Le projet de décret d'avance, notifié à la commission des finances le 20 novembre 2012, prévoit des ouvertures et annulations de crédits pour un montant total de 1,56 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 1,37 milliard d'euros en crédits de paiement, dont 60 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », au titre des pensions versées aux ouvriers d'Etat. Ces montants respectent les plafonds définis aux articles 13 et 14 de la LOLF du 1er août 2001. Les ouvertures étant intégralement gagées, le projet ne porte pas atteinte à l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances.

Le projet de décret d'avance confirme la banalisation du recours à cette procédure comme un instrument de gestion en fin d'exercice budgétaire. Les trois principaux motifs d'ouverture de crédits sont le financement du surcoût des opérations extérieures, les OPEX (184,9 millions d'euros, hors dépenses de personnel), les dépenses de personnel (604,6 millions d'euros), et les contrats aidés. Ces derniers s'élèvent à 493,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 300 millions d'euros en crédits de paiement, et incluent le financement anticipé des emplois d'avenir créés par le nouveau Gouvernement. Les annulations obéissent partiellement au principe d'auto-assurance. Pour les ouvertures les plus importantes (défense, contrats aidés), à peine plus de 50 % sont gagées par des annulations au sein de la même mission. La réserve de précaution représente globalement les deux tiers des annulations : 61 % en autorisations d'engagement et 82 % en crédits de paiement.

184,9 millions d'euros sont ouverts au titre des OPEX, auxquels s'ajoutent 2,2 millions d'euros de dépenses de personnel liées à ces opérations. Une telle ouverture est devenue habituelle en décret d'avance. Celle-ci porte toutefois sur un montant inférieur à celui de l'année 2011 (541 millions d'euros) et atteint son niveau le plus bas depuis dix ans. Le financement des OPEX aurait pu être assuré en loi de finances rectificative, ce qui aurait été plus conforme au principe de sincérité budgétaire. Pour l'avenir, dans le cadre de la préparation de la prochaine loi de programmation militaire, il serait souhaitable que le coût des opérations extérieures soit mieux pris en compte par le projet de loi de finances initiale.

La sous-évaluation des dépenses de personnel, estimée à 604,6 millions d'euros, touche la plupart des ministères. Les ordres de grandeur sont moindres qu'en 2010 (930,7 millions d'euros), mais supérieurs à ceux de 2011 (349,4 millions d'euros). Ils témoignent que la nécessité de stabiliser en valeur les dépenses de l'Etat, hors charge de la dette et des pensions, peut conduire à une budgétisation initiale volontariste.

Un terme pudique que l'on emploie volontiers. Il y a une certaine continuité dans le volontarisme...

On peut toujours faire mieux, M. le Président... Les ouvertures de crédits de personnel, dont l'urgence est avérée mais l'imprévisibilité parfois moins évidente, résultent de difficultés d'anticipation des départs en retraite ou de facteurs techniques, mais également de dépassements persistants de certaines enveloppes catégorielles ou d'indemnisation.

Au ministère de la défense, et malgré les 278,9 millions d'euros d'ouvertures demandés, les tensions sur la gestion de la masse salariale conduisent à ne pas verser certaines primes catégorielles. Les dysfonctionnements dans le déploiement du logiciel LOUVOIS ont touché la plupart des primes et indemnités du de la défense, qui font l'objet d'une demande d'enquête de la commission des finances à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF. Des dépassements de crédits sur les mesures catégorielles persistent au ministère de l'économie, en particulier après la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique.

Au ministère des affaires étrangères, l'impact difficilement prévisible des variations de change, pour lesquelles aucune enveloppe spécifique n'est prévue lors de la construction de la loi de finances initiale, conduit à nouveau à une demande d'ouverture de 35 millions d'euros de crédits.

Une partie des ouvertures de crédits de personnel dans l'enseignement scolaire traduit le retard pris dans la publication des arrêtés d'application du décret de 2010 sur les indemnités de concours.

Au ministère de l'intérieur, il est procédé à un rétablissement de crédits à hauteur de 7 millions d'euros pour les adjoints de sécurité, compte tenu d'un phénomène de taux de chute (absence, maladie, rupture anticipée de contrat, prise de poste différée) qui doit à présent être intégré à la prévision budgétaire.

Les crédits des bourses étudiantes octroyées selon des critères sociaux bénéficieront d'un abondement de 128 millions, mais la prise en compte de l'évolution du nombre de boursiers dès l'élaboration de la loi de finances initiale favorisera des progrès à partir de 2013.

La sous-évaluation, récurrente, des frais de justice en loi de finances initiale conduit de nouveau à des ouvertures de crédit, à hauteur de 46 millions d'euros.

Le contentieux d'encaissement des amendes forfaitaires et des consignations par les agents de police municipale aurait pu être pris en compte au gré des lois de finances rectificatives pour 2012. Il représente 8,6 millions d'euros.

Deux opérations ne figurent ni dans le projet de décret d'avance, ni dans les ouvertures de crédits envisagées dans le prochain projet de loi de finances rectificative pour 2012. En premier lieu, le Gouvernement n'identifie plus de besoin d'ouverture de crédits pour les primes d'épargne logement, mais si tel devait finalement être le cas, un emprunt au Crédit foncier de France, le gestionnaire du dispositif, aurait un coût supérieur à celui des emprunts d'Etat. En second lieu, les 4,7 millions d'euros de primes destinés aux médaillés olympiques et paralympiques aux Jeux de Londres de 2012, ont pu être libérés sans qu'il soit besoin d'ouvrir des crédits supplémentaires.

On ne peut pas prévoir les médailles...

Vous nous proposez donc d'émettre un avis favorable ? Votre pensée semble pouvoir être résumée ainsi : « des progrès, mais peut mieux faire »...

Il m'est en effet arrivé d'utiliser cette expression dans mes activités passées.

L'abondement éventuel du régime des primes d'épargne logement n'a pas été évoqué dans l'avis proposé à l'adoption de la commission des finances. Sans doute réservez-vous cette question au rapport que vous nous présenterez sur le collectif budgétaire ?

Oui. Je me suis limité ici au contenu du décret d'avance présenté par le Gouvernement.

Nous félicitons le rapporteur général pour la qualité de sa présentation.

Avant de passer à l'examen des amendements déposés par le Gouvernement sur le projet de loi de finances, comment le rapporteur général envisage-t-il l'avancée de la discussion et quand prévoit-il le vote de l'article d'équilibre ?

Compte tenu de la qualité des débats et de l'accélération du rythme de la discussion, nous pouvons entrevoir l'examen du dernier amendement ce soir, éventuellement avant le dîner...

Toutefois, le mardi n'est pas le lundi.

et par conséquent, le vote de l'article d'équilibre et sur l'ensemble de la première partie de la loi de finances dès demain après-midi.

L'amendement n° I-434 procède à une correction rédactionnelle.

Au cours des débats à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a décidé d'augmenter de 50 %, soit 25 millions d'euros, la dotation de développement urbain (DDU), au profit des cinquante communes les plus défavorisées au regard des critères d'attribution de cette dotation. Il avait initialement gagé cette dépense supplémentaire par une diminution, à due concurrence, des crédits de la mission « Provisions ». Ce gage ne devait toutefois être que temporaire. Pour respecter la règle du gel en valeur des concours aux collectivités territoriales, il entend imputer cette dépense sur le montant de ces concours. Tel est l'objet des amendements n° I-433 et n° I-432, qui font porter le gage de l'augmentation de la DDU non sur la dotation globale de fonctionnement (DGF), mais sur les variables d'ajustement de l'enveloppe normée, qui accusent de ce fait une diminution supplémentaire de 2 %.

C'est beaucoup !

Le Gouvernement applique la logique de gel en valeur des dotations attribuées par l'Etat aux collectivités territoriales : elle sous-tend le projet de loi, nous ne la contestons pas. La DDU fait toutefois l'objet de nombreuses critiques relatives à la lourdeur des procédures d'instruction et à la mauvaise consommation des crédits. Ce n'est donc pas forcément le meilleur choix pour répondre aux préoccupations des communes défavorisées. En outre, l'approbation de l'augmentation de la DDU et, le cas échéant, des amendements du Gouvernement, ne signifie pas que nous approuvons la méthode. En effet, il ne faudrait pas que des décisions prises sur des événements ponctuels mettent à mal des orientations qui relèvent du Comité des finances locales. Enfin, comme l'ont indiqué les ministres en charge du dossier, François Lamy et Marylise Lebranchu, la péréquation doit d'abord s'exprimer au sein des intercommunalités entre les communes pauvres et celles qui le sont moins. Faut-il alors diminuer les dotations des communes pénalisées par la baisse des variables d'ajustement, alors que leur situation n'est pas plus enviable que celle des communes bénéficiaires de ce coup de pouce ? En conséquence, je ne peux donc que m'en remettre à la sagesse des membres de notre commission.

C'est une sagesse que je sens un peu mitigée.

On n'a jamais raison tout seul. Faisons confiance à la réflexion collective.

Il est vrai que si tous les maires pauvres entamaient une grève de la faim devant les assemblées parlementaires, il y aurait lieu de se faire du souci.

Le rapporteur général nous a fait une description éclairante du dispositif voté à l'Assemblée nationale. Je suis, pour ma part, très inquiet de la tournure que prennent les choses. Compte tenu de la situation de mon département, je devrais bientôt faire, avec Claude Haut, une grève de la faim dans la cour du Sénat, pour obtenir quelques millions supplémentaires !

La semaine dernière, 5 millions d'euros ont été ponctionnés sur les conseils généraux. C'est détestable, alors que l'on va se doter d'un système de soutien aux départements en difficulté ! Où en est d'ailleurs la répartition des 170 millions d'euros correspondants ? Les conseils généraux ont la charge de prestations sociales, dont ils ne maîtrisent ni le montant individuel, fixé au niveau national - et c'est heureux - ni le nombre de bénéficiaires, qui dépend de la conjoncture. Résultat : nous sommes dans l'incertitude la plus totale en période de préparation de nos budgets. M. le président, M. le rapporteur général, éclairez-nous !

Ces données n'ont pas été portées à la connaissance du rapporteur général, je ne suis donc pas capable de vous informer.

Je partage le sentiment de Gérard Miquel. Je ne vois pas comment l'on peut approuver de telles pratiques. Cela entraînera des grèves de la faim à répétition dans la France entière. L'État devrait trouver les moyens nécessaires sans que d'autres collectivités en subissent les conséquences.

Absolument.

Aux observations de nos collègues sur les départements, ajoutons le problème, structurel, posé par l'importante déperdition de recettes sur les droits de mutation, de l'ordre de 20 % à 25 %. Il est invraisemblable de voter sur le dispositif sans connaître les cinquante collectivités concernées. En outre, sans figurer parmi les plus défavorisées, beaucoup de communes sont véritablement sur le fil du rasoir. J'invite à la plus grande prudence.

Connaît-on la liste des communes concernées, monsieur le rapporteur général ?

Je crains que non. On peut penser que Clichy-sous-Bois s'y trouve. Sevran également.

L'amendement n° I-436 est traditionnel. Comme chaque année, le Gouvernement ajuste, au regard des dernières données dont il dispose, le calcul des tarifs de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

Le sous-amendement n° I-435 rectifié à l'amendement n° I-10 de la commission reporte au 1er juin le dépôt du rapport au Parlement sur la rénovation thermique des logements du parc privé ancien.

J'avais indiqué dans mon rapport que le Gouvernement aurait à tirer les conséquences de certaines dispositions adoptées par les députés dans le cadre du PLFSS. Les amendements n° I-438 et n° I-437 y procèdent.

Pourquoi a-t-on besoin de toutes ces lois organiques ?

Nous avions pris, au Sénat, l'initiative de déposer une proposition de loi organique afin de prévoir l'audition du directeur général de la Banque publique d'investissement (BPI) par les commissions des finances avant sa nomination. Mais pour que les députés puissent débattre de ces sujets, ils devaient déposer de leur côté la même proposition de loi organique. Elles seront en quelque sorte fusionnées.

Quelques précisions de calendrier pour terminer. Si la première partie est votée...

Le vote dépend de tous les groupes, M. le Président...

En effet : le vote est toujours dangereux... Si la première partie est adoptée, la commission se réunira mardi 4 décembre à 9 heures 30 pour examiner le rapport du rapporteur général sur les articles non rattachés, dont l'article 66 relatif au Crédit immobilier de France (CIF). A cette occasion, il présentera un rapport d'information sur la situation de cette institution et les moyens de lui porter remède. Si la première partie n'était pas adoptée, nous nous réunirions mercredi 5 décembre à 9 heures 30. L'ordre du jour comprendrait alors une communication du rapporteur général sur le CIF, et l'examen du projet de loi sur la BPI. Nous examinerions ce dernier texte en séance publique lundi 10 et mardi 11 décembre. Le calendrier du collectif budgétaire demeurerait inchangé : examen en commission le 12 décembre et examen en séance à partir du jeudi 13 décembre au soir.

Dans la première hypothèse, quand le texte sur la BPI serait-il examiné ?

Dans ce cas, le texte sur la BPI figure à l'ordre du jour de la semaine du 17 décembre. J'ai exprimé des réserves en conférence des présidents, parce que les textes se bousculant en cette fin d'année, le temps consacré au collectif budgétaire risquerait de ne pas être suffisant. Les gouvernements ont l'habitude d'introduire dans ces textes des dispositions très hétérogènes, et celui-ci ne déroge pas à la règle. De surcroît, ce collectif a de grandes chances de comporter un certain nombre de dispositions du plan de compétitivité, dont la mise en place du crédit d'impôt et les décisions de principe relatives au taux de TVA.