Nous examinons la proposition de loi améliorant l'efficacité de la justice de proximité et de la réponse pénale, déposée par le député Dimitri Houbron et ses collègues du groupe Agir ensemble et adoptée par l'Assemblée nationale le 26 novembre dernier.

Ce texte peut s'analyser comme une déclinaison, dans le domaine législatif, du thème de la justice de proximité, évoquée par Jean Castex dans son discours de politique générale. Le garde des sceaux avait précisé devant notre commission que l'intention du Gouvernement n'était pas de créer un nouvel ordre de juridiction - les juges de proximité ont été supprimés en 2017 -, mais simplement de rendre la justice au plus près de nos concitoyens, en s'appuyant sur des dispositifs existants.

Le 15 décembre 2020, la Chancellerie a diffusé auprès des chefs de juridiction une circulaire relative à la justice de proximité, qui donne des indications sur les actions pouvant être mises en oeuvre sans tarder. Le ministère invite, par exemple, à rapprocher les lieux d'audience du justiciable par le recours à la justice foraine. Il recommande la mise en place d'un continuum de prise en charge des victimes, ainsi qu'une amélioration de l'accueil des usagers du service public de la justice. Face aux « transgressions du quotidien », l'autorité judiciaire est incitée à se montrer plus réactive et à utiliser davantage les alternatives aux poursuites et la composition pénale, tout en développant ses partenariats.

Au regard des ambitions affichées, la proposition de loi peut sembler décevante, dans la mesure où elle contient des mesures techniques et d'une portée limitée. Vous conviendrez cependant que rendre la justice au plus près du terrain n'appelle pas tant des changements législatifs que des mesures d'organisation et des moyens adaptés en magistrats et en greffiers, pour rendre la justice rapidement et pour maintenir des lieux de justice sur l'ensemble du territoire.

La proposition de loi comporte quatre catégories de mesures qui concernent les alternatives aux poursuites et la composition pénale, la mise en oeuvre des peines de travail d'intérêt général, le recouvrement des contraventions et la simplification des procédures concernant l'appel des jugements d'assises et les pourvois en cassation.

Les alternatives aux poursuites et la composition pénale sont prévues respectivement aux articles 41-1 et 41-2 du code de procédure pénale. Elles sont mises en oeuvre par le parquet pour apporter une réponse pénale à des infractions de faible ou de moyenne gravité sans passer par une juridiction de jugement, ce qui évite d'engorger les tribunaux. Les alternatives aux poursuites et la composition pénale présentent une dimension transactionnelle : le parquet propose une sanction à l'auteur des faits qui l'accepte en échange d'un abandon des poursuites. La composition pénale est entourée d'un plus grand formalisme puisqu'elle est soumise, sauf exception, à la validation d'un juge du siège.

Les alternatives aux poursuites et la composition pénale représentent environ 40 % de l'activité des parquets. Près de la moitié des alternatives aux poursuites consiste en un rappel à la loi. S'agissant de la composition pénale, l'amende est la mesure la plus souvent retenue.

La proposition de loi complète et précise la liste des mesures pouvant être mises en oeuvre par le parquet. Concernant les alternatives aux poursuites, elle introduit des interdictions d'entrer en contact avec la victime ou avec des complices et elle crée - il s'agit sans doute de la mesure la plus innovante - une contribution citoyenne d'un montant maximal de 3 000 euros, que l'auteur des faits serait obligé de verser à une association d'aide aux victimes. Cette mesure me semble intéressante dans la mesure où elle revêt une véritable dimension pédagogique tout en offrant une forme de reconnaissance du travail accompli par ces associations auprès des victimes d'infractions pénales.

Concernant la composition pénale, le texte porte de soixante à cent le nombre maximal d'heures de travail non rémunéré (TNR) pouvant être effectuées et il ouvre la possibilité de suivre un stage de responsabilité parentale. Il supprime également l'obligation de validation par un juge du siège des compositions conclues en matière contraventionnelle.

Cette dernière disposition pose une question de principe puisqu'elle touche au contrôle que le juge du siège exerce sur l'activité du parquet. Après réflexion, je considère cette mesure cohérente avec celle adoptée dans le cadre de la loi du 23 mars 2019 de programmation pour la justice, qui a supprimé l'exigence de validation pour les infractions délictuelles les moins graves. Il me paraît raisonnable d'accepter dans le domaine contraventionnel ce que nous avons approuvé dans le domaine délictuel et qui n'avait d'ailleurs pas suscité de critiques de la part du Conseil constitutionnel.

Le deuxième volet du texte vise à fluidifier l'exécution des peines de travail d'intérêt général (TIG), dont le développement représente une priorité du Gouvernement, en raison de son intérêt pour prévenir la récidive et pour favoriser la réinsertion sociale et professionnelle des condamnés. Une expérimentation est en cours pour évaluer dans quelle mesure le secteur de l'économie sociale et solidaire pourrait contribuer à l'exécution de ces peines. L'Agence du travail d'intérêt général et de l'insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice (Atigip) a été créée à la fin de l'année 2018 afin de prospecter de manière plus systématique les employeurs susceptibles de proposer des TIG.

Deux mesures complémentaires sont envisagées par le texte.

D'abord, sont confiées au directeur du service pénitentiaire d'insertion et de probation (SPIP) certaines tâches actuellement dévolues au juge de l'application des peines (JAP) : le directeur du SPIP deviendrait compétent pour fixer les modalités d'exécution de la peine de TIG, c'est-à-dire essentiellement pour affecter le condamné à un TIG, et il serait chargé d'instruire les demandes des employeurs désireux de proposer des TIG. Responsable de la bonne exécution des peines, le JAP conserverait toutefois la possibilité de statuer lui-même lorsque cela lui paraît justifié. Les personnes que j'ai auditionnées m'ont confirmé que ces dispositions ne faisaient qu'entériner la pratique : dans les faits, le directeur du SPIP assume ces missions, tandis que le JAP se contente, sauf exception, de valider les décisions qui lui sont soumises.

La deuxième mesure supprime l'obligation d'un examen médical préalable à un TIG. Il serait maintenu seulement dans certaines hypothèses, précisées par décret, justifiées par la nature des travaux à accomplir ou par les caractéristiques du condamné, s'il s'agit d'un mineur par exemple. Deux éléments m'ont convaincu du bien-fondé de cette évolution : d'abord, les acteurs de terrain ont souligné que l'exigence d'un certificat médical avait souvent pour effet de retarder l'exécution de la peine sans réelle plus-value pour le condamné ; ensuite, il apparaît que la règle actuelle est plus contraignante que celle qui est applicable aux salariés - la visite médicale d'embauche a, en effet, été remplacée par une visite d'information et de prévention réalisée dans les trois mois suivant le recrutement et dont sont, de fait, dispensés beaucoup de salariés embauchés en contrat à durée déterminée (CDD). Le maintien d'une visite préalable systématique ne me paraît donc pas s'imposer s'agissant de peine de TIG d'une durée moyenne de trois semaines.

Le troisième volet du texte concerne les amendes forfaitaires, avec l'objectif d'en améliorer le taux de recouvrement. Le dispositif de l'amende forfaitaire a fait la preuve de son efficacité pour sanctionner des infractions de masse sans engorger les tribunaux. Introduit dans notre droit dès 1926, il permet une verbalisation immédiate et automatique de certaines infractions contraventionnelles. En 2016 puis en 2019, le champ de l'amende forfaitaire a été élargi à certaines infractions délictuelles, notamment les infractions de conduite sans permis, de conduite sans assurance et d'usage illicite de stupéfiants.

Afin d'accélérer le recouvrement, la loi a prévu que le montant de l'amende forfaitaire due au titre de certaines infractions routières pouvait être minoré lorsqu'elle est réglée au moment de la constatation de l'infraction ou au plus tard dans un délai de quinze jours. Le contrevenant est ainsi incité financièrement à s'en acquitter rapidement.

Il est proposé d'élargir le mécanisme de l'amende forfaitaire minorée aux contraventions de la cinquième classe et d'autoriser le pouvoir réglementaire à l'appliquer à d'autres catégories de contraventions. Une autre disposition, plus ponctuelle, vise à éviter que les auteurs de certaines infractions routières n'échappent à une sanction, notamment à un retrait de points, parce que leur véhicule aurait été immatriculé, par erreur, sous le nom d'une personne morale.

Le dernier volet du texte est sans doute le plus technique et le plus éloigné de la thématique de la justice de proximité, puisqu'il porte sur la procédure d'appel et sur le pourvoi en cassation. Il s'inspire de suggestions formulées par la Cour de cassation dans son rapport annuel. Trois mesures sont envisagées, qui n'appellent pas de commentaire particulier.

D'abord, le premier président de la cour d'appel pourrait constater le désistement de l'accusé ayant interjeté appel d'une décision de cour d'assises sans qu'il ne soit nécessaire de désigner une cour d'assises d'appel pour que ce constat soit effectué.

Ensuite, dans un souci d'harmonisation, le délai accordé, dans certaines hypothèses, au demandeur en cassation pour déposer un mémoire personnel au greffe de la juridiction ayant rendu la décision faisant l'objet du pourvoi serait porté de dix jours à un mois.

Enfin, en cas de pourvoi en cassation, le président de la chambre criminelle désignerait le conseiller rapporteur après le dépôt des mémoires des avocats, de manière à ce qu'il soit plus facile de sélectionner le rapporteur le mieux à même de traiter le dossier.

Ce texte cherche à parfaire des dispositifs existants déjà largement utilisés sur le terrain, comme les alternatives aux poursuites et la composition pénale ou les amendes forfaitaires, ou qui gagneraient à être développés, comme la peine de TIG. Je vous proposerai de l'approuver, sous réserve de l'adoption de plusieurs amendements.

Cette proposition de loi apparaît assez technique et de portée limitée. Elle reprend des dispositifs existants d'application des peines auxquels nous sommes attachés. Elle donne un sens à la notion de justice de proximité, terme utilisé à tort et à travers, en la fondant sur l'accueil des usagers et l'accessibilité des lieux de justice ; nous pouvons lui reconnaître cette vertu.

À l'initiative de notre collègue Valérie Boyer, le Sénat a souhaité favoriser le recours au stage de responsabilité parentale à l'occasion de l'examen du projet de loi ratifiant le code de la justice pénale des mineurs. Les TIG, intéressants comme alternative à la peine mais difficiles à mettre en oeuvre, mériteraient également d'être développés. Le délai moyen de réalisation d'un TIG atteint dix-huit mois et le recours à ce dispositif est peu incitatif. Il me semble donc utile que les associations, les collectivités territoriales et les services de l'État s'y engagent davantage.

Je remercie le rapporteur pour le travail réalisé. Notre groupe partage son constat : les avancées permises par la proposition de loi apparaissent homéopathiques, mais tout ce qui rapproche la justice des justiciables est bon à prendre. Je salue la mesure permettant de verser une contribution citoyenne aux associations d'aide aux victimes, à condition de veiller à ce qu'elles la reçoivent effectivement. Je suis également favorable à la suppression de la visite médicale préalable à un TIG, formalité rébarbative et chronophage, à condition de protéger la structure d'accueil en cas de problème de santé rencontré par la personne qui effectue un TIG.

Je n'adhère pas, en revanche, à la démarche de « déjudiciarisation » que porte ce texte. La difficulté principale demeure le manque de moyens de la justice. Il ne sert à rien de réduire de manière factice le nombre de dossiers en stock dans les juridictions en transférant certaines procédures à d'autres.

Note groupe déterminera son vote en fonction du débat et des amendements adoptés en séance publique.

Le rapport que je vous présente constitue nécessairement un exercice de synthèse. Aussi, je ne vous ai pas précisé que la loi de finances pour 2021 accorde des moyens supplémentaires au ministère de la justice, notamment pour le recrutement d'une cinquantaine de magistrats et d'une centaine de greffiers.

S'agissant des problèmes de santé qui pourraient survenir au cours de l'exécution d'un TIG, je vous indique que le code de la sécurité sociale prévoit déjà une indemnisation par la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) en cas de problème. Tel n'est pas le cas, en revanche, pour les TNR décidés dans le cadre d'une transaction municipale. Comme l'article 40 de la Constitution nous interdit de présenter un amendement permettant d'affilier les personnes concernées à la branche AT-MP, nous allons évoquer cette difficulté avec le Gouvernement.

La minoration des amendes en cas de paiement rapide porte une vertu pédagogique et permet d'améliorer leur recouvrement auprès des personnes disposant de faibles revenus.

Avant d'aborder l'examen des amendements, je vous propose de considérer que le périmètre du texte au regard de l'article 45 de la Constitution inclut les alternatives aux poursuites et la composition pénale, y compris les diverses mesures qui peuvent être décidées dans le cadre de ces procédures ; la peine de TIG ; les amendes forfaitaires ; la procédure d'appel après un jugement d'assises et les règles applicables au pourvoi en cassation dans les affaires pénales.

En revanche, je vous propose de considérer que ne présentent aucun lien avec la proposition de loi les dispositions relatives à l'enquête, à l'instruction ou aux poursuites devant les juridictions pénales ; les peines autres que la peine de TIG et la peine d'amende ; les règles de procédure autres que les voies de recours contre les décisions des juridictions pénales.

Afin d'encourager le recours aux TNR dans le cadre des compositions pénales, l'article 1er bis porte à cent le nombre d'heures pouvant être effectuées. Dans le même esprit, mon amendement COM-8 étend au TNR l'expérimentation en cours qui autorise les employeurs de l'économie sociale et solidaire à accueillir des TIG.

L'amendement COM-8 est adopté.

L'amendement COM-4 rectifié autorise l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc) à mettre les biens immobiliers en sa possession à la suite d'une procédure pénale à la disposition d'une association ou d'une fondation reconnue d'utilité publique ou d'un organisme concourant aux objectifs de la politique d'aide au logement. Cette disposition, consensuelle, a déjà été approuvée par les deux assemblées à l'occasion de l'examen de la proposition de loi visant à améliorer la trésorerie des associations. Ce texte n'a cependant jamais été réinscrit à l'ordre du jour du Sénat. Avis favorable.

Voici un bon exemple d'économie circulaire des amendements !

L'amendement COM-4 rectifié est adopté.

Mon amendement COM-5 indique, dans une rédaction plus claire, que le directeur du SPIP est compétent pour fixer les modalités d'exécution de l'obligation d'accomplir un TIG.

L'amendement COM-5 est adopté.

Mon amendement COM-10 étend à l'outre-mer l'application des dispositions de l'article 3 bis de la proposition de loi modifiant le code de la route.

L'amendement COM-10 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Le présent projet de loi organique porte sur le sujet ô combien sensible de l'élection du Président de la République, « clé de voûte » de nos institutions selon les mots de Michel Debré en 1958. Il procède à un toilettage technique de la loi du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel. Depuis 1988, ce toilettage est régulièrement réalisé, un peu plus d'un an avant l'élection, pour mettre en conformité ses règles avec les évolutions intervenues depuis l'élection présidentielle précédente. Au total, la loi précitée a connu vingt-trois modifications. Ce projet de loi organique présente donc une ambition limitée à des mesures techniques de consolidation des règles de droit n'entraînant aucun bouleversement pour la campagne électorale ou pour l'élection elle-même.

Il comprend plusieurs axes. L'article 1er concerne les opérations préparatoires au scrutin. Il fixe le délai de convocation des électeurs à dix semaines avant le premier tour de l'élection, ce qui a l'avantage de garantir une période suffisante pour transmettre les parrainages au Conseil constitutionnel. Par cohérence avec l'article 7 de la Constitution, je vous proposerai un amendement pour que le Premier ministre convoque les électeurs par décret simple, plutôt que le Président de la République par décret en conseil des ministres.

L'article 2 du projet de loi organique reporte, en outre, à 2027 la procédure dématérialisée de transmission des parrainages annoncée en 2016, en raison du retard pris dans l'identification numérique des citoyens. Je vous proposerai d'actualiser la liste des parrains pour prendre en compte les dernières réformes territoriales et y ajouter les vice-présidents de conseils consulaires.

L'article 2 s'attache également aux règles de financement de la campagne. Il prévoit la dématérialisation des reçus-dons et du dépôt des comptes de campagnes auprès de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). D'aucuns s'inquiètent de la fiabilité et de l'ergonomie des plateformes numériques qui y seront dédiées. Aussi vous proposerai-je de donner un caractère expérimental à cette disposition. Sa généralisation ne peut s'envisager sans retour d'expérience préalable. Un autre amendement portera sur la mise à disposition des comptes de campagne en open data.

Le même article porte également sur le vote par correspondance des détenus, lesquels peuvent aussi bénéficier d'une autorisation de sortie pour voter ou établir une procuration. Il s'agit de lutter contre l'abstention dans les établissements pénitentiaires. Le vote par correspondance mis en oeuvre pour les élections européennes de 2019 a ainsi permis de porter la participation des détenus de 2 % à 8 %. Il est prévu que le bulletin soit glissé dans une enveloppe fermée, afin de préserver le caractère secret du vote. Les bulletins seront acheminés au ministère de l'intérieur et traités par un bureau de vote ad hoc, sous le contrôle d'une commission qui veillera au respect des règles.

Les articles 2 et 3 procèdent à plusieurs actualisations en fonction des évolutions intervenues dans le code électoral : l'inscription sur les listes électorales sera possible jusqu'au sixième vendredi avant le scrutin, le droit de vote est maintenu pour les majeurs sous tutelle ou curatelle et les dons sur les plateformes numériques seront autorisés. Il convient de considérer deux modifications plus importantes : la déterritorialisation des procurations rendue possible par la loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique et l'élévation du calendrier de la campagne officielle au rang organique, sans que sa durée s'en trouve modifiée.

Un dernier volet du texte concerne l'inscription sur les listes électorales consulaires. Quelque 3,5 millions de Français vivent à l'étranger, dont 1,36 million figure sur lesdites listes. Il s'agit de régler les problèmes de quorum rencontrés par les commissions de contrôle.

Ce projet de loi organique présente un caractère technique habituel et régulier. Hélas, il ne tient nullement compte du contexte particulier. Je regrette, pour ma part, le report de la procédure de dématérialisation des parrainages. Je suis également étonné de constater, une nouvelle fois, les difficultés du Gouvernement à faire évoluer notre droit électoral quelles que soient les opérations concernées. Est-ce de l'ignorance, de l'aphasie ou de la mauvaise volonté, alors que beaucoup de pays évoluent ?

Le texte se fonde sur le retour de conditions sanitaires normales en 2022, mais nul ne peut le prédire. Il me semble dommage qu'il ne prévoie pas de mesures particulières applicables si la situation sanitaire le justifiait ou, plus globalement, pour améliorer la participation. Nous avons déposé des amendements pour remédier à la pauvreté volontaire du texte sur le sujet.

En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution adopté par la Conférence des présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif du projet de loi organique. Je vous propose de considérer qu'il comprend toute disposition relative aux modalités d'organisation de l'élection présidentielle définies par loi organique sur le fondement des articles 6 et 7 de la Constitution et au contrôle de la régularité des listes électorales consulaires (LEC) des Français établis hors de France.

Incluez-vous la campagne électorale ?

Absolument.

Dans le silence de la loi organique, il est de pratique constante, depuis 1965, que les électeurs soient convoqués en vue de l'élection du Président de la République par décret en conseil des ministres. Or, aux termes de l'article 7 de la Constitution, le scrutin pour cette élection est ouvert sur convocation du Gouvernement. Il paraît donc juridiquement moins hasardeux de renvoyer cette convocation à un décret simple. Tel est l'objet de mon amendement COM-20.

L'amendement COM-20 est adopté.

L'amendement COM-11 anticipe de neuf jours la date limite pour la publication de la liste des candidats à l'élection présidentielle et retarde d'une semaine celle des dépôts de parrainages auprès du Conseil constitutionnel. Il n'aurait pas d'effet substantiel sur la durée de la période intermédiaire - je n'en vois donc pas vraiment l'intérêt - et limiterait, en revanche, à un maximum d'une semaine la durée dont dispose le Conseil constitutionnel pour contrôler les parrainages, ce qui ne me paraît pas opportun. Avis défavorable.

L'amendement COM-11 n'est pas adopté.

L'amendement COM-12 est satisfait en pratique, puisque la liste des candidats à l'élection présidentielle est établie par le Conseil constitutionnel par une décision immédiatement rendue publique, avant d'être publiée au Journal officiel. Le Gouvernement a naturellement compétence liée pour publier sans délai ladite liste. Avis défavorable.

L'amendement COM-12 n'est pas adopté.

Mon amendement COM-21 met en cohérence la liste des parrains avec les récentes réformes territoriales. Il y intègre les présidents des conseils exécutifs de Corse et de Martinique. Il détermine également à quel département se rattachent, pour l'application des règles relatives à la répartition territoriale des parrainages, les conseillers d'Alsace ainsi que les conseillers régionaux élus sur la section départementale d'une liste de candidats correspondant à la collectivité européenne d'Alsace. Enfin, il rattache au département du Rhône les conseillers régionaux d'Auvergne-Rhône-Alpes élus sur la section départementale d'une liste correspondant à la métropole de Lyon.

L'amendement COM-6 substitue à la règle du parrainage par 500 élus un dispositif mixte, où les candidats devraient à la fois avoir recueilli le parrainage de 250 élus et de 150 000 citoyens. Cette proposition s'approche d'une recommandation formulée par la commission de rénovation et de déontologie de la vie publique en 2012, dite commission Jospin. Elle se heurte à plusieurs objections. D'abord, il me paraît inenvisageable de modifier aussi radicalement les règles à une échéance si rapprochée du prochain scrutin. Ensuite, une telle réforme est inapplicable en l'état actuel des techniques, tant qu'il n'existe pas de procédure de transmission des parrainages au Conseil constitutionnel dématérialisée et sécurisée. Enfin, plus fondamentalement, je ne suis pas convaincu par le parrainage des citoyens pour une élection où le fait majoritaire apparaît très prégnant. Le système de parrainage par des élus a fait ses preuves : il n'a jamais empêché un candidat sérieux de se présenter tout en jouant utilement un rôle de filtre.

L'objet de l'élection présidentielle n'est pas de parvenir à une photographie de l'opinion française à un instant T, mais de désigner une femme ou un homme susceptible de rassembler une majorité de Français, ce qui semble difficilement possible si un candidat ne peut préalablement obtenir le soutien de 500 élus - dont la plupart sont élus au scrutin majoritaire.

L'amendement COM-14 prévoit l'application de ce même dispositif à compter de l'élection de 2027. Je suis défavorable à ces deux amendements.

Je suis étonné par le raisonnement du rapporteur. J'entends les difficultés techniques. En revanche, il me semble que le fait majoritaire relève plutôt de l'existence d'une majorité qui s'aligne sur le Président de la République, sans que cela ait de rapport direct avec les modalités de l'élection. Considérer le parrainage des élus comme supérieur à l'expression des citoyens me paraît contestable. Il serait intéressant de combiner une investiture par des élus qui représentent les territoires et par les citoyens. Cela pourrait faire émerger d'autres candidats, tout en conservant un nécessaire filtre.

Nous risquons alors de dédoubler la campagne électorale, puisqu'il faudra d'abord faire campagne pour recueillir le parrainage des citoyens... En outre, le chiffre de 150 000 citoyens correspond à 0,33 % du corps électoral, ce qui n'apparaît guère représentatif. Il existe un danger de voir se développer un lobbying de la part de groupes de pression.

Nous aurons le débat en séance. Nous abordons fréquemment le sujet du parrainage par les maires. Nous proposons un changement de degré du dispositif, pas de nature.

Jamais le système de parrainage par les élus n'a empêché un candidat de se présenter...

Bien sûr que si ! Certains ont même fait campagne sur ce risque. Le chiffre de 150 000 me semble raisonnable au regard de celui qui s'applique dans d'autres pays européens.

Nous pouvons être ouverts à une formule qui associe les deux formes de légitimé ; 150 000 citoyens, cela reste un filtre. Pour autant, cela modifierait beaucoup les délais de campagne, ce qui me semble un peu tardif pour les prochaines élections.

En cas de vacance de la présidence, il serait impossible d'organiser en temps utile le recueil des parrainages auprès des citoyens.

Certains pays s'organisent en six semaines !

Permettez-moi de vous faire part d'une expérience personnelle : en 2007, souhaitant réserver mon parrainage à un candidat qui n'en avait pas assez, je l'ai donné à José Bové. Il est arrivé in extremis au Conseil constitutionnel. Le score de José Bové s'est élevé à 1,32 % : ce n'était pas mon candidat, mais je trouvais normal qu'il puisse s'exprimer, car il représentait quelque chose.

L'amendement COM-21 est adopté ; les amendements COM-6 et COM-14 deviennent sans objet.

L'amendement de coordination COM-28 est adopté.

Les amendements COM-10 et COM-13 prévoient un vote anticipé du vendredi au dimanche pour l'élection présidentielle, à compter respectivement de 2022 et de 2027. Cette proposition a été repoussée par la mission d'information de notre commission sur le vote à distance. Les citoyens se mobilisent largement pour l'élection présidentielle - le taux de participation se maintient au-dessus de 75 %, alors qu'il est inférieur à 50 % aux élections législatives. En outre, le vote anticipé présenterait un coût humain et financier non négligeable, notamment pour les communes. Enfin, le dispositif proposé, qui prévoit de déplacer les urnes, soulèverait des difficultés en matière de sécurité. Avis défavorable aux deux amendements.

Les amendements COM-10 et COM-13 ne sont pas adoptés.

L'amendement de coordination COM-22 est adopté.

Mon amendement COM-23 confère à la dématérialisation des reçus-dons et des comptes de campagnes un caractère expérimental. Nous n'avons, en effet, aucun recul sur l'opérationnalité du téléservice qui ne sera disponible qu'à compter du mois de mars 2021 et accessible lorsque la liste des candidats sera publiée, entre le 5 et le 26 mars 2022.

L'amendement COM-15 impose la publicité des dons supérieurs à 2 000 euros. J'y suis défavorable : les donateurs n'ont pas à voir leurs opinions politiques révélées en place publique.

L'amendement COM-23 est adopté.

L'amendement COM-15 n'est pas adopté.

L'amendement COM-16 prévoit la notification aux présidents des assemblées du rejet du compte de campagne du candidat élu. Je n'en vois guère l'intérêt, car cette décision est déjà publique. Avis défavorable.

L'amendement COM-16 n'est pas adopté.

Mon amendement COM-24 rend obligatoire la publication des comptes de campagne en open data.

L'amendement COM-24 est adopté.

L'amendement de coordination COM-25 est adopté.

L'amendement COM-1 rectifié vise à assurer l'information des détenus sur le vote par correspondance. Il est satisfait par le droit en vigueur, en application de la loi du 27 décembre 2019 précitée : avis défavorable.

La demande doit émaner des détenus ; nous souhaitons que l'administration pénitentiaire les informe obligatoirement.

Je vous assure que les détenus sont déjà informés des différentes modalités de vote : voyez l'article R. 57-7-95 du code de procédure pénale.

L'amendement COM-1 rectifié n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-26 est adopté.

Le report des élections départementales et régionales au mois de juin 2021 provoquera, si nous ne faisons rien, un chevauchement des périodes de financement avec celle de l'élection présidentielle. Seule la CNCCFP décidera de la répartition des dépenses entre les différents scrutins. Je n'ai pas été convaincu qu'elle puisse établir des critères suffisamment fiables à cet effet, et je crains que la loi ne laisse une trop grande marge d'interprétation. En outre, compte tenu des masses financières en jeu, les plafonds de dépenses pourraient être facilement dépassés. Avec mon amendement COM-27, je vous propose d'éviter tout chevauchement des périodes de comptabilisation des recettes et des dépenses en faisant débuter celle applicable à l'élection présidentielle au 1er juillet 2021.

Cela me semble être raisonnable d'un point de vue juridique et une bonne nouvelle pour certains candidats...

L'amendement COM-27 est adopté.

Les amendements identiques COM-3 et COM-9 rectifié ajoutent les vice-présidents des conseils consulaires à la liste des parrains de l'élection présidentielle. L'effet sur le périmètre des parrains serait très limité : on dénombre cent-cinquante-deux vice-présidents de conseil consulaire, dont trente-quatre sont membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE). Nous ajouterions donc 118 parrains potentiels sur un total de 46 000 élus. Avis favorable.

Je tiens à préciser que nos collègues Jacky Deromedi et Ronan Le Gleut souhaitaient cosigner l'amendement COM-3.

Les amendements identiques COM-3 et COM-9 rectifié sont adoptés et l'article additionnel est inséré.

Les amendements COM-17, COM-18 et COM-19 instaurent un vote par correspondance pour l'élection présidentielle. L'amendement COM-18, de repli, ne s'appliquerait qu'à compter de 2027 et l'amendement COM-19 serait circonscrit aux communes volontaires.

Notre mission d'information sur le vote à distance a démontré toute la complexité d'une telle procédure. Elle proposait donc de l'expérimenter pour des consultations locales ou des élections partielles préalablement à toute extension, en particulier à un scrutin aussi sensible que l'élection présidentielle. Par ailleurs, la procédure prévue par les amendements prévoit cinq transferts de plis : vers l'électeur, le tribunal judiciaire, la commission de vote par correspondance, de nouveau vers le tribunal judiciaire et, enfin, le bureau de vote. Chacun de ces transferts présente un risque pour l'intégrité du vote. Enfin, l'amendement COM-19 me semble inconstitutionnel : il permettrait aux électeurs de certaines communes volontaires de voter par correspondance, créant ainsi une rupture d'égalité devant le suffrage. Avis défavorable aux trois amendements.

Le vote par correspondance n'est possible ni en 2019, ni en 2020, ni en 2021, ni en 2022, ni non plus en 2027. Nous continuons à nous ridiculiser au niveau international !

Il faut d'abord l'expérimenter à l'occasion d'une élection locale.

Mais ce n'est jamais possible ! Ce n'est jamais le bon moment, la bonne technique, le bon endroit !

Vous nous direz encore non pour des élections locales en évoquant un risque accru de pression... Soyez honnête et dites-nous que vous n'êtes pas convaincu par le principe du vote par correspondance !

Vous pouvez être en désaccord avec le rapporteur sans mettre en cause sa bonne foi. Je suis pour ma part favorable au vote par correspondance, mais il faut effectivement en expérimenter les modalités.

Je suis réservé sur l'argument du rapporteur relatif à l'égalité devant le suffrage. Quoi qu'il en soit, il ne faut pas freiner les expérimentations.

Je salue le travail et la ténacité de notre collègue Éric Kerrouche sur ce dossier. Les choses changeront - vote par correspondance, vote par internet - et nous obligeront à évoluer.

Quelle que soit l'élection, je ne suis pas favorable au vote par correspondance et je ne crois pas que la grandeur de la France sur la scène internationale ait grand-chose à voir avec le sujet. Comme vous, je crains que le scrutin phare de la Ve République ne connaisse une érosion de la participation. Nous verrons en 2022... Pour autant, une modification des modalités de vote ne constitue pas la clé pour réconcilier les Français avec cet exercice majeur de la citoyenneté que représente le vote. Enfin, sans être une fervente gaulliste, je m'interroge sur l'opportunité d'expérimenter le vote par correspondance lors de l'élection présidentielle... Je ne voterai pas ces amendements.

Je suis assez choquée par certains propos que je viens d'entendre et je me demande si tous mes collègues prennent bien la mesure de ce qui se joue.

Certains se sont réjouis que le vote par correspondance des détenus - une mesure somme toute assez modeste - ait permis de limiter l'abstention.

Nous vivons dans une période de crise sanitaire avec des confinements et autres restrictions de liberté, les mesures prises évoluant régulièrement, et le Sénat a souhaité dans le même temps que les élections se déroulent aux dates prévues. Et pourtant, on ne réussit pas à réfléchir aux moyens de faire en sorte que la démocratie fonctionne. J'entends les propos, sévères, de Cécile Cukierman, mais nous devons quand même nous interroger sur ce point.

Nous ne savons pas combien de temps durera cette pandémie, mais nous pouvons redouter que de tels épisodes se produisent à nouveau dans les années à venir. C'est pourquoi je suis perplexe devant l'obstination de certains à refuser d'envisager le mécanisme que nous proposons. Je ne cerne pas véritablement les motifs d'une telle obstination !

Le vote par correspondance ne mérite ni excès d'honneur ni excès d'indignité ! Ce n'est évidemment pas une conquête majeure, mais il s'agit quand même de consolider l'expression de la souveraineté populaire, ce qui n'est pas complètement négligeable.

Ensuite, il est évident que la technique ne va pas résoudre à elle seule tous les problèmes de notre démocratie ; mais considérer que la multiplication des solutions techniques n'est pas une aide à la participation est une erreur - de nombreux exemples étrangers le montrent très clairement. Même si nous étions les meilleurs, nous pourrions nous inspirer de ces exemples...

Mon avis reste défavorable.

En ce qui concerne les détenus, le vote par correspondance est facilité par le fait que le dépouillement est centralisé dans un bureau unique.

Je vous rejoins, monsieur Kerrouche, nous devons réfléchir à la question du malaise démocratique et approfondir sa compréhension, mais je ne suis pas convaincu que la multiplication des modalités de vote entraîne un regain de participation.

Il existe une forme de communion nationale au moment des élections présidentielles ; notre République a été pensée ainsi. Que l'ensemble des électeurs soit amené à se rendre aux urnes le même jour pour participer à la rencontre entre un homme et son peuple favorise l'adhésion au processus électoral qui est un grand moment d'union. Multiplier les modalités de vote n'est pas propice à cette communion.

Les amendements COM-17, COM-18 et COM-19 ne sont pas adoptés.

Certains instituts se limitent à publier les marges d'erreur de leurs sondages sur leur site internet ; l'amendement COM-7 vise à mettre fin à ce détournement de la loi.

L'avis est donc favorable, même s'il est possible de s'interroger sur le caractère organique d'une telle disposition qui impose une obligation aux instituts de sondage plus qu'elle ne concerne les modalités d'organisation de l'élection présidentielle.

L'amendement COM-7 est adopté.

Pour votre information, je vous indique que les amendements COM-4 et COM-5 auraient dû être cosignés par Jacky Deromedi et Ronan Le Gleut.

L'amendement COM-4 prévoit un délai de réponse en cas de radiation des électeurs indûment inscrits sur les listes électorales consulaires. Avis favorable.

L'amendement COM-4 est adopté.

Des commissions de contrôle vérifient la régularité des listes électorales des Français de l'étranger. En l'état du droit, les membres titulaires doivent être choisis dans la circonscription consulaire : à titre d'exemple, il existe deux commissions de contrôle en Turquie, l'une pour Ankara, l'autre pour Istanbul.

L'amendement COM-8 de M. Leconte entend élargir ce périmètre à l'ensemble de la circonscription électorale. Cependant, les Français d'Ankara, pour reprendre l'exemple que je viens de citer, sont-ils suffisamment informés sur la situation des Français d'Istanbul ? On peut en douter, comme me l'a indiqué le représentant du ministère de l'Europe et des affaires étrangères durant son audition.

Naturellement, j'invite le rapporteur à changer d'avis...

Cet amendement ouvre une possibilité, il ne fixe pas une obligation. J'ai été témoin de la manière dont seulement deux personnes, le président de la commission électorale et le consul, ont géré les choses à Oulan-Bator...

Je souhaite que les conseillers consulaires, c'est-à-dire les élus, puissent choisir le format le plus adapté, celui qui correspond le mieux au terrain - commission électorale unique ou plusieurs commissions. De toute façon, le président est le même, ainsi que le secrétariat - il est géré par le consulat. Parfois, les choses fonctionnent ; dans d'autres circonstances, ce n'est pas le cas.

Avec votre amendement, ce serait le Gouvernement qui choisirait le format, pas les élus.

Non, ce sont les élus !

Les décisions qui peuvent être prises sur la manière de structurer les bureaux de vote ne sont jamais prises par une assemblée délibérative, mais par l'autorité exécutive, souvent le maire, qui optimise la répartition des bureaux. Dans le cas d'espèce, cette décision devrait donc plutôt revenir à l'ambassadeur.

L'amendement COM-8 n'est pas adopté.

L'amendement COM-5 entend permettre à l'Assemblée des Français de l'étranger de renouveler, si elle le souhaite, le mandat des membres titulaires des commissions de contrôle. Avis favorable.

L'amendement COM-5 est adopté.

La loi Engagement et proximité du 27 décembre 2019 a déjà supprimé l'obligation, pour les électeurs souhaitant voter par procuration, de justifier de leur absence. Cette justification était d'ailleurs très formelle, l'administration ne procédant à aucun contrôle. L'avis est donc défavorable sur l'amendement COM-2 rectifié, car le projet de loi organique se borne à aligner le droit applicable aux Français de l'étranger.

L'amendement COM-2 rectifié n'est pas adopté.

L'amendement COM-30 vise à assurer une meilleure adéquation entre le contenu du projet de loi organique et son intitulé.

L'amendement COM-30 est adopté.

Le projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Au nom de l'Assemblée des évêques orthodoxes de France que j'ai l'honneur de présider, permettez-moi tout d'abord de vous remercier pour votre invitation. L'examen par le Sénat du projet de loi confortant le respect des principes de la République est crucial, car la Chambre haute s'est toujours distinguée par son attachement à combattre les dérives communautaristes et à garantir les libertés fondamentales.

Afin de circonscrire mon propos, il me semble bon, au préalable, de vous préciser l'état d'esprit général des Français de confession orthodoxe. Cet état d'esprit est conditionné par leur héritage historique qu'il me faut brièvement vous résumer. Leur expérience du totalitarisme politique ou du fanatisme religieux fait qu'ils vivent comme un immense bienfait le principe de laïcité. Ensuite, leur expérience de la coexistence avec le monde musulman fait qu'ils sont conscients de la nécessité de dissocier l'islam de l'islamisme, mais aussi de favoriser la formation d'un islam de France. Enfin, leur expérience de l'intégration à la réalité nationale fait qu'ils comprennent la nécessité d'une refonte pour tout culte entrant.

Sur un siècle, les Français de confession orthodoxe ont créé des institutions de coordination, d'enseignement, de charité et de jeunesse dépassant les particularismes d'origine ou d'affiliation et ils n'ont cessé d'oeuvrer à se rendre de culture et d'expression françaises, en conformité avec les moeurs et lois de la République de manière ouverte et transparente.

Dans son avis consultatif rendu au Gouvernement le 9 décembre 2020, le Conseil d'État souligne deux questions que soulève le projet de loi. D'une part, il remarque que le texte « modifie l'équilibre opéré en 1905 entre la liberté et l'encadrement ». D'autre part, il s'interroge « sur la capacité de la réforme à atteindre ses buts », dès lors que les courants qu'elle vise tendent précisément « à échapper aux cadres institutionnels ». Il y a lieu de méditer ce double constat.

Le projet de loi a pour cible évidente des franges marginales, irrégulières et réfractaires, mais dans l'intention louable de ne pas stigmatiser une confession en soi, il prévoit des mesures de manière globale et indifférenciée. En conséquence, ce nivèlement risque d'entraîner une suspicion sur le fait religieux et de causer d'inutiles nuisances aux cultes constitués, régulés et participatifs. Il nous semble raisonnable de redouter que la répression à grand bruit de minorités déviantes risque seulement d'entraîner la coercition à bas bruit de majorités normalisées et que le contrôle administratif se concentre abusivement, par facilité, sur ces dernières.

Quelques mots sur la communauté orthodoxe de France. Sur le territoire national, on compte environ 500 000 baptisés pour trois cents paroisses, vingt monastères, un institut supérieur de théologie affilié au ministère de l'enseignement supérieur, ainsi que deux centres d'enseignement et de formation continue. Les prêtres et les diacres qui composent le clergé sont au nombre de quatre cents environ, ils sont en majorité mariés et exercent le plus souvent une activité professionnelle. Cet ensemble est régulé par l'Assemblée des évêques orthodoxes de France qui, en 1997, a succédé au Comité interépiscopal orthodoxe de France, lui-même fondé en 1967.

L'Assemblée réunit, sous l'égide du métropolite du patriarcat oecuménique de Constantinople, les évêques diocésains, ainsi que les vicaires des patriarcats d'Antioche, de Moscou, de Belgrade, de Bulgarie, de Roumanie et de Géorgie.

Sociologiquement, les lieux de culte couvrent un large spectre de populations et de pratiques différentes : du primo-entrant désireux de se réenraciner dans sa tradition d'origine à celui qui a choisi l'orthodoxie comme religion. Dans les faits et en raison d'une couverture territoriale inégale, un large brassage s'opère ; il favorise la complétion d'une orthodoxie française mieux unifiée, dont l'avancement progresse et que promeut, eu égard à sa qualité de primat de l'église orthodoxe, le patriarche oecuménique Bartholomée 1er.

Au sein de chacun des diocèses qui composent l'Assemblée, chaque évêque exerce une juridiction strictement cultuelle sur des associations du type de la loi de 1905 à finalité uniquement pastorale. Les associations du type de la loi de 1901 qui se déclarent à but culturel dans la mouvance de l'orthodoxie peuvent ou non oeuvrer avec les institutions ecclésiastiques, mais sont indépendantes tant dans leur constitution que dans leur fonctionnement.

On voit donc que les dispositions du projet de loi qui sont afférentes au régime associatif ne concernent guère le culte orthodoxe en France.

En ce qui concerne les évolutions juridiques qui sont envisagées et l'obligation de signer un contrat d'engagement républicain en cas de subvention publique, ces points me semblent appeler le même commentaire.

Sans doute en raison du sentiment d'urgence que crée la conscience de devoir rattraper un traitement longtemps négligent ou défaillant, l'impression est forte qu'une sorte de surenchère administrative tous azimuts s'y substitue : le contrat républicain préalable et la reconduction quinquennale dudit contrat, la certification habilitée des comptes pour chaque exercice, la déclaration annuelle en intégralité des donations et la remise obligatoire des fichiers des donateurs aux services fiscaux, le plafonnement et le suivi des financements étrangers constituent des mesures tout à fait compréhensibles, dès lors qu'elles ont pour finalité d'abolir des situations anomiques. Mais pour beaucoup des entités dont le comportement est normatif et dont le périmètre est souvent très modeste, ce qui est fréquent au sein de l'orthodoxie française, ces mesures représentent une surcharge et un surcoût guère soutenables en termes de ressources matérielles et humaines, voire de compétences.

Conserver cette échelle d'encadrement, mais réserver au préfet le pouvoir réglementaire de l'aménager autant que de besoin et au cas par cas sur son territoire permettrait de rationaliser l'intervention de l'État, en la déconcentrant. Au lieu de créer une possible asphyxie bureaucratique sous le prétexte d'une égalité qui n'existe pas dans les faits, puisqu'aucun culte ne ressemble à un autre, ne serait-il pas avisé d'appliquer cet hypercontrôle aux cas désignés par les organes de surveillance territoriale ? Ainsi, on ne généraliserait pas l'exception, mais on la traiterait pour ce qu'elle est, un cas singulier requérant l'intervention de la force publique.

De plus, il est clair que, comme pour les points que nous venons d'évoquer, l'État s'expose à des contestations en justice devant les tribunaux, mais aussi devant la Cour européenne des droits de l'homme. C'est là encore un risque auquel le législateur doit, à mon sens, se montrer des plus attentif, car le projet de loi ne devrait tolérer aucun flou, au regard de ce danger de judiciarisation inflationniste.

Pour ce qui est des transferts d'argent à usage religieux, la France, en tant que membre fondateur de l'Union européenne, ne devrait-elle pas distinguer entre la mainmise financière massive de pays hors Union européenne qui sont indifférents ou hostiles à ses valeurs et l'aide économique ponctuelle que peuvent apporter des pays membres de l'Union ?

Par ailleurs, une police des cultes est évidemment légitime et nécessaire, mais sa faculté de discernement importe autant que sa capacité d'action. Dans le fil de la réflexion sur l'enseignement du fait religieux à l'école, il apparaît vital que les administrations concernées puissent bénéficier d'une formation adéquate pour éviter les approximations ou les précipitations, lesquelles pourraient devenir des sources d'abus.

Au sein de l'orthodoxie, la notion de ministre du culte est clairement définie par l'ordination qui vaut homologation. Notre Assemblée joue son rôle de prévention, en émettant régulièrement des alertes sur des groupuscules non canoniques qui s'autoproclament orthodoxes et présentent souvent un fort potentiel de dérive sectaire. Le statut de ministre du culte n'est pas aussi défini et établi dans d'autres cultes. Si l'on confie à un organisme le soin de le labelliser, il faut alors que cette labellisation revête un caractère représentatif, majoritaire, voire contraignant. Les dispositions restrictives du projet de loi trouveraient alors sens à être automatiquement appliquées aux groupes qui prendraient ainsi l'option de se marginaliser : la distinction dans le domaine de l'éducation entre écoles privées sous contrat et écoles privées hors contrat suggère peut-être, de ce point de vue, une piste de recherche.

En ce qui concerne les différentes législations encadrant les cultes sur le territoire national, il ne nous semble pas que vouloir annuler les héritages complexes de l'histoire nationale soit forcément un bien. Par exemple, l'Alsace continue de pouvoir attribuer, en raison du concordat, des diplômes d'État de théologie qui sont reconnus comme tels à l'étranger. De très nombreux clercs et laïcs venus de pays traditionnellement orthodoxes ont ainsi pu mener des études théologiques liées au champ des sciences humaines dans un contexte de laïcité et réimporter ces acquis à leur retour chez eux. C'est là un instrument d'accointance et d'influence, dont il serait dommage de se priver.

Comme vous le voyez, notre souci quant à ce projet de loi est modéré et se veut surtout réaliste. Divers points, à mon sens, gagneraient à être précisés ou amendés, car dans leur formulation actuelle, ils peuvent aisément se révéler la source d'imbroglios inutiles ou de fardeaux exagérés.

Pour conclure, les justes exigences de l'État au regard des droits humains gagneraient à être contextualisées : dès lors, par exemple, que l'affiliation et la désaffiliation à l'orthodoxie sont libres et qu'un orthodoxe consente à ce qu'il existe des restrictions aux ministères ordonnés ne signifie pas pour autant qu'il endosse la « discrimination » ou qu'il rejette l'égalité hommes-femmes. Pour le dire plus conceptuellement, l'universalité de ces principes fondamentaux n'est pas enfreinte, dès lors que la loi civile est rapportée à une forme religieuse adéquate, en ce qu'elle en respecte l'essence.

De même, la notion d'ordre public paraît bien floue, voire susceptible d'atténuer le devoir de témoignage et la qualité du débat démocratique, alors que la notion de « sûreté nationale et collective » aurait le mérite de la clarté et de l'objectivité.

Enfin, et c'est le point le plus crucial, parce que le projet de loi marque le passage d'un régime associatif sous homologation à un régime sélectif sur dérogation et parce que ce passage entend répondre à un état d'exception, il serait légitime que le projet lui-même comporte un échéancier avec des clauses de rendez-vous. Autrement dit que sa nature transitoire soit dûment inscrite avec pour terme le retour à la normale. Ainsi, la lutte circonstanciée contre la tentation séparatiste ne pourrait pas être comprise, dénoncée ou combattue comme un amenuisement de la liberté de culte, inséparable de la liberté de conscience et d'expression.

Vous avez évoqué le risque que pourrait faire peser le projet de loi sur la liberté d'association et vous avez regretté, d'une certaine manière, que le texte s'applique à tous les cultes, alors qu'un seul connaît aujourd'hui des dérives. Cependant, la situation peut varier au fil du temps : hier, les relations entre l'État et l'église catholique étaient compliquées ; demain, ce sera peut-être avec une autre religion. Il est donc légitime de s'intéresser à tous les cultes, d'autant plus que la loi de 1905 ne nous permet pas de les organiser.

Vous avez mentionné le fait que certaines obligations génèreraient du travail supplémentaire, mais la déclaration auprès du préfet interviendrait seulement en cas de demande de défiscalisation des dons. Or cette obligation existe déjà, mais vis-à-vis des services fiscaux. Dans ces conditions, cette disposition constituera-t-elle réellement une charge supplémentaire ?

Je voudrais enfin vous interroger sur les liens qui peuvent exister entre vos communautés et les églises orthodoxes ou pays d'origine. Recevez-vous des fonds de l'étranger ? Si oui, avec quelle finalité ? Les liens avec les États d'origine sont-ils intenses ? Est-ce que des prêtres formés, voire payés par des pays étrangers, viennent travailler en France ?

Vous avez évoqué certaines inquiétudes, dont d'autres cultes nous ont aussi fait part, notamment une forme de suspicion envers le fait religieux.

Le projet de loi entend répondre à des questions qui se posent quant à certains comportements. Il est vrai qu'aujourd'hui - ne nous leurrons pas - ces questions se posent lorsqu'on évoque une religion en particulier, mais les mêmes questions se poseront peut-être demain pour une autre. Loin de nous l'idée d'émettre un soupçon envers le fait religieux en lui-même, mais on ne peut pas nier le fait que certains comportements remettent en cause notre unité nationale. Nous devons avancer ensemble sur ces questions et il est important que vous soyez rassuré sur l'objet de ce projet de loi, dont l'orientation pourra d'ailleurs évoluer au fil du temps.

Le contrat d'engagement républicain est un point important du texte. Quel est votre avis à ce sujet ? Vous l'avez évoqué, mais je souhaiterais que vous précisiez votre propos. Constitue-t-il vraiment une « surenchère administrative » ?

Nous souhaiterions aussi mesurer concrètement les contraintes que les dispositions qui sont prévues dans le projet de loi feront peser sur votre église. Pour vous, que représentent-elles véritablement ?

Comme dans la plupart des États de droit, il existe en France un cadre légal pour l'exercice des religions. D'ailleurs, un tel cadre existe aussi dans les pays qui ont une religion d'État. Et il me semble tout de même que l'application des principes les plus impérieux aboutit à ce que le cadre légal de cette liberté religieuse soit identique pour tous les cultes. Votre argumentaire, selon lequel une religion particulière entraînerait aujourd'hui un risque social ou sécuritaire et devrait donc bénéficier d'un statut spécifique, renvoie à mon sens à une impossibilité.

Vous avez évoqué la question de la charge de travail générée pour chacune des unités qui composent votre église par la déclaration prévue dans le projet de loi. Je signale que cette déclaration ne devrait être renouvelée que tous les cinq ans et que chaque renouvellement s'appuierait largement sur la déclaration précédente. Ne serait-il pas possible que votre Assemblée facilite la coopération sur ce sujet et prépare un certain nombre d'éléments communs afin que les unités locales n'aient finalement que quelques éléments à intégrer à ce schéma d'ensemble ?

Est-ce que le fait de passer d'une association de type loi de 1901 à une association de type loi de 1905 pose un problème à votre église ? De quel régime relevez-vous aujourd'hui ? Quelles seraient les répercussions d'un éventuel changement ?

En ce qui concerne les financements, nous ne cachons rien. L'ensemble des dons que nous recevons fait l'objet d'un reçu fiscal de la part de la communauté bénéficiaire.

Vous m'avez interrogé sur les liens avec les pays d'origine et sur les fonds que nous recevons éventuellement de l'étranger. Il n'est évidemment ni possible ni souhaitable de couper les racines avec son pays d'origine. Nous sommes enracinés en France, mais les liens ne sont pas coupés. De nombreuses familles sont arrivées au XIXe siècle, la langue se perd souvent, mais pas la religion ou la culture.

Je suis né en Grèce, pays qui a vécu une longue période de crise. Il n'est évidemment pas possible pour ce type de pays - je pense aussi à la Serbie ou à la Géorgie - d'envoyer de l'argent à des communautés orthodoxes en France. Ainsi, nous ne recevons rien de la Grèce. Seuls des donateurs individuels peuvent éventuellement le faire. Les États ne nous dictent donc pas ce que nous devons faire.

Vous connaissez mieux que moi la réponse à cette question en ce qui concerne la Russie. Les liens sont évidemment étroits - pensons au bâtiment du quai Branly, dont chacun connaît l'histoire. Il existe donc des cas particuliers et on ne peut pas mettre toutes les religions ou toutes les situations dans le même panier.

Il est vrai aussi que certaines communautés dérivent de la règle générale.

Environ soixante-dix prêtres orthodoxes qui exercent en France viennent de l'étranger, dont une dizaine de Grèce. La plupart des prêtres orthodoxes sont nés ou ont été formés en France. Nous aimerions que tous les prêtres soient formés en France, mais ce n'était pas possible il y a quelques années - j'espère que cela le sera dans les années à venir. Je suis de votre avis : la formation doit se faire en France. Ce principe doit être favorisé.

Madame Eustache-Brinio, il existe bien une suspicion vis-à-vis des institutions religieuses et nous ne pouvons que nous interroger sur les raisons de cette suspicion. Comme je suis impliqué dans le dialogue interreligieux, notamment au niveau international, je connais bien les autres religions. Il faut connaître pour juger. Il existe peut-être des dérives dans certaines associations religieuses, mais elles ne concernent pas tout l'islam. Il ne faut pas voir derrière chaque musulman un terroriste potentiel. Certes, il faut des règles, mais l'ensemble des cultes - vous les avez auditionnés et il ne s'agit pas de faire un front des religions - sent une certaine suspicion, alors que nous ne cachons rien et que nous sommes complètement favorables à la transparence. La France offre la liberté et nous essayons de faire au mieux pour respecter les principes de la République. L'ensemble des fidèles et du clergé veut contribuer à l'unité de notre pays. Parfois, nous nous demandons : pourquoi nous, et pas les associations dont l'objet n'est pas cultuel ?

En ce qui concerne le cadre légal et le contrat d'engagement républicain, je considère que le respect des principes de la République s'impose à chacun, indépendamment de la signature d'un contrat. Chaque personne qui vit sur le territoire de la République doit respecter les principes républicains.

Enfin, je réponds à la question de Mme Benbassa : la plupart de nos associations s'inscrivent dans le cadre de la loi de 1905, mais certaines relèvent en même temps des deux lois. Il n'y a pas de difficulté particulière de ce point de vue.

Je ne souhaite pas polémiquer, mais votre réponse relative aux financements étrangers était assez évasive. Il est vrai que le projet de loi s'inscrit dans une situation particulière et il est vécu comme stigmatisant davantage une religion. Il est vrai que certains individus utilisent la religion musulmane comme un outil politique, allant parfois jusqu'au terrorisme, mais une grande partie des personnes de confession musulmane, en France ou ailleurs, ne se retrouve pas dans ce type de démarche.

Il me semble que la question du financement reste entière. Je comprends votre argument quand vous parlez de la Grèce, mais vous avez cité d'autres pays comme la Russie. Évidemment, je ne souhaite pas à vos églises d'être envahies demain par des individus qui voudraient utiliser la religion orthodoxe comme une arme politique, mais nous ne devons pas être naïfs, votre religion a été utilisée à cette fin il y a quelques décennies, par exemple pendant la Guerre froide.

La question des relations entre les églises et certains pays étrangers est toujours d'actualité - l'histoire nous le montre. Au moment où nous faisons la loi, nous devons naturellement répondre au présent, mais aussi nous projeter dans l'avenir pour prévenir toute évolution que nous ne souhaiterions pas. Comment les communautés que vous représentez sécurisent-elles leurs liens avec les États étrangers ?

Nous pourrions parler longuement de la sociologie des religions. Je ne crois pas que l'église orthodoxe ait été utilisée comme une arme politique. Si vous avez des exemples concrets, sans aller jusqu'à Byzance, je serais heureux de les connaître. Par principe, l'église orthodoxe ne se mêle pas de politique. Ainsi, notre statut diffère de celui du Vatican que nous critiquons d'ailleurs sur ce point, parce qu'il cumule État et religion, même s'il existe des différences légales entre le Saint-Siège et le Vatican.

Nous ne sommes pas du tout favorables à l'islamisme. Aujourd'hui, la menace terroriste s'appuie sur des armes, mais elle pourrait demain s'appuyer sur d'autres choses, comme des virus. Nous devons être attentifs à ces évolutions potentielles.

Je le redis, nous ne recevons pas d'argent de pays étrangers et nous sommes favorables à la transparence, mais je ne suis pas chargé de vérifier les choses pour les autres religions, par exemple si de l'argent provient de tel ou tel pays, par exemple des pays du Golfe persique. Je n'accepterai pas qu'on mette tout le monde dans le même panier.

Dans certains pays, il existe des liens entre la religion et le pouvoir, mais l'église orthodoxe sait éviter de se mêler de politique, même dans les pays où elle est religion d'État ou majoritaire. La distinction entre pouvoirs religieux et politique est très importante.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Mes chers collègues, nous poursuivons nos travaux sur le projet de loi confortant les principes de la République. Je vous précise que, contrairement à ce qui était prévu, M. Olivier Wang-Genh, coprésident de l'Union bouddhiste de France, est en visioconférence.

Je souhaite m'excuser sincèrement de n'être pas présent physiquement parmi vous, les conditions météorologiques dans le nord de l'Alsace ne le permettant malheureusement pas...

Je vous propose de suivre l'ordre des questions que vous m'avez adressées.

En ce qui concerne l'appréciation globale que nous portons sur le projet de loi et le diagnostic qui le sous-tend, nous sommes très mitigés. Il semble évident, pour l'Union bouddhiste de France (UBF), que des mesures fortes doivent être prises pour lutter efficacement contre les extrémismes et les fanatismes, notamment religieux, et nous sommes conscients que ces graves dérives peuvent concerner, à un moment ou à un autre, tous les mouvements, quel que soit leur objet - politique, sportif, culturel, éducatif ou cultuel...

Pour autant, l'ensemble du projet de loi nous semble disproportionné et peu adapté car, sous prétexte de traiter du cas particulier de l'extrémisme islamique, ce texte met tous les cultes sur le même plan, jetant ainsi sur eux le discrédit et la suspicion, et leur impose à tous des contraintes et obligations supplémentaires.

Ainsi, d'une manière générale, l'UBF s'associe complètement aux réserves et aux interpellations formulées de façon très détaillée par la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) dans son communiqué de presse du 4 février 2021 et par la Fédération protestante de France dans sa lecture critique du projet de loi.

En ce qui concerne la situation des associations représentées par l'UBF, il faut savoir que, depuis l'implantation des premières traditions bouddhistes en France il y a environ cinquante ans, la plupart des associations se sont déclarées au titre de la loi de 1901, car cette structure est plus simple et plus efficace à mettre en place pour des personnes venant de pays et de cultures très différents. La laïcité en France n'est déjà pas très simple à comprendre pour les Français eux-mêmes ; il faut, dès lors, se mettre à la place de ces communautés exilées.

Beaucoup de ces communautés sont progressivement devenues des associations mixtes au titre de la loi de 1901, ce qui permettait de gérer ensemble les activités culturelles et cultuelles. Depuis une vingtaine d'années, de plus en plus d'associations cultuelles du type de la loi de 1905 voient le jour en complément des structures de la loi de 1901. Par ailleurs, une vingtaine de congrégations bouddhistes ont été créées depuis une trentaine d'années.

Sur environ 90 membres de l'UBF, environ la moitié relève de la loi de 1901, uniquement ou de manière mixte, et l'autre moitié a créé à la fois une association du type de la loi de 1901 et une autre du type de la loi de 1905. Certains de ces membres ont des centaines de centres affiliés dans les différentes villes françaises ; ces centres qui sont indépendants sont, pour la plupart, constitués en associations de la loi de 1901, éventuellement de façon mixte. Ainsi, la très grande majorité des lieux de culte bouddhiste relève de la loi de 1901, éventuellement, je le répète, de façon mixte.

Sur les évolutions prévues en matière de droit des associations cultuelles, le projet de modification des lois de 1905 et de 1907 est motivé par la lutte contre le séparatisme religieux et le renforcement de la laïcité, et non par l'adaptation de ces lois à une nouvelle réalité de la pratique religieuse. Telle est en tout cas notre lecture de ce texte. À partir de ce constat, l'établissement de nouveaux devoirs motivés par cette lutte ne peut être que plus contraignant pour la gestion d'un lieu de culte, sans nécessairement garantir l'absence de dérive.

Par ailleurs, laisser l'État juge de ce qui est cultuel ou ne l'est pas est une remise en cause profonde de la notion de laïcité, de la neutralité de l'État en la matière et de la liberté de culte.

Les évolutions de la législation témoignent d'une forme de suspicion et d'une volonté de contrôle à l'égard de tous les cultes sans distinction, alors qu'il s'agit de lutter contre les agissements d'une minorité.

Jusqu'à présent, le contrôle de l'État sur les associations cultuelles était limité, en contrepartie d'un avantage fiscal. Avec les nouvelles dispositions, en particulier le contrôle périodique de la qualité cultuelle d'une association par le préfet, l'État s'immisce un peu plus dans le fonctionnement des cultes et le projet de loi lui donne de fait un pouvoir de sanction.

Le contrôle des fonds venant de l'étranger découle du même principe. Il ne relève plus de la confiance fondée sur l'établissement d'une comptabilité transparente, mais soumet ces fonds à déclaration pour seule fin de prévenir une atteinte à l'ordre et à la sécurité publics. Or ce n'est pas un contrôle financier accru qui permettra de prévenir le contenu des enseignements et des pratiques déviants et contraires au pacte républicain. C'est une contrainte supplémentaire sur les communautés bouddhistes, sans que cela permette d'atteindre le but poursuivi.

Les nouvelles dispositions relatives à la loi de 1907 vident cette dernière de sa substance, en obligeant les associations de la loi de 1901 à se conformer aux dispositions de la loi de 1905.

Quant à laisser le représentant de l'État juger du fait qu'une association accomplit directement ou indirectement des actes en relation avec l'exercice public d'un culte, sans que les critères retenus soient précis et connus, cela laisse nos associations dans une grande incertitude. En effet, selon les différentes traditions bouddhistes, la pratique peut prendre des formes très diverses et la majorité des groupes et centres bouddhistes fonctionnent en associations de la loi de 1901. Une requalification cultuelle sur des critères imprécis fait peser sur nos associations des risques qui rendent ces nouvelles dispositions attentatoires à la libre étude et à la pratique de la philosophie bouddhique.

Plus largement, l'UBF partage aussi les remarques de la Fédération protestante de France concernant le fond du projet de loi et les multiples interrogations qu'il soulève. Je pense notamment à l'analyse des causes et aux solutions que ce projet prévoit pour résoudre la question centrale des séparatismes et des radicalisations d'ordre religieux.

Par ailleurs, nous partageons plusieurs observations faites par le Conseil d'État, notamment celle-ci : « Le projet de loi alourdit les contraintes pesant sur les associations cultuelles et modifie l'équilibre opéré en 1905 par le législateur entre le principe de la liberté de constitution de ces associations et leur nécessaire encadrement du fait qu'elles bénéficient d'avantages publics. »

Enfin, en ce qui concerne les immeubles de rapport, nous ne pouvons qu'accepter avec gratitude cette possibilité de ressources, même si à notre connaissance aucune association bouddhiste ne serait actuellement concernée.

S'agissant du contrat d'engagement républicain qui sera exigé de toutes les associations sollicitant l'octroi ou bénéficiant d'une subvention publique, il semble normal sur le fond que des structures recevant de l'argent public s'engagent à respecter les principes structurels de notre République et à ne pas utiliser cet argent pour créer des troubles à l'ordre public. Encore faut-il que cette notion soit très clairement définie, car ce sont l'expression publique et l'action même de certaines associations, pas nécessairement religieuses d'ailleurs, qui pourraient être remises en cause.

Par ailleurs, il est évident que ce contrat d'engagement républicain devra être totalement respecté par les associations cultuelles, puisqu'elles reçoivent indirectement de l'argent public sous forme d'avantages fiscaux consentis à leurs donateurs. Par exemple, les lois sur la parité entre les femmes et les hommes devront-elles y être appliquées au même titre que dans une entreprise ?

Bien sûr, nous sommes conscients que les aides accordées indirectement par des avantages fiscaux ne sont pas des subventions. Mais on pourrait considérer qu'il s'agit d'argent public, et qu'elles doivent donc répondre aux mêmes exigences que des formes plus directes de subventions.

En ce qui concerne l'appréciation que nous portons sur le régime de dissolution administrative des associations, nous partageons, là aussi, l'analyse de la Fédération protestante de France et surtout de la CNCDH, qui « doutant en outre de la constitutionnalité d'un tel dispositif, [...] en recommande le retrait ».

Nous n'évoquons pas ici les recours à venir qui risquent d'être extrêmement nombreux, sans parler de ceux qui pourraient être faits devant la Cour européenne des droits de l'homme.

Sur la question de savoir si nous estimons adaptées les mesures qui touchent à la police des cultes, nous émettons les mêmes réserves que ci-dessus.

La notion de ministre du culte est assez nouvelle pour le bouddhisme : elle ressort de son adaptation aux concepts préexistants en France. Le rôle de ministre du culte ne fait pas partie de la façon dont les traditions bouddhistes envisagent leurs rapports avec les enseignants. La définition de ce qui s'en approche peut être très différente selon les traditions bouddhistes, et il nous semble essentiel que les cultes eux-mêmes et les traditions qui les composent restent entièrement responsables de la définition et de l'accréditation de leurs ministres du culte et leur formation.

Enfin, le texte prévoit d'harmoniser les législations applicables sur le territoire national, en rapprochant le droit applicable en Alsace-Moselle de celui en vigueur dans le reste de l'hexagone. Il semblerait, d'après ce que nous avons pu lire dans les médias, que ce projet soit devenu assez obsolète, ce qui nous semble une très bonne chose. Je suis alsacien : toutes les associations dont je suis responsable ici fonctionnent très bien avec les règles qui sont pour le moment en vigueur en Alsace-Moselle. Néanmoins, il semblerait que cette évolution va tout de même impacter directement les cultes non concordataires en Alsace-Moselle, notamment l'islam et le bouddhisme : ils se verront imposer les lois en vigueur sur le territoire national et non plus les règles du droit local, ce qui va créer de fait une forme de discrimination territoriale. Les cultes alsaciens, notamment protestant, ont signalé ce point.

Voilà le regard que porte l'Union bouddhiste de France sur ce projet de loi. J'ai cité en conclusion de notre intervention à l'Assemblée nationale une phrase du Bouddha ; que je cite à nouveau : « Un remède est un remède lorsqu'il est adapté à la maladie dont on souffre. Mais le même médicament qui sera bon pour une personne peut être dangereux, voire même mortel, pour une autre. »

Nous considérons que l'immense majorité des lieux de culte et de pratique bouddhistes, mais également tous les autres lieux de culte, sont des lieux sains. Ce sont des lieux de santé qui ne nécessitent pas vraiment de tels traitements.

Merci pour la précision de vos propos.

Merci pour vos réponses. Combien de personnes composent la communauté bouddhiste en France ?

Il est difficile de répondre à cette question parce qu'il n'y a pas de chiffres officiels. Selon l'analyse que nous partageons avec le bureau des cultes du ministère de l'intérieur, il y aurait à peu près 700 000 bouddhistes issus des vagues d'immigration des années 1970 installés en France, et 200 000 à 300 000 Français d'origine qui se sont tournés vers le bouddhisme - nous n'employons pas l'expression de conversion - au fil des cinquante dernières années. Le nombre de personnes qui se disent bouddhistes est donc estimé entre 900 000 et 1 million.

Vous nous avez fait part des mêmes inquiétudes que d'autres cultes. La France est confrontée à une véritable difficulté aujourd'hui qu'on peut appeler le séparatisme. La loi s'adresse à tous, elle ne peut concerner seulement une partie de la population. Ne vous semble-t-il pas nécessaire et important pour préserver notre unité, la liberté de chacun d'entre nous, que nous puissions trouver ensemble un chemin commun vers une plus grande sérénité ? Nous ne pouvons pas être dans le déni de cette difficulté à laquelle nous sommes tous confrontés. Chacun doit, me semble-t-il, y prendre sa part. Cela bousculera peut-être quelque peu les lignes pendant un temps, mais l'enjeu n'est-il pas essentiel pour l'avenir de notre pays ?

Comme nous l'avons dit dans notre réponse, il faut faire de nombreuses choses pour corriger ces extrémismes et séparatismes. Cette question est au centre de la pratique bouddhiste, de l'enseignement même du Bouddha. Toutes les vues extrêmes sont par nature porteuses de souffrances, de dérives et de préjugés.

Sur le fond, nous sommes absolument conscients que ces dérives sont l'affaire de tous. C'est sur le remède qu'il peut y avoir des différences d'appréciation. Comme vous le soulignez, la loi en France met tout le monde sur le même plan.

Il doit y avoir d'autres façons d'arriver à l'apaisement que vous avez évoqué, pour retrouver une cohésion nationale et éviter ces extrémismes. On pourrait mettre en place d'autres choses qui ne concerneraient pas ce qui marche plutôt bien à 99,99 % dans notre société. Encore une fois, les lieux de culte sont des lieux de paix et d'apaisement.

C'est le décalage d'entre le diagnostic et le remède qui nous semble assez inquiétant.

Vous avez évoqué le fait que la notion de ministre du culte est assez éloignée de la conception bouddhiste, mais vous vous êtes bien alignés sur la réglementation française : vous avez donc des ministres du culte considérés comme tels. Comment les désignez-vous ?

Avez-vous recours à la défiscalisation ? Si oui, en quoi faire une déclaration au préfet pour obtenir cette défiscalisation est-il beaucoup plus contraignant que de la faire auprès de l'administration fiscale ?

Enfin, il existe également dans le bouddhisme des mouvements extrémistes. Êtes-vous touchés en France par ces mouvements, qui pourraient gagner un certain nombre de vos « fidèles » ? Si tel est le cas, comment réglez-vous le problème ?

La notion de ministre du culte est vraiment extrêmement variable selon les traditions. Vous savez que le bouddhisme a évolué de façon assez différente dans tous les pays d'Asie. Le bouddhisme s'est acculturé aux traditions en place. Chaque tradition a mis en place ses propres formations pour apprendre à enseigner, à faire des prêches, à s'occuper d'une communauté, à organiser le culte, etc. On ne peut pas parler, d'une façon générale, de ministre du culte dans le bouddhisme. Il y a autant de définitions que de traditions. Cela ne signifie pas qu'il n'y a pas de responsable. Dans la plupart des traditions, le temps accordé à la pratique et aux formations - retraites, méditation - avant de devenir ministre du culte ou enseignant est extrêmement long et demande un grand investissement.

En ce qui concerne la défiscalisation, toutes les associations cultuelles créées ces dernières années permettent aux donateurs de déduire une partie de leurs dons de leurs impôts. Ce dispositif est très utilisé. La plupart des associations bouddhistes vivent du bénévolat et de la générosité. Cette dimension du don est extrêmement présente dans la pratique bouddhiste. On dit même que c'est la première pratique d'un bouddhiste, étant entendu que l'on parle non seulement de don matériel, mais aussi de don spirituel, humain...

S'agissant de la déclaration à faire auprès du préfet, il n'y a pas, à court terme, de grande différence. En revanche, on peut légitimement s'inquiéter pour le moyen ou le long terme, sachant que ce qui est vrai aujourd'hui ne le sera pas forcément demain. On ne sait pas quelle sera la nature des lois ou des décisions qui pourraient être prises d'ici dix ou quinze ans. Personne n'a de visibilité à cette échéance.

En ce qui concerne les mouvements extrémistes dans nos traditions, il serait absurde de prétendre qu'il n'y en a pas. Nous avons eu le cas notamment en Birmanie, il y a quelques années, avec cette sinistre affaire vis-à-vis des Rohingyas. Les moines responsables de ces discours d'appels à la haine ont tous été révoqués par leurs supérieurs ; ils n'ont plus le droit d'enseigner ou de faire des discours. En France, nous n'avons pas ce genre de mouvements.

Merci pour votre propos clair et limpide qui est utile pour notre travail.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12 h 10.