réglementation, ce qui constitue un élément de complexification. S'il fallait certifier d'autres fonds, il faudrait soit que les régions le fassent en interne, soit trouver des acteurs privés ou d'autres organismes.

Quelles relations entretenez-vous avec l'Agence de services et de paiement (ASP) ?

Vous avez parlé d'une refonte des systèmes informatiques. Or de telles refontes sont toujours à l'origine de bugs entraînant des retards.

L'ASP assure la certification des fonds européens agricoles. C'est un établissement public autonome juridiquement. Nous avons diverses relations avec cette agence qui assure de multiples prestations de paiement. L'agent comptable de l'ASP est un agent de la DGFIP, mais l'ASP est totalement maître de son système et de la façon dont elle procède. Chacun est responsable de ses processus de certification et d'une réglementation particulière. La réglementation en matière de fonds agricoles est spécifique. Il n'a jamais été question de centraliser la gestion des fonds européens.

Je partage votre constat sur les projets informatiques. La refonte du système informatique de gestion des fonds européens certifiés par la DGFIP a été redoutablement complexe, d'une part, parce que le niveau d'exigence réglementaire à intégrer dans le système d'information était élevé, sachant que la qualité du système et son « auditabilité » sont des éléments regardés par la Commission dans le cadre de son appréciation des circuits de gestion des fonds européens ; d'autre part, parce que les régions demandaient chacune à avoir leurs propres systèmes et pontages. Le système est devenu extrêmement ramifié, alors qu'il devait initialement être unique. Cela pose la question de la gouvernance des projets informatiques de taille importante, à enjeux et à forte complexité. Le projet a connu de nombreuses vicissitudes et a pris beaucoup de retard. Le système est aujourd'hui stabilisé, mais le traitement des dossiers a été perturbé au début.

L'ASP pose des problèmes depuis un certain nombre d'années, en raison en particulier de la refonte du système informatique et de certaines pratiques propres à l'établissement. Les agriculteurs de mon département ont ainsi rencontré un grand nombre de difficultés pour percevoir les aides européennes car, dès lors que l'ASP constatait une erreur dans un dossier, elle le rejetait en entier. Cette procédure n'était pourtant prévue nulle part.

Par ailleurs, les cartes produites en France pour le relevé parcellaire géographique n'avaient pas l'agrément des autorités européennes. Ces inconvénients sont-ils derrière nous ?

Je ne peux malheureusement pas répondre à cette question car je ne connais pas le fonctionnement interne de l'ASP, qui est autonome juridiquement. Néanmoins, je comprends les difficultés dont vous parlez car nous avons nous-mêmes été appelés à harmoniser certaines pratiques de nos autorités de certification, le traitement des dossiers par les services de la DGFIP étant différent selon les régions. Les règles sont désormais à peu près les mêmes partout. Concernant l'ASP, je n'ai pas de réponse.

De manière générale, les fonds européens sont perçus comme étant compliqués, manquant de lisibilité et de transparence pour le profane.

Que nous préconisez-vous pour accroître leur lisibilité, alléger les procédures et permettre une plus grande consommation des fonds européens ? Qu'est-ce qui bloque, en dehors des bugs des nouveaux logiciels mis en service à chaque nouvelle programmation ?

Nous allons supprimer un tiers de la procédure et ainsi alléger le processus. Pour notre part, nous avons ardemment plaidé pour la suppression de la fonction de certification, laquelle nous paraît superfétatoire compte tenu du niveau de contrôle adopté. Par ailleurs, la fonction comptable est maintenue, mais si nous avions pu nous en passer, nous n'aurions pas demandé son maintien.

Il faut être lucide, le niveau d'exigence s'explique par le montant important des sommes en jeu. La qualité de la gestion en amont, pour être tout à fait honnête, peut être perfectible. Le taux d'anomalies est fréquemment élevé. Il arrive souvent que les gestionnaires rencontrent des difficultés, non par mauvaise volonté, mais parce qu'ils prennent en charge une mission nouvelle, qu'ils ont besoin d'une formation importante, la réglementation étant spécifique. Il arrive aussi que l'organisation et le pilotage de l'autorité de gestion doivent être stabilisés. Le pilotage doit être professionnalisé, compte tenu des contraintes réglementaires. La CICC constate parfois un défaut de rigueur. Si la gestion est déficiente, il n'y aura plus d'autorité de certification, le risque étant alors que la Commission européenne intervienne directement. Elle risque paradoxalement d'être plus brutale et plus sévère.

Compte tenu de la multiplicité des fonds, la gestion est difficile. Les demandeurs doivent remplir de multiples documents. La dématérialisation est un sujet. Je me souviens ainsi qu'on avait demandé à des formateurs de joindre à leur dossier de certification les listes de présence. Ne pourrait-on pas, en pareil cas, supprimer certaines pièces justificatives, en l'espèce se contenter d'une présomption de présence ? Les autorités de gestion présentant le niveau de sérieux requis pourraient aussi être certifiées par un organisme extérieur pour une certaine durée, par exemple trois ans. En contrepartie, les contrôles et les pièces à produire pourraient être allégés. Cela suppose toutefois des efforts en matière de normes.

Certains contrôles sont autoengendrés. Voulant bien faire, les gestionnaires de proximité, lors du conventionnement, prévoient la fourniture d'un certain nombre de pièces. Il faudrait parfois simplifier et procéder à des contrôles statistiques, le bémol étant qu'il faut que cela ait été pensé dès l'origine.

En fait, les autorités de gestion peuvent prévoir des niveaux de contrôles qui ne sont pas indispensables ?

En France, on a séparé l'ordonnateur et le payeur. On fournit tous les documents pour payer les entreprises, puis les mêmes à l'autorité de paiement. On fait donc deux fois la même chose ! Si le demandeur de fonds a appliqué des règles par erreur, par exemple s'il n'a pas appliqué le bon seuil dans le cadre d'un marché public, le contrôle ensuite ne se passe pas bien. Il faudrait dire clairement aux entreprises que les règles européennes des marchés publics doivent impérativement être respectées.

Les seuils pourraient en effet être simplifiés. On pourrait alléger les dossiers en dessous d'un certain seuil, en fonction des enjeux financiers. Nous ne faisons pas de contrôles hiérarchisés, nous faisons des contrôles exhaustifs. On pourrait très bien envisager un contrôle hiérarchisé en fonction des enjeux financiers et de la complexité des dossiers, au lieu d'appliquer une norme européenne unique à tous les dossiers.

Ne pourrait-on pas prévoir un kit dans lequel figureraient les règles établies, les pièces à fournir, applicables dans toutes les régions, une sorte de to do list ?

Nous ne disposons pas d'un tel kit. En revanche, nous avons des guides de contrôle, dans lesquels sont expliquées nos procédures. La CICC elle-même produit ce type de guides qui sont diffusés à l'ensemble des directions « Europe » des régions.

Aujourd'hui, les fonds européens sont protéiformes, ce qui rend difficile toute classification des types de projets européens. Il faudrait sans doute produire des guides de gestion extrêmement pédagogiques afin de permettre aux porteurs de projets, qui sont souvent des associations, de bien gérer les fonds européens à leur niveau. Mais, honnêtement, compte tenu de l'ampleur des projets mis en oeuvre, il est assez difficile d'avoir une lecture parlante pour une association, d'un point de vue métier.

À un kit pour les régions, je dis oui. Pour les porteurs de projets en revanche, surtout s'ils sont issus du monde associatif, il faut au préalable mieux cerner le type de projets portés et utiliser un langage plus compréhensible, plus opérationnel. Le langage européen pose des difficultés, alors que, finalement, ce dont on parle est assez simple. Il faut aller vers une convergence du type de projets financés.

Nous vous remercions.

La réunion est close à 16h15.