Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord examiné le rapport spécial de MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Direction de l'action du gouvernement ».

a salué la présence de M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne, en rappelant qu'il avait tenu à ce que la séance de commission, compte tenu de son objet, soit ouverte aux membres de la délégation pour l'Union européenne.

a tout d'abord indiqué que cette mission était hybride. Plus qu'une politique publique au sens de la LOLF, elle correspondait à un regroupement de crédits de services du Premier ministre qui concourent à la politique gouvernementale.

Il a souligné que, par rapport à la loi de finances initiale pour 2007, cette mission avait été reformatée :

- le programme « Fonction publique », rattaché à la mission en 2007, avait été transféré à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », à la suite de la mise en place du ministère du budget, des comptes et de la fonction publique ;

- le programme « Présidence française de l'Union européenne » avait été créé afin de regrouper l'ensemble des crédits concourant à la Présidence de l'Union européenne durant le second semestre 2008 ;

- enfin, plusieurs actions avaient rejoint le programme « Coordination du travail gouvernemental », à savoir les crédits de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, de l'Ordre de la Légion d'honneur et de l'Ordre de la Libération.

Il a cependant noté que les crédits de la mission restaient modiques par rapport à ceux des autres missions du budget général. Au total, ils s'élèvent à 528,24 millions d'euros en crédits de paiement, répartis entre deux programmes : « Coordination du travail gouvernemental », pour un montant de 408 millions d'euros en crédits de paiement, et « Présidence française de l'Union européenne », pour un montant de 120 millions d'euros en crédits de paiement.

a salué la cohérence de la nouvelle maquette budgétaire. Il s'est félicité du regroupement de l'ensemble des crédits liés à la Présidence française de l'Union européenne, alors que des choix différents, opérés lors des deux précédentes Présidences françaises de l'Union européenne en 1995 et en 2000, avaient entraîné un manque de transparence et de cohérence selon la Cour des comptes. Cette année, ces crédits relèvent du seul secrétaire général de la Présidence française de l'Union européenne, placé directement sous l'autorité du Premier ministre.

Il a observé que le programme « Coordination du travail gouvernemental » donne toutefois encore trop l'apparence d'un empilement d'actions. Il a noté qu'y figuraient ainsi les crédits du Secrétariat général de la défense nationale (SGDN), des fonds spéciaux, du Centre d'analyse stratégique et de divers organismes prospectifs, ou encore de plusieurs autorités administratives indépendantes, comme le Médiateur de la République et le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), et de directions d'administration centrale relevant des services du Premier ministre.

a ainsi présenté un amendement tendant à créer, au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement », un nouveau programme « Protection des droits et des libertés fondamentales » constitué des crédits des autorités administratives indépendantes relevant du programme « Coordination du travail gouvernemental », dont le CSA, le Médiateur de la République, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA).

Puis il a présenté un second amendement transférant vers le programme « Présidence française de l'Union européenne » les crédits de l'action n° 3 « Coordination de la politique européenne » du programme « Coordination du travail gouvernemental », correspondant aux dépenses du Secrétariat général des affaires européennes. Il a souligné que, en effet, l'action du SGAE relevait plus de l'action extérieure et européenne de la France que de la coordination de l'ensemble de la politique gouvernementale.

a ensuite indiqué que les crédits proposés pour le programme « Coordination du travail gouvernemental » tendent largement à la reconduction des moyens déjà alloués en 2007 ou à la poursuite de programmes d'investissements antérieurs, en particulier le renforcement de la sécurisation des communications gouvernementales par le SGDN.

Il a cependant formulé deux observations, à la suite des missions de contrôle budgétaire effectuées par les rapporteurs spéciaux de la commission :

- d'une part, il a proposé un amendement de réduction de crédits, à hauteur de 216.300 euros, correspondant à la suppression du Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, conformément à la position adoptée par la commission dans son rapport d'information n° 244 (2006-2007) sur les commissions placées auprès du Premier ministre ;

- d'autre part, il a déploré que la création du secrétariat d'Etat chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques rende encore plus complexe le paysage des institutions exerçant des missions prospectives auprès du gouvernement. Il a souhaité une rationalisation des organismes gouvernementaux à vocation prospective, conformément aux propositions formulées par les rapporteurs spéciaux en juin 2006, à l'issue de leur contrôle budgétaire sur le Centre d'analyse stratégique.

S'agissant du programme « Présidence française de l'Union européenne », M. François Marc, rapporteur spécial, a indiqué que celui-ci constituait un réel progrès en termes de transparence budgétaire de l'action publique, mais que des interrogations demeuraient et exigeraient des éclaircissements d'ici au débat en séance publique.

Il a précisé que le montant des dépenses (190 millions d'euros en autorisations d'engagement et 120 millions d'euros en crédits de paiement), se situait dans la « moyenne haute » des présidences de l'Union européenne. A titre de comparaison, il a rappelé que le coût des deux précédentes présidences françaises de l'Union européenne, en 1995 et en 2000, s'était élevé respectivement à 14,1 et 56,9 millions d'euros. Il a ajouté que les précédentes présidences de l'Union européenne avaient aussi été sensiblement moins coûteuses : de l'ordre de 70 millions d'euros pour les présidences autrichienne (premier semestre 2006), finlandaise (second semestre 2006) et portugaise (second semestre 2007). En revanche, il a relevé que les dépenses liées à la présidence allemande, au premier semestre de 2007, avaient atteint 180 millions d'euros, soit un niveau très proche de celui proposé pour la Présidence française.

Il a souligné que le gouvernement invoquait, à juste titre, que la France devait « tenir son rang », notre pays devant exercer l'une des dernières présidences semestrielles de l'Union européenne, avant l'entrée en vigueur du nouveau traité institutionnel attendue en 2009. Par ailleurs, il a jugé effectivement cohérent de se comparer à l'Allemagne, un des autres pays moteurs de la construction européenne.

Il a estimé que l'autorisation budgétaire du Parlement devait toutefois se fonder sur des informations claires, précises et vérifiables. A cet égard, il s'est demandé pourquoi la moitié des dépenses du programme, présentées comme des dépenses obligatoires pour préparer les réunions des institutions européennes, excédaient, à elles seules, le budget de la présidence portugaise ou de la présidence finlandaise.

Après avoir évoqué les interrogations sur l'exactitude du budget lié à la sécurité des manifestations, qui avait atteint 11 millions d'euros pour la présidence finlandaise, il s'est demandé quel serait le montant des dépenses engagées à ce titre pendant la présidence française.

Il a ensuite observé que le budget de la communication s'élève à 15 millions d'euros, soit 8 % du total des dépenses, ce qui représente un montant supérieur à celui de la seule communication gouvernementale assurée par le service d'information du gouvernement (soit 6 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances). Il a ajouté que ce total n'incluait pas les prises en charge des journalistes qui couvriront les réunions et les manifestations.

s'est déclaré convaincu que la France devait réaffirmer son ambition européenne, ce qui justifie l'importance du budget alloué, tout en déclarant que l'affirmation de l'ambition européenne de la France est indissociable de l'exigence de transparence sur la dépense publique.

a rappelé qu'à la date limite du 10 octobre 2007, seulement 90 % des réponses aux questionnaires budgétaires leur sont parvenues.

s'est félicité de ce que, pour la première fois, la commission puisse examiner de manière détaillée les crédits de la Présidence française de l'Union européenne, inscrits dans un programme unique au sein du budget de l'Etat.

Il a observé que d'autres dépenses publiques, à la charge des collectivités territoriales, devaient également être prises en compte, ainsi que celles engagées par les sponsors d'entreprises publiques ou privées.

Enfin, il a déclaré approuver les amendements proposés par la commission, notamment le transfert des crédits du Secrétariat général des affaires européennes vers le programme « Présidence française de l'Union européenne ».

Après que la commission eut adopté, à l'unanimité, les trois amendements présentés par les rapporteurs spéciaux, elle a décidé à l'unanimité de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement » ainsi modifiés.

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Denis Badré, rapporteur spécial, sur le budget des affaires européennes (article 31).

Après être revenu sur la procédure budgétaire communautaire, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a rappelé que la prévision du prélèvement sur les recettes de l'Etat constituait un exercice délicat, intervenant avant l'adoption définitive du budget définitif de l'Union.

Il a indiqué que le prélèvement sur recettes prévu par l'article 31 du projet de loi de finances pour 2008 s'élevait à 18,4 milliards d'euros, soit 6,8 % des recettes fiscales nettes et une augmentation de 9,3 % par rapport à la prévision d'exécution pour 2007. Il a, à cet égard, rappelé que le prélèvement avait été surestimé d'1,86 milliard d'euros dans le projet de loi de finances pour 2007, et que l'écart entre prévision et exécution s'expliquait notamment par une sous-exécution massive des crédits, de 2006, prise en compte en 2007.

est ensuite revenu sur le contenu du « Jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2008, pour déplorer les larges développements consacrés à la thématique des « retours nets ».

a approuvé cette analyse, considérant que la logique des « retours nets » n'était pas conforme au principe de solidarité communautaire.

après avoir rappelé que la ressource « Revenu national brut » (RNB) représentait 63 % de la contribution française, a précisé que la part française dans les recettes du budget européen s'élevait à 16,9 %. Il a fait valoir que ce pourcentage traduisait une légère hausse et rompait avec la baisse tendancielle constatée depuis 2002. Il expliqué que cette inversion de tendance devrait se confirmer en raison des effets de l'élargissement, de l'encadrement des dépenses agricoles et de l'entrée en vigueur de la nouvelle décision « ressources propres ». Il a enfin indiqué que la France était le 2e pays contributeur au budget européen, derrière l'Allemagne, et le premier bénéficiaire des dépenses européennes en volume.

Après être brièvement revenu sur l'effet de ciseau qui avait affecté les aides directes et les restitutions au titre de la PAC, il a décrit les principales orientations de l'avant-projet de budget 2008 proposé par la Commission. Il a signalé que cet avant-projet de budget se caractérisait par la montée en puissance de la nouvelle programmation financière 2007-2013 et par la consommation des derniers crédits associés aux programmes 2000-2006. Il a vu dans les augmentations de crédits « bénéficiant au 7e Programme communautaire de recherche et de développement (PCRD), aux Réseaux transeuropéens et aux rubriques « Cohésion » et « Actions extérieures » la traduction des nouvelles priorités politiques que s'était donné l'Union. Il a également indiqué que les principaux débats entre le Conseil et le Parlement européen se cristallisaient en 2008 autour du financement de Galileo et des interventions au Kosovo et en Palestine.

est enfin revenu sur l'exercice par la France, au second semestre 2008, de la présidence de l'Union européenne. Il a souhaité que cette présidence soit l'occasion d'un réexamen de la politique agricole commune (PAC) et que soit affirmé le principe selon lequel la PAC n'était pas la « monnaie d'échange » du rabais britannique. Il a également souhaité que la présidence française de l'Union soit particulièrement mobilisée sur la révision globale des recettes et des dépenses de l'Union qui devrait commencer en 2008-2009.

Il a conclu en recommandant le vote du prélèvement sur recettes figurant à l'article 31 du projet de loi de finances pour 2008.

a souscrit à l'impératif d'accorder une attention particulière au suivi de l'exécution du prélèvement sur recettes.

s'est avoué surpris que la France figure au 2e rang des contributeurs au budget européen, alors même que le Royaume-Uni avait un PIB sensiblement plus élevé. Il a suggéré que la contribution de chaque Etat soit déterminée en fonction d'une quote-part de ses recettes fiscales.

a considéré que le rabais consenti au Royaume-Uni avait perdu sa justification. Il a ajouté que la ressource RNB, si elle n'était pas conforme à la conception originelle du budget européen, avait le mérite de la simplicité et de l'équité. Il a enfin insisté sur le fait que le vote des recettes et des dépenses de l'Union par deux autorités politiques différentes n'était pas démocratique et a appelé à l'instauration d'un impôt européen affecté à une compétence déterminée des Communautés.

a estimé qu'une culture fiscale commune restait à instaurer entre les Etats membres et jugé que l'impôt européen constituait un horizon séduisant, mais lointain.

a fait valoir que les institutions communautaires étaient persuadées de l'indifférence des Parlements nationaux à l'égard des questions de finances communautaires. Il a suggéré au rapporteur spécial d'adresser au président de la Commission européenne et aux commissions compétentes du Parlement européen une note d'observations techniques sur le budget 2008.

Sur la problématique des retours, il a estimé que les dépenses communautaires en France ne devaient pas être dissimulées et que l'information des citoyens à leur sujet devait être complète. Après s'être interrogé sur l'inclusion dans le prélèvement sur recettes des amendes infligées à la France par le Cour de justice des Communautés européennes, il a attiré l'attention de la commission sur l'éventuelle incidence des modifications de taux d'appel de la taxe sur la valeur ajoutée sur le fonctionnement du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée.

a indiqué que l'attention portée aux Parlements nationaux par les institutions communautaires progressait. Il a confirmé que la logique du « taux de retour » était pernicieuse, dans la mesure où elle n'intégrait ni les dépenses communautaires non redistribuables, ni les externalités positives générées par l'appartenance à l'Union. Il a enfin précisé que le bilan de clôture 2007 de l'Etat incluait plus de 586 millions d'euros de provisions pour litiges communautaires, correspondant aux contentieux pour lesquels le risque de condamnation de la France était supérieur à 50 %, et que les condamnations pécuniaires n'étaient pas incluses dans le prélèvement.

a regretté le blocage du financement de Galileo, s'est interrogée sur la progression des effectifs de fonctionnaires travaillant pour la Commission et a jugé globalement insuffisant le niveau du budget communautaire.

a expliqué que l'absence de consensus politique sur le financement de Galileo s'inscrivait dans une évolution heurtée du dossier, dont le dernier épisode avait consisté en la communautarisation intégrale du plan de financement. Il a ensuite indiqué que l'évolution des effectifs de la Commission résultait pour partie de la nécessité d'y intégrer des personnels issus des pays de l'élargissement. Il est enfin revenu sur le niveau du budget communautaire, dont il a rappelé qu'il était strictement plafonné par les perspectives financières 2007-2008.

a observé que le plafonnement du budget communautaire était le seul moyen d'instaurer une discipline budgétaire européenne face, notamment, aux velléités dépensières du Parlement européen.

A l'initiative de M. François Marc, un large débat s'est ensuite instauré sur les financements attribués dans le cadre de la PAC et sur la possibilité de les déléguer au niveau national.

Enfin, la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur un projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de crédits de 826.800.000 euros en autorisations d'engagement et de 796.300.000 euros en crédits de paiement, transmis pour avis à la commission en application de l'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Après que M. Jean Arthuis, président, eut rappelé que l'ensemble des commissaires avaient été destinataires, dès le lundi 15 octobre 2007, du projet de décret d'avance qui lui avait été notifié par courrier en date du 12 octobre 2007, M. Philippe Marini, rapporteur général, a présenté tout d'abord les missions qui bénéficiaient d'ouvertures de crédits. S'agissant de la mission « Travail et emploi », il a souligné que l'ouverture de 576 millions d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement sur le programme « Accès et retour à l'emploi » représentait plus de 70 % du montant total de l'avance demandée. Considérant que l'ampleur du dépassement résultait, comme lors de l'exercice 2006, de prévisions de dépenses insuffisantes, il a fait valoir que les ouvertures de crédits, à hauteur de 326 millions d'euros pour le financement des contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE) et de 250 millions d'euros destinés au fonds de solidarité en vue de l'activation de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), mettaient en lumière une sous-dotation persistante et préoccupante des contrats aidés. S'agissant de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », il n'a pas remis en cause le caractère urgent et non prévisible de l'ouverture de 5 millions d'euros au profit de trois plans d'urgence en faveur de la pêche (pêche à l'anchois, à la thonaille et plan de recherche de nouvelles techniques de pêche). En revanche, il a considéré que l'avance demandée de 105,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 34 millions d'euros en crédits de paiement au profit du programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » résultait partiellement d'une absence de dotation en loi de finances initiale de la contribution de l'Etat, pourtant prévue par l'article L. 361-5 du code rural, au fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA). Toutefois, dans le cadre de la mission « Sécurité sanitaire », pour laquelle une ouverture de crédits de 6,5 millions d'euros était demandée afin de financer des mesures de prévention et de police sanitaires relatives à l'épidémie de fièvre catarrhale ovine (FCO), il a reconnu que prévoir l'ampleur des dépenses semblait néanmoins difficile. A cet égard, il a salué la lucidité de la rapporteure spéciale, Mme Nicole Bricq, qui avait signalé le risque de sous-budgétisation lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2007. Enfin, il a considéré que les demandes de crédits dans le cadre de la mission « Outre mer » pour un montant de 61 millions d'euros destinés à réparer les dommages causés par le passage du cyclone Dean aux Antilles, et de la mission « Régimes sociaux et de retraite » pour un montant de 60 millions d'euros visant à compléter la subvention d'équilibre versée par l'Etat à la caisse de retraite de la RATP dont l'adossement au régime général est suspendu à la mise en oeuvre de la réforme des régimes spéciaux, ne pouvaient pas être imputées à un défaut de prévision. L'urgence à ouvrir ces crédits n'était donc pas contestable.

Enfin, s'agissant de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », M. Philippe Marini, rapporteur général, a toutefois considéré que la demande d'ouverture de crédits à hauteur de 64,8 millions d'euros de crédits de paiement pour le remboursement des dépenses électorales ne pouvait résulter d'un aléa dans la mesure où le gouvernement ne pouvait ignorer la survenue d'élections nationales en 2007, même si le nombre d'électeurs inscrits et de votes par procuration a notablement augmenté.

Pour conclure, il a indiqué que le projet de décret d'avance n'avait pas d'impact sur le solde de l'équilibre de la loi de finances dans la mesure où il était accompagné d'annulations de crédits à due concurrence des ouvertures demandées.

Revenant sur les conditions d'indemnisation des producteurs victimes de la fièvre catarrhale ovine, Mme Nicole Bricq s'est étonnée de l'imputation de l'avance sur les crédits de la mission « Sécurité sanitaire », alors qu'une affectation sur les crédits d'intervention de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » pouvait paraître plus adaptée.

a proposé à la commission d'émettre un avis favorable au projet de décret d'avance tout en soulignant le caractère perfectible du travail de prévision des dépenses.

En réponse à la demande de M. Jean Arthuis, président, tendant à inviter le gouvernement à prendre des dispositions pour assurer une meilleure prévision des dépenses, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il convenait de signaler que les sous-évaluations prévisibles en loi de finances initiale pouvaient représenter un montant global de 500 millions d'euros.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances a alors émis, à l'unanimité, un avis favorable au projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de crédits.