Après avoir auditionné l'Association des maires de France (AMF), nous auditionnons à présent Intercommunalités de France (AdCF), représentée par M. Régis Banquet, président de Carcassonne Agglo et vice-président de l'AdCF chargé du grand cycle de l'eau.
Merci d'avoir répondu à l'invitation de la mission d'information constituée au Sénat à l'initiative du groupe socialiste et dont le rapporteur est M. Hervé Gillé, qui comprend des sénateurs de tous les groupes politiques. Il s'agit pour nous de recueillir la grande diversité des experts et acteurs de l'eau, pour évaluer la pertinence de la politique de l'eau dans le contexte du changement climatique, en vue de rendre notre rapport d'ici à l'été.
Les objectifs de la politique de l'eau sont-ils adaptés ? Les instruments juridiques, organisationnels ou encore financiers de la politique de l'eau sont-ils efficients et efficaces ? Le cadre fixé par les grandes lois sur l'eau de 1964, 1992 et 2006 doit-il évoluer ? Quels sont les changements à apporter pour mieux gérer l'eau sur notre territoire ? Ces questions sont au coeur de notre réflexion. Le questionnaire qui vous a été adressé pourra servir de trame pour notre entretien. De plus, il vous sera possible de nous transmettre une contribution écrite à la suite de cette audition.
Le sujet de l'eau est particulièrement d'actualité étant donné la situation climatique dans notre pays et les inquiétudes qu'elle suscite pour 2023. Les objectifs de la politique publique de l'eau sont-ils clairs et bien hiérarchisés ? Nous attendons dans ce cadre les annonces du ministre cette semaine portant sur le plan eau. Le portage par l'État des sujets hydriques est-il suffisamment lisible et identifié par les élus locaux ? La répartition des responsabilités entre acteurs institutionnels de la politique de l'eau est-elle claire ? Quel rôle vous semble devoir jouer chaque niveau, État, région, département, bloc communal ? La territorialisation des enjeux hydriques est-elle selon vous perfectible ? Si oui, quelles évolutions seraient souhaitables ?
Les relations entre les collectivités territoriales et les agences de l'eau sont-elles de qualité et fondées sur la confiance réciproque ? Les départements ont joué un rôle important au sein des dispositifs, mais certains commencent à se désengager. Quelle est votre vision sur ces sujets ?
Au-delà des exigences de santé, de salubrité publique, de sécurité civile et d'alimentation en eau potable de la population, la gestion durable et équilibrée de la ressource en eau vise à concilier un grand nombre d'objectifs, parfois contradictoires à l'échelle d'un territoire donné. J'ai pu moi-même constater en tant que sénateur de la Gironde le problème de la sécurité civile et de l'accès aux ressources en eau lors des feux hors normes que nous avons connus. Les collectivités territoriales font-elles face à des difficultés particulières pour la poursuite simultanée de l'ensemble de ces objectifs ?
À l'aune de la raréfaction croissante de la ressource, la conciliation des usages vous paraît-elle correctement assurée en cas de tensions hydriques ? Cette question d'acceptabilité renvoie notamment aux projets de territoire pour la gestion de l'eau (PTGE).
Les objectifs de la politique publique sont-ils clairs ? Nous sommes confrontés à l'échelle locale à de multiples messages de l'État qui sont parfois contradictoires. Si l'on prend l'exemple de la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI), plusieurs ministères pilotent le dispositif selon des priorités différentes et des financements distincts, ce qui aboutit parfois à des situations de blocage des projets. Le manque de transversalité de l'État complexifie l'action locale, malgré les démarches de concertation, comme le Varenne agricole de l'eau lors duquel des groupes de travail avaient pour but de fixer de grands objectifs communs. Cela n'est peut-être qu'un rêve, mais un ministère de l'eau serait bienvenu pour appréhender ce sujet transversal, lequel touche en effet tous les aspects de nos vies : l'aménagement du territoire, le développement industriel et économique ou encore la souveraineté agricole.
De même, si les responsabilités ne sont pas toujours lisibles, le rôle de l'État est fondamental dans la construction des grandes stratégies et la définition des grandes orientations sur le sujet, mais un dialogue doublé d'une solidarité est nécessaire à l'échelle des grands bassins versants. Dans cette perspective, il est important de mettre également en cohérence le bloc local, de sorte que cette politique globale de l'eau soit déclinée pour chaque niveau de responsabilité des collectivités.
Estimez-vous donc que chaque niveau de collectivité devrait assumer sa compétence, mais en complémentarité avec les autres ? Si les départements n'ont plus d'obligation sur ces sujets de l'eau, certains ont quand même conservé des politiques réglementaires et l'apport de leur ingénierie complémentaire est souvent apprécié. Comment percevez-vous vos relations avec les agences ? Jugez-vous votre place suffisante en matière de gouvernance ? Comment évaluez-vous les politiques d'intervention des agences de l'eau dans ce domaine ?
Les agences de l'eau sont des partenaires incontournables avec qui nous avons de très bonnes relations, mais l'intercommunalité devrait y être mieux représentée. Nous regrettons cependant la ponction de leur budget vers la biodiversité ; il nous faut trouver un nouveau modèle afin qu'elles retrouvent leurs capacités de soutien, en particulier en ce qui concerne la modernisation des réseaux, tout en soutenant par ailleurs la biodiversité. Dans la perspective de la raréfaction des ressources, cette modernisation représente un mur d'investissements au niveau local qui nécessite le soutien des agences de l'eau : on ne peut accepter de perdre un litre d'eau sur cinq dans des fuites !
Ce point m'amène à aborder la question du transfert de compétences vers les intercommunalités ; j'estime que celui-ci doit être finalisé, afin que les intercommunalités disposent à la fois des ressources financières nécessaires et d'une ingénierie de qualité permettant de porter les projets. S'agissant de l'ingénierie, il convient de considérer les départements sous deux angles : le périmètre administratif et la collectivité départementale. Les établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE) ou les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) viennent parfois prendre le relais du département dans le cadre de la réalisation de certains plans. L'essentiel est donc qu'une structure puisse faire de même à l'échelle des bassins versants afin d'assurer un accompagnement en ingénierie et de mener une réflexion sur les besoins d'investissement. Dans ce cadre, le département représente-t-il la collectivité la mieux placée ? Certains EPTB sont à cheval sur plusieurs départements, il est donc plus facile, pour ces structures, de gérer la raréfaction de la ressource et la réduction des consommations que cela le serait pour différentes collectivités départementales cohabitant sur un même bassin.
Les EPTB se concentrent sur des objets particuliers et ne peuvent donc pas intervenir sur toutes les politiques de l'eau. Néanmoins, la dynamique tend plutôt vers une confirmation d'une gouvernance à l'échelle des comités de bassin, outillée par une connaissance plus précise des ressources et des consommations, pour un pilotage de plus en plus fin. Ce constat va d'ailleurs dans le sens de votre expression.
Concernant l'amélioration de la solidarité grâce aux interconnexions, comment percevez-vous le fait que les ressources des agglomérations soient souvent dépendantes d'éléments extérieurs à leur territoire ? Cette donnée pose la question des coopérations territoriales à imaginer pour améliorer les politiques de solidarité et l'interconnexion des réseaux. Avez-vous travaillé sur cette question ?
La situation dans mon intercommunalité diffère par rapport à votre constat, puisque la grande majorité de notre ressource en eau est produite à l'intérieur de notre territoire, bien qu'elle vienne des Pyrénées via le fleuve Aude. En raison de la faible quantité de neige limitée tombée cette année, ces réserves sont d'ailleurs moins importantes que prévu. En revanche, cette question inquiète le maire de Toulouse, puisque la ressource utilisée dans son territoire provient d'une part des Pyrénées et d'autre part d'un secteur à cheval sur les départements de l'Aude, du Tarn et de la Haute-Garonne. Pour autant, certaines coopérations sont actuellement en train de se mettre en place dans le cadre d'un dialogue entre intercommunalités ; c'est le cas en Occitanie, où ce dialogue s'effectue avec des structures qui ont la responsabilité de la gestion de réserves, notamment EDF, qui a créé des retenues pour produire de l'hydro-électricité. Cette coopération ne pourra se mettre en place que si une organisation territorialisée prévaut à l'échelle du bassin de vie ou de l'intercommunalité. Je prêche évidemment pour l'intercommunalité, car c'est la structure qui sera capable d'organiser, demain, la solidarité territoriale en matière d'interconnexion, seule ou en s'organisant entre intercommunalités via une structure supra-communale. Ce transfert de la compétence eau vers l'intercommunalité sécuriserait la surface financière nécessaire pour réaliser les investissements d'approvisionnement en eau potable des communes. De plus, l'ingénierie requise et la capacité de portage de projets ne peuvent se concevoir qu'à ce niveau intercommunal. C'est la condition pour qu'une réelle solidarité territoriale se mette en place. Je l'ai vécu sur mon territoire : si les petites communes étaient autrefois attachées aux compétences eau et assainissement, le transfert qui a eu lieu en 2013, vers un territoire structuré en douze communes réunissant 1 200 habitants, a totalement modifié leur positionnement. Elles étaient au départ vent debout contre le transfert, mais en constatant la solidarité territoriale qui s'est organisée, leur permettant ainsi de réaliser de nouveaux investissements, elles constituent aujourd'hui les premiers soutiens d'un tel processus.
L'avis de l'Association des maires de France (AMF) est plus contrasté !
Ce n'est pas une surprise.
En effet, nous sommes bien placés pour le savoir. Cette répartition est toutefois un sujet en soi.
Les modalités de gestion évoluent significativement entre régie, affermage, concessions, régies intéressées, qu'en pensez-vous ? Le retour au système de régie semble se confirmer un peu partout, mais souvent avec des complémentarités entre régie et prestataires privés.
S'agissant de la gouvernance territoriale et de la planification, comment mieux intégrer les politiques de l'eau dans les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), mais surtout dans les Scot et les PLUi ? Comment améliorer la perméabilisation des sols, à travers la gestion des eaux pluviales, par exemple pour restaurer des zones humides ou établir des zones d'épandage ?
S'agissant des modes de gestion, je ne suis pas dogmatique : ce qui compte, c'est la capacité de la collectivité à contrôler le service, et la manière dont elle le fait. On assiste à une réappropriation de la gestion directe au niveau local, mais parfois, les régies font appel à des entreprises privées. La situation est donc hétéroclite. Autour de Carcassonne, certaines communes sont en régie, d'autres en délégation de service public (DSP) et la cohabitation ne pose pas de problème. La reprise de la gestion en régie est une décision courageuse, c'est souvent la première des nouveaux élus, mais elle relève du politique plus que du technique. La responsabilité de la collectivité est de garantir l'accès à l'eau aux usagers domestiques comme aux autres, mais aussi la prévention des inondations, la prise en charge des eaux pluviales, des ruissellements, etc. C'est pourquoi la collectivité doit toujours piloter le processus. Je milite à ce titre pour un transfert à l'intercommunalité, lequel permet de mettre en cohérence toutes les compétences territoriales, car tous les plans d'aménagement sont liés à l'eau. Ainsi, nous venons d'arrêter notre Scot avec la problématique de l'eau comme fil directeur, de sorte que nous ne puissions pas accueillir plus de population que ne le permettent nos ressources. Il faut prendre en considération la cohérence territoriale, afin de ne pas mettre le territoire en danger. Lors de l'établissement du Scot, les maires luttent souvent pour des mètres carrés, pour des indices de densité ou pour des logements ; en choisissant l'eau comme sujet central de notre projet de territoire, nous avons pu nous accorder. Les inondations catastrophiques que nous avons connues en 2018 ont aidé la population et les élus à prendre conscience du sujet et les discussions n'ont pas connu d'accrocs, car nous avons touché du doigt les conséquences des erreurs du passé en matière d'aménagement. C'est une victoire et les élus sont maintenant conscients qu'il faut intégrer ces questions dans les projets de territoire. Je trouve cela rassurant. La même prise de conscience se produira sans doute en Gironde à la suite des incendies : ces événements sont des laboratoires qui nous permettront d'aller plus loin.
Comme ancien président de Scot dans le sud de la Gironde, je partage vos propos.
Venons-en au sujet de la sobriété : il va de pair avec la question de l'évolution des ressources des agences de l'eau face à ce mur d'investissements que l'on évoquait, mais aussi avec celle de la conditionnalité des aides pour que la maîtrise d'ouvrage respecte un contrat d'objectifs et de performance équitable.
S'agissant du coût de l'eau, que pensez-vous de la tarification progressive, voire saisonnière dans les zones touristiques ?
En matière de GEMAPI, il convient de faire la différence entre la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations. La fiscalité additionnelle issue de la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (3DS) est surtout liée à la seconde, mais elle n'est pas assez différenciée en fonction des enjeux sur les territoires, et elle ne suffit pas toujours à financer les ouvrages de protection nécessaires.
près avoir subi des inondations, on prend plus facilement conscience des enjeux. Ainsi, en 2017, la taxe GEMAPI a suscité des oppositions dans mon conseil communautaire ; l'année suivante, après les inondations, elle a été adoptée à l'unanimité. Sur notre bassin versant, cette taxe rapporte 5 millions d'euros pour des investissements de 35 millions d'euros : elle a donc un effet levier important qui permet de financer les aménagements de protection. Dans l'Aude, nous avons été touchés plusieurs fois. Les derniers investissements consécutifs aux inondations de 1999 ont été réalisés en 2015 ; aujourd'hui, beaucoup de projets découlant de la catastrophe de 2018 ont déjà été réalisés. Cela va donc plus vite, grâce à la taxe GEMAPI, mais aussi à une plus grande facilité pour nouer des partenariats. Au niveau national, en revanche, les investissements sont tellement colossaux qu'on ne sait pas comment les réaliser ; il sera très difficile de dégager les financements pour protéger l'ensemble de la population.
Au niveau national, avez-vous des éléments chiffrés pour évaluer les besoins d'autres territoires face à ce mur d'investissements ?
conseillère eau, climat, énergie et biodiversité d'Intercommunalités de France. - Nous n'avons pas d'estimation nationale, mais nous recevons des remontées de certains territoires. Val de Garonne Agglomération, par exemple, rencontre des difficultés considérables en la matière, qui vont toucher d'autres intercommunalités, mais les chiffrages ne sont pas finalisés.
Je connais la situation de cette intercommunalité : pour financer les mesures du programme d'actions de prévention des inondations (PAPI), la fiscalité dont elle dispose ne suffira pas et le Fonds vert, auquel la renvoie l'État dans le Lot-et-Garonne, n'est pas suffisant.
Le financement de la politique de l'eau repose sur le principe selon lequel l'eau paye l'eau. Or, si l'on fait des efforts de sobriété, les recettes diminuent, et avec elles, les marges de manoeuvre en termes d'investissements. Il faut donc y réfléchir. Il faudra revoir le modèle de financement des agences ; nous réfléchissons ainsi avec France urbaine et le Conseil national de l'eau à une taxation différenciée des agences selon la performance.
Des tarifications sociales ou saisonnières de l'eau se mettent en place ; c'est une bonne chose. Il est normal que les familles modestes aient accès à des tarifs compatibles avec leurs moyens, la progressivité finançant la gestion. Il faut maintenant, sur l'ensemble du territoire, établir une convergence tarifaire, afin que les usagers payent le même prix pour le même service sur un même territoire. Chez moi, ce processus aboutira en 2025 ; nous nous étions donné dix ans pour y parvenir, en aidant les communes qui n'ont pas encore transféré la compétence à anticiper. Cette question est importante afin que l'usager ait le sentiment d'être traité équitablement.
Quid de la tarification progressive pour trouver une voie en termes de coût et de sobriété ?
Pour favoriser la sobriété, la communication compte, mais aussi la récupération de l'eau de pluie et le traitement de l'eau à la parcelle, de manière à économiser l'eau potable, qui est plus chère.
C'est un sujet intéressant : il me semble aberrant d'éteindre des incendies, de laver la voirie, d'arroser des espaces verts ou des stades avec de l'eau potable ; réutiliser des eaux de pluie ou des eaux usées à ces fins me semble être une solution. En revanche, s'agissant des eaux usées, prenons garde aux situations et aux territoires : mon agglomération puise 6 millions de mètres cubes dans l'Aude et la station d'épuration rejette 5 millions de mètres cubes en aval, qui assurent l'étiage et l'irrigation. Réutiliser les eaux usées, oui, mais attention de ne pas déséquilibrer un bassin entre amont et aval au risque de mettre en difficulté les utilisateurs en aval.
Il faut parfaire la connaissance du modèle de gestion à l'échelle des comités de bassin, dans l'espace et dans le temps. Ainsi, la recharge de nappes phréatiques peut se faire entre octobre et mars-avril.
à Hyères, les eaux usées des stations rechargent la nappe, par exemple. C'est une stratégie intéressante, mais elle impose en effet de savoir ce qui se passe dans l'ensemble du bassin.
Cela peut prendre place dans un projet de territoire pour la gestion de l'eau (PTGE).
En effet.
Le sujet de la qualité des eaux prend de l'importance : pollution des nappes affleurantes et des nappes de surface, microplastiques, etc. à mesure que le spectre des analyses s'élargit. Quel regard portez-vous sur ces enjeux ?
Je suis inquiet. La qualité des rejets traités dans les stations d'épuration dépend de nos connaissances scientifiques ; or nous avons du retard face aux rejets chimiques ou médicamenteux, face aux plastiques, etc. L'enjeu est majeur : nous n'avons pas le droit d'imposer aux utilisateurs, quels qu'ils soient, une eau qui ne serait pas pure. Cela relève d'un effort quotidien et des progrès de la recherche pour innover en matière de traitement. En verrons-nous le bout ? Il me semble que la société évolue plus vite que la recherche.
La recherche appliquée dépend beaucoup des grands groupes ; les objectifs de recherche fondamentale sont-ils suffisamment accompagnés ?
Aujourd'hui, le profit est le maître mot de notre société ; on le préfère à la santé publique de nos concitoyens. C'est un sujet important, mais je ne dispose pas d'éléments chiffrés.
J'ai un souci avec des communautés de communes qui ont la compétence GEMAPI le long de la Loire. Il s'y trouve des digues, posées il y a plusieurs centaines d'années, que celles-ci doivent entretenir ; or elles refusent de le faire car elles n'en ont pas les moyens.
La loi 3DS a mis en place une expérimentation permettant de déléguer cette responsabilité à un établissement public territorial de bassin (EPTB). Comme il ne s'agit pas d'une obligation, l'établissement concerné a refusé la délégation. Certaines portions de digues ne seront ainsi jamais réparées, parce que les communautés de communes concernées n'en ont pas les moyens. Vous semblez considérer que cela fonctionne. Ne pourrait-on pas confier la délégation à un établissement public pour gérer toute la rivière ?
Dans mon territoire, un EPTB départemental gère ce genre de choses avec les établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE) ; les intercommunalités prélèvent la taxe et en confient le produit à l'EPTB, lequel porte le PAPI et va chercher le reste des fonds. Cette solidarité de bassin nous facilite la tâche : l'EPTB gère les investissements publics, sauf sur le fleuve Aude lui-même, qui est sous la responsabilité de l'État. Celui-ci ne fait pas grand-chose, d'ailleurs, et cela pose problème. Depuis la loi 3DS, nous discutons avec lui pour expérimenter la prise en gestion du fleuve, au-delà de ses affluents, pour gérer le confortement des digues et les autres sujets.
En tout état de cause, nous essayons de reprendre la main dans le cadre de l'EPTB, car l'État ne fait rien et chaque épisode pluvieux conduit à l'inondation de quartiers entiers.