Paradoxalement, certains directeurs généraux expriment le besoin d'une plus grande verticalité. Afin d'éviter que la couleur politique de l'autorité de gestion puisse influencer l'attribution des fonds, ils appellent à l'instauration de quelques règles partagées sur l'ensemble du territoire.

La réunion est close à 16h00.

- Présidence de Mme Laurence Harribey, présidente -

La réunion est ouverte à 17 h 35.

Mes chers collègues, notre mission d'information poursuit ses travaux avec l'audition de M. Jules Nyssen, délégué général de Régions de France. M. Nyssen est accompagné de Mme Julie Gourden, conseillère Europe et contractualisation, et M. Pascal Gruselle, conseiller Europe.

Régions de France, présidée par le président du conseil régional de Normandie, Hervé Morin, et anciennement dénommée Association des régions de France, a été créée en 1998 pour répondre au besoin de concertation étroite ressenti par les présidents de conseil régional, les élus et leurs services. Ceux-ci ont souhaité mettre en commun les expériences vécues dans les régions. Régions de France regroupe 19 membres, soit 12 régions métropolitaines et 7 collectivités d'outremer.

Depuis 2012, les régions travaillent étroitement avec les services de l'État pour mener à bien le transfert de l'autoritéì de gestion des fonds européens. Elles oeuvrent avec la Commission européenne et de nombreux acteurs régionaux et nationaux pour assurer une bonne mise en oeuvre des programmes dont elles ont la charge pour contribuer au développement des territoires. Je rappelle que, pour la programmation 2014-2020, les régions gèrent 20,6 milliards d'euros, soit 77 % de l'enveloppe des fonds européens structurels et d'investissement (FESI) attribuée à la France.

En effet, les régions sont désormais autorités de gestion de la quasi-totalitéì du Fonds européen de développement régional (FEDER), soit 8,2 milliards d'euros, d'un tiers du Fonds social européen (FSE), soit 1,96 milliard d'euros, et de la quasi-totalitéì du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), soit 10,3 milliards d'euros. Elles sont aussi autorités de gestion déléguées de 30 % du Fonds européen pour les affaires maritimes et de la pêche (FEAMP), soit 180 millions d'euros. Enfin, elles sont également impliquées dans les programmes de coopération territoriale européenne soutenus par le FEDER.

Notre mission d'information souhaite dresser un bilan de l'utilisation des fonds européens dans notre pays. Quelle est votre appréciation du transfert de leur gestion aux régions ? Quelles sont les principales difficultés rencontrées ? Les moyens nécessaires ont-ils été accordés aux régions ? Ce transfert de gestion est-il complet ? La situation est-elle différenciée selon les régions, y compris en outremer ? La situation de notre pays est-elle vraiment caractérisée par une sous-utilisation chronique des fonds européens ou l'analyse est-elle à nuancer ? Les premières auditions que nous avons menées tendent plutôt à nuancer le ressenti des territoires. Par ailleurs, quelle appréciation portez-vous sur les propositions de la Commission sur le prochain cadre financier pluriannuel ? Comment pourrait-on améliorer la gestion des fonds européens ? Voici quelques-unes des questions qui intéressent notre mission d'information.

Nous vous avons adressé un questionnaire qui peut constituer le « fil conducteur » de votre intervention. Je vous propose de vous donner la parole pour un propos liminaire d'une quinzaine de minutes, puis j'inviterai mes collègues, en commençant par notre rapporteure, Colette Mélot, à vous poser des questions.

Cette audition fera l'objet d'un compte rendu publié.

Cette audition est l'occasion d'apporter un certain nombre d'explications et d'avoir une discussion de fond sur ce sujet. Je souhaite préciser que la région des Hauts-de-France ne fait plus partie de notre association, ce que nous regrettons. Par ailleurs, cinq régions et départements de l'article 73 sont membres ; Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon sont membres associés.

Comme vous l'avez dit, l'intitulé de la mission apparaît excessif et renvoie à une image un peu négative que l'on se donne tous de l'utilisation des fonds et d'une incapacité collective à les gérer. Nous prenons à coeur ce sujet. En effet, le transfert de la gestion des fonds est une compétence que les régions souhaitaient avoir depuis longtemps. Elles en disposent depuis le début de cette programmation et veulent bien faire. Les ressentis négatifs des territoires nous poussent à être plus performants.

Le programme LEADER a fait l'objet d'une forte médiatisation conduisant à cette vision négative sur l'utilisation des FESI. Son organisation complexe et opaque a également contribué à alimenter les critiques. Or, ramené aux montants, le programme LEADER représente moins de 2,5 % de l'ensemble des FESI en France.

Comme ce programme, financé par le FEADER, touche des programmes d'aménagement du territoire et de développement rural, une forme d'incompréhension se développe sur l'utilisation finale de ces dispositifs. Vous m'avez interrogé sur la capacité de la France à consommer l'ensemble des crédits alloués. Nous y arriverons, y compris pour ce fonds.

Le transfert de la compétence de gestion des fonds aux régions a été décidé in extremis, eu égard aux délais de négociation avec la Commission européenne et au temps nécessaire en France pour réorganiser la répartition des rôles. Certes, l'ex-région Alsace avait expérimenté la gestion du FEDER et la collectivité de Corse disposait également d'une compétence expérimentale sur le FEADER. Mais la généralisation de ce transfert a nécessité une montée en compétences au sein des régions, qui a pris du temps, ainsi que des négociations avec de nombreux partenaires, comme la Caisse des dépôts - laquelle au final a fait marche arrière. Les règles de gestion des programmes européens sont très différentes du mode habituel de gestion d'une collectivité territoriale. Elles ont ainsi été difficiles à intégrer par les partenaires classiques des régions, y compris par les services déconcentrés de l'État.

En outre, ce transfert s'est effectué à l'occasion d'une nouvelle programmation et donc d'un nouveau règlement, non comparable au règlement de la programmation précédente. Un certain nombre d'opérations ont été exclues, des complexités ont été introduites en matière de critères d'éligibilité par exemple. Ainsi, le décret définissant les dépenses éligibles a été pris très tardivement. Cela a contribué à la complexité existante. En outre, se sont ajoutés des problèmes techniques. Le règlement établissant les dépenses éligibles au titre du FEDER est plus précis que le précédent ; nous sommes donc confrontés aux aléas techniques de la mise en oeuvre de projets souvent de taille modeste. Ces projets se gèrent de manière très différente d'un gros programme d'infrastructures, qui est plus visible et mobilise tout de suite des masses plus importantes.

Enfin, la question institutionnelle ne doit pas être écartée. La compétence a été transférée aux régions peu de temps avant que la loi ne décide d'organiser la fusion de celles-ci. Pour beaucoup d'entre elles, il a fallu aborder les deux chantiers en parallèle. Je rappelle que les programmes opérationnels sont restés disjoints. Une région comme la Nouvelle-Aquitaine ou Grand-Est ont géré trois programmes opérationnels par fonds. Dans ces conditions, auxquelles s'ajoutent des problèmes de moyens humains, il est compliqué de procéder à une harmonisation des systèmes d'information. L'ensemble de ces informations permettent d'éclairer le contexte dans lequel nous opérons.

Il ne nous semble pas que la France soit particulièrement en retard. Certes, notre pays, en fonction des critères d'analyse, peut se retrouver assez bas dans les classements. Nous assumons collectivement ce fait. Mais il faut également ne pas perdre de vue que tous les pays membres ne se voient pas appliquer les mêmes règles d'intervention. Ainsi, les pays d'Europe de l'Est bénéficient de possibilités de financement sur des projets d'infrastructures. Cela explique leurs taux très élevés d'engagement. Il est donc nécessaire de prendre avec un certain recul ces comparaisons internationales. Certes, nous ne devons pas nous satisfaire de la situation, mais, sur la base des éléments dont nous disposons, nous ne sommes ni en avance, ni en retard par rapport à ce qui se faisait au cours des programmations précédentes.

Par ailleurs, on parle de la période 2014-2020 comme période de programmation. Or, la période à prendre en considération débute à partir du moment où les programmes ont été arrêtés et prend fin au moment où l'on ne pourra plus utiliser ces crédits. Cette période court pour le FEDER et le FSE de 2015 à 2023, et pour le FEADER de 2016 à 2023. Il nous reste ainsi les 5/9e du calendrier pour le FEDER et le FSE, et les 5/8e du calendrier pour le FEADER, alors que les taux d'engagement sont déjà respectivement à 73 %, 78 % et 63 %. Nous n'avons donc pas d'inquiétudes particulières.

Mais, derrière ces chiffres qui corrigent la vision négative que l'on peut avoir, se cachent des difficultés, notamment sur la mise en paiement de ces aides. Nous savons d'ailleurs que l'on ne pourra pas engager des crédits jusqu'en décembre 2023. L'engagement des dépenses se fera jusqu'à la fin de l'année 2022 et l'on aura l'année 2023 pour finir de liquider l'ensemble des paiements.

Systématiquement, et il en est de même pour les contrats de plan État-régions, on constate une montée en puissance non linéaire. La phase de démarrage est un peu lente, puis il y a ensuite une montée en volume importante. Sans rien négliger des difficultés qui peuvent exister, nous ne sommes pas inquiets sur la capacité des régions à exécuter globalement la totalité de la programmation.

Je souhaite préciser un élément de vocabulaire. On regroupe parfois deux notions différentes sous le terme « programmation ». Normalement, la programmation recouvre le programme établi sur l'ensemble de la période. On devrait parler de taux d'engagement, qui est la part de programmation engagée puis payée. Mais, dans les chiffres du Commissariat général à l'égalité des territoires, le terme « programmation » est utilisé à la place « d'engagement ». Lorsque l'on parle de pourcentage, on parle forcément du taux de réalisation de l'engagement de la maquette telle qu'imaginée au départ.

Il nous faut agir. De nombreuses initiatives sont en train d'être prises afin de voir comment re-flécher des crédits et réallouer les moyens entre les projets. En Centre-Val de Loire, un important projet d'infrastructures ferroviaires a été abandonné. Cela a réaffecté les crédits sur d'autres sujets ; et donc pousse la région à repenser et remobiliser tel ou tel projet. En outre, toutes les régions travaillent à capitaliser l'expérience acquise afin de préparer la prochaine programmation dans les meilleures conditions possibles.

Nous souhaitons que la prochaine programmation se fasse en cohérence avec les prochains contrats de plan État-régions. Nous avons une réunion avec le Premier ministre la semaine prochaine, au cours de laquelle devrait nous être confirmé, qu'à l'exception des infrastructures de transport, qui ne sont pas éligibles aux fonds européens, les contrats de plan État-régions devraient être renégociés sur le même calendrier que la prochaine programmation. Ce point est important. En effet, cela va permettre de caler les deux instruments sur les mêmes calendriers.

Les régions étant maintenant fusionnées, il n'y aura plus qu'un programme opérationnel par région. Cela va en réduire le nombre de manière conséquente, leur donnera plus de cohérence et les rendra plus visibles.

Reste néanmoins un souci pour le FEADER, également présent, mais dans une moindre mesure, pour le FEDER, et de manière marginale pour le FSE : la bonne articulation avec les responsabilités restant à l'État. Il faut éviter que les responsabilités ne se superposent. Elles doivent être clairement réparties afin d'optimiser les moyens à disposition pour l'exécution de ces fonds. Cette répartition doit également être lisible pour les porteurs de projets.

Les régions souhaitent que la prochaine programmation soit engagée avec le plus de simplification possible. Très souvent, nous accusons les règlements européens d'être lourds et complexes. Ce n'est pas faux. Mais ils sont aussi issus d'une conception anglo-saxonne de l'administration publique. Or, nous les transposons dans notre culture administrative, avec un souci de sécurisation maximale des gestionnaires des fonds. Cela ajoute de la complexité à la complexité. Lorsque les régions ont eu cette responsabilité, elles ont eu le souci de ne pas commettre d'erreurs. Elles ont ainsi sécurisé au maximum les procédures. Aujourd'hui, des degrés de liberté peuvent être mis en place afin de simplifier la chaîne le plus possible.

L'intitulé de notre mission fait référence aux regrets exprimés par les territoires sur l'utilisation de ces fonds. Il s'agit surtout des crédits LEADER. De nombreux territoires ruraux se sentent en difficulté. Cette mission doit nous permettre de faire le point sur la situation et de faire un certain nombre de préconisations.

Vous avez indiqué que tous les États membres ne sont pas soumis aux mêmes règlements. Pouvez-vous revenir sur ce point ? Il existe un règlement européen. Y a-t-il surtransposition en France ?

Toutes les régions des États membres ne sont pas classées dans les mêmes catégories. Il existe des objectifs de rattrapage importants. Les matières éligibles au financement européen ne sont donc pas de la même nature. Cela ne nous pose aucun problème. Il nous paraît même légitime que ce rattrapage soit mis en oeuvre. Cependant, dans ces conditions, il paraît difficile de comparer des chiffres, alors que les critères d'éligibilité sont différents.

Les régions sont classées en différentes catégories. Certes, il existe un corpus commun s'appliquant à l'ensemble des régions. Mais, ensuite, des spécificités s'appliquent en fonction des catégories de régions. Cela rend difficilement comparables les régions. Nous connaissons cela en France entre les régions métropolitaines et les régions d'outre-mer. Même au sein des régions métropolitaines, nous avons la distinction entre les régions les plus développées et celles en transition. La nature même des interventions est différente. On ne peut pas financer les mêmes dépenses, les modalités opérationnelles varient, par exemple sur les taux de cofinancement ou la concentration thématique. Cela se répercute dans la mise en oeuvre et la programmation. On observe traditionnellement, en France, un décalage entre les régions de métropole et les régions d'outre-mer. En effet, la nature même des interventions dans ces dernières est plus spécifique. Les interventions peuvent se faire sur des projets d'infrastructures, avec des conséquences en matière de marchés publics. Cela explique pourquoi, souvent, la consommation des crédits commence un peu plus tard dans les régions d'outre-mer. Mais, ensuite, on constate un rattrapage.

Comment chaque région procède-t-elle pour informer les bénéficiaires des aides qui sont éligibles ou non ?

Le rôle de l'autorité de gestion est de faire la clarté vis-à-vis des bénéficiaires, de la finalisation du programme opérationnel à l'information des bénéficiaires, en passant par l'accompagnement des porteurs de projets. Il ne s'agit pas simplement d'une responsabilité administrative de gestion des crédits.

Le partenariat est au coeur de la mise en oeuvre de ces fonds. Les autorités de gestion en France, l'État puis les régions, ont intégré cette dimension partenariale dans la conception du programme et la prise de décisions. Actuellement, les régions se concertent avec leurs partenaires sur les territoires pour la prochaine programmation. Elles identifient les besoins et proposent des orientations. Une fois que ces dernières sont prises, une animation technique se met en place : des conférences thématiques, fonds par fonds, précisant ce qu'il est possible de financer avec tel fonds, le fonctionnement de celui-ci, le calendrier, le lancement de l'appel à projets.

Ces étapes s'effectuent en respectant des règles de transparence et de publicité prévues par le règlement européen. Si les autorités de gestion ne s'y conforment pas, les autorités d'audit peuvent être amenées à leur rappeler leurs obligations.

Les candidats déposent ensuite un dossier pour bénéficier d'un financement européen, et après avoir collecté un certain nombre de dossiers, un comité partenarial est réuni.

La démarche partenariale constitue l'intérêt de la décentralisation de la gestion de ces fonds. La région peut co-construire avec le territoire les caractéristiques du programme et elle devrait le faire d'autant mieux pour la prochaine programmation, si on ne prend pas trop de retard. Les élus régionaux ont cette responsabilité désormais.

Au regard de la lourdeur de la procédure que vous venez de décrire, estimez-vous que les régions disposent du personnel nécessaire pour l'assurer ?

Les transferts n'ont pas été suffisants, mais le constat est variable selon les fonds. Sur le FEADER, il n'y a pas eu de transferts et ça s'est mal passé ; les services déconcentrés de l'État se sont vues délégués certaines tâches. Pour d'autres fonds, les transferts de personnels ont peut-être été sous-estimés au départ, mais il ne faut pas négliger le fait que certains agents ne souhaitaient pas être transférés, et ceux qui l'ont été ont pu rencontrer des difficultés d'acculturation. Désormais, la situation s'est améliorée, les agents ont été formés.

Sur le FEDER, les transferts ont été globalement suffisants et il y a eu un respect des engagements de l'État. Sur le FSE, c'était déjà moins le cas. Pour le FEADER effectivement, la compensation du transfert par l'État était faible, d'une part, et les agents de l'État ont été mis à disposition dans le cadre d'un montage juridique et institutionnel particulièrement complexe, d'autre part. La préparation de la prochaine programmation nécessite des améliorations sur ce point pour que chacun puisse être identifié dans ses responsabilités.

Les transferts de personnels ont été réalisés sur des bases historiques, c'est-à-dire sur la base du nombre d'agents chargés de ces tâches au sein des services de l'État. Certaines régions ont reçu peu d'équivalents temps plein (ETP) et ont dû compléter leurs effectifs.

Même dans le meilleur des cas, à savoir celui du FEDER, les équipes des préfectures qui géraient les fonds au cours de la programmation précédente n'étaient pas assez nombreuses pour prendre en charge la règlementation particulièrement complexe de l'actuelle programmation. Les équipes transférées se sont révélées insuffisantes sur l'ensemble des fonds, même lorsque le transfert a été réalisé correctement.

Cette mission a pour objet d'identifier les pistes d'amélioration pour la programmation suivante, et non de critiquer la gestion des fonds européens. Les difficultés rencontrées sur le terrain sont bien connues, en particulier celles du programme LEADER qui certes, comprend des aides de montants réduits, mais qui répond à des attentes très fortes de la part des bénéficiaires. On constate, à tous les niveaux, une mauvaise connaissance des aides, et des difficultés dans l'instruction des dossiers.

Vous avez mentionné la date de 2023 comme date limite de versement des paiements. S'agit-il d'une date prévue dès le début de la programmation, et dont les régions peuvent bénéficier automatiquement, ou d'une échéance que les régions doivent activer ? Jusqu'à quand les engagements pourront-ils être pris ? Une telle superposition avec la programmation suivante est-elle source de difficultés ?

Quelles sont les pistes concrètes d'amélioration, notamment sur le plan des procédures ? Avons-nous tendance à rajouter des complexités en France ?

On constate un réel souci d'ingénierie sur le terrain, notamment pour le programme LEADER. Comment peut-on mieux accompagner les porteurs de projets ? Comment les régions peuvent-elles améliorer l'ingénierie du programme LEADER ?

Vous avez évoqué le besoin de clarifier les responsabilités et les compétences. Avez-vous des propositions concrètes en la matière ?

Nous vous transmettrons un certain nombre d'éléments par écrit. J'ai bien compris les intentions initiales de la mission d'information, mais il est vrai que son intitulé surprend au premier abord.

Certes, le programme LEADER représente 2,5 % du montant total des fonds. Mais j'ai conscience que cette réponse est un traitement quantitatif d'un sujet ayant des impacts qualitatifs beaucoup plus forts. J'ai été directeur général de région et je vois la difficulté que cela pose aux porteurs de projets. Toutes les régions se sont investies afin d'essayer de sortir ce programme de l'ornière dans laquelle il s'était embourbé. Ce programme, ainsi que les difficultés du FEADER, ont engendré une image générale de complexité qui me paraît exagérée par rapport à la réalité globale. Pour autant, ces deux cas me permettent de répondre à vos réponses en matière de simplification. Quant à l'échéance de 2023, elle est prévue par les règlements.

Une intervention de la région est-elle nécessaire pour prolonger la programmation jusqu'en 2023 ?

Non, cette prolongation est faite automatiquement. Ce délai supplémentaire prend en compte le temps nécessaire aux négociations entre les acteurs concernés en début de programmation. Cette prolongation n'aura pas non plus d'influence sur la programmation suivante. Elle permet au contraire des tuilages.

Si j'ai bien compris, en 2022, il sera possible de continuer à engager des crédits sur les programmes de l'actuelle programmation.

Tout à fait. Cet élément nous permet de penser que nous arriverons à consommer la totalité du programme LEADER. Toutefois, je suis conscient que cela ne répondra pas aux problèmes des porteurs de projets confrontés à des difficultés de trésorerie. Mais il est nécessaire d'arrêter de tenir un discours aussi négatif. Le ministre de l'agriculture lui-même le tenait et déplorait le fait que la France n'arriverait pas à consommer tous ses crédits. Or, de telles interventions sont très décourageantes pour les porteurs de projets eux-mêmes.

Pour le programme LEADER, nous sommes confrontés à un problème d'ingénierie. Cela s'explique tout d'abord par la grande complexité de ce programme. En outre, il est nécessaire d'accompagner les porteurs de projets. Les régions ont fortement soutenu les groupements d'action locale (GAL) de différentes manières : elles ont recruté beaucoup de personnels au sein des services des conseils régionaux afin de pallier l'arrêt total d'instruction des dossiers par les services de l'État. Les régions qui avaient totalement délégué aux GAL la gestion du programme ont tendance à avoir de meilleurs résultats que d'autres. Aujourd'hui, un groupe de travail à Régions de France compare les bonnes pratiques afin de les diffuser.

Plus globalement, où sont les pistes d'amélioration ? Elles sont tout d'abord dans les systèmes d'information. Certes les améliorations sont nombreuses. Mais il faut être conscient que le transfert de la compétence aux régions s'est fait avec des systèmes d'information qui n'étaient pas au niveau, même pour le FEDER et le FSE. Pour le FEADER, on est passé d'un logiciel conçu pour gérer un programme national unique à un logiciel devant pouvoir intégrer des dispositions particulières émanant d'autant d'autorités de gestion qu'il y avait de régions dans l'ancienne configuration. Cela a nécessité de très nombreux développements du logiciel OSIRIS, sans aucune modification dans la conduite du projet informatique lui-même.

Le logiciel Synergie intervient pour le FEDER et le FSE. Les régions ont fait savoir que, pour une majorité d'entre elles, elles continueraient à utiliser Synergie qu'elles maîtrisent bien aujourd'hui. En outre, le logiciel est interfacé avec les propres systèmes d'information des régions. Il me semble qu'il n'y a plus trop d'inquiétudes à avoir sur ces deux fonds. En revanche, pour le FEADER, la situation est plus complexe. Une assistance à maîtrise d'ouvrage a été commandée par un groupement de régions afin de repenser complètement le système. Je parle sous réserve d'un arbitrage final attendu du Premier ministre, mais normalement la prochaine génération du FEADER sera mise en oeuvre sous la logique du décroisement. Pour les mesures sous autorité de gestion des régions, celles-ci auront une complète liberté d'organisation en matière de système d'instruction et de mise en paiement. Le paiement proprement-dit ne peut pas être autonome car les règles européennes nécessitent qu'il ait lieu via une structure certifiée. Mais toute la partie amont - l'instruction, la liquidation - sera aux mains des régions.

Les outils seront-ils différents selon les régions ?

Absolument. Les outils seront correctement interfacés avec les outils métiers des régions et seront adaptés aux mesures spécifiques de la région X qui ne sont pas forcément les mêmes que celles de la région Y. En effet, la géographie et les problématiques agricoles ne sont pas les mêmes.

La clarification du partage des tâches et des responsabilités sera améliorée. Les régions sont autorités de gestion du FEADER, à hauteur de 97 % du budget du programme. Mais, dans les faits, leur pouvoir de décision est très limité. Toutes les mesures dites surfaciques sont encadrées par un programme national qui a été négocié au dernier moment. Chacun fait comme il peut, et rien ne peut être décidé sans l'aval du ministère de l'agriculture. L'instruction du dossier était faite par les directions départementales de l'agriculture, avant que les régions commencent à s'y substituer progressivement. Ces services départementaux ont eux-mêmes été victimes de coupes budgétaires. Il n'est pas normal qu'une autorité de gestion n'ait pas la main sur les personnels chargés de l'instruction des aides. Les contreparties nationales du FEADER sont encore au ministère de l'agriculture. Or, comme il s'agit d'un fonds sous autorité de gestion régionale, ces contreparties devraient être au niveau des régions. Le ministre de l'agriculture a donné son accord sur le principe suivant : lorsqu'une mesure est sous autorité de gestion régionale, une liberté des systèmes d'information et une liberté de paiement seront mises en place. Un transfert des ETP de l'État devra également se faire. Certes, numériquement, ces personnels ne sont pas nombreux, mais il s'agit de personnes expérimentées qui permettraient de renforcer les équipes régionales chargées de la gestion et de l'animation du programme. En outre, les contreparties nationales devraient également être transférées. Cela permettra d'avoir une politique cohérente, globale et en provenance d'un seul guichet.

La répartition entre ce qui relève de la région et ce qui relève de l'État continue toutefois de faire l'objet d'un débat politique : 97,3 % du FEADER est sous autorité de gestion régionale dans les textes. Nous pourrions dénoncer un retour en arrière, dans la mesure où nous allons céder une partie de cette autorité de gestion. Mais nous ne sommes pas naïfs. Nous avons une autorité de gestion sans pouvoir. Dans ces conditions, nous ne sommes pas capables d'assumer les responsabilités qui nous incombent. En contrepartie du transfert de moyens et de l'évolution du rôle des régions, nous accepterions de revoir la répartition. Tel est l'objet de la négociation en cours. Il est acquis que toutes les mesures qui relèvent des calamités et de l'assurance agricole seraient de la responsabilité de l'État. Elles répondent en effet à une logique d'assurance nationale. Seraient également incluses les mesures relatives aux indemnités compensatrices des handicaps naturels (ICHN). Elles seraient gérées par l'État qui dispose d'une vision nationale des déséquilibres territoriaux. Il est acquis que les aides à l'investissement seraient sous l'autorité des régions.

Restent aujourd'hui encore en débat les mesures agroenvironnementales et les aides à la conversion à l'agriculture biologique. Elles ont le malheur d'être assises sur des unités de surface. Elles sont donc cataloguées comme aides surfaciques. Mais, de notre point de vue, ce sont des aides complémentaires des aides à l'investissement. Lorsqu'un agriculteur veut transformer son exploitation pour renforcer sa production bio, il a besoin d'investissements - création d'un laboratoire, construction d'un hangar - car cela conduit à un changement du circuit de distribution de ses produits. Nous considérons que ce changement de matériel constitue des aides à l'investissement. Ainsi, les aides à l'exploitation et les aides à l'investissement sont complémentaires. Depuis maintenant six mois, nous essayons d'expliquer notre position à tous nos interlocuteurs. Nous avons discuté avec toute la profession agricole. Nous sommes maintenant en attente de l'arbitrage. Les régions se sont engagées par écrit à respecter des objectifs nationaux sur le pourcentage d'exploitations se convertissant à l'agriculture biologique, ainsi que sur la co-construction du programme stratégique national. Celui-ci est une spécificité du futur règlement FEADER qui prévoit un unique programme stratégique national intégrant les piliers 1 et 2 de la politique agricole commune (PAC). Les régions ont indiqué vouloir travailler avec le ministère de l'agriculture pour la co-écriture de ce document. Mais, pour co-construire, il faut être deux. Le ministère doit accepter de ne pas écrire le plan stratégique national seul, au risque de retomber dans les mêmes errements que ceux évoqués précédemment.

Il reste beaucoup de choses à régler. Pensez-vous que l'on puisse être prêt et opérationnel pour la nouvelle programmation ?

Nous sommes des gens optimistes qui pensent que le bon sens va l'emporter. Nous avons commencé à travailler. De nombreuses discussions techniques ont lieu. La question des systèmes d'information a déjà été abordée. Certes, nous ne sommes pas en avance, mais c'est encore possible.

Il existe une autre urgence, notamment pour le FEADER. Aujourd'hui, il ne va pas de soi que le futur règlement européen autorise un État membre à confier à une région une autorité de gestion. Nous devons donc nous assurer que cela figure bien dans le texte en discussion à Bruxelles. En outre, les enjeux agricoles font l'objet de discussions vives, renforcées par les incertitudes du Brexit. Ces dernières portent notamment sur l'équilibre à trouver entre les piliers 1 et 2 de la PAC. Les régions et le ministère de l'agriculture partagent les mêmes objectifs. Il faut défendre une politique ambitieuse. J'ai pris mes fonctions le 1er octobre 2018. Le 19 octobre suivant, nous avions un déjeuner avec le Premier ministre et les présidents de régions, avec ce sujet à l'ordre du jour. Une réunion aura lieu le 27 juin prochain. Ce sujet est toujours à l'ordre du jour. Normalement, elle devrait être conclusive.

Quant au FSE, il faut le simplifier. Ce fonds illustre l'approche trop théorique qu'a pu avoir l'administration centrale, sans prendre en compte les réalités de terrain. On a considéré qu'il y avait trois grands ensembles de financement FSE : Pôle emploi pour l'État, les départements qui font de l'insertion, et les régions qui font de la formation professionnelle. De manière schématique, l'enveloppe a été divisée en trois, avec un tiers géré par les régions et deux tiers par l'État - un tiers via Pôle emploi et un tiers via une subvention globale aux départements. Ainsi, sur les territoires, il y a deux guichets pour accéder au FSE, entraînant de nombreuses complications : deux programmes opérationnels différents, deux logiques d'intervention non coordonnées. Nous avons demandé que l'autorité de gestion des régions puisse être étendue à l'enveloppe territorialisée du FSE national. Nous avons fait cette proposition en accord avec l'Assemblée des départements de France. Nous souhaitons ainsi construire avec les départements un schéma d'intervention du FSE sur le terrain, qui combine les logiques d'insertion et les logiques de formation des demandeurs d'emploi. C'est cohérent avec nos compétences et cela représente le complément logique de la réforme de l'assurance chômage. Cela permettrait de simplifier le dispositif pour les bénéficiaires en région. Je peux déjà vous indiquer la réponse du ministère du travail qui va rejeter la faute de l'absence d'accord sur les régions. Il va indiquer que celles-ci ont refusé la mise en place d'un guichet unique. Mais la direction générale à l'emploi et à la formation professionnelle conçoit cette réforme de guichet unique comme l'instauration d'un front office, d'un point d'accueil unique, sans homogénéiser les programmes d'intervention. Si cette réforme conduit simplement à amener deux dossiers à la même porte, on fera certes gagner un peu de temps aux bénéficiaires, mais l'accompagnement des demandeurs d'emploi et des personnes en insertion ne sera pas intégré dans une politique globale.

Je vais me faire l'écho d'une audition antérieure et d'une question d'un collègue qui nous a interpellés. Les régions n'ont-elles pas intérêt à retarder la mise en oeuvre de certains projets financés par des fonds européens pour pouvoir privilégier d'autres projets, comme ceux de la région, qui ne sont pas cofinancés ? La difficulté de monter des dossiers serait dissuasive.

Concernant les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC), il y a un retard de près de deux ans aujourd'hui. On nous a toujours dit que ce retard était lié à des problèmes informatiques. Pourquoi êtes-vous aujourd'hui optimistes sur notre capacité à rattraper ce retard ? Il est vrai que la France peut être assez performante en termes de systèmes d'information, notamment pour le recouvrement des impôts...

Sur les MAEC, il y a eu beaucoup de mauvaise volonté de la part du ministère de l'agriculture sur les conditions de ce transfert. Il résulte d'un arbitrage du Président de la République de l'époque, alors que le ministère y était opposé. Les équipes se sont senties dépossédées d'une fonction qui était dans leur ADN. Il n'y pas eu suffisamment d'investissement, et une insuffisance de l'étude d'impact sur le transfert à l'Agence de services et de paiement (ASP) de la gestion des MAEC. Cette dernière n'avait pas toutes les compétences techniques pour les prendre en charge. Je pense qu'on va arriver à consommer l'ensemble des fonds, c'est un optimisme mesuré.

L'ASP a fait de gros efforts pour se restructurer, notamment sous l'impulsion de Stéphane Le Moing, son président directeur général, en faisant appel à un consultant extérieur. Les régions n'assurent pas le paiement des aides surfaciques, mais, pour autant, on travaille en collaboration avec l'ASP.

Concernant les systèmes d'information, votre constat me fait penser aux critiques relatives au site mis en place par l'administration dans le cadre du référendum d'initiative partagée pour la privatisation du groupe ADP. Certains se sont demandé pourquoi ce site était aussi complexe d'utilisation, alors que celui des impôts est bien plus simple !...

Ma remarque ne visait pas la simplicité d'utilisation des systèmes d'information de déclaration et de recouvrement des impôts. Je voulais dire que, quand on veut améliorer les systèmes d'information, on peut facilement récupérer les données des usagers et assurer le partage des informations entre les administrations.

Je partage votre constat. Les régions sont toujours tenues responsables des dysfonctionnements des systèmes d'information, en cas de retard de paiement.

Pour répondre à votre premier point, les régions, en tant qu'autorités de gestion, ont la grande chance de financer les projets des autres, hormis dans les cas de financement de la formation professionnelle, notamment ceux des communes ou des intercommunalités. Je suis donc un peu étonné de l'idée selon laquelle on pourrait distinguer les projets selon la nature du porteur de projet. Par ailleurs, nous sommes tous des entités publiques et nous travaillons à l'intérêt général. Les agriculteurs ont parfois peur que la régionalisation de l'autorité de gestion entraîne un traitement différent qui leur serait défavorable. Mais, à part quelques cas marginaux, tout ceci est mis en place dans le cadre de l'intérêt général, et tout est fait pour éviter des situations arbitraires.

L'approche territoriale n'était pas dans l'ADN des régions qui avaient traditionnellement plutôt en charge des politiques sectorielles. Cette approche est relativement nouvelle ; d'ailleurs, certaines régions créent des référents territoriaux ou mettent en place des contractualisations.

Sur le terrain, ceci se traduit par un empilement un peu kafkaïen de structures : il faut un projet de territoires pour contractualiser avec la région, des schémas de cohérence territoriale (SCOT), les projets de territoires de LEADER, etc.

Cette appropriation territoriale des régions est en phase de transition. La co-construction sur les territoires infrarégionaux est plutôt nouvelle pour les régions.

Je suis un peu surpris par votre constat : j'ai plutôt l'impression du contraire. Les régions sont plutôt en train de revenir à leur ADN historique : les établissements publics avaient vocation à accompagner les projets de territoires qui étaient les meilleurs alliés des intercommunalités en la matière. Petit à petit, les lois de décentralisation ont confié aux régions des compétences de plus en plus importantes.

Les régions se sont vues confier les personnels techniciens, ouvriers et de service. On présente ce transfert comme celui d'une politique publique en soi, mais, en réalité, on a confié aux régions la maintenance des lycées, sauf que l'absorption de ces agents était complexe.

L'étape suivante a été caractérisée par l'imagination sans limites du ministère de la cohésion des territoires pour fonder des nouveaux contrats ou projets de territoires, et je comprends que, sur le terrain, ce soit de moins en moins lisible.

Dans le cadre du prochain acte de décentralisation, nous pensons qu'il est nécessaire de clarifier les compétences. Les départements doivent avoir une vraie responsabilité en matière de solidarité des individus, des personnes. Les régions doivent avoir la responsabilité des territoires. C'est la collectivité qui, historiquement, a une compétence d'aménagement du territoire. L'État doit se préoccuper de l'équilibre entre les grandes régions et éviter que des écarts apparaissent, tout en assurant la gestion de projets de grandes infrastructures.

Si on ajoute à cela la fusion des régions, qui n'était pas demandée par les régions elles-mêmes, les distances infrarégionales deviennent importantes.

Je vous invite à participer à notre congrès sur le thème « Que fait la région pour vous ? », avec différents ateliers qui ont pour objectif de montrer comment la région agit aux côtés de ses partenaires.

Il y a bien un travail de reconquête à faire. Le volet programmatique de la future Agence nationale de la cohésion des territoires vient ajouter encore de la confusion sur la responsabilité des régions.

La Cour des comptes a mené une enquête sur la gestion des fonds européens. Vous semblez partager l'idée de confirmer le choix de la décentralisation, tout en clarifiant les compétences de chacun.

Tout à fait, nous pensons que la décentralisation va dans le sens naturel des choses et s'inscrit dans l'accompagnement de la transformation du modèle agricole. L'État n'a plus les effectifs sur le terrain pour accompagner ces changements. La circulaire du Premier ministre sur la réorganisation des services déconcentrés ne repositionne pas l'agriculture au rang des objectifs stratégiques.

Cette évolution implique une responsabilité des régions. Ce qu'on pouvait mettre sur le dos de la confusion des responsabilités dans le cadre de la programmation actuelle sera directement imputable aux régions pour la prochaine programmation. Les régions seront tenues responsables des dysfonctionnements. Les conseils régionaux ont longtemps été éloignés des tâches de gestion quotidienne ; aujourd'hui, ils ont une autre responsabilité à porter.

Concernant le FSE, souhaitez-vous en récupérer l'intégralité ?

La posture facile serait de dire que les régions doivent être seules autorités de gestion. Ce n'est pas si simple. Sur le FSE, on voudrait que les régions soient autorités de gestion sur l'enveloppe territoriale, pour construire avec les départements une politique intégrée englobant l'emploi, la formation professionnelle et le développement économique.

n. - S'il suffisait que le FSE soit géré par les régions pour résoudre tous les enjeux en matière de chômage et de reconversion professionnelle dans nos territoires, ça serait simple !

Sur le FEADER, encore faut-il que les régions aient les moyens en interne de la gestion de ces fonds, alors même qu'elles sont soumises à la contractualisation, et donc à la baisse de la dépense publique. Or, le meilleur moyen pour baisser la dépense publique, c'est de baisser le nombre d'agents. Si on veut que les régions répondent aux attentes et à de réelles ambitions, tout en développant des politiques plus personnalisées et individualisées sur les territoires, il faut peut-être repenser les équipes en interne qui vont impulser, suivre et évaluer ces fonds.

Sur la gestion du FSE, un autre sujet est celui, pour l'autorité de gestion, de pouvoir exercer une autorité fonctionnelle sur les personnels de Pôle emploi, qui méconnaissent le fonctionnement des différentes branches professionnelles. Cet arbitrage est en cours auprès du Premier ministre. La question est celle-ci : qui connaît réellement les branches professionnelles et le territoire ? Il n'y a aucune recette miracle pour y arriver, mais il y a de mauvais exemple à ne pas suivre.

Si j'étais provocateur, je demanderais où sont les personnels de l'État qui gèrent le FEADER. Aujourd'hui, nous sommes autorité de gestion sur la quasi-totalité de ce fonds, et le problème est davantage lié à la répartition des rôles et des outils informatiques. Les équipes existent déjà et elles pourront être renforcées par des agents du ministère de l'agriculture qui connaissent bien ces sujets et qui sont déjà répartis dans les différents départements.

Sur la contractualisation, si demain on récupère des emplois du ministère de l'agriculture, ces nouveaux agents seront sortis du calcul du dispositif financier de la contractualisation puisqu'il s'agira d'un transfert de compétences, compensé en ressources. Les conseils régionaux ont la chance, par rapport aux autres collectivités, d'avoir un plus faible poids de la masse salariale dans leurs dépenses totales. Dans toutes les régions fusionnées, après un mandat passé à essayer de faire fonctionner ces énormes collectivités, on devrait observer des synergies et des pistes de rationalisation. Je pense que les régions ont aujourd'hui les moyens d'assurer la gestion du FEADER, sans aucune inflation de personnels et avec une réflexion sur une meilleure territorialisation des services, et une clarification des responsabilités.

Il reste beaucoup de chantiers à mener d'ici la prochaine programmation, ce qui m'inquiète sur notre capacité à être réellement opérationnel.

Je pense qu'on y parviendra, beaucoup de travail est engagé, notamment avec les organisations professionnelles agricoles.

Sur cette note d'optimisme, je vous remercie.

La réunion est close à 18 h 45