C'est en tant que président du comité de pilotage que nous allons entendre notre collègue Yves Krattinger sur « l'organisation et le déroulement des Etats généraux de la démocratie territoriale ».

L'esprit des Etats généraux de la démocratie territoriale, que nous devons à une initiative du Président Bel, tient en quelques mots : donner, ou redonner, la parole aux élus locaux.

L'objectif est d'entendre ceux qui font vivre la décentralisation pour faire émerger les idées du terrain. Il ne s'agit donc pas de définir un projet a priori et de le soumettre aux élus, mais plutôt d'engager un processus original, partant des territoires et non des ministères, puisant dans le vécu des acteurs et non dans les théories des fonctionnaires parisiens.

L'organisation, dont le principe et les grandes lignes ont été approuvés par le Bureau du Sénat le 14 novembre, en revient à un comité de pilotage.

Ce comité de pilotage, que j'ai l'honneur de présider, a été conçu dans un double souci : premièrement, placer les Etats généraux sous l'égide du Sénat en tant qu'institution. Tous les groupes politiques ont donc été invités à désigner des représentants au sein de ce comité, dont fait également partie, à ce titre, la présidente de notre délégation ; deuxièmement, faire participer les associations d'élus. C'est ainsi que, notamment, les quatre associations « généralistes », représentant respectivement les maires, les départements, les régions et les communautés de France, disposent d'un représentant qui siège au sein du comité de pilotage. Leur assiduité à nos réunions traduit d'ailleurs, si besoin est, tout l'intérêt que les associations d'élus portent à la démarche du Sénat.

Reprenant les grandes lignes que le Président du Sénat avait présentées devant le Bureau, le comité de pilotage a prévu une organisation en trois temps : une phase d'interrogation, de consultation des acteurs locaux ; une phase de débat dans les territoires ; une phase de synthèse et de conclusion.

La première étape se déroule actuellement ; les deux suivantes interviendront après les élections législatives.

La phase actuelle consiste en l'interrogation et en la consultation des acteurs locaux. Le comité de pilotage les a voulues aussi larges que possible tant en ce qui concerne les participants qu'en ce qui concerne les sujets abordés. Pour ce faire, nous avons prévu plusieurs supports de consultation et d'expression des acteurs locaux.

Le premier support de consultation est un questionnaire écrit à l'intention de l'ensemble des quelque 550 000 élus locaux. Je passe rapidement sur son contenu, puisque le Président l'a adressé à chaque sénateur mi-décembre, peu avant que ce questionnaire soit mis en ligne sur le site du Sénat. Je rappelle simplement qu'il comprend trois séries de questions.

D'abord des questions relatives, dans le respect de l'anonymat, au profil des répondants (mandat exercé, taille de la collectivité pour les élus municipaux, département, sexe...) ; elles sont destinées à permettre une analyse des réponses en fonction des différents profils, par exemple de savoir, sur un point déterminé, quel est le sentiment dominant chez les maires des communes de moins de 1 000 habitants, chez les présidents de conseil général, etc.

Il y a ensuite, plus de 80 questions de fond, classées en deux niveaux selon leur degré de technicité : 44 questions de niveau 1, le moins technique, et, pour ceux qui souhaitent aller plus loin, 37 questions plus techniques. Ces questions sont rangées en trois grandes catégories : « vos missions d'élu et la démocratie territoriale », « vos moyens d'agir » (ressources financières et ressources humaines), et « les liens avec vos partenaires » (Etat, autres collectivités...). Nous avons calculé qu'il fallait à peu près trente minutes pour répondre aux 44 questions de niveau 1 ;

Enfin, la troisième série de questions, au nombre de 26, s'adresse spécifiquement aux élus d'outre-mer.

Le délai imparti aux élus pour répondre à ce questionnaire avait été initialement fixé au 22 février, date prévue pour la suspension des travaux parlementaires. Celle-ci ayant été décalée, le délai limite a été adapté en conséquence et les élus désireux de participer ont donc jusqu'au 6 mars pour remplir le questionnaire en ligne ou, s'ils préfèrent, nous renvoyer un exemplaire papier. Au total, les destinataires auront donc disposé de deux mois et demi pour y répondre.

A deux semaines de l'échéance, je crois pouvoir dire que cette consultation est déjà un succès. Un succès quantitatif, d'abord, puisque nous en sommes aujourd'hui à environ 14 300 réponses, dont 13 300 directement par voie électronique. Mais un succès qualitatif aussi puisque nous avons eu l'agréable surprise de constater que cet « échantillon », très important, reproduisait dans une large mesure le « paysage » formé par les élus locaux, en particulier par les maires. Par exemple, près de 88 % des maires qui ont répondu appartiennent à des communes de moins de 3 500 habitants ; or, dans l'ensemble des maires français, 92 % appartiennent à des communes de moins de 3 500 habitants. De même, un peu plus de 15 % des maires qui ont répondu sont des femmes, alors que 14,2 % des maires de France sont des femmes.

Le seul biais que nous observons par rapport à la représentation générale des maires, c'est que nous avons une plus grande représentation des retraités, avec environ 57 % des réponses, alors qu'ils ne sont que 34 à 35 % dans l'ensemble des maires.

Nous pouvons donc dire que les données que nous allons recueillir sont à la fois qualitativement représentatives et quantitativement des plus significatives - surtout si on les compare aux quelque 900 personnes sur lesquelles sont généralement faits les sondages relatifs à l'élection présidentielle.

Pour autant, afin de « coller » au plus près à la réalité et de mieux assurer la représentativité des élus locaux, le comité de pilotage a décidé que la synthèse des réponses au questionnaire serait confiée à un organisme spécialisé, dans le cadre d'un marché public.

Le deuxième support de consultation est un blog dédié aux Etats généraux sur le site du Sénat. Ce blog est pour nous un moyen utile de compléter l'information en provenance des élus locaux. Il nous permet en effet, entre autres, d'associer, via des cahiers d'acteurs recueillant leurs contributions, les grands partenaires des collectivités, qu'il s'agisse des opérateurs économiques, sociaux, éducatifs, culturels. Il nous permet aussi de disposer d'un support ouvert aux citoyens : alors que le questionnaire s'adresse aux élus locaux, le blog est en effet destiné aux citoyens.

Nous réfléchissons à un troisième support de consultation à travers une étude, dite qualitative, confiée à un organisme spécialisé. Je dis bien « nous réfléchissons », car ce point n'a, à ce jour, pas été tranché.

Cette idée repose sur le fait que le questionnaire à destination de tous les élus locaux a délibérément écarté les questions trop techniques. De plus, pour prendre en compte les contraintes de l'exploitation informatique des réponses, ont été privilégiées les questions fermées, par exemple celles appelant une réponse par oui ou par non. Les élus peuvent, cependant, ajouter des commentaires globaux à la fin du questionnaire.

Le comité de pilotage a donc envisagé de compléter le questionnaire écrit par une enquête qualitative. L'idée est de constituer des groupes représentatifs, amenés à s'exprimer, sous la conduite d'un animateur, sur des thèmes à identifier. A cette fin, il serait fait appel à un organisme spécialisé dans ce genre d'études, choisi sur appel d'offres.

Des étapes ultérieures ont été esquissées mais n'ont pas encore été validées. Comme je l'ai déjà indiqué, les étapes suivantes n'interviendront qu'après les élections législatives, à des dates qui restent encore à déterminer. Il s'agira d'une phase de débat dans les territoires puis d'une phase de conclusion et de restitution.

La phase de débat dans les territoires prendra la forme de neuf débats interrégionaux, dont un spécifiquement consacré à l'Outre-mer qui se tiendra à Paris. Pour l'organisation de ces débats en métropole, le comité de pilotage a identifié les huit zones suivantes : Île-de-France, centre (au sens géographique, plus large que le sens administratif, et donc à ne pas confondre avec la région Centre), Rhône-Alpes (également entendu au sens large), nord, est, sud-est, sud-ouest et grand-ouest.

C'est un découpage qui a été conçu de manière à tenir compte à la fois :

- des spécificités régionales. La zone centre, par exemple, permettra un débat interrégional mettant l'accent sur la spécificité des territoires ruraux, ce qui ne sera évidemment pas le cas de la zone Île-de-France ;

- des facilités de déplacement pour les élus. C'est ce qui explique que, par exemple, nous ayons prévu de rattacher l'Aude et les Pyrénées-Orientales au sud-ouest plutôt qu'au sud-est, partant du constat qu'il serait plus facile pour les élus de ce département de se rendre à Toulouse plutôt qu'en Avignon. C'est d'ailleurs parce que nous sommes attentifs à la question du déplacement que notre découpage ne se veut pas rigide : s'ils le préfèrent, notamment pour des raisons pratiques, les élus pourront tout à fait participer à un débat dans la zone voisine de celle à laquelle nous avons rattaché leur département. Ces débats se dérouleront dans des lieux permettant d'accueillir un nombre significatif de participants, que nous avons évalué à 500.

Ils se tiendront sur une journée, mais les différents débats n'auront pas lieu le même jour afin que le Président du Sénat puisse, comme il le souhaite, participer à chacun d'eux. Afin d'assurer une certaine harmonisation des débats, nécessaire pour réaliser in fine une synthèse et une restitution significative, le comité de pilotage a prévu un canevas type de cette journée, en trois temps : d'abord, pour environ une demi-heure, une introduction au cours de laquelle, après le mot d'accueil de l'hôte et un rappel de la démarche des Etats généraux, seront présentés les résultats du questionnaire écrit et de l'enquête qualitative ; ensuite, deux débats thématiques successifs, d'une durée d'environ 1 h 15 chacun, consacrés respectivement à la répartition des rôles et au dialogue entre les différents acteurs de la démocratie territoriale (Etat compris). Animés par un journaliste de Public Sénat, ces débats seraient ouverts par des interventions d'acteurs locaux, essentiellement élus (maire, président d'EPCI, de département, de région et, le cas échéant, un expert) et délibérément peu nombreux pour permettre un échange aussi large que possible avec la salle ; enfin, une conclusion par le Président du Sénat.

Ainsi conçus, ces débats devraient durer entre 3 h et 3 h 30, évitant aux participants éloignés du lieu de réunion d'avoir à arriver la veille ou à repartir le lendemain (sauf bien entendu pour le débat consacré à l'Outre-mer). Chaque débat interrégional donnera lieu à une synthèse qui servira pour la réunion conclusive finale.

La dernière phase sera celle de la synthèse et des conclusions. Il s'agira des « Etats généraux » proprement dits, que le Sénat accueillera, au plus tôt après l'été. Cette journée de conclusion devrait comprendre : les enseignements des réponses au questionnaire ; les enseignements des débats qui se seront déroulés dans les territoires ; une synthèse des propositions formulées par les élus pour approfondir la démocratie territoriale. Normalement, le cheminement doit aboutir à refléter les réponses des élus et les préconisations.

A l'heure actuelle, le nombre de réponses électroniques reçues s'élève à 13 442. Nous avons reçu 13 016 réponses d'élus municipaux, soit 96,83 % de l'ensemble des questionnaires électroniques ; 817 réponses de conseillers généraux, soit 6,07 % de l'ensemble des questionnaires ; 336 réponses de conseillers régionaux, soit 2,49 % de l'ensemble des questionnaires ; et 2 807 réponses d'élus d'un EPCI, soit 20,88 % de l'ensemble des questionnaires. Près de 30,3 % des questionnaires ont été remplis par des élues, ce nombre étant de 15,2 % pour les maires. Enfin, 44 % des personnes ayant répondu au questionnaire sous forme électronique sont retraitées, ce nombre étant de 57,7 % pour les maires.

Par ailleurs, la répartition des réponses aux questionnaires par les élus municipaux en fonction de la taille de leur commune laisse apparaître les caractéristiques suivantes : les communes de moins de 1 000 habitants représentent 42,6 %, les communes de 1 000 à 3 499 habitants, 26,5 %, les communes de 3 500 à 19 999 habitants, 22,5 %, les communes de 20 000 à 99 999 habitants, 6,7 %, et les communes de plus de 100 000 habitants, 1,7 %.

Enfin, les départements ayant fourni le plus grand nombre de réponses sont, dans l'ordre : la Gironde, l'Isère, le Puy-de-Dôme, la Moselle, le Nord, le Rhône, le Finistère, la Loire-Atlantique, la Seine-Maritime et le Bas-Rhin. Bien entendu, ce classement, en valeur absolue, doit être mis en relation avec le nombre d'élus locaux, qui varie d'un département à l'autre.

Est-ce que le taux de réponse ne serait pas aussi lié au dynamisme des associations d'élus au niveau local ?

Peut-être, mais, pour avoir organisé personnellement une réunion dans mon département, j'ai constaté que les élus tenaient à y participer. Je précise, car cela mérite d'être souligné, qu'ils y participaient quelle que soit leur sensibilité politique.

A propos du calendrier, vous avez dit que vous commenceriez la phase de débat dans les territoires après les élections législatives, et que la phase de synthèse et de conclusion au Sénat interviendrait après l'été ; vous avez même dit qu'elle le serait alors au plus tôt. Qu'en sera-t-il des débats interrégionaux ? Avez-vous une idée du calendrier pour les neuf débats, y compris pour l'Outre-mer ?

Le Sénat devra tenir compte du calendrier parlementaire qui suivra les élections et qui risque d'être chargé. Ce n'est qu'à partir de là que le Président du Sénat et nous-mêmes disposerons des éléments qui nous permettront d'avancer des dates précises.

Vous avez été clair et exhaustif. Nous pouvons toujours, nous, sénateurs, continuer à solliciter les élus de nos départements pour répondre à ce questionnaire qui est en ligne. C'est important, car plus il y aura de réponses, mieux on percevra la vraie sensibilité des élus de nos territoires. Je me tourne aussi vers les présidents des associations de maires. C'est bien d'interroger les maires, mais également de solliciter d'autres relais comme les associations d'élus, en particulier l'Association des maires de France qui siège très régulièrement au comité de pilotage.

Un mot pour dire que l'on peut se réjouir de l'adoption, hier, au Sénat, de la proposition de loi visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale de M. Jacques Pélissard, député et président de l'Association des maires de France, qui a travaillé conjointement avec M. Jean-Pierre Sueur et les rapporteurs des deux assemblées, MM. Charles de La Verpillière et Alain Richard. Cette proposition de loi règle vraiment un certain nombre de problèmes, certes techniques, mais dont la résolution est extrêmement utile. Une note très précise sera préparée par le secrétariat de la délégation, à l'attention de ses membres, sur tout ce que va nous apporter cette loi, et notamment le pouvoir retrouvé d'amendements de la CDCI pendant un an ; je crois que c'est très important.

C'est important, étant donné ce que j'entends sur le terrain ; on a bien senti que certaines CDCI n'avaient pas voulu aller au rapport de force avec le préfet, parce que 90 % de la carte étaient approuvés. A un moment donné, les préfets, pour finaliser une carte, poussaient un peu au vote alors que tout n'était pas ajusté. L'opportunité ouverte par la loi est essentielle et je suis heureux que les deux assemblées aient voté ce texte. C'est un progrès. L'intercommunalité reste un lieu privilégié de recherche de consensus et de solutions.

Ce projet de proposition de loi, que nous vous avions présenté il y a deux semaines, vise à traduire dans le droit une recommandation du rapport sur la mutualisation dans le cadre intercommunal, adopté en 2010 par la délégation et rédigé par Jacques Mézard et moi-même.

L'objet consiste à mettre en place ce que nous avons appelé un coefficient d'intégration fonctionnelle, reprenant en cela l'appellation de Philippe Dallier, qui avait été à l'origine de cette idée. Il s'agit d'un dispositif de bonus-malus portant sur la part forfaitaire de la dotation d'intercommunalité destiné à encourager à la mutualisation des services fonctionnels dans le cadre intercommunal. Ce coefficient correspondrait au rapport entre, d'une part, le coût des services fonctionnels mutualisés et, d'autre part, le coût de l'ensemble des services fonctionnels, qu'ils aient été mutualisés ou qu'ils continuent de relever des communes membres.

Lors de la réunion de la délégation du 7 février dernier, au cours de laquelle nous vous avions détaillé ce mécanisme, notre collègue Michel Delebarre avait constaté qu'il ne prenait pas en compte les formes de mutualisation de services externalisées par rapport à l'intercommunalité, par exemple lorsque l'instruction des permis de construire est confiée à une agence d'urbanisme. Dans une telle hypothèse, c'est vrai, il y a bien une mission dont l'exercice est mutualisé, mais cette mutualisation, n'intervenant pas formellement dans le cadre intercommunal, n'est pas intégrée dans le calcul du coefficient d'intégration fonctionnelle que nous proposons.

Jacques Mézard et moi-même revenons donc aujourd'hui devant vous pour vous faire part des fruits de notre réflexion sur ce point : faut-il, et si oui comment, intégrer ces mutualisations externalisées dans le calcul du coefficient d'intégration fonctionnelle ?

Selon nous, trois solutions - mais peut-être y en a-t-il d'autres auxquelles nous n'avons pas pensé - permettraient d'assurer la prise en compte de ces formes de mutualisation dans notre dispositif.

La première consisterait à ajouter au numérateur du coefficient d'intégration fiscale (CIF) l'intégralité des subventions de fonctionnement attribuées par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à tout organisme qui intervient dans son domaine de compétences.

Cela présente l'avantage de la simplicité.

Mais le problème vient du fait que les organismes en question emploient à la fois des personnels au sein des services fonctionnels, mais aussi des personnels au sein des services que nous appellerons opérationnels. La subvention à un tel organisme contribue à couvrir l'ensemble, si bien que le numérateur du coefficient d'intégration fonctionnelle prendrait indirectement en compte les compétences opérationnelles des EPCI. Nous en arriverions, entre autres inconvénients, à comparer ce qui n'est pas comparable, dès lors que les compétences opérationnelles des EPCI ne sont pas partout les mêmes.

D'où une deuxième solution concevable : ajouter au numérateur CIF un pourcentage des subventions de fonctionnement attribuées à tout organisme extérieur, calculé en fonction des services fonctionnels employés par chaque organisme. Cela répond à l'objection de la solution précédente, mais au prix d'une complexité dont vous prenez aisément la mesure, puisque chaque EPCI devrait identifier, au sein de chaque organisme délégataire, la proportion de crédits consacrés aux services fonctionnels.

C'est pourquoi nous nous sommes penchés sur une troisième solution : ajouter au numérateur CIF un pourcentage forfaitaire (30 %, 40 %, 50 %... ?) desdites subventions de fonctionnement.

C'est assez simple, du moins au regard de la précédente solution, mais cela présente l'inconvénient, à mon sens important, d'être forcément approximatif par rapport à la réalité.

En définitive, et je m'exprime ici à titre personnel, en attendant que Jacques Mézard vous fasse connaître son propre avis, il me semble nécessaire d'éviter de mettre en place, si vous me permettez l'expression, une usine à gaz. Or le calcul de la dotation d'intercommunalité est déjà suffisamment complexe. Le coefficient d'intégration fonctionnelle, qui, malgré son utilité certaine à nos yeux, est déjà un élément de complication, ne doit donc pas être lui-même compliqué outre mesure. Tout cela me porte à maintenir en l'état la solution que nous vous avions présentée il y a quinze jours.

Je suis sur la même ligne qu'Yves Détraigne. Lui et moi avons entendu les arguments de notre collègue Michel Delebarre. Néanmoins, après réflexion, il nous a semblé que l'on risquait, en complexifiant encore, de faire une usine à gaz... qui plus est une usine à gaz qui ne fabriquerait pas beaucoup de gaz.

Effectivement, il y avait plusieurs possibilités pour prendre en compte les « externalisations ». Mais, comme l'a rappelé Yves Détraigne, toutes ont un inconvénient. Le risque est de rendre le système extrêmement compliqué.

Notre préoccupation est de donner une prime aux efforts de mutualisation, parce que tout le monde s'accorde à reconnaître que mutualiser est une bonne chose ; c'est vraiment un moyen pour, dans le contexte difficile que nous connaissons, à la fois faire avancer positivement l'intercommunalité et répondre à un certain nombre de critiques concernant le fonctionnement de nos collectivités locales. En étant tout à fait pragmatique, le fait d'avoir ce coefficient permettrait une valorisation des efforts louables faits en ce sens, efforts qui seront d'ailleurs de plus en plus importants pour mutualiser entre les communes et les intercommunalités.

Notre proposition est de ne rien changer... à notre proposition.

Et de la déposer, tous les deux, à titre personnel, pour provoquer le débat sur ce thème.

Nous nous proposons effectivement de la déposer en nos deux noms. Cela, inévitablement, provoquera le débat. Le Sénat décidera et, pour cela, disposera des différentes solutions concevables que nous venons de présenter. Il lui appartiendra de retenir, parmi ces solutions ou une autre que pourraient faire émerger les débats, celle qu'il jugera raisonnable.

Je partage l'idée qu'il est utile de mutualiser et que cela apporte un plus dans le fonctionnement. Mais le fait de donner une bonification pour encourager la mutualisation est un peu contradictoire avec le fait qu'elle apporte une amélioration : si tel est le cas, pourquoi l'encourager ? Les élus devraient avoir eux-mêmes conscience de l'économie qu'ils pourraient réaliser sur leur territoire et la mutualisation devrait donc être spontanée. L'encouragement se fait de soi-même, du fait de l'économie d'échelle attendue.

J'ai le souvenir de la loi Chevènement et de la manière dont on a alors favorisé le développement de l'intercommunalité. Le fait que l'intercommunalité fût un progrès n'était pas contesté. Pourtant, il faut reconnaître que, s'il n'y avait pas eu des bonifications relativement importantes en matière de dotation globale de fonctionnement, son développement n'aurait sans doute pas été aussi rapide.

Avez-vous une idée des simulations ? La portée de ce coefficient sera-t-elle marginale ou fondamentale ? On est dans une enveloppe close, et il faudrait, avant de voter une loi, qu'on puisse mesurer les conséquences de notre décision.

Le bonus-malus doit porter sur une partie limitée de la dotation d'intercommunalité, en l'occurrence sur sa seule part forfaitaire, mais nous ne disposons pas de simulations suffisamment parlantes aujourd'hui.

Dans ma commune, membre d'une communauté d'agglomération, les choses sont claires : l'urbanisme, par exemple, a été mutualisé. Avons-nous la même visibilité au niveau national ? En d'autres termes, sait-on ce qui est attendu maintenant des transferts des communes vers les intercommunalités ? Jusqu'où aller dans la mutualisation sans perdre la proximité - je pense notamment aux CCAS ? Il faut mutualiser ce que l'on peut mutualiser. Où veut-on arriver avec les incitations que vise à mettre en place votre proposition ?

C'est bien parce qu'il faut mutualiser ce qui est mutualisable que notre projet de proposition de loi se limite aux services fonctionnels et ne concerne donc pas les services opérationnels. En effet, les services fonctionnels, qui sont parfois qualifiés de « services supports », existent dans toutes les collectivités et y effectuent les mêmes tâches. Il s'agit, par exemple, de la gestion du personnel, du service financier, ou encore du service informatique. On peut donc facilement imaginer qu'il y ait un intérêt objectif, et très certainement financier, à regrouper les services éclatés entre les différentes collectivités membres d'un EPCI au sein d'un seul service.

L'objectif de ce projet de proposition est d'éviter les doublons. En effet, lors du développement de l'intercommunalité, on a vu que, parfois, au sein des EPCI, étaient créés des services de paie ou des services juridiques. Or, les services de la ville-centre auraient très bien pu être mutualisés et servir également à l'intercommunalité. Il y a donc des gains importants à faire. Pour autant, ces gains ne sont pas toujours immédiats. En effet, la mutualisation se fait souvent vers le haut, ce qui peut représenter, à court terme, une hausse des coûts et, en cela, il n'y a pas de contradiction à prévoir un dispositif pour l'encourager. Cependant, à long terme, la mutualisation participe à une meilleure gestion des finances publiques. Dans mon EPCI, nous avons mutualisé un nombre important de ces services généraux, ce qui nous a permis d'avoir une organisation administrative d'ensemble plus rationnelle.

Je suis d'accord avec les rapporteurs : les services opérationnels doivent faire l'objet d'une réflexion particulière ; mais une organisation efficiente de ces derniers n'est pas à exclure.

Nous avons souhaité nous concentrer sur les services fonctionnels, car ces derniers sont présents dans toutes les communes et intercommunalités, et ce, quels que soient les compétences de chacune ou les transferts de compétences réalisés.