1. La réforme annoncée

L'abandon du régime des droits de plantation à l'échéance 2015 a été décidé par la réforme de l'OCM vin en 2008. Cette disposition est intégrée dans le règlement OCM unique comme suit - je cite - : « la plantation de vignes de variétés de raisins de cuve est interdite. Cette disposition s'applique jusqu'au 31 décembre 2015 ». Autrement dit, à partir de 2016, les plantations sont libres.

Cette échéance est assouplie par deux dispositions :

d'une part, « les États membres peuvent décider de maintenir sur tout ou partie de leur territoire l'interdiction de plantation jusqu'au 31 décembre 2018 » ;

d'autre part, « la Commission devra élaborer un rapport sur le secteur viticole avant la fin 2012 en tenant compte de l'expérience acquise dans le cadre de la mise en oeuvre de la réforme ». Nous verrons que cette précision est capitale pour la suite.

2. L'opposition manifestée par certains États membres

Malgré ce règlement, plusieurs États membres ont souhaité le maintien d'un encadrement des droits de plantation. « L'offensive » est partie de deux déclarations publiques, au plus haut niveau de l'État, de Mme Angela Merkel et de M. Nicolas Sarkozy.

Cette préoccupation a été partagée par un nombre croissant d'États membres. Neuf ministres de l'agriculture (Allemagne, France, Italie, Chypre, Luxembourg, Hongrie, Autriche, Portugal, Roumanie) ont ainsi formalisé leur opposition en publiant, le 14 avril 2011, une « lettre commune » appelant « au maintien d'un encadrement des droits de plantation au niveau de l'ensemble des pays de l'Union européenne». La lettre précise que : « cet encadrement permet de garantir un développement maîtrisé de la production et le maintien de l'activité vitivinicole dans des zones à faible potentiel agronomique (...). Les désavantages issus de cette suppression l'emporteraient largement sur les bénéfices attendus ». La lettre évoque quelques uns de ces dangers parmi lesquels « la surproduction entraînant une baisse des prix, une déprise des zones viticoles les moins productives, le détournement de notoriété des appellations d'origine protégée, une industrialisation excessive de la viticulture européenne... ».

Trois autres pays ont rejoint cette position commune : l'Espagne, la République tchèque et la Slovaquie. Ainsi, au 1er octobre 2011, douze États membres ont demandé à conserver le régime actuel des droits de plantation.

Le 23 juin 2011, le Parlement européen s'est également positionné sur le sujet, en adoptant une résolution. Il a estimé que « la Commission devrait envisager de proposer le maintien des droits de plantation dans le secteur viticole, aussi au-delà de 2015, et devrait en tenir compte dans son rapport d'évaluation de la réforme de l'OCM-vin de 2008 prévu pour 2012 ».

3. La position de la Commission européenne

La Commission européenne avance quatre arguments.

En premier lieu, le règlement, bien que contesté au fond par quelques États membres, est formellement irréprochable, et fait donc partie intégrante de l'ordre juridique interne de l'Union que la Commission a pour mission d'appliquer. La Commission rappelle les difficultés pour parvenir à adopter un règlement communautaire à 27 sur des questions aussi sensibles. Elle souhaite éviter de rouvrir le dossier à la première opposition.

En second lieu, la pression des États ne doit pas occulter le fait que la Commission dispose du monopole d'initiative. La Commission est libre de proposer une modification, mais elle n'est pas tenue de le faire.

En troisième lieu, la Commission rappelle que la réforme de l'OCM vin était un ensemble, comportant des contraintes et des compensations budgétaires destinées à préparer les viticulteurs à cette compétition nouvelle. La Commission estime que les États ne peuvent continuer à percevoir ces aides en demandant à s'exonérer de la contrainte qu'elles sont censées compenser.

Enfin, et surtout, la Commission estime qu'il ne serait pas sage de revenir sur une décision - sur un règlement du Conseil - alors que, aux termes même du règlement, un rapport d'évaluation faisant le bilan de la réforme devra être établi en 2012, préparant, le cas échéant, des ajustements en 2013.

4. Les droits de plantation et la majorité qualifiée

Mais cette lecture juridique est évidemment insuffisante. Il faut quitter le champ institutionnel pour aborder le terrain, politique, des rapports entre la Commission, chargée de veiller à l'application d'une réglementation, et le législateur européen - Parlement européen et Conseil - qui se positionne pour la modifier. Car je rappelle que, depuis le traité de Lisbonne, ce sujet est en codécision. Si la position institutionnelle de la Commission est solide, il est tout aussi certain que la Commission ne pourrait rester sourde à un appel massif des États membres demandant à conserver le régime actuel des droits de plantation.

On conviendra que selon que la demande vient d'un État, d'une minorité d'États, ou d'une majorité d'États représentant la majorité qualifiée du Conseil, cela n'est pas sans incidence sur la position de la Commission. En d'autres termes, si des États minoritaires n'ont, juridiquement, aucun moyen de peser sur la décision et de réformer le régime des droits de plantation, les États majoritaires ont, politiquement, la capacité de le faire.

Les douze États demandent le maintien des droits de plantation. Réunissent-ils la majorité qualifiée ? Hélas, non. Jusqu'au 1er novembre 2014, le calcul des majorités qualifiées repose sur une pondération explicite, fixée par le traité de Nice, entre 3 voix (Malte) et 29 voix (Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni) par État membre. La majorité qualifiée est de 255 voix (sur un total de 345 voix) exprimant le vote de la majorité des États membres.

Les douze États signataires représentent aujourd'hui 189 voix. Deux États et 66 voix supplémentaires sont nécessaires pour atteindre la majorité qualifiée (255 voix).

Deux États seraient susceptibles de rallier le camp des opposants à l'abandon du régime des droits de plantation : la Belgique (12 voix) et la Grèce (12 voix). Mais il manquerait toujours quarante deux voix pour atteindre le seuil de 255 voix. Seul le basculement d'un État avec une population importante assurerait le nombre de voix suffisant pour atteindre la majorité qualifiée et donc, la crédibilité politique. La Pologne (27 voix) est un pays qui répond à ces critères. Il se pourrait que certains États réservent leur position sur ce sujet dans l'attente de la négociation de la réforme de la PAC. Je pense en particulier à l'Irlande, la Bulgarie, la Slovénie, Malte, et la Finlande.

Les États opposés à un retour en arrière qui garantirait le maintien des droits de plantation, sont d'une part, les États favorables, par principe, à une libéralisation de l'activité productive, et d'autre part, certains États non viticoles et par conséquent peu impliqués dans ce dossier, mais qui ne souhaitent pas que le Conseil revienne sur un accord obtenu. Même si la discussion n'est pas bloquée.

4. Le bilan d'étape

La réforme de 2008 prévoit que la Commission devra établir un rapport sur le secteur viticole avant la fin 2012 pour tenir compte de l'expérience acquise. Le rapport sera établi à partir d'un questionnaire adressé aux États membres. La Commission attend aujourd'hui les données détaillées et les chiffres mais elle semble se montrer ouverte à un réexamen de la disposition discutée.

Une solution de repli que l'on peut imaginer serait de laisser le libre choix aux États membres de maintenir le régime des droits de plantation. Une telle éventualité, cohérente avec le principe de subsidiarité, est d'ores et déjà possible jusqu'à la fin 2018. Il suffirait de reporter l'échéance ou de supprimer tout butoir. J'évoque cette éventualité par souci d'exhaustivité car je crois que cela serait une mauvaise solution. Si la France seule gardait un régime rigoureux et que tous les autres pays plantent ce qu'ils veulent, les problèmes évoqués seraient les mêmes. Il y aurait une grave menace de surproduction et le secteur se lancerait dans une course aux rendements. Les multinationales du vin pourraient planter partout, en détruisant tout autour d'elles. Lors d'une mission en Ukraine que nous avons faite il y a quelques années, le président Sutour et moi-même, nous avions pu constater qu'un homme d'affaires géorgien avait planté 1 000 hectares de vignes... Une propriété qui visait certainement un autre marché que le marché local ! L'Europe doit déjà subir la concurrence des vins du nouveau monde, il est inutile et dangereux de multiplier les risques à l'intérieur de l'Union, ce qui serait inéluctable avec la libéralisation complète des droits de plantation.

Pour conclure, il me semble que, d'un côté, le Sénat a fait son travail d'aiguillon en adoptant une résolution. La France a pris la tête du mouvement en faveur du maintien des droits de plantation en initiant une lettre commune qui rassemble aujourd'hui 12 États membres.

De l'autre, la Commission a choisi de gagner du temps, d'attendre le rapport d'évaluation. Si un nombre suffisant d'États membres se montrent opposés à la libéralisation et si les arguments sont chiffrés, une ouverture semble possible.

Enfin, il faut admettre que le sujet sera dans la balance au moment de la négociation de la réforme de la PAC. Certains États encore prudents réservent leur position en attendant d'obtenir une compensation sur un autre sujet.

A ce propos, je souhaiterais vous donner quelques éléments d'information sur les dispositions de la réforme de la PAC qui intéressent la vigne, puisque les projets viennent d'être publiés.

Tout d'abord, la perspective de l'abandon des droits de plantation est confirmée. Il y a même un article dédié à ce sujet, même si la rédaction proposée est légèrement différente du texte actuel. Les deux échéances 2015 et 2018 sont pratiquement mises sur un pied d'égalité alors que dans le texte en vigueur l'échéance de 2018 est encore présentée come une dérogation au butoir normal de 2015. L'échéance 2018 laisse un peu de temps.

L'urgence est ailleurs, car la Commission a présenté une proposition de règlement spécifique à la viticulture, qui consiste à accélérer le basculement vers le système de droits de paiement unique.

Aujourd'hui, l'essentiel des aides viticoles vient encore des États sous forme de programme national d'aides. Un transfert partiel vers les droits à paiement unique (DPU) est possible, au choix des États membres. L'Espagne a commencé à le faire, mais la France y a toujours renoncé, préférant les aides directes nationales au système d'aides générales des DPU. Les options peuvent être partielles et le transfert peut donc être progressif, échelonné sur plusieurs années.

La Commission propose deux modifications. D'abord, elle veut généraliser les DPU à l'ensemble des secteurs, y compris les secteurs qui ne sont pas couverts par les DPU aujourd'hui tels que les fruits et légumes, et la vigne. Ensuite, elle estime que le système progressif entraîne des complications administratives et souhaite un dispositif plus clair. Elle demande donc aux États membres de choisir entre le régime national et les DPU communautaires avant le 1er décembre 2012, c'est-à-dire avant le bouclage de la réforme de la PAC.

La question qui se pose donc concrètement est comment passer des aides nationales aux DPU ? Il faudra suivre ce dossier de très près car il risque de provoquer quelques inquiétudes dans le monde agricole et dans le milieu viticole en particulier.

Pour être très concret d'abord, chacun va faire ses comptes pour savoir si le régime des DPU (qui représentent en France un peu moins de 300 euros l'hectare en moyenne) est plus ou moins favorable que le système ciblé actuel. Ensuite, il faudra bien être conscient que si l'enveloppe nationale des DPU est partagée entre un plus grand nombre de secteurs, cela entraînera nécessairement une diminution des DPU qui vont aux bénéficiaires actuels. Cela ne se fera pas sans difficultés. En 2012, le débat sur les droits de plantation risque fort d'être occulté par un débat budgétaire encore plus tendu.

Je remercie notre président d'avoir choisi ce thème pour commencer nos travaux, et cette date, car au moment même où nous débattons des droits de plantation, se réunit le Conseil des ministres de l'agriculture des 27 États membres. C'est une coïncidence très prometteuse.

1. Premier changement : un nouvel encadrement des budgets nationaux.

Ne faisant pas l'objet d'une procédure de codécision, la directive qui crée de nouvelles exigences en matière de cadres budgétaires nationaux a peu fait parler d'elle : en effet, le Parlement européen ne pouvait pas l'infléchir. Ce texte est pourtant la pierre angulaire du renforcement de la gouvernance économique européenne.

En effet, il arrête des normes statistiques et budgétaires qui doivent permettre un contrôle crédible des comptes publics. Ainsi, ce texte impose que les comptes nationaux couvrent toutes les agences et entreprises publiques. Leur publication doit être mensuelle, les comptes locaux devant eux être publiés chaque trimestre. Par ailleurs, les limites chiffrées de dette et de déficit devront être inscrites dans la loi (sauf au Royaume-Uni). La planification budgétaire devra couvrir au moins trois années et s'appuyer sur des prévisions réalistes. Enfin, les comptes publics seront soumis au contrôle d'un vérificateur indépendant.

Les États membres doivent mettre en vigueur les dispositions nécessaires pour se conformer à cette directive avant la fin de l'année 2013. Donc, d'ici deux ans, nous devrons appliquer des règles se situant dans l'esprit de la fameuse « règle d'or ».

2. Deuxième changement : une coordination des politiques économiques mieux organisée et plus transparente.

D'abord, les textes adoptés codifient la procédure du semestre européen. Cette procédure, je vous le rappelle, a pour objet d'évaluer le budget national annuel pour assurer une coordination des politiques économiques des États membres et une convergence des performances économiques.

Concrètement, cela signifie que, durant le premier semestre de l'année, un dialogue est organisé entre la Commission et les États membres sur leurs programmes nationaux de stabilité et de réforme. Ce dialogue doit se conclure avant l'adoption nationale du projet de loi de finances à l'automne. Il doit impliquer non seulement les gouvernements mais aussi les Parlements nationaux, afin de donner une assise démocratique à la coordination des politiques économiques à l'échelle européenne.

Le Sénat a connu sa première expérience de « semestre européen » en 2011 : pour la première fois cette année, le Parlement français a été consulté sur le programme de stabilité avant sa transmission à la Commission européenne. Pour la première fois, le Sénat en a donc débattu et s'est prononcé, le 27 avril dernier, par un vote favorable sur le projet de programme de stabilité 2011-2014.

La Commission européenne a ensuite soumis au Conseil, qui l'a depuis adoptée, une recommandation sur ce programme. La commission des finances du Sénat est également intervenue à ce moment-là et, sur son initiative, le Sénat a adopté une résolution européenne le 22 juin dernier pour attirer l'attention du Gouvernement sur les points de convergence qu'elle a identifiés entre ses propres analyses et celles de la Commission européenne, tant en matière de grands équilibres budgétaires qu'en matière fiscale. Elle insistait notamment sur la nécessaire sincérité du scénario de croissance retenu.

A mon sens, un tel dialogue avec le Parlement national pourrait d'ailleurs s'envisager aussi sur le programme national de réforme, qui concerne, lui, beaucoup de commissions du Sénat, alors que le programme de stabilité ressort essentiellement de la commission des finances.

Outre cette procédure du semestre européen, les textes organisent une plus grande transparence de la coordination.

D'une part, un dialogue économique est ouvert entre les institutions de l'Union : la commission compétente du Parlement européen peut inviter le Président du Conseil, la Commission européenne, le Président du Conseil européen ou celui de l'Eurogroupe à échanger sur la surveillance des positions budgétaires et des politiques économiques. Elle peut aussi convier à un échange de vues l'État membre faisant l'objet d'une recommandation du Conseil.

D'autre part, dans le cadre de ce dialogue économique, il est prévu que le Conseil, s'il refuse de suivre une recommandation ou proposition de la Commission relative au pacte de stabilité, s'en explique publiquement.

3. Troisième changement : une surveillance plus crédible des déséquilibres budgétaires mais aussi macroéconomiques.

Ce changement repose d'abord sur des sanctions plus précoces et plus automatiques.

Chacun sait que, depuis 1997, le pacte de stabilité et de croissance organise théoriquement la surveillance des déséquilibres budgétaires et contrôle la trajectoire d'ajustement des États membres vers leur objectif budgétaire à moyen terme, pour qu'ils ramènent leurs déficit et dette respectivement sous les seuils de 3 % et 60 % du PIB. Ce ne sont pas moins de 23 pays sur 27 qui font aujourd'hui l'objet d'une procédure pour déficit excessif.

Dans ce contexte, plusieurs changements sont attendus. Ces 23 pays seront désormais tenus de réduire de 5 % en moyenne (sur 3 ans) l'écart entre leur niveau de dette exprimé en part de PIB et le seuil de 60 %.

De plus, la surveillance des positions budgétaires prendra dorénavant en compte les « passifs implicites » liés au vieillissement et les « passifs éventuels » liés aux garanties publiques ou à la dette privée.

Surtout, l'accent a été mis sur le volet préventif du pacte de stabilité : la procédure de surveillance a été revue afin d'éviter des marchandages au Conseil. Elle se déroulera désormais ainsi : si un État membre s'écarte de son objectif de moyen terme, en raison d'une croissance annuelle de ses dépenses supérieure à son taux de croissance potentiel à moyen terme, la Commission lui adresse un avertissement.

Dans le mois qui suit, le Conseil peut adopter une recommandation enjoignant l'État concerné de rectifier le tir dans les 5 mois (voire dans les 3 mois pour les cas jugés graves par la Commission).

Si l'État concerné n'agit pas de manière appropriée dans le délai imparti, la Commission recommande au Conseil d'adopter (à la majorité qualifiée) une décision établissant l'inefficacité de l'action de l'État visé.

Si le Conseil n'adopte pas cette décision, la Commission renouvelle sa recommandation un mois plus tard et c'est alors que la décision est réputée adoptée par le Conseil, sauf s'il la rejette à la majorité simple.

C'est cette majorité inversée que le Parlement européen a tenu à obtenir : même s'il s'agit finalement d'une majorité simple et non pas qualifiée, cette exigence devrait permettre d'accroître l'automaticité des sanctions le plus en amont possible et d'éviter à l'avenir les marchandages au Conseil. Le Conseil, pour sa part, s'est satisfait de l'instauration d'un délai d'un mois entre les deux recommandations de la Commission, délai pouvant permettre à l'État concerné d'éviter l'avertissement final du Conseil, préalable aux sanctions.

En effet, lorsque le Conseil a adopté une telle décision, la Commission recommande au Conseil d'imposer la constitution d'un dépôt portant intérêt (0,2 % du PIB). Cette recommandation est réputée adoptée par le Conseil sauf s'il s'y oppose à la majorité qualifiée. Le dépôt et les intérêts sont restitués à l'État concerné dès qu'il a rétabli la situation.

Pour le volet correctif du pacte, la procédure voit sa crédibilité accrue par le renforcement des sanctions : si la Commission estime qu'un État membre présente (ou risque de présenter) un déficit excessif, elle adresse un avis à l'État concerné et en informe le Conseil. Ce dernier décide s'il y a ou non déficit excessif ; si oui, il adopte des recommandations à l'État concerné afin qu'il mette un terme à cette situation dans un délai de 6 mois (voire 3 mois si la situation est grave) et améliore chaque année d'au moins 0,5 % du PIB son solde budgétaire structurel. En outre, la Commission recommande au Conseil d'imposer à l'État concerné un dépôt ne portant pas intérêt (0,2 % du PIB). Cette recommandation est réputée adoptée par le Conseil sauf s'il s'y oppose à la majorité qualifiée.

Au terme de ce délai, s'il constate qu'aucune action efficace n'a été prise pour corriger le déficit excessif, le Conseil peut rendre publiques ces recommandations et informe le Conseil européen. Si, dans les deux mois, l'État concerné persiste à ne pas donner suite aux recommandations du Conseil, ce dernier peut le mettre en demeure de prendre les mesures nécessaires.

Si le Conseil décide que l'État membre ne donne toujours pas suite, la Commission recommande au Conseil d'imposer une amende d'au moins 0,2 %, qui sera affectée au Fonds européen de stabilité financière. Là encore, cette recommandation est réputée adoptée par le Conseil sauf s'il s'y oppose à la majorité qualifiée.

Je note que ces dispositions ne seront applicables que dans trois ans aux pays faisant déjà l'objet d'une procédure pour déficit excessif (je rappelle que l'UE en compte 23 aujourd'hui).

La plus forte crédibilité de la surveillance tient également à l'élargissement de son périmètre à tous les déséquilibres excessifs, et pas seulement financiers.

Au cours de la même réunion, la commission a désigné comme rapporteurs :

sur la création éventuelle d'un Parquet européen : Mme Sophie Joissains,

sur les aspects européens du droit de la famille : M. Roland Ries,

sur la création d'une taxe sur les transactions financières : Mme Fabienne Keller,

sur la situation des agences de notation financière : M. Éric Bocquet,

sur la clarification du régime des aides d'État : M. Bernard Piras,

sur le fonds d'ajustement à la mondialisation : M. Jean Bizet,

sur la réforme de la politique commune de la pêche : M. Joël Guerriau,

sur la politique européenne des transports : M. Roland Ries.

Par ailleurs, compte tenu du changement de la composition du Sénat, M. Simon Sutour a été désigné comme représentant du Sénat à l'Assemblée parlementaire de l'Union pour la Méditerranée.

Enfin, la commission a décidé que le groupe de travail sur la subsidiarité, dont elle avait décidé la création lors de sa réunion précédente, serait composé comme suit :

Président : M. Simon Sutour,

Membres : Mmes Bernadette Bourzai, Colette Mélot, Catherine Morin-Desailly et MM. Michel Billout et Nicolas Alfonsi.