a rappelé qu'il s'agissait d'une audition « de suivi » d'une enquête réalisée par la Cour des comptes, en application des dispositions de l'article 58-2 de la LOLF, enquête portant sur l'« impact des aides à l'emploi sur la baisse du chômage ».

a considéré que, depuis trop longtemps, la France souffrait d'un chômage de masse, en dépit de la multiplicité des dispositifs destinés à améliorer l'insertion des demandeurs d'emploi. Aujourd'hui, les allègements généraux de charges sociales constituaient le principal outil d'aide à l'emploi. Cette politique, qui n'avait d'ailleurs pas fait l'objet d'une évaluation définitive, coûtait 20 milliards d'euros par an à la sécurité sociale. Pour autant, cette masse ne devait pas occulter l'importance des contrats aidés qui, avec plus de 5 milliards de crédits en 2005, représentaient l'autre pan majeur de la politique de l'emploi. A la différence des allègements généraux de charges, ces contrats étaient fortement différentiés en fonction des publics et des objectifs à atteindre. Deux catégories de contrats devaient être distinguées. D'une part, les contrats en alternance (apprentissage et professionnalisation) : ces contrats donnaient lieu à des aides importantes, dont le niveau général paraissait cependant justifié par l'utilité de l'alternance, peu contestable pour les jeunes, dans la perspective d'un accès à l'emploi durable. D'autre part, il existait -cette fois dans une acception stricte- différents contrats aidés qui étaient destinés, pour certains d'entre eux, au secteur marchand, et pour les autres, au secteur non marchand. Le contrat initiative-emploi (CIE) était le principal contrat aidé du secteur marchand, tandis que le contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE), qui avait succédé, notamment, au CES (contrat emploi-solidarité), se trouvait être le principal contrat aidé du secteur non marchand.

a alors souligné que tout opposait ces deux catégories de contrats. En premier lieu, le coût : les contrats aidés du secteur marchand étaient bien moins subventionnés que les contrats aidés du secteur non marchand. En deuxième lieu, l'effet sur l'emploi : les contrats aidés du secteur non marchand engendraient plus de créations nettes d'emplois que les contrats aidés du secteur marchand, car ces derniers entraînaient de forts effets d'aubaine auprès des employeurs, même si leurs effets étaient importants sur « l'ordre de la file d'attente ». En troisième lieu, les effets en termes d'insertion étaient différents : certes, les contrats aidés du secteur non marchand ne constituaient pas un tremplin vers l'emploi durable (ce qui, à l'inverse, était plutôt le cas pour les contrats aidés du secteur marchand), mais en revanche, le secteur non marchand permettait à des publics très éloignés de l'emploi une certaine forme d'insertion sociale, dont l'intérêt ne pouvait être balayé d'un revers de main.

a également précisé que le paysage réglementaire était et demeurait complexe, en dépit du plan de cohésion sociale, tandis que l'évaluation des différents dispositifs souffrait encore de lacunes importantes. De fait, on observait une forte instabilité règlementaire, une gestion des contrats aidés rendue laborieuse par l'éclatement des acteurs et un déficit de formation à l'appui de ces contrats, toutes caractéristiques du service public de l'emploi à rapprocher d'une performance globale dont notre chômage de masse ne laissait pas présumer de l'excellence...

Puis M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la présente audition, comme telle était la règle, visait à s'assurer des suites concrètes apportées aux travaux de contrôle budgétaire. Il a salué la présence de membres de la commission des affaires sociales, et notamment de son président M. Nicolas About, présence témoignant de l'étroite association avec les autres commissions permanentes sur l'ensemble des sujets d'intérêt commun ayant un impact budgétaire.

Après avoir présenté les différentes personnes auditionnées, et signalé l'absence de M. Vincent Susplugas, conseiller au cabinet du ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, M. Jean Arthuis, président, a donné la parole à Mme Marie-Thérèse Cornette, présidente de la 5e chambre de la Cour des comptes, pour présenter les principales conclusions de l'enquête.

a préalablement indiqué que l'enquête qui servait de support à la présente audition avait été menée au cours du premier semestre de 2006, et remercié les administrations présentes pour leur collaboration. Au début de ses travaux, la Cour des comptes a dressé un panorama complet des contrats aidés, qui faisait ressortir l'éclatement des dispositifs et l'instabilité de leur mise en oeuvre. Cet état de fait entraînait un certain brouillage préjudiciable à l'appropriation et à l'efficacité des différentes mesures auprès de leurs prescripteurs, de leurs bénéficiaires et des employeurs. Par ailleurs, la politique des contrats aidés se caractérisait par un mouvement de balancier entre secteur marchand et secteur non marchand, ce dernier étant davantage sollicité en période de basse conjoncture. Si le plan de cohésion sociale apportait une indiscutable simplification, celle-ci devait être subdivisée en raison d'une mise en extinction progressive des dispositifs préexistants, qui coexistaient donc avec les nouveaux. L'utilité sociale des contrats aidés répondait à des objectifs, qui allaient de l'aide à l'accès à l'emploi en entreprise, à l'insertion sociale, et la diversité des profils des bénéficiaires répondait à cette différentiation des instruments.

a ensuite exposé les travaux approfondis de la Cour des comptes concernant le contrat initiative-emploi (CIE), dont les effets en termes d'insertion s'avéraient positifs. Puis elle a relevé que la gestion déconcentrée au travers d'une « enveloppe unique régionale » n'avait pas débouché sur une autonomie de gestion réelle à l'échelon régional. Par ailleurs, il apparaissait que l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE), à qui revenait la mise en oeuvre opérationnelle des contrats aidés, était confrontée à certaines difficultés de repérage des publics éligibles. Concernant l'évaluation, la Cour des comptes a estimé qu'il conviendrait de systématiser, en amont, les études d'impact visant à estimer les effets d'aubaine et à attester de la possibilité d'une coordination satisfaisante de tout dispositif nouveau avec les mesures existantes. En outre, son pilotage et la faisabilité d'un contrôle réel de son utilisation devrait faire l'objet d'un examen attentif, comme y inclinait l'exemple du SEJE (soutien à l'emploi des jeunes en entreprise), dont l'utilisation s'était révélée difficile à contrôler dès sa création en 2002 et n'avait finalement donné lieu qu'à très peu de remboursements.

Puis Mme Marie-Thérèse Cornette a souligné que les contrats en alternance et le CIE étaient favorables à l'insertion dans l'emploi durable, à l'inverse des contrats aidés du secteur non marchand, qui pouvaient aboutir à « stigmatiser » leurs bénéficiaires. Par ailleurs, la Cour des comptes a fait ressortir l'importance de la formation afin d'augmenter les chances de parvenir à une insertion durable dans l'emploi non aidé, en regrettant que le développement de la certification, au travers de la validation des acquis de l'expérience (VAE), soit encore insuffisant. Enfin, l'examen de l'efficacité des aides à destination des jeunes et des chômeurs de longue durée conduisait à souligner l'intérêt d'une expérimentation menée récemment au Royaume Uni, sur la base d'incitations claires au retour à l'emploi.

a tenu à préciser qu'un des objectifs de la réforme du plan de cohésion sociale était l'adaptation aux marchés du travail locaux, au moyen de l'« enveloppe unique régionale », au sein de laquelle les crédits destinés aux principaux contrats des secteurs marchand et non marchand étaient fongibles. Elle a précisé à M. Jean Arthuis, président, qui s'interrogeait sur la réalité de la déconcentration, qu'il y avait, en tout état de cause, une véritable volonté de déconcentration, même si, au cours de l'année 2005 et au début de l'année 2006, les programmations régionales avaient été perturbées par des injonctions nationales, qui ont notamment abouti à rehausser les objectifs d'embauche de jeunes en CAE.

Puis Mme Françoise Bouygard a indiqué que le deuxième objectif du plan de cohésion sociale était d'assurer un meilleur suivi des personnes bénéficiant d'un contrat aidé dans le secteur non marchand afin de favoriser leur insertion dans le secteur marchand. Elle a observé, par ailleurs, que les actions de formation et de validation des acquis de l'expérience ne se situaient peut-être pas à un niveau aussi insuffisant que l'enquête de la Cour des comptes le laissait supposer, mais qu'il subsistait certainement des difficultés réelles à orienter l'action des organismes paritaires agréés (OPCA) en direction des bénéficiaires de contrats aidés. Enfin, il résultait de la réforme une amélioration sensible du pilotage du service public de l'emploi avec l'émergence d'un prescripteur unique, l'ANPE, qui « avait désormais la main » sur les contrats aidés du secteur non marchand, en lieu et place des DDEFP (directions départementales de l'emploi et de la formation professionnelle).

répondant ensuite à une interrogation de M. Jean Arthuis, président, sur l'instabilité des règles, a estimé que « le pilotage n'était pas illégitime », et observé que le législateur, pour sa part, avait ces dernières années modifié à trois reprises les contrats du plan de cohésion sociale, même s'il était vrai que ces évolutions donnaient suite à des demandes pressantes des employeurs et des conseils généraux. Quoi qu'il en soit, cette instabilité d'ensemble engendrait d'indéniables difficultés de gestion sur le terrain.

s'est alors prononcé pour une simplification drastique de l'architecture des contrats aidés, à l'issue de laquelle ne subsisterait qu'un contrat pour le secteur marchand et pour le secteur non marchand. Mme Françoise Bouygard a indiqué que, lors de la conception du plan de cohésion sociale, la mise en place d'un contrat aidé unique commun au secteur marchand et non marchand avait été envisagée, mais que le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, avait tenu à dédier certains contrats aux allocataires de minima sociaux, ce qui avait conduit à exclure cette hypothèse.

a rappelé les principaux enseignements qu'avaient apportés les travaux d'évaluation menés sur les contrats aidés. Il convenait, d'abord, de distinguer la finalité de ces contrats, qui pouvait être la baisse du chômage à court terme et à moyen terme, l'insertion professionnelle ou encore l'insertion sociale. Les études montraient que, dans le secteur non marchand, la conclusion de 100 contrats aboutissait à la création de 70 à 80 emplois, tandis que dans le secteur marchand, 100 contrats initiative emploi conduisaient à une création nette de 15 emplois. Concernant les contrats d'apprentissage, ce nombre d'emplois créés était porté à 30. Pour ce qui était de la capacité de ces contrats à permettre une véritable insertion professionnelle, la hiérarchie était cependant inversée. Par ailleurs, l'impact de la conjoncture était important, et l'accompagnement emportait toujours des effets positifs.

Puis M. Antoine Magnier a confirmé l'utilité d'une évaluation complète, en amont, de l'impact des mesures nouvelles et des risques induits d'effets d'aubaine. Il a indiqué que si aucune étude récente sur le contrat initiative-emploi n'avait été menée, c'était en raison de la lourdeur de l'exercice et d'une complexité démultipliée par les récentes évolutions de la mesure.

après avoir indiqué qu'il adhérait à la plupart des conclusions de la Cour des comptes, a souligné l'intérêt contra-cyclique des contrats aidés afin d'assurer l'insertion des personnes les plus éloignées de l'emploi en période de basse conjoncture, puis insisté sur la dimension territoriale des instruments en cause. Il a estimé que le service public de l'emploi avait sensiblement progressé : les nouvelles compétences de l'ANPE avaient mis fin à un certain éclatement des responsabilités et poussé l'agence à un réel effort d'ouverture vers les employeurs du secteur non marchand, tandis que le partage des rôles avec le CNASEA (Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles) avait été utilement clarifié. Enfin, des entretiens réguliers étaient désormais menés avec les bénéficiaires de contrats aidés. Au total, l'année 2006 s'achevait par une forte diminution du chômage de longue durée.

s'est interrogé sur les raisons du recours au CNASEA pour le paiement des aides. Mme Marie Thérèse Cornette lui ayant précisé que ce choix avait été dicté par la nécessité d'un règlement rapide, il a estimé qu'il eût été préférable de plier les structures existantes de la comptabilité publique à cette exigence de célérité, après avoir rappelé que, par ailleurs, des anomalies avaient déjà été constatées au sein du CNASEA, ainsi qu'un rapport de la commission faisant suite à une enquête de la Cour des comptes l'avait déjà souligné.

s'est interrogé sur l'opportunité d'une nouvelle simplification de l'architecture des contrats aidés, compte tenu de l'inévitable atteinte à la stabilité de la réglementation qui en découlerait. Il a estimé que le rôle des contrats aidés du secteur non marchand, certes beaucoup plus coûteux que les contrats aidés du secteur marchand, était d'abord une certaine forme d'insertion sociale.

a souligné la difficulté de « positionner le curseur au bon endroit » entre secteur marchand et non marchand, et estimé qu'une simplification poussée jusqu'à la mise en place d'un contrat unique constituerait aussi un acte politique, car la suppression des contrats dédiés aux bénéficiaires de minima sociaux ou aux jeunes ne saurait être une décision anodine. Concernant l'évaluation des contrats aidés, la DARES effectuait régulièrement une enquête établissant la situation des bénéficiaires de ces contrats 6 mois après leur sortie du dispositif. Cette enquête revenait à 650.000 euros par an, montant qui paraissait modique au regard des moyens déployés aux fins d'évaluation par les services de l'emploi dans les pays voisins, et qui ne faisait pas l'objet d'un financement distinct, puisque les crédits correspondants s'imputaient sur l'enveloppe dévolue aux contrats aidés. Par ailleurs, Mme Françoise Bouygard a insisté sur la volonté de responsabiliser les réseaux sur des objectifs de résultats et non de consommation, et indiqué que de nombreuses réunions étaient périodiquement organisées entre les différents acteurs de la politique de l'emploi, M. Jean Arthuis, président, se réjouissant alors des perspectives de profond renouvellement que cette concertation tous azimuts ne pouvait manquer de susciter.

Pour sa part, M. Serge Dassault, rapporteur spécial de la mission « Travail et emploi », a estimé être « resté sur sa faim ». Il a remarqué que les entreprises offraient des postes vacants alors que les demandeurs d'emploi n'étaient pas formés et que les quelques 30 milliards d'euros dépensés pour l'emploi correspondaient à la quasi-totalité du déficit budgétaire, sans que l'utilité de l'ensemble des aides correspondantes ait été véritablement établie. Il a jugé irrecevable l'idée que l'Etat paye une partie des salaires au travers des allègements généraux de charges sociales tandis que, selon lui, les contrats aidés du secteur non marchand constituaient une aide sociale qui « n'avait rien à voir avec l'emploi ». L'effort devait porter en priorité sur la formation et l'apprentissage, sans négliger les autres contrats aidés du secteur marchand, en particulier le contrat initiative-emploi.

souscrivant aux propos de M. Serge Dassault concernant l'intérêt majeur de l'alternance, a rappelé qu'une des recommandations fortes de la Cour des comptes consistait à améliorer la formation à l'appui de tous les contrats aidés. Elle a également approuvé M. Jean Arthuis, président, qui insistait sur la nécessité de mieux structurer la formation, qui donnait trop souvent lieu à un « bricolage » ne visant qu'à satisfaire aux règles existantes, et souligné la nécessité d'une véritable mutualisation des moyens dévolus à l'alternance par la définition d'objectifs d'intérêt commun, ce qui devait être, en principe, un objectif du Fonds unique de péréquation (FUP). M. Jean Arthuis, président, a alors rappelé que le Sénat avait tenu à mettre en place une mission commune d'information sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle, qui devrait rendre ses conclusions en juin 2007.

a estimé qu'une suppression des contrats aidés du secteur non marchand aboutirait à une augmentation sensible de la durée du chômage et à des difficultés accrues pour le retour à l'emploi de personnes qui, de fait, s'en trouveraient encore plus durablement éloignées. Concernant la nécessité d'une formation, elle a jugé qu'elle variait selon les besoins de la personne et que des actions de validation des acquis de l'expérience ou des bilans de compétence pouvaient s'avérer, du moins dans le secteur marchand, aussi adaptées que des formations, lesquelles, en définitive, ne constituaient pas la « panacée ». Par ailleurs, les 80 % à 85 % de bénéficiaires d'un CIE demeurant dans l'entreprise se trouvaient éligibles au plan de formation, et il ne paraissait donc pas justifié que l'Etat apporte une contribution supplémentaire à un secteur, celui de la formation professionnelle, qui drainait déjà 24 milliards d'euros par an.

a expliqué que les allègements généraux de charges avaient pour objet de baisser le coût du travail et donc, le seuil de productivité à partir duquel les employeurs étaient susceptibles de recruter. Les études menées sur les allègements pratiqués avant 1998 tendaient à montrer que le coût brut annuel par emploi créé ou sauvegardé était de 25.000 euros, le coût net s'établissant à 10.000 euros, ce qui ne lui paraissait pas excessif. Depuis 1998, les allègements de charges avaient essentiellement servi à compenser l'augmentation du coût du travail résultant, dans un premier temps, de la diminution du temps de travail, puis, dans un second temps, de l'augmentation du SMIC. On estimait aujourd'hui qu'une suppression des allègements généraux des charges sociales, qui se trouvaient utilement ciblés au niveau du SMIC pour soutenir le travail peu qualifié, aboutirait à une perte de 800.000 emplois.

a attiré l'attention sur la nature particulière du contrat d'apprentissage au sein des contrats aidés et s'est interrogé sur la maturité du CIVIS, dispositif d'accompagnement réformé par le plan de cohésion sociale. Mme Marie-Thérèse Cornette a confirmé que le contrat d'apprentissage, dont seule l'aide budgétaire qui lui était attachée justifiait l'appellation générique de contrat aidé, méritait une approche différentiée. Mme Françoise Bouygard a rappelé que le CIVIS avait fait l'objet d'une simplification importante, puisque des trois volets qu'il comportait (contrat aidé du secteur non marchand, aide à la création d'entreprise et accompagnement), seul le dispositif dévolu à l'accompagnement subsistait. En janvier 2007, 311.000 jeunes y étaient intégrés, ce qui constituait un premier succès auquel il manquait encore, certes, d'être étayé par la réalisation de l'objectif principal qui est celui d'une accession à un emploi durable en moins d'un an. Une action volontariste était menée en relation avec l'ANPE afin de mobiliser le contrat de professionnalisation et le contrat jeune en entreprise (SEJE) au profit des jeunes bénéficiaires du CIVIS. M. Antoine Magnier a alors précisé que 240.000 jeunes se trouvaient actuellement bénéficiaires d'un CIVIS et que l'étude de la situation des bénéficiaires du CIVIS, un an après leur entrée dans le dispositif, faisait état d'un taux de sortie général de 40 % et de 16 % vers l'emploi durable.

s'est alors fait l'écho d'une observation de M. Alain Vasselle, qui estimait que l'existence d'exonérations de cotisations sociales non compensées posait la question de principe du financement de la politique de l'emploi par la sécurité sociale, situation à laquelle il n'était pas favorable.

compte tenu d'une évaluation globalement insuffisante des contrats aidés, s'est interrogé sur l'existence de sources statistiques satisfaisantes, qui ne reposeraient pas exclusivement sur des méthodes d'échantillonnage, mais sur un suivi systématique et individuel des bénéficiaires des différentes mesures.

pour sa part, a souligné l'approche critique de l'enquête de la Cour des comptes concernant l'accompagnement renforcé, que l'audition en cours n'avait pas encore abordée, laissant supposer que la situation s'était sensiblement améliorée. Puis elle a déploré que la part des « seniors » dans l'attribution des contrats initiative-emploi soit relativement faible, alors que ces contrats étaient les plus utiles pour le retour à l'emploi durable. Enfin, elle s'est demandé si l'ACCRE (aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprise) constituait véritablement un dispositif aidé.

En réponse à ces questions, Mme Françoise Bouygard a fait état d'une mobilisation du fichier du CNASEA et précisé que l'accompagnement des adultes ne s'effectuait certes pas au travers d'un dispositif qui se trouverait être un « symétrique » du CIVIS, mais par le suivi mensuel personnalisé de l'ANPE. Par ailleurs, il avait été procédé à un meilleur ciblage du CIE sur l'emploi des seniors. Enfin, l'ACCRE constituait indubitablement une aide à l'emploi. En complément, M. Antoine Magnier a évoqué la lourdeur des diverses méthodes d'évaluation, évoquant successivement la modélisation, la comparaison de populations-témoin et les expérimentations contrôlées. Toutes nécessitaient des enquêtes spécifiques et il convenait, en effet, d'utiliser davantage les fichiers, en particulier ceux du CNASEA, qui faisaient opportunément l'objet d'une mobilisation croissante.

a, pour sa part, fait état d'éléments disponibles dans le fichier « historique » des demandeurs d'emploi. Il a précisé que, de 16 % en 2005, la part des « seniors » parmi les bénéficiaires du CIE s'était hissée à 29 %. Par ailleurs, il a estimé que la mise en place du suivi mensuel personnalisé s'était traduite par un diagnostic amélioré et la proposition d'un parcours adapté aux difficultés rencontrées par les demandeurs d'emploi. Au total, les taux de sortie du chômage à douze mois et à dix-huit mois s'étaient respectivement améliorés de près de 4 points (portant à 84 % le taux de sortie durable à douze mois) et de près de 3 points.

Revenant au CIVIS, Mme Marie Thérèse Cornette a alors précisé que la mesure à destination des jeunes visait 25 % de ces derniers, mais n'en avait cependant concerné que 15 %. Puis M. Serge Dassault, rapporteur spécial de la mission « Travail et emploi », a rappelé l'importance des créations d'entreprise et de la formation des jeunes auxquels il conviendrait, à cet effet, d'attribuer des bourses.

a alors remercié les magistrats de la Cour des comptes pour leurs travaux et les représentants des services de l'Etat pour les réponses qu'ils avaient apportées. Il a mis en garde « le législateur contre lui-même », dans la mesure où il participait aussi à une évolution des règles finalement préjudiciable à l'efficacité des contrats aidés, soulignant la nécessité de trouver le bon équilibre entre les réformes, parfois utiles, et une stabilité des règles que la plupart des acteurs du service public de l'emploi appelaient de leurs voeux.