Aujourd'hui, a été déposée sur le Bureau de notre assemblée la motion n° 666 (2013-2014) tendant à proposer au président de la République de soumettre au référendum le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

La présence d'au moins trente des signataires a été constatée par appel nominal en séance publique cet après-midi par le président de séance conformément à l'article 67 de notre règlement. Notre commission spéciale en est donc désormais saisie en application de l'article 35 de notre Règlement.

Je vous propose de confier à notre rapporteur Michel Delebarre le soin de rapporter notre avis sur cette motion.

M. Michel Delebarre est désigné rapporteur.

Je vous donnerai le mien ! Trente de nos collègues ont déposé une motion dite « référendaire » tendant à proposer au président de la République de soumettre le projet de loi actuellement en discussion devant notre assemblée au référendum prévu par l'article 11 de la Constitution.

Selon cet article, le chef de l'État peut soumettre à référendum un projet de loi sur proposition du Gouvernement ou sur proposition conjointe des deux assemblées. C'est pourquoi, pour un même texte, une motion référendaire doit être adoptée par les deux chambres pour constituer une demande valablement formée auprès du président de la République.

Les projets soumis à référendum, dans le cadre de l'article 11 de la Constitution, doivent être relatifs à l'organisation des pouvoirs publics, à des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent et, enfin, concourent à la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions.

Le projet de loi qui nous est actuellement soumis porte sur l'organisation décentralisée de la République puisqu'il modifie la délimitation territoriale des régions et en tire les conséquences sur les règles électorales relatives aux mandats locaux. Il traite marginalement des règles de remplacement des conseillers départementaux. Cependant, dans son ensemble, ce texte relève, à mon sens, de l'organisation des pouvoirs publics et entre, par conséquent, dans le champ matériel de l'article 11 de la Constitution. Cette motion me paraît donc recevable sur le strict plan du droit.

En revanche, je ne partage pas l'intention des auteurs de cette motion. La réforme territoriale a été annoncée de manière claire par le Premier ministre lors de son discours de politique générale à l'Assemblée nationale puis lors de sa déclaration devant le Sénat le 9 avril 2014. J'ajoute que le processus parlementaire devrait permettre le débat entre nous puisque le Gouvernement s'est engagé à permettre deux lectures dans chaque assemblée.

Par ailleurs, j'ai adressé un courrier à l'ensemble des présidents de conseils généraux et de conseils régionaux afin de recueillir leur avis sur le découpage proposé et sur la représentation politique qui en résultait pour leurs territoires. À ce jour, j'ai reçu 33 réponses dont 7 de présidents de conseil régional. Les délais contraints n'ont donc pas empêché de mener cette concertation puisque les élus concernés ont pu exprimer leur avis et formuler leurs propositions. En outre, je vous rappelle que nous avons entendu les associations nationales d'élus dans le cadre de nos travaux.

Je crois le dépôt de cette motion davantage inspirée par le souhait de retarder nos travaux...

Oh !

Allons !

Vous exagérez !

Telle est mon interprétation ! Je le dis avec prudence... La discussion en séance publique, d'abord à l'occasion de l'importante discussion générale qui a été prévue par la conférence des présidents, puis lors de l'examen attentif des amendements qui ont été d'ores et déjà déposés, devrait permettre un débat approfondi. Les travaux de notre commission spéciale jeudi dernier ont prouvé que, dans le respect du pluralisme sénatorial, des majorités d'idée étaient possibles. Laissons se poursuivre le débat !

Pour ces raisons, j'invite la commission à émettre un avis défavorable à cette motion.

Notre groupe a souhaité cette démarche référendaire. Le président de la république a voulu mettre en débat une loi qui modifie la délimitation des régions, le nombre d'élus par région et le calendrier électoral. Nous protestons fermement contre la méthode utilisée, consistant à discuter davantage de la forme que du fond. Comment débattre de ces questions sans examiner d'abord au fond les responsabilités des nouvelles régions et leurs conséquences sur les départements et les communes, également affectées par les modifications attendues sur les intercommunalités, parmi lesquelles l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires par un scrutin dédié, annoncée par le président de la République ? Cette profonde réforme mérite un débat plus approfondi, au-delà des auditions a minima rappelées par le rapporteur : nous ne pouvons-nous contenter d'une table ronde d'experts ou de la consultation des associations d'élus. Il faudrait interroger les grands acteurs sociaux et économiques pour connaître leur avis sur une réforme de cette ampleur qui mérite, à l'évidence, un vrai débat de fond. Nous sommes favorables à l'association de la population à ce débat, via un référendum. Certes, le Gouvernement est pressé d'aboutir, mais l'importance du sujet exige un travail sérieux, qui prenne le temps nécessaire, et passe par le recueil de l'avis de la population. Tel n'est pas le choix du Gouvernement. C'est pourquoi j'invite mes collègues à voter cette motion.

Mon groupe a participé au dépôt de cette motion, dans la logique que nous avons déjà exposée à plusieurs reprises, tant sur la forme que sur le fond : lorsqu'il n'est pas possible de tenir un débat parlementaire conforme à ce qu'il devrait être, il est normal d'en appeler à nos concitoyens, c'est l'essence même de l'article 11 de notre Constitution. Personne ne peut, au fond de lui-même, estimer que le débat parlementaire est mené dans des conditions satisfaisantes. La seule réponse que nous ayons obtenue, c'est que le Gouvernement, dans sa grande mansuétude, accepte une deuxième lecture devant chaque assemblée. Ne serait-ce que dans la forme, c'est difficilement acceptable.

Je constate que le Gouvernement a adopté le 18 juin dernier deux projets de loi en conseil des ministres. Le soir même, la conférence des présidents se réunissait. Les auditions mentionnées par le rapporteur furent très intéressantes, mais comment définir l'organisation territoriale de la France pour des décennies après seulement cinq heures d'auditions, même s'il est vrai que des rapports existent, parfois très intéressants, comme celui de MM. Jean-Pierre Raffarin et Yves Krattinger ? Au demeurant, il est abusif de prétendre que ce projet reprend les conclusions de cet excellent rapport. Nous savons tous que cela n'est vrai. Monsieur le Rapporteur, vous dites que la commission spéciale propose une nouvelle carte, tout à fait satisfaisante - cela je l'ajoute, car vous ne l'avez pas dit...

En effet !

En tout cas, en substance, vous pensez que nous avons eu le temps de faire du bon travail...

Très bon résumé !

Allons ! Redécouper la carte des régions de France, en une heure, au gré d'intérêts locaux...

Oui !

sans aucune justification économique, géographique, sociologique, ce n'est pas digne d'une démocratie parlementaire ! Certains nous disent, comme vous, que c'est une manoeuvre de retardement... J'ai pourtant le souvenir d'un temps pas si ancien, où j'ai signé de telles motions, avec le groupe socialiste...

Ah !

Je n'avais pas le sentiment, à l'époque, de me livrer à de simples manoeuvres de retardement : nous exprimions une volonté de faire avancer différemment le débat démocratique. Alors, foin de ces arguties et de ces chicanes : chacun ici fait avancer le débat parlementaire avec les instruments de notre Constitution et de notre règlement ; il est normal dans un parlement de les utiliser.

Je m'exprime à titre personnel.

Nous débattons d'une motion référendaire sur un sujet qui nous rassemblait tous jusqu'à présent : la décentralisation, les territoires, la France et les Français. Allons-nous dans la bonne direction ? Je ne trouve pas, dans le projet qui nous est proposé, de vision politique globale, lisible, claire. Il n'écrit pas en préambule ce que nous allons faire de la France, dont la République est décentralisée, objet de notre travail de l'automne dernier. Contrairement à d'autres textes, il ne rassemble pas la majorité des groupes politiques du Sénat, sur un sujet d'essence sénatoriale. Selon certains, aucune importance si le Sénat, chambre des territoires, n'est pas d'accord, puisque l'Assemblée nationale aura le dernier mot : c'est difficile à entendre ici, tout de même !

Derrière ce texte se profilent d'autres projets Gouvernementaux, dont l'un nous a été adressé, qui soulève la question des territoires, des communes et des communautés de communes, lesquelles viennent d'être réformées, des départements, jugés indispensables il y a quelques mois et qui doivent à présent disparaître. Nous étudions ce texte dans des conditions assurément spéciales, dans des délais tellement courts qu'il n'est pas possible d'écrire, non pas un contre-projet, mais un projet meilleur. On ne peut pas dessiner la France des nouvelles régions en quelques heures, sur un coin de table. Il ne s'agit pas de mettre tout le monde d'accord, mais de faire converger les positions et cela exige un travail préalable cohérent. J'ajoute que ce projet n'atteindra pas les objectifs économiques qui sont les seuls affichés. La juxtaposition de régimes indemnitaires différents dans une même région n'est pas envisageable : comment justifier de diminuer les indemnités de certains personnels au motif qu'ils proviennent de telle ou telle collectivité ? Il y aura donc des dépenses supplémentaires, tout le monde le sait.

Un projet doit être économique, avant d'être comptable, même si nous devons exercer une vigilance plus que particulière sur les comptes publics. Dans le contexte de baisse des dotations que je comprends et accepte même, en mon for intérieur, car personne ne peut s'exonérer de l'effort de redressement du pays, comment ne pas comprendre que l'incertitude ainsi créée sur l'avenir des collectivités conduira à une chute abyssale des investissements publics et à des arbitrages erratiques ? Je suis très inquiet.

Le projet aurait dû créer huit à dix grandes régions, ainsi que nous en avions délibéré ensemble. Le Gouvernement ne l'ayant pas fait, il appartenait au Sénat d'avancer cette proposition qui nous rassemblait - certes, pas tout le monde, mais la plupart d'entre nous - parce que nous avions un projet politique. La France a perdu la bataille de la mondialisation, nos territoires sont trop petits, sauf deux ou trois peut-être, face aux enjeux d'une économie mondialisée qui est là, que nous le voulions ou non. Huit à dix grandes régions, donc, dotées d'un aéroport international, de l'accès en TGV à des métropoles en nombre réduit, d'autoroutes, du très haut débit, ouvertes sur le monde, accueillant les facteurs de l'économie de demain, la recherche-développement, l'innovation, les investissements... Ne menons pas la bataille de l'arrière, mais celle de l'avant, qui est économique ! Les collectivités ne sont pas des pompiers, elles ne sont pas là pour éteindre les incendies, mais pour accueillir la création de valeur, la préparation de l'avenir, donc les emplois de demain, en liant la compétitivité économique et la politique de l'emploi. Nous ne pourrons plus nous dispenser longtemps de relier cette politique à la formation et à l'accompagnement des entreprises. C'est une question de cohérence ! J'ajoute, toujours à titre personnel, et nous ne l'avons pas réussi collectivement, la santé, domaine de pointe, mais aussi d'inégalités territoriales croissantes. Nous devrions vendre nos atouts technologiques au monde entier. En retrouve-t-on la moindre trace dans ce projet ? Nullement ! Il nous est proposé de faire des régions de super-départements : est-ce cela que nous avons voulu ?

Non !

En effet, et je vous remercie de m'avoir laissé écrire le rapport et le présenter librement à vos côtés. Je suis quelque peu surpris et un peu fâché d'être cité à tout bout de champ sans que mon rapport soit utilisé à bon escient.

Je ne voterai pas la motion, je ne voterai pas contre, je m'abstiendrai. Je ne suis pas pour le référendum, bien qu'étant d'origine suisse. Je n'y suis pas opposé par principe, mais on ne peut pas employer cette procédure à tout bout de champ en France : le caractère helvétique est plus posé et moins enflammé que le nôtre... Je m'abstiendrai donc sur cette motion comme sur tout le reste tant que nous en resterons au niveau où nous en sommes. Je ne peux cautionner un projet contraire aux intérêts de mon pays, qui seuls m'importent ici.

Bravo !

M. Krattinger a exprimé avec talent et passion les raisons pour lesquelles nous soutenons cette motion, parce que nous voulons un débat plus approfondi, nous souhaitons nous donner du temps sur un sujet majeur. Nous devons au Premier ministre Jean-Pierre Raffarin l'inscription dans notre Constitution du caractère décentralisé de notre République. L'idée d'une redéfinition des limites régionales n'est pas en soi absurde. Elle suppose un préalable, qui n'est manifestement pas traité par le Gouvernement : la définition du contenu des responsabilités des nouvelles régions et de celles, en particulier, qui proviennent d'un transfert de missions de l'État.

Dissipons une équivoque : le Gouvernement ne cesse d'évoquer la taille des régions au sein de l'Europe. Mais la force des régions, ce n'est pas la taille, mais les responsabilités ! Oui, il nous faut plus d'autonomie, de responsabilités. J'ai présidé la région Lorraine, voisine de l'Allemagne, dont les Länder ne sont forts que parce que le Bund ne l'est pas. C'est une autre conception de la République décentralisée. Dans une économie libérale, les Länder possèdent des participations dans des activités industrielles, en vertu d'une conception locale du socialisme industriel, celle des Stadtwerke, qui a également porté ses fruits en Alsace et en Moselle. C'est une autre tradition. Dans le projet dont nous sommes saisis, il n'est pas question de nouvelles responsabilités, mais seulement d'absorber celles des départements, que les intercommunalités rendraient caducs. Or, ce qui a survécu aux vicissitudes de l'histoire, faites de paradoxes et d'héritages complexes, mérite d'être pris en considération.

La taille n'est pas une réponse en soi. J'en veux pour preuve un autre voisin de la Lorraine, le Luxembourg, qui est riche, et ne compte que 550 000 habitants. Pourquoi l'est-il ? Non parce qu'il est grand, mais parce qu'il est habile. Si vous donniez à nos régions la possibilité d'être habiles, c'est-à-dire de leur donner des marges de manoeuvre ou des capacités d'initiative en matière de droit du travail, de fiscalité, d'entrepreneuriat, nous aurions des régions habiles, vivantes, aptes à accueillir les entrepreneurs et les investisseurs... La taille ne fait rien à l'affaire ! Vous ne voulez pas aller dans cette voie : vous nous proposez des régions plus grandes, mais pour faire la même chose, ce qui ne présente aucun intérêt.

On n'est pas impunément élu depuis un certain temps, on n'est pas impunément passionné par sa région, sans évoquer l'affectio societatis. La région n'est pas une circonscription administrative ! Énarque pur jus, je me soigne depuis 35 ans au suffrage universel à doses massives, j'aime l'État et je sais que la France s'est construite autour de son État. La France et son armée est pour moi un livre de référence...

Très bien !

L'État est important, mais l'affectio societatis sur le terrain, c'est ce que le général de Gaulle a retrouvé lorsqu'il a revivifié les circonscriptions d'action régionale. Très souvent, la vitalité des régions dépend de leur cohésion. Pourquoi l'Alsace réussit-elle ? Parce que les Alsaciens sont fiers d'être Alsaciens et heureux de travailler ensemble. Nos régions n'ont eu qu'un demi-siècle d'existence pour se constituer ou se reconstituer. Elles y parviennent, plus ou moins facilement, et n'ont pas envie d'être traitées comme des circonscriptions administratives. Un chef d'entreprise peut réformer librement son réseau de concessions. Mais nous ne sommes pas des concessionnaires ! Notre tâche est de mobiliser des élus, qui sacrifient beaucoup de leur vie personnelle, professionnelle, familiale, pour qu'ils s'impliquent dans la vie locale. Devant le manque de considération de l'État que traduit ce projet, leur tentation est forte de vaquer à leurs propres affaires et de laisser l'État s'occuper de la vie quotidienne que les collectivités ont prise en charge et dont elles seront non pas déchargées, mais découragées.

Ma région est française depuis 1766 : ce n'est pas si long. L'Alsace a été créée en 1048. Le duché de Bar a été rattaché au duché de Lorraine en 1431, peu après la mort de Jeanne d'Arc. Nous ne sommes Français que depuis le traité de Vienne et la mort de Stanislas Leszczynski. L'appartenance de notre région à la France a causé plusieurs invasions, moins cruelles heureusement que la guerre de Trente ans. Metz est française depuis 1552. Fabert disait que Metz protège la France et cela reste vrai. Nancy est restée française, alors que l'Alsace et la Moselle ne l'étaient plus, entre 1870 et 1918, ce qui en fit la capitale intellectuelle de l'Est de la France. Cette histoire, cette tradition existent et il faut en tenir compte. Ne méconnaissez pas les sources de cet attachement à nos régions, n'oubliez pas ce qu'est la France, faite de cette succession de patrimoines accumulés, pas après pas, « un pas à la fois », s'il m'est permis de citer Péguy, à l'instar de François Bayrou.

Très bien !

Oui, comme l'écrivait le poète inspiré dans la « Présentation de la Beauce à Notre-Dame de Chartres » :

« Vous nous voyez marcher, nous sommes la piétaille,

Nous n'avançons jamais que d'un pas à la fois.

Mais vingt siècles de peuple et vingt siècles de rois,

Et toute la séquelle et toute leur volaille

Et leurs chapeaux à plume avec leur valetaille

Ont appris ce que c'est que d'être familiers,

Et comme on peut marcher, les pieds dans ses souliers,

Vers un dernier carré le soir d'une bataille. »

Bravo !

Tout est dit...

Merci d'avoir cité Péguy !

Et François Bayrou !

Revenons-en à l'objet de notre réunion : nous examinons une motion référendaire présentée par les groupes CRC et RDSE, tendant à ce que le peuple soit consulté par référendum sur ce projet de loi. C'est une proposition tout à fait légitime dans son principe, mais le groupe socialiste estime que ce projet ne mérite pas un référendum, pour de nombreuses raisons, dont la principale est celle-ci : il faut réserver le référendum à des sujets importants qui provoquent d'importants débats dans la société. Il ne s'agit pas de recourir à un référendum sur chaque projet de loi, à l'image de la Suisse ; c'est une tradition respectable, mais qui n'est pas la nôtre.

À l'exception, ici ou là, de quelques manifestations limitées, dont il faudra d'ailleurs tenir compte, ce projet ne crée pas de mouvement dans l'opinion. Sur le fond, même si cette demande est, je le répète, légitime, il n'y pas lieu d'organiser un référendum sur ce texte, mais il appartient selon nous au Parlement, et au Sénat en particulier, d'en délibérer. Il convient que le débat se poursuive. Nous avons beaucoup travaillé en commission et nos discussions ont fait émerger plusieurs points d'accord, à commencer par la nécessité de revoir la carte des régions. Le Gouvernement en a proposé quatorze, la commission treize lors de l'examen des amendements. Le débat reste ouvert et peut progresser dans le cadre de la procédure parlementaire, peut-être jusqu'à aboutir à une carte comportant dix régions.

La proposition tendant à permettre à un département qui le souhaite de passer d'une région à l'autre sans passer par un référendum a également fait l'objet d'un large consensus.

Le travail de la commission a montré que le texte pouvait évoluer : notre rôle de parlementaires est de nous saisir de ce projet pour l'améliorer. Personne ne pense que ce texte devrait rester en l'état. Pourquoi, alors, le soumettre tel quel au suffrage de nos concitoyens ? Nous devons jouer notre rôle, d'autant qu'il y a aura une navette : le Gouvernement s'est engagé à ce qu'il y ait une deuxième lecture dans chaque chambre. Ne nous privons pas de notre capacité à améliorer ce texte ! Sur la carte, sur le tableau des effectifs des conseils régionaux, sur l'organisation des départements, nous pouvons faire évoluer ce texte dans un sens positif.

Il y a aussi, dans ce projet, des aspects qui posent problème et qu'il nous faut déminer. Il ne s'agit pas d'organiser un État fédéral et la comparaison avec l'Allemagne, qui doit à sa propre histoire d'être fédérale depuis 1949, n'est à cet égard pas pertinente : la France est et demeure un État unitaire décentralisé. Faisons en sorte que la décentralisation soit la plus efficace possible !

Notre objectif n'est pas d'avaler les départements, mais de faire des régions fortes, à l'échelle de l'Europe, ambitieuses économiquement, dotées de compétences en matière d'emploi, d'innovation, d'aménagement, de transports, pouvant s'appuyer sur un réseau de moyens de communication, de lignes de TGV, de transports fluviaux, organisé de manière cohérente. C'est pourquoi nous sommes saisis de deux textes qui sont évidemment liés, même si nous examinons l'un avant l'autre. Nous connaissons les compétences des régions : nous savons qu'elles ont trait au développement économique. Pourquoi donc ne pas mener cette discussion ? Je ressens ici une très forte volonté de débattre de ce texte, de l'améliorer, de jouer notre rôle de parlementaires...

Nous ne voulons pas que le Parlement se dessaisisse de ce projet. Débattons-en ! Modernisons la France du XXIème siècle ! Prenons en mains ce débat : le groupe socialiste votera contre cette motion.

Nous nous trouvons dans cette situation, parce que tout le monde était d'accord pour examiner l'acte III de la décentralisation, mais que nous retrouvons en fait en trois textes distincts. Dès lors, nous sommes piégés par une procédure mal menée, après avoir voté une première partie sur les métropoles et des grands principes sur lesquels nous nous apprêtons à revenir.

Cela dit, nous voterons contre cette motion, qui ajoute de la confusion à la confusion. Il n'est pas bon que le Sénat se prive de ce débat pour s'en remettre à un référendum. La semaine dernière, nous avons proposé un amendement sur le libre choix du département, pour redonner la parole aux territoires et supprimer le recours au référendum. Fidèles à notre logique, nous nous opposons à cette motion.

Je suis, moi aussi, en pleine confusion : je ne compte plus le nombre d'amendements que j'ai déposés en séance publique pour développer les initiatives référendaires pour nos concitoyens. J'ai le souvenir, à cette occasion, des scrutins publics, destinés à contrecarrer la majorité qui se dégageait dans l'hémicycle en faveur de ces amendements, demandés par ceux-là mêmes qui réclament aujourd'hui un référendum. J'avoue être un peu perdu ! Je voterai contre cette motion.

Quand on est perdu, on s'abstient !

L'avis défavorable du rapporteur n'est pas adopté. En conséquence, la commission émet un avis favorable à la motion.

La suite des événements dépendra de la capacité de réaction de l'Assemblée nationale...

Qui est grande !

où, semble-t-il, la commission des lois est déjà saisie. Le ministre des relations avec le Parlement nous a fait savoir, avec sa courtoisie habituelle, que s'il le fallait, le débat irait très loin. Je n'ai, quant à moi, jamais pratiqué l'obstruction, mais ai connu une époque, pas si lointaine, en 2010, où tous les stratagèmes étaient utilisés pour retarder les débats. Ceux qui nous donnent aujourd'hui des leçons de morale feraient mieux de se taire !

Si l'Assemblée nationale se prononce rapidement, nous reprendrons l'examen de ce texte, sur la base du projet initial, sachant que la conférence des présidents a fixé comme date limite pour le dépôt des amendements mercredi 2 juillet à 18 heures. Nous devrions donc examiner les amendements de séance, éventuellement, jeudi 3 juillet, à 8 heures 30 puis pendant les suspensions de la séance publique.

C'est noté !

Je ne crois pas avoir jamais connu de telles conditions de travail. Mais je ne suis parlementaire que depuis 1986...

Le rapporteur a indiqué avoir reçu 33 réponses des conseils régionaux et des conseils généraux. Pourrait-il nous les communiquer ?

Bien sûr.

La réunion est levée à 18 heures