Nous accueillons Monsieur Stanislas Bourron, nouveau directeur général des collectivités locales.

Vous avez été nommé en juillet dernier et directement immergé dans vos nouvelles fonctions avec le suivi du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, dit Engagement et proximité, ainsi que les projets de la ministre concernant les suites de la décentralisation et l'approche du prochain Congrès des maires. Dans quelles dispositions d'esprit et selon quelle méthode abordez-vous vos nouvelles fonctions ? Comment comptez-vous travailler avec les assemblées ? Comment imaginez-vous la suite des débats sur le projet de loi Engagement et proximité ? Pensez-vous qu'une position d'équilibre pourrait se dégager pour la commission mixte paritaire ?

Pourriez-vous évoquer la naissance de l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) ? Nous avons été sceptiques à certains égards, mais souhaitons la réussite de cette nouvelle instance. Les attentes sont fortes dans les territoires, notamment ruraux.

Vous êtes désormais responsable du programme budgétaire n° 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire ». Pourriez-vous faire le point sur le plan national Action Coeur de ville, le programme Territoires d'industrie et les maisons France Services ?

Quelles sont les pistes envisagées pour le futur projet de loi sur une nouvelle pratique de la décentralisation, dit 3D : « décentralisation, différenciation et déconcentration » ?

Enfin, notre délégation travaille sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, en lien avec le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) et sous l'autorité du président du Sénat. Quel est votre regard sur cette démarche de simplification ?

Dès ma prise de fonctions, le 15 juillet dernier, j'ai assuré le suivi du projet de loi Engagement et proximité. Je succède à M. Bruno Delsol à la Direction générale des collectivités locales (DGCL), après y avoir été, pendant quatre ans, sous-directeur des compétences et des institutions locales puis, durant deux ans, adjoint à son directeur général et, enfin, pendant trois ans, directeur des ressources humaines du ministère de l'Intérieur. J'ai donc eu, par le passé, la chance de travailler sur plusieurs réformes concernant les collectivités locales. À la liste des sujets d'actualité que vous avez évoquée, j'ajouterai la réforme de la fiscalité locale, qui est l'une des priorités que m'a fixées la ministre.

Notre délégation a entendu la semaine dernière M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics, sur le sujet.

Le projet de loi Engagement et proximité est le premier des deux textes de réforme des collectivités territoriales souhaités par le Gouvernement. La commission des Lois de l'Assemblée nationale a débuté ses travaux hier. Quelques points de divergence avec les positions du Sénat commencent à apparaître : sur les compétences de l'intercommunalité et sur le mode de scrutin municipal dans les communes de moins de 1 000 habitants notamment.

Quand ces dispositions entreront-elles en vigueur ?

Les modifications du mode de scrutin pour les élections municipales ne s'appliqueront pas avant les élections de 2026 ; il était impensable d'envisager une application à plusieurs milliers de communes dès mars prochain, alors que la loi ne devrait pas être publiée avant la fin de l'année !

Les collectivités, en effet, sont en demande de stabilité et de sérénité.

Devant le congrès de l'Assemblée des communautés de France (AdCF), le Premier ministre a rappelé que les élus attendent de la stabilité dans les relations et les compétences entre communes et intercommunalités. Certaines demandes de souplesse existent - sur l'eau, l'assainissement ou le tourisme dans certaines zones comme la montagne -, mais elles restent ponctuelles ; il n'y a pas de demande de chambardement institutionnel sur la répartition des compétences. Le Premier ministre a appelé de ses voeux une intercommunalité heureuse.

Le troisième sujet sensible concerne les indemnités des élus. Les propos tenus au Sénat sur le besoin d'automaticité ont été bien compris ; le Gouvernement proposait un dispositif fondé sur la liberté de déterminer l'indemnité au sein d'une enveloppe élargie, mais il a entendu les remarques sur la difficulté, pour l'élu municipal, de demander une augmentation de ses indemnités dès la première séance du conseil municipal. J'ai le sentiment que des convergences pourront apparaître sur ce sujet.

L'ANCT est issue de la fusion du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), de l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Épareca) et de l'Agence du numérique. Elle aura le statut d'établissement public, avec un conseil d'administration largement composé d'élus locaux parmi lesquels sera choisi le président. N'étant pas une administration d'État, l'ANCT n'exercera pas les compétences régaliennes qui étaient celles du CGET. La DGCL les exercera donc à compter du 1er janvier prochain ; il s'agit de la responsabilité des programmes 112 et 147, la tutelle de l'ANCT, la cotutelle de Business France et de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et, enfin, la détermination de la politique d'aménagement du territoire. Une équipe d'une trentaine de personnes rejoindra la DGCL, les autres personnels seront affectés à l'ANCT pour lui permettre d'exercer les missions qui lui ont été fixées par la loi. Le décret relatif à l'organisation interne de l'ANCT sera examiné par le Conseil d'État le 12 novembre prochain. Un conseil d'administration de préfiguration devrait être réuni avant la fin de l'année afin d'adopter un budget prévisionnel permettant à l'ANCT d'être en ordre de marche au 1er janvier.

Selon vous, quand pourrions-nous entendre le nouveau directeur général de l'agence, M. Yves Le Breton ?

Très rapidement, me semble-t-il. L'ANCT ne sera pas un organe de gestion, mais une structure orientée vers le soutien aux projets des collectivités locales. Elle recevra une dotation budgétaire en début d'année pour lui permettre de fonctionner ; les délégations de crédits aux préfets ou aux opérateurs ne seront pas effectuées par l'ANCT mais par la DGCL. Il existera donc une interface étroite entre la DGCL et l'ANCT.

Le projet de loi 3D ne devrait pas être déposé avant le deuxième trimestre 2020.

J'en déduis qu'il ne sera pas examiné par le Sénat avant le 25 septembre...

Probablement pas. Des consultations territoriales sont en cours afin d'identifier les demandes, les bonnes pratiques et les initiatives innovantes sur les territoires. Le projet de loi comportera des éléments de décentralisation, sans constituer pour autant une grande loi de décentralisation. À la suite du récent rapport du Conseil d'État, le cadre juridique de l'expérimentation sera assoupli, à Constitution constante, car on ne décompte aujourd'hui que quatre expérimentations au titre de l'article 72. Nous devons également travailler sur le périmètre et l'application du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales.

Essentiel dans le domaine normatif !

Deux approches complémentaires doivent être poursuivies : la simplification de l'encadrement juridique des collectivités territoriales et le renforcement de la liberté de mise en oeuvre de leur pouvoir réglementaire pour accroître leur marge d'action dans les compétences qu'elles possèdent. En matière d'urbanisme et de police, par exemple, les communes ont l'habitude d'user de leur pouvoir réglementaire. Les régions et les départements doivent développer cet usage pour davantage de souplesse et une meilleure capacité d'adaptation, dans le respect du principe d'égalité.

Les dispositifs de contractualisation méritent également un travail de simplification, sous l'égide de l'ANCT. Un contrat-type pourrait notamment regrouper des sous-contrats. En outre, les outils contractuels doivent s'adapter aux besoins des territoires ; ils diffèrent, en effet, en Bretagne ou dans les Ardennes. Nous devons privilégier une approche pragmatique des principes de subsidiarité et de différenciation.

J'aborderai enfin la réforme de la fiscalité locale. Après la suppression de la taxe d'habitation, il conviendra de travailler à la réforme des indicateurs financiers qui contribuent à l'établissement des dotations et des fonds de péréquation. Ne craignons toutefois pas une révolution : la réforme sera conçue sereinement, comme cela fut le cas après la suppression de la taxe professionnelle, d'autant que le calendrier ne nous soumet à aucune pression. Les effets de la suppression de la taxe d'habitation ne se feront, en effet, sentir qu'en 2022. Le Gouvernement s'est engagé à ouvrir un dialogue, dès janvier 2020, avec le Parlement et le Comité des finances locales (CFL). L'année 2021 permettra ensuite d'affiner et d'ajuster les solutions envisagées. Plusieurs pistes émergent, mais la réflexion ne peut officiellement débuter qu'après le vote du projet de loi de finances.

Je vous remercie pour la clarté de vos propos.

Votre présentation, très complète, appelle de ma part deux questions et réactions. D'abord, je regrette que la proposition du Sénat pour le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique ait été jugée par certains comme la traduction d'une supposée opposition entre communes et intercommunalités. Certes, deux ou trois sujets peuvent être vécus comme invasifs par les intercommunalités - il conviendrait de les adoucir - mais il s'agissait surtout, pour le Sénat, de garantir une meilleure représentation de chaque territoire en leur sein. Nous avions également le souci d'améliorer l'information et la transparence, notamment en rendant obligatoire la conférence des maires. Il semble normal, en effet, que les élus municipaux aient accès aux dossiers entraînant des conséquences pour leurs administrés.

De même, nous n'avons pas souhaité révolutionner le partage des compétences, mais assurer une meilleure prise en compte des besoins de chaque territoire au sein des intercommunalités XXL. À cet effet, la délégation partielle de compétences porte une certaine logique : par exemple, si la compétence des espaces verts et de la voirie ressort des intercommunalités, il apparaît symboliquement important que les cimetières, qui dépendent des espaces verts, demeurent de la responsabilité de la commune. Les positions défendues par le Sénat ne constituent aucunement une déclaration de guerre aux intercommunalités !

Enfin, s'agissant du projet de loi dit 3D, qui annonce un joli slogan, il me semble essentiel de le fonder sur le principe de subsidiarité des compétences entre les collectivités territoriales. La question cruciale consiste à déterminer laquelle gèrera le mieux une compétence au service des habitants. Lorsqu'une compétence est exécutée à une échelle inadaptée, le service n'est pas rendu de manière efficiente : les agents développent un sentiment de frustration et les habitants se déclarent mécontents. Il convient donc de placer les élus locaux dans une position confortable. Quelle est, par ailleurs, votre opinion sur la déconcentration ?

Je vous félicite à mon tour pour la qualité de votre exposé. Vous avez évoqué la prochaine étape de la décentralisation et la réforme des outils de contractualisation. Dans ce cadre, un traitement spécifique des diversités territoriales est-il envisagé ? Comment favoriser, en outre, la coopération interterritoriale ? Considérons enfin que les différences entre territoires contribuent à la richesse du pays et sortons du complexe de la ruralité et du péri-urbain ! Je crois également nécessaire une remise à niveau des compétences régaliennes de l'État dans les territoires, sous la responsabilité de la DGCL.

Enfin, je suis mortifié par les propos tenus par M. Lecornu sur les conseils de développement. Comment proposer leur suppression tout en prônant une meilleure participation des citoyens à la vie locale ? Évitons les contradictions !

Absolument ! Les conseils de développement s'inquiètent de leur avenir. Malgré des disparités selon les territoires, ils ont souvent fonctionné efficacement.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel dite commune de Salbris, complétée par sa décision relative à la métropole Aix-Marseille, a eu des conséquences complexes en matière de représentativité. Comment, désormais, aller jusqu'au bout de la logique ainsi établie ?

Par ailleurs, le mode de scrutin applicable aux communes de moins de 1 000 habitants manque cruellement de lisibilité et son caractère démocratique interroge. Pensez qu'il est possible d'être élu sans être candidat ! Je suis favorable à l'instauration d'un scrutin de liste pour l'ensemble des communes.

Je regrette, en outre, le flou entourant l'autorisation des scissions. Quelles compétences pourront être concernées et sur quels territoires ? La possibilité, à mon sens, sera peu utilisée, car les intercommunalités ne prendront pas le risque de se trouver rétrogradées. Disposez-vous d'informations sur les territoires intéressés ? Je déplore aussi la position prise par l'Assemblée nationale s'agissant des compétences optionnelles : le dispositif imaginé par le Sénat offrait utilement une certaine flexibilité.

Il aurait enfin fallu ajouter un quatrième D à l'intitulé du projet de loi à venir pour évoquer la démocratisation, afin d'associer davantage les citoyens à la vie locale. Je partage, à cet égard, les propos de Raymond Vall sur les conseils de développement.

Vous avez fait mention d'une démarche de simplification des outils de contractualisation. Quelle forme prendra-t-elle ? Concernera-t-elle uniquement les relations entre l'État et les collectivités territoriales ou également les régions et les départements ?

Par ailleurs, de quels moyens disposeront les préfets de département, délégués de l'ANCT, en matière d'ingénierie de projet ? Quelles seront les modalités concrètes d'accompagnement des élus locaux ?

Je m'associe enfin aux regrets exprimés par mes collègues s'agissant des conseils de développement : il faut faire participer les citoyens et les chefs d'entreprise aux évolutions du pays.

Je le pense également. Notre collègue Sonia de la Provôté a parfaitement exprimé notre sentiment quant aux débats sénatoriaux sur le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique. Certes, il existe un traumatisme lié aux récentes réformes qui ont imposé au forceps les intercommunalités, voire un sentiment nostalgique chez certains collègues. Pour autant, il ne s'agit nullement de prôner un grand soir des collectivités territoriales, mais de proposer, à la marge, des ajustements. Ne réveillons pas, à cause d'une commission mixte paritaire ratée ou d'une mauvaise réforme, un sentiment hostile aux intercommunalités ! Le Sénat souhaite préserver la richesse des communes, tout en rendant notre organisation territoriale compatible avec les défis du monde moderne.

Je rejoins également Mme de la Provôté : les points de crispation sur le projet de loi Engagement et Proximité sont au nombre limité de deux ou trois. La sectorisation des compétences proposée par le Sénat n'a peut-être pas été imaginée sous une forme appropriée ; le travail mérite d'être approfondi à l'Assemblée nationale, puis en commission mixte paritaire. Tel me semble également être le cas pour les compétences facultatives, afin de permettre une adaptation au plus près des besoins des territoires.

La DGCL a d'ores et déjà apporté plusieurs éléments de réponse, notamment sur la restitution des compétences. Ainsi, l'article 5A du projet de loi précité propose des solutions dans le respect des principes d'égalité devant l'impôt et devant le suffrage. Nous réfléchissons, avec l'Assemblée nationale, à autoriser des projets différenciés de mutualisation des compétences, tout en évitant système « à la carte » risquant de virer à un consumérisme de la mutualisation. Une telle solution apparaît juridiquement envisageable et permettrait d'éviter une dommageable restitution des compétences.

Les dispositions adoptées par le Sénat en matière d'information des élus municipaux et de transparence ont été conservées par l'Assemblée nationale, y compris le caractère obligatoire de la conférence des maires et l'encouragement des pactes de gouvernance. Il apparaît effectivement utile de mieux informer les conseillers municipaux qui ne sont pas conseillers communautaires.

Notre délégation a travaillé sur le sujet.

Il faut créer davantage de liens entre les communes et les intercommunalités. Les délégations de compétences représentent, dans ce cadre, un sujet majeur. S'agissant de l'eau et de l'assainissement, aux implications écologiques essentielles, je crois, cependant, inévitable, à terme, de confier la compétence aux intercommunalités.

La subsidiarité se trouve, Madame de la Provôté, au coeur de l'approche de la ministre sur le projet de loi dit 3D. Elle visite les territoires pour identifier les bonnes pratiques, lesquelles, cependant, ne peuvent pas toujours être dupliquées - je pense notamment au domaine du tourisme. Nous sommes, à cet effet, favorables aux expérimentations. La ministre s'engage également en faveur de la déconcentration des services de l'État, y compris à l'échelle départementale pour le portage de projets de proximité et l'accompagnement des élus locaux par l'ANCT.

Compte tenu des diversités territoriales, les outils de coopération conservent, Monsieur Vall, leur utilité. L'ANCT interviendra, certes, en matière d'ingénierie, mais sans nuire aux dispositifs de coopération existants. C'est lorsque les dispositifs existants sont défaillants que l'ANCT aura vocation à intervenir pour des projets structurants de territoire.

Concernant les conseils de développement, il y a actuellement un vif débat à l'Assemblée nationale, non pas autour de la question de leur utilité, mais plutôt pour savoir s'il faut les rendre obligatoires, et si la réponse est positive : y a-t-il un seuil à partir duquel il faut les rendre obligatoires ? L'on sait, par exemple, aujourd'hui, que ces conseils sont de rigueur pour les métropoles.

S'agissant de la logique issue de la jurisprudence constitutionnelle dite commune de Salbris, il faut intégrer l'idée que lorsque l'on passe au suffrage universel direct - ce qui est le cas pour les établissements publics de coopération intercommunale - on doit respecter le principe d'égalité devant le suffrage. Depuis cette décision, les territoires sont intégrés car il y a une représentation systématique d'au moins un siège par commune, mais comment aller au-delà sans alourdir les conseils communautaires ? Pour éviter que certaines communes se sentent sous-représentées, la loi Engagement et proximité, de façon plus souple, a introduit la possibilité pour les élus municipaux non conseillers communautaires, de participer aux réunions et commissions du conseil communautaire.

Sur la question des scissions d'intercommunalité, il existe quelques endroits en France où les tensions sont vives car la fusion était un échec. Il faut tout de même rappeler que ces scissions sont strictement encadrées. Les projets doivent être cohérents, respecter les dispositions de la loi et être validés par le préfet. La stabilité attendue n'est toutefois pas synonyme de conservatisme, car ces scissions peuvent avoir des effets dévastateurs pour les collectivités concernées. L'on peut, par exemple, citer les problématiques de restitutions des agents et des compétences ou encore le recalcul et la restitution des dettes. L'outil que constitue la scission ne doit donc être utilisé que dans des cas extrêmes.

Sur le scrutin de liste généralisé, dans les villes dont la population est comprise entre 1 000 et 3 500 habitants - il y a eu 42 % de listes uniques lors de l'élection de 2014. À cela s'ajoutent les communes sans liste déclarée. Là encore, la question se pose au prisme de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, car on considère qu'en deçà de 1 000 habitants, le pluralisme politique ne peut plus être assuré. Cette constatation est d'autant plus vraie quand il est question de l'obligation constitutionnelle de parité. Pour autant, il est intéressant de noter que l'on compte plus de femmes maires dans les petites communes que dans les grandes.

Pour ce qui est de la simplification des contrats territoriaux, l'ANCT aura vocation à créer des contrats de cohésion des territoires, qui constitueront le point de référence pour les autres contrats, outils de concertation et de support - y compris avec les autres opérateurs que peuvent être l'Anah, l'Anru, ou encore l'Ademe. La ministre a toutefois précisé qu'il ne sera pas possible d'en faire un contrat unique.

J'espère ne pas avoir été trop long.

Vous avez, au contraire, pris soin de répondre de manière précise à tout le monde. M. Raymond Vall souhaite réagir.

Lorsqu'il est question de la composition des conseils municipaux et communautaires, on s'aperçoit qu'un certain nombre d'acteurs ne sont pas présents. C'est le cas des artisans et des acteurs économiques qui ne peuvent pas venir. C'est pourquoi le fait de rendre obligatoires les conseils de développement permettait à ces hommes et femmes de participer à la démocratie locale. Pour ce qui est de la contractualisation, il faut se questionner sur les périmètres, celui du fonds LEADER ou de la région. Même celui de l'intercommunalité pose parfois problème. Le périmètre qui me semble être le plus souple serait celui du pôle métropolitain ou du PETR.

Nous n'allons pas refaire le débat. Monsieur Kerrouche, vous vouliez la parole ?

Sur le mode de scrutin et la jurisprudence constitutionnelle attenante, il serait bon d'interroger la méthode de calcul du Conseil constitutionnel. Lorsque le Conseil distribue les sénateurs selon la méthode de Jefferson, cela a une conséquence, pareillement lorsqu'on institue un tunnel de convergence. Certes, le principe « un homme, une voix » est essentiel, mais il ne faut pas considérer que c'est une vérité absolue.

Monsieur le directeur général, je vous remercie de nous avoir consacré ce temps et d'avoir été sans langue de bois. Souhaitez-vous ajouter une conclusion ?

Je remercie beaucoup tous ceux qui se sont passionnés sur ces sujets.

Le 14 novembre aura lieu la première audition du cycle d'auditions sur l'ancrage territorial des forces de sécurité intérieure, qui démarre avec l'audition de M. Éric Morvan, directeur général de la police nationale. Cet après-midi aura lieu le colloque sur les ruralités.