La réunion

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La commission entend tout d'abord une communication de M. François Marc, rapporteur général, sur le projet de décret d'avance, relatif au financement de dépenses urgentes, transmis pour avis à la commission, en application de l'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Debut de section - PermalienPhoto de François Marc

Le projet de décret d'avance, notifié à la commission des finances le 20 novembre 2012, prévoit des ouvertures et annulations de crédits pour un montant total de 1,56 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 1,37 milliard d'euros en crédits de paiement, dont 60 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », au titre des pensions versées aux ouvriers d'Etat. Ces montants respectent les plafonds définis aux articles 13 et 14 de la LOLF du 1er août 2001. Les ouvertures étant intégralement gagées, le projet ne porte pas atteinte à l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances.

Le projet de décret d'avance confirme la banalisation du recours à cette procédure comme un instrument de gestion en fin d'exercice budgétaire. Les trois principaux motifs d'ouverture de crédits sont le financement du surcoût des opérations extérieures, les OPEX (184,9 millions d'euros, hors dépenses de personnel), les dépenses de personnel (604,6 millions d'euros), et les contrats aidés. Ces derniers s'élèvent à 493,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 300 millions d'euros en crédits de paiement, et incluent le financement anticipé des emplois d'avenir créés par le nouveau Gouvernement. Les annulations obéissent partiellement au principe d'auto-assurance. Pour les ouvertures les plus importantes (défense, contrats aidés), à peine plus de 50 % sont gagées par des annulations au sein de la même mission. La réserve de précaution représente globalement les deux tiers des annulations : 61 % en autorisations d'engagement et 82 % en crédits de paiement.

184,9 millions d'euros sont ouverts au titre des OPEX, auxquels s'ajoutent 2,2 millions d'euros de dépenses de personnel liées à ces opérations. Une telle ouverture est devenue habituelle en décret d'avance. Celle-ci porte toutefois sur un montant inférieur à celui de l'année 2011 (541 millions d'euros) et atteint son niveau le plus bas depuis dix ans. Le financement des OPEX aurait pu être assuré en loi de finances rectificative, ce qui aurait été plus conforme au principe de sincérité budgétaire. Pour l'avenir, dans le cadre de la préparation de la prochaine loi de programmation militaire, il serait souhaitable que le coût des opérations extérieures soit mieux pris en compte par le projet de loi de finances initiale.

La sous-évaluation des dépenses de personnel, estimée à 604,6 millions d'euros, touche la plupart des ministères. Les ordres de grandeur sont moindres qu'en 2010 (930,7 millions d'euros), mais supérieurs à ceux de 2011 (349,4 millions d'euros). Ils témoignent que la nécessité de stabiliser en valeur les dépenses de l'Etat, hors charge de la dette et des pensions, peut conduire à une budgétisation initiale volontariste.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

Un terme pudique que l'on emploie volontiers. Il y a une certaine continuité dans le volontarisme...

Debut de section - PermalienPhoto de François Marc

On peut toujours faire mieux, M. le Président... Les ouvertures de crédits de personnel, dont l'urgence est avérée mais l'imprévisibilité parfois moins évidente, résultent de difficultés d'anticipation des départs en retraite ou de facteurs techniques, mais également de dépassements persistants de certaines enveloppes catégorielles ou d'indemnisation.

Au ministère de la défense, et malgré les 278,9 millions d'euros d'ouvertures demandés, les tensions sur la gestion de la masse salariale conduisent à ne pas verser certaines primes catégorielles. Les dysfonctionnements dans le déploiement du logiciel LOUVOIS ont touché la plupart des primes et indemnités du de la défense, qui font l'objet d'une demande d'enquête de la commission des finances à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF. Des dépassements de crédits sur les mesures catégorielles persistent au ministère de l'économie, en particulier après la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique.

Au ministère des affaires étrangères, l'impact difficilement prévisible des variations de change, pour lesquelles aucune enveloppe spécifique n'est prévue lors de la construction de la loi de finances initiale, conduit à nouveau à une demande d'ouverture de 35 millions d'euros de crédits.

Une partie des ouvertures de crédits de personnel dans l'enseignement scolaire traduit le retard pris dans la publication des arrêtés d'application du décret de 2010 sur les indemnités de concours.

Au ministère de l'intérieur, il est procédé à un rétablissement de crédits à hauteur de 7 millions d'euros pour les adjoints de sécurité, compte tenu d'un phénomène de taux de chute (absence, maladie, rupture anticipée de contrat, prise de poste différée) qui doit à présent être intégré à la prévision budgétaire.

Les crédits des bourses étudiantes octroyées selon des critères sociaux bénéficieront d'un abondement de 128 millions, mais la prise en compte de l'évolution du nombre de boursiers dès l'élaboration de la loi de finances initiale favorisera des progrès à partir de 2013.

La sous-évaluation, récurrente, des frais de justice en loi de finances initiale conduit de nouveau à des ouvertures de crédit, à hauteur de 46 millions d'euros.

Le contentieux d'encaissement des amendes forfaitaires et des consignations par les agents de police municipale aurait pu être pris en compte au gré des lois de finances rectificatives pour 2012. Il représente 8,6 millions d'euros.

Deux opérations ne figurent ni dans le projet de décret d'avance, ni dans les ouvertures de crédits envisagées dans le prochain projet de loi de finances rectificative pour 2012. En premier lieu, le Gouvernement n'identifie plus de besoin d'ouverture de crédits pour les primes d'épargne logement, mais si tel devait finalement être le cas, un emprunt au Crédit foncier de France, le gestionnaire du dispositif, aurait un coût supérieur à celui des emprunts d'Etat. En second lieu, les 4,7 millions d'euros de primes destinés aux médaillés olympiques et paralympiques aux Jeux de Londres de 2012, ont pu être libérés sans qu'il soit besoin d'ouvrir des crédits supplémentaires.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

Vous nous proposez donc d'émettre un avis favorable ? Votre pensée semble pouvoir être résumée ainsi : « des progrès, mais peut mieux faire »...

Debut de section - PermalienPhoto de François Marc

Il m'est en effet arrivé d'utiliser cette expression dans mes activités passées.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

L'abondement éventuel du régime des primes d'épargne logement n'a pas été évoqué dans l'avis proposé à l'adoption de la commission des finances. Sans doute réservez-vous cette question au rapport que vous nous présenterez sur le collectif budgétaire ?

Debut de section - PermalienPhoto de François Marc

Oui. Je me suis limité ici au contenu du décret d'avance présenté par le Gouvernement.

Debut de section - PermalienPhoto de Michèle André

Nous félicitons le rapporteur général pour la qualité de sa présentation.

La commission donne acte de sa communication au rapporteur général et adopte l'avis sur le projet de décret d'avance, le groupe UMP s'abstenant.

L'avis est ainsi rédigé :

« La commission des finances,

« Vu les articles 13, 14 et 56 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;

« Vu la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 et les lois n° 2012-354 du 14 mars 2012 et n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificatives pour 2012 ;

« Vu le projet de décret d'avance notifié le 20 novembre 2012, portant ouverture et annulation de 1 560 797 265 euros en autorisations d'engagement et de 1 369 941 636 euros en crédits de paiement, le rapport de motivation qui l'accompagne et les réponses du Ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé du budget, au questionnaire du Rapporteur général ;

« 1. Observe que les ouvertures prévues par le présent projet n'excèdent pas le plafond de 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année et que les annulations prévues n'excèdent pas le plafond de 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances initiale et rectificatives pour 2012 ;

« 2. Constate que l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances n'est pas affecté, dès lors que les ouvertures de crédits prévues sont gagées par des annulations de même montant ;

« 3. Considère que l'urgence à ouvrir les autorisations d'engagement et les crédits de paiement prévus par le présent projet de décret est avérée ;

« 4. Regrette encore une fois la banalisation du recours au décret d'avance en fin d'exercice budgétaire ;

« 5. Observe qu'un des motifs d'ouverture de crédits réside à nouveau dans le financement des opérations extérieures du ministère de la défense, pour un montant toutefois inférieur à celui de l'année 2011 et le plus bas observé au cours des dix dernières années.

« 6. Estime que des ajustements progressifs de crédits, au gré des lois de finances rectificatives votées en 2012, auraient été plus conformes au principe de sincérité budgétaire, et forme le voeu que, dans le cadre de la préparation de la prochaine loi de programmation militaire, le coût des opérations extérieures puisse être inscrit dans le projet de loi de finances initiale ;

« 7. Relève que la fin de gestion appelle à nouveau, et quoique dans des proportions moindres qu'en 2010, des ouvertures complémentaires de crédits de personnel dans la plupart des ministères. Ces ouvertures, dont l'urgence est avérée mais l'imprévisibilité discutable, résultent de difficultés d'anticipation des départs en retraite ou de facteurs techniques, mais également de dépassements persistants de certaines enveloppes catégorielles ou d'indemnisation ;

« 8. Souligne le caractère toujours lacunaire des informations relatives aux dépenses de personnel du ministère de la défense, et en particulier l'absence de versement de certaines primes catégorielles qui résulte d'une insuffisante maîtrise des dépenses salariales du ministère, dans un contexte de difficultés accrues par les problèmes de déploiement du logiciel LOUVOIS ;

« 9. Considère que les besoins de crédits au titre des bourses étudiantes, des indemnités de concours et des frais de justice résultent de l'insuffisance persistante des prévisions établies en loi de finances initiale, mais observe des progrès dans la prévision de dépenses des bourses étudiantes pour 2013 ;

« 10. Regrette que le contentieux relatif à l'encaissement des amendes forfaitaires et des consignations n'ait pas été pris en compte lors des lois de finances rectificatives de l'année 2012 ;

« 11. Emet en conséquence, et sous le bénéfice de ces observations, un avis favorable au présent projet de décret d'avance. »

La commission procède ensuite à l'examen des amendements déposés par le Gouvernement sur les articles 19 à 38 du projet de loi de finances pour 2013.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

Avant de passer à l'examen des amendements déposés par le Gouvernement sur le projet de loi de finances, comment le rapporteur général envisage-t-il l'avancée de la discussion et quand prévoit-il le vote de l'article d'équilibre ?

Debut de section - PermalienPhoto de François Marc

Compte tenu de la qualité des débats et de l'accélération du rythme de la discussion, nous pouvons entrevoir l'examen du dernier amendement ce soir, éventuellement avant le dîner...

Debut de section - PermalienPhoto de François Marc

et par conséquent, le vote de l'article d'équilibre et sur l'ensemble de la première partie de la loi de finances dès demain après-midi.

Article 19

Debut de section - PermalienPhoto de François Marc

L'amendement n° I-434 procède à une correction rédactionnelle.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° I-434.

Debut de section - PermalienPhoto de François Marc

Au cours des débats à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a décidé d'augmenter de 50 %, soit 25 millions d'euros, la dotation de développement urbain (DDU), au profit des cinquante communes les plus défavorisées au regard des critères d'attribution de cette dotation. Il avait initialement gagé cette dépense supplémentaire par une diminution, à due concurrence, des crédits de la mission « Provisions ». Ce gage ne devait toutefois être que temporaire. Pour respecter la règle du gel en valeur des concours aux collectivités territoriales, il entend imputer cette dépense sur le montant de ces concours. Tel est l'objet des amendements n° I-433 et n° I-432, qui font porter le gage de l'augmentation de la DDU non sur la dotation globale de fonctionnement (DGF), mais sur les variables d'ajustement de l'enveloppe normée, qui accusent de ce fait une diminution supplémentaire de 2 %.

Debut de section - PermalienPhoto de François Marc

Le Gouvernement applique la logique de gel en valeur des dotations attribuées par l'Etat aux collectivités territoriales : elle sous-tend le projet de loi, nous ne la contestons pas. La DDU fait toutefois l'objet de nombreuses critiques relatives à la lourdeur des procédures d'instruction et à la mauvaise consommation des crédits. Ce n'est donc pas forcément le meilleur choix pour répondre aux préoccupations des communes défavorisées. En outre, l'approbation de l'augmentation de la DDU et, le cas échéant, des amendements du Gouvernement, ne signifie pas que nous approuvons la méthode. En effet, il ne faudrait pas que des décisions prises sur des événements ponctuels mettent à mal des orientations qui relèvent du Comité des finances locales. Enfin, comme l'ont indiqué les ministres en charge du dossier, François Lamy et Marylise Lebranchu, la péréquation doit d'abord s'exprimer au sein des intercommunalités entre les communes pauvres et celles qui le sont moins. Faut-il alors diminuer les dotations des communes pénalisées par la baisse des variables d'ajustement, alors que leur situation n'est pas plus enviable que celle des communes bénéficiaires de ce coup de pouce ? En conséquence, je ne peux donc que m'en remettre à la sagesse des membres de notre commission.

Debut de section - PermalienPhoto de François Marc

On n'a jamais raison tout seul. Faisons confiance à la réflexion collective.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

Il est vrai que si tous les maires pauvres entamaient une grève de la faim devant les assemblées parlementaires, il y aurait lieu de se faire du souci.

Debut de section - PermalienPhoto de Gérard Miquel

Le rapporteur général nous a fait une description éclairante du dispositif voté à l'Assemblée nationale. Je suis, pour ma part, très inquiet de la tournure que prennent les choses. Compte tenu de la situation de mon département, je devrais bientôt faire, avec Claude Haut, une grève de la faim dans la cour du Sénat, pour obtenir quelques millions supplémentaires !

La semaine dernière, 5 millions d'euros ont été ponctionnés sur les conseils généraux. C'est détestable, alors que l'on va se doter d'un système de soutien aux départements en difficulté ! Où en est d'ailleurs la répartition des 170 millions d'euros correspondants ? Les conseils généraux ont la charge de prestations sociales, dont ils ne maîtrisent ni le montant individuel, fixé au niveau national - et c'est heureux - ni le nombre de bénéficiaires, qui dépend de la conjoncture. Résultat : nous sommes dans l'incertitude la plus totale en période de préparation de nos budgets. M. le président, M. le rapporteur général, éclairez-nous !

Debut de section - PermalienPhoto de François Marc

Ces données n'ont pas été portées à la connaissance du rapporteur général, je ne suis donc pas capable de vous informer.

Debut de section - PermalienPhoto de Claude Haut

Je partage le sentiment de Gérard Miquel. Je ne vois pas comment l'on peut approuver de telles pratiques. Cela entraînera des grèves de la faim à répétition dans la France entière. L'État devrait trouver les moyens nécessaires sans que d'autres collectivités en subissent les conséquences.

Debut de section - PermalienPhoto de Francis Delattre

Aux observations de nos collègues sur les départements, ajoutons le problème, structurel, posé par l'importante déperdition de recettes sur les droits de mutation, de l'ordre de 20 % à 25 %. Il est invraisemblable de voter sur le dispositif sans connaître les cinquante collectivités concernées. En outre, sans figurer parmi les plus défavorisées, beaucoup de communes sont véritablement sur le fil du rasoir. J'invite à la plus grande prudence.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

Connaît-on la liste des communes concernées, monsieur le rapporteur général ?

Debut de section - PermalienPhoto de François Marc

Je crains que non. On peut penser que Clichy-sous-Bois s'y trouve. Sevran également.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° I-433.

Article 22

Debut de section - PermalienPhoto de François Marc

L'amendement n° I-436 est traditionnel. Comme chaque année, le Gouvernement ajuste, au regard des dernières données dont il dispose, le calcul des tarifs de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° I-436.

Article 25

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de conséquence n° I-432.

Article 30

Debut de section - PermalienPhoto de François Marc

Le sous-amendement n° I-435 rectifié à l'amendement n° I-10 de la commission reporte au 1er juin le dépôt du rapport au Parlement sur la rénovation thermique des logements du parc privé ancien.

La commission émet un avis favorable au sous-amendement n° I-435 rectifié.

Article 38

Debut de section - PermalienPhoto de François Marc

J'avais indiqué dans mon rapport que le Gouvernement aurait à tirer les conséquences de certaines dispositions adoptées par les députés dans le cadre du PLFSS. Les amendements n° I-438 et n° I-437 y procèdent.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° I-438, ainsi qu'à l'amendement n° I-437.

Puis, la commission désigne M. François Marc rapporteur :

sur le projet de loi n° 298 (AN - XIVème législature) relatif à la création de la Banque publique d'investissement, sous réserve de sa transmission par l'Assemblée nationale ;

sur la proposition de loi organique n° 349 (AN - XIVème législature), de MM. Gilles Carrez, Christian Eckert et Jean-Jacques Urvoas, relative à la nomination des dirigeants de BPI-Groupe, sous réserve de sa transmission par l'Assemblée nationale ;

sur la proposition de loi organique n° 67 (2012-2013) de M. François Marc, relative à la nomination du directeur général de la Banque publique d'investissement.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

Pourquoi a-t-on besoin de toutes ces lois organiques ?

Debut de section - PermalienPhoto de François Marc

Nous avions pris, au Sénat, l'initiative de déposer une proposition de loi organique afin de prévoir l'audition du directeur général de la Banque publique d'investissement (BPI) par les commissions des finances avant sa nomination. Mais pour que les députés puissent débattre de ces sujets, ils devaient déposer de leur côté la même proposition de loi organique. Elles seront en quelque sorte fusionnées.

Enfin, la commission procède à un échange de vues sur l'ordre du jour de ses réunions au cours de la semaine du 3 décembre 2012.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

Quelques précisions de calendrier pour terminer. Si la première partie est votée...

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

En effet : le vote est toujours dangereux... Si la première partie est adoptée, la commission se réunira mardi 4 décembre à 9 heures 30 pour examiner le rapport du rapporteur général sur les articles non rattachés, dont l'article 66 relatif au Crédit immobilier de France (CIF). A cette occasion, il présentera un rapport d'information sur la situation de cette institution et les moyens de lui porter remède. Si la première partie n'était pas adoptée, nous nous réunirions mercredi 5 décembre à 9 heures 30. L'ordre du jour comprendrait alors une communication du rapporteur général sur le CIF, et l'examen du projet de loi sur la BPI. Nous examinerions ce dernier texte en séance publique lundi 10 et mardi 11 décembre. Le calendrier du collectif budgétaire demeurerait inchangé : examen en commission le 12 décembre et examen en séance à partir du jeudi 13 décembre au soir.

Debut de section - PermalienPhoto de Michèle André

Dans la première hypothèse, quand le texte sur la BPI serait-il examiné ?

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

Dans ce cas, le texte sur la BPI figure à l'ordre du jour de la semaine du 17 décembre. J'ai exprimé des réserves en conférence des présidents, parce que les textes se bousculant en cette fin d'année, le temps consacré au collectif budgétaire risquerait de ne pas être suffisant. Les gouvernements ont l'habitude d'introduire dans ces textes des dispositions très hétérogènes, et celui-ci ne déroge pas à la règle. De surcroît, ce collectif a de grandes chances de comporter un certain nombre de dispositions du plan de compétitivité, dont la mise en place du crédit d'impôt et les décisions de principe relatives au taux de TVA.