Le mandat de notre collègue Gaëtan Gorce au sein de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) arrivant à échéance, le Sénat doit désigner son successeur, sachant que notre collègue n'est plus membre de notre commission. Le Sénat compte deux représentants au sein de cet organisme, et le second membre nommé par notre assemblée étant un sénateur de la commission de la culture appartenant à la majorité sénatoriale, nous devons nommer une sénatrice membre de l'opposition. Le groupe socialiste et républicain m'a proposé la candidature de Sylvie Robert qui n'est pas renouvelable en septembre mais n'est pas encore membre de notre commission ; on m'assure cependant qu'elle souhaite vivement nous rejoindre. Je vous invite donc à la désigner comme candidate proposée à la nomination du Sénat pour siéger, en qualité de membre titulaire, au sein de la Cnil.

Il en est ainsi décidé.

Il appartient à René Vandierendonck de présenter son rapport sur la proposition de loi de nos collègues Bruno Sido, Benoît Huré, Jean-Jacques Lasserre et François Bonhomme relative aux modalités de délégation de la compétence d'organisation des transports scolaires.

Les transports scolaires jouent un rôle déterminant dans le service public de l'enseignement, en offrant à chaque élève un accès à l'école et en contribuant puissamment à l'égalité des chances entre les territoires urbains et ruraux.

La loi du 30 décembre 1982 relative à l'organisation des transports intérieurs a constitué, avec les lois du 7 janvier et du 22 juillet 1983, une véritable révolution en confiant aux départements l'organisation et le fonctionnement de ces transports. Au cours de l'examen de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), le Sénat a montré que les départements avaient su, pendant trente ans, mener une politique de proximité et de qualité appréciée des familles.

La loi NOTRe marque une nouvelle étape en prévoyant, à compter du 1er septembre 2017, que les régions succèderont aux départements dans l'organisation et la gestion des transports scolaires. Les premières auront cependant la possibilité de déléguer cette compétence aux seconds, qui n'en seront plus, par conséquent, les attributaires mais les délégataires.

La plupart des départements ont conclu avec les autorités organisatrices de niveau infradépartemental - les fameuses AO2 - des conventions leur confiant le transport scolaire sur une partie de leur territoire. Or le droit en vigueur interdit à une personne publique délégataire d'une compétence de la déléguer à son tour - une exception notable étant constituée par les départements franciliens qui, après avoir reçu une délégation du Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF), ont la possibilité de subdéléguer à leur tour cette compétence à une autorité organisatrice de niveau 3 (AO3). Cette possibilité est mise en oeuvre par le seul département de la Seine-et-Marne. Sollicité dans une question écrite, le Gouvernement a exprimé une conception très restrictive de la possibilité pour un département bénéficiant d'une délégation de compétence de la région, pour une prestation de services, de recourir à des AO3 : il en exclut les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Avec force et pertinence, nos collègues proposent de généraliser la faculté de subdélégation mise en place en Seine-et-Marne. Il y a aujourd'hui 3 445 AO2 en France, parmi lesquelles des associations privées ou familiales, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ; lors des auditions que j'ai conduites, l'Association nationale pour les transports éducatifs de l'enseignement public (Anateep) m'a alerté sur l'ignorance dans laquelle se trouvaient ces opérateurs quant au sort qui allait leur être réservé au 1er septembre prochain. D'où la pertinence de cette proposition de loi, face à un constat partagé par tous les groupes politiques.

Le ministère des transports et la direction générale des collectivités locales (DGCL) ont des analyses divergentes du problème. Nous attendons une position unique du Gouvernement. On ne saurait modifier en profondeur la loi sur l'organisation des transports intérieurs via une proposition de loi sans étude d'impact ; c'est pourquoi le texte qui vous est présenté atteint l'objectif. La réécriture proposée par mon amendement est approuvée par les auteurs du texte.

Plus nous serons unis, plus grande sera notre force de conviction.

Je n'ignore pas que l'Assemblée des départements de France (ADF) souhaiterait que la compétence d'organisation des transports scolaires reste aux départements. Je respecte cette position, mais il ne m'a pas semblé opportun d'introduire une telle remise en cause à ce stade. Nous avons recherché une solution pragmatique.

Comme vous pourrez le constater à la lecture du rapport, le nombre de départements où pourrait apparaître un problème de subdélégation est très faible. Plus préoccupant est le manque d'information des opérateurs et des quatre millions d'élèves concernés.

En Auvergne-Rhône-Alpes, les transports scolaires ont été transférés à la région à titre expérimental. Il est inenvisageable de mettre en place un tel transfert sans confier la gestion locale à des AO2. Leur maintien est essentiel à la souplesse du système. Je partage entièrement le point de vue du rapporteur.

J'ai moi aussi été alerté sur le manque d'information des opérateurs et des départements, qui souhaitent un report de la mise en oeuvre du transfert.

Le rapporteur a rappelé la diversité des situations. La région Nouvelle Aquitaine a l'intention d'exercer directement cette compétence ; mais les régions ne posséderont pas le savoir-faire administratif des départements qui faisaient du transport scolaire sur mesure. Il convient de passer à la vitesse supérieure et de revoir le principe même des transferts de compétence prévus par la loi NOTRe - dont, je le rappelle, l'objectif affiché était une clarification de l'organisation territoriale...

Je partage entièrement les préconisations du texte et la position du rapporteur. Les situations sont très diverses selon les départements et le mode de fonctionnement en vigueur avant la loi NOTRe.

Le transfert de compétence en matière de transport scolaire a été conçu dans une absence totale de bon sens, et ce n'est pas faute de l'avoir souligné lors de l'examen de la loi. En Auvergne-Rhône-Alpes, les situations sont très diverses. En Isère, le transport scolaire est gratuit, dans d'autres départements, il ne l'est pas. La plupart des départements souhaitent conserver cette compétence ; en Ardèche, compte tenu de la configuration de notre territoire, nous recourons à des taxis.

Tous les voyants sont au rouge. Au-delà des inflexions et des aménagements bienvenus comme celui que prévoit ce texte, il convient de s'interroger sur la durabilité de ces transferts.

Je remercie les auteurs du texte de l'avoir déposé. À une ou deux exceptions près, les régions ne se sentent pas armées pour reprendre la compétence de l'organisation du transport scolaire, d'où le recours aux délégations et le problème de la subdélégation. Ce texte nous donne la possibilité de faire le point avec le Gouvernement et les administrations à la veille du transfert.

Malheureusement, compte tenu du calendrier, la proposition de loi ne sera probablement pas votée à temps. Je souhaite néanmoins que ce texte soit voté aussi largement que possible et que l'Assemblée nationale trouve une « niche » pour l'examiner. Notre commission honore ainsi son rôle de maintien de la cohérence juridique du spectre législatif. Je suis le seul membre de mon groupe à avoir voté contre la loi NOTRe, même si sa mise en oeuvre pose moins de problèmes en Occitanie que dans le Nord du pays.

Cette discussion illustre les bêtises que contient la loi NOTRe. On savait que la situation était très diverse : dans certains départements, le ramassage est gratuit mais assuré par des navettes, ce qui contraint parfois les parents à parcourir cinq ou six kilomètres pour déposer leurs enfants à l'arrêt ; dans d'autres, comme l'Aveyron, c'est au contraire du cousu main. La proposition de loi est d'autant plus opportune que les AO2 sont particulièrement pertinentes pour assurer le ramassage scolaire en milieu rural, là où les appels d'offres restent souvent infructueux.

Voilà un bel hommage rendu par la théorie à la pratique... Lors des discussions sur la loi NOTRe, nous avions été nombreux à défendre le maintien de la compétence du transport scolaire au niveau du département. On nous avait répondu que puisque l'on transférait une compétence forte à la région - les transports -, il fallait tout leur transférer en la matière, y compris les transports scolaires. L'usine à gaz va s'enrichir d'une nouvelle canalisation, d'un nouveau sparadrap. Et ce n'est pas fini !

Hommage soit rendu aux auteurs et au rapporteur de cette proposition de loi. Ce texte démontre l'impréparation qui a présidé à la loi NOTRe, que j'ai qualifiée à l'époque de loi « Leurre ». Il fallait justifier les transferts de ressources aux régions... La proposition de loi démontre l'incohérence de ce texte.

L'intervention de notre collègue Mathieu Darnaud à propos de la région Auvergne-Rhône-Alpes illustre combien le transfert du transport scolaire à la région est risible. Et on parle de restaurer la proximité entre les citoyens et les collectivités... Il est difficile de faire pire. Nous en sommes à la septième ou huitième modification de la loi NOTRe. Marylise Lebranchu a donné cet été une interview dont le titre était : « Nous n'avons pas été bons sur la réforme territoriale ». Pour une fois, elle a dit vrai...

Tout ça pour ça ! Ou comment réformer pour que rien ne change. Une question : le texte prévoit, monsieur le rapporteur, que les contrats de prestation de services figureront obligatoirement dans les conventions de délégation de la région au département. Pourquoi ?

Au vu de la tournure que prend le débat, il convient de rappeler que la loi NOTRe a fait l'objet d'une commission mixte paritaire. L'apport du Sénat à ce texte n'a pas été secondaire, et la loi a finalement été votée par les deux assemblées. Nous sommes nombreux ici à l'avoir votée. Lorsque l'on vote un texte, il convient de le défendre ensuite.

On ne se suicide pas à moitié !

Certes, la loi NOTRe contient des points à améliorer, mais elle apporte aussi de nombreuses évolutions positives. Si nous ne l'avions pas votée, l'Assemblée nationale l'aurait adoptée en lecture définitive.

Oui, nous avons voté ce texte, mais parce que c'était le seul moyen de sauver les départements. Nous avons toujours dit que le transfert de la compétence du transport scolaire était dénué de sens. Cette réforme n'est pas l'alpha et l'oméga de l'organisation territoriale : nous sommes obligés depuis d'en détricoter par petites touches certaines dispositions mortifères pour les collectivités. Dans certains endroits de mon département, le transport scolaire est organisé par taxi. Imagine-t-on l'organiser depuis Lyon, dans une région deux fois et demie plus grande que la Belgique ? La plupart des régions vont déléguer la compétence aux départements...

Même s'il y a du positif dans cette loi, d'autres points relèvent de l'hérésie. Nous serons obligés de revenir sur des champs entiers du texte - c'est l'objet de la proposition de loi que Jacqueline Gourault et moi-même avons déposée.

Nombre de lois nécessitent par la suite des correctifs. Il demeure que nous avons voté ce texte.

Le rôle du Sénat, lorsque sa majorité n'est pas celle de l'Assemblée nationale, est d'obtenir dans un projet de loi auquel il n'adhère pas des inflexions suffisantes pour le rendre acceptable. Comme les explications de vote en séance l'ont montré, son adoption n'impliquait pas une adhésion à l'ensemble de ses dispositions. N'investissez pas ce vote d'un sens qu'il n'a pas... Au demeurant, monsieur Sueur, je ne vous crois pas dupe de votre propos qui est de bonne guerre.

Nous aurions pu éviter cette situation si le projet de loi NOTRe avait été assorti d'une étude d'impact sérieuse.

Les régions n'ont pas demandé le transfert de la compétence du transport scolaire. La majorité sénatoriale s'y est résignée en compensation du maintien des routes, des collèges et des ports dans le périmètre de compétence des départements. Ce transfert oblige les régions à établir, sous la houlette du président de la chambre régionale des comptes, le volume de charges qui leur sera transféré en regard du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises également transféré - pour, dans de nombreux cas, une fois ce calcul complexe effectué, déléguer à nouveau la compétence au département ! De plus, comment les agglomérations et les villes délégataires récupéreront-elles cette compétence dans le nouveau régime, les délégations de troisième niveau n'étant pas possible ? La proposition de loi ne règle que ce dernier problème. C'est un ajustement très attendu ; peut-être l'Assemblée nationale ne le votera-t-elle pas, mais point n'est besoin d'espérer pour entreprendre, ni de réussir pour persévérer... Tentons notre chance, en bonne intelligence entre les groupes politiques.

Le Sénat peut alerter le Gouvernement, à travers une proposition de loi, sur les difficultés de mise en oeuvre de la réforme ; mais il est difficile de ne pas assortir une législation-cadre d'une étude d'impact sur les territoires. Le rapport apporte des éclairages précis sur la portée du débat, qui est plus limitée qu'on ne le pense.

Notre collègue Bruno Sido a parfaitement identifié le manque d'information des acteurs et les inquiétudes légitimes que vous évoquez. Il faut partir des territoires - une tâche que nous menons, avec Mathieu Darnaud notamment, au sein de la mission de suivi des dernières lois de réforme territoriale - dont, pour reconnaître mes torts, j'ai été le co-rapporteur avec Jean-Jacques Hyest. À travers cette mission, le Sénat a souhaité évaluer, nonobstant les aléas des calendriers électoraux, la manière dont cette loi était mise en oeuvre. Nous ne nous interdisons pas de revenir sur certains de ses aspects.

Mon amendement propose la mise en place d'un système auquel le ministère des transports semble ouvert - au contraire de la DGCL. Il repose sur deux volets : une convention de délégation de compétence entre la région et le département, dans les conditions fixées par les articles L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales et L. 3111-9 du code des transports, et, au second niveau, un contrat de prestation de services que les départements auront la possibilité de passer, si ladite convention de délégation le prévoit, sans transformer pour autant le prestataire en subdélégataire. L'offre de transport restera définie dans la convention de délégation, mais elle sera mise en oeuvre dans le cadre d'une prestation de services. Cette rédaction a été acceptée par l'auteur de la proposition de loi.

Le dispositif que vous proposez est tout à fait opportun. Soulignons que le contrat de services par lequel la collectivité délégataire - le département - confie l'exécution de tout ou partie de la mission déléguée n'est pas une délégation au sens plein ; il répond aux règles qui régissent la commande publique...

ce qui suppose une mise en concurrence dont le résultat est par nature incertain. Or l'objectif de ce texte est de faire en sorte que les villes puissent continuer à organiser le transport scolaire. Il n'est pas à exclure, dans ce système, qu'un opérateur autre qu'une collectivité remporte le marché de la prestation de services.

Je ne crois pas qu'une entreprise trouverait avantage à faire, pour moins cher, ce que font les collectivités dans des conditions qui ne sont pas celles du marché. Il y a aussi des enjeux de loyauté de la comparaison.

Les règlements communautaires prévoient une disposition dite in house exemptant de l'obligation de mise en concurrence les prestations exercées par une autre collectivité dans les mêmes conditions que l'assumerait la collectivité adjudicataire. Un transfert du département à une commune ou à une agglomération, par exemple dans le cadre d'un syndicat mixte, relève-t-il de ce cas de figure ?

Si l'on veut que les prestataires de services soient des collectivités, il faut exclure du périmètre de la mise en concurrence les associations de parents d'élèves ou les associations familiales.

Le rapport répond en partie à cette dernière question.

Il pourrait être nécessaire, pour atteindre l'objectif évoqué par Alain Richard, de constituer, par exemple, une société publique locale juridiquement distincte. Mais la réflexion sur cet aspect de la question se poursuit.

La proposition de loi ne modifie pas la loi NOTRe ; elle permet simplement une généralisation du mode de fonctionnement adopté en Seine-et-Marne. En Île-de-France, l'attributaire de la compétence du transport scolaire n'est pas la région, mais le Stif, un syndicat mixte qui associe la région et les départements franciliens. Rappelons néanmoins que le Stif représente 70 % du trafic ferroviaire en France et 40 % des voyageurs transportés.

Modestement, la proposition de loi identifie un problème important et propose une solution transitoire en attendant la mise en oeuvre des dispositions de la loi NOTRe - laquelle est suivie par notre mission au long cours, guidée, selon les habitudes de la commission des lois, par une éthique de la neutralité d'autant plus remarquable en période pré-électorale.

Souhaitons que le texte prospère dans la rédaction que vous nous proposez...

L'amendement COM-1 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Notre commission entendra Mme Ericka Bareigts, ministre des outre-mer, le mardi 13 décembre 2016, de 9 heures à 10 heures 30, sur le projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique. M. Darnaud en est le rapporteur. Compte tenu de la variété des sujets traités, la Conférence des présidents a autorisé, le 16 novembre dernier, cinq commissions à se saisir pour avis : la commission des affaires économiques, la commission des affaires sociales, la commission de la culture, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, ainsi que la commission des finances. Nous pourrions donc solliciter l'autorisation d'ouvrir cette audition à l'ensemble de nos collègues. Je donne la parole à Mathieu Darnaud pour qu'il nous présente la façon dont il compte organiser ses travaux avec les rapporteurs pour avis.

Le projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer a été renvoyé au fond à notre commission des lois. Nous devrions l'examiner, en commission, le 11 janvier prochain et la semaine d'après ou la semaine suivante, en séance publique.

Lors de son examen en première lecture, l'Assemblée nationale a porté le nombre de ses articles de 15 à 116. Si 59 articles relèvent de la compétence de notre commission, l'examen des 57 autres articles peut être délégué aux commissions saisies pour avis : 25 articles pour la commission des affaires sociales ; 15 pour la commission des finances ; 13 pour la commission des affaires économiques ; 4 pour la commission de la culture. L'avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable sera d'ordre général et portera, sans délégation au fond, sur les dispositions relevant de sa compétence.

Les commissions pour avis ayant reçu une délégation devront se réunir avant nous, de façon à ce que nous puissions nous en remettre, par principe, à leur position sur les articles délégués au fond et, le cas échéant, intégrer leurs amendements dans le texte de la commission que nous adopterons.

La répartition proposée, qui figure dans le document qui vous a été distribué, a été établie après échanges avec les commissions concernées et ne suscite pas de conflit de compétence ou de contestation.