Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord entendu Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, sur le texte n° 202 (2008-2009), proposé par la commission sur le projet de loi pénitentiaire n° 495 (2007-2008).

a indiqué que, après que la garde des sceaux a été entendue au mois de décembre 2008, afin de présenter le projet de loi pénitentiaire, une seconde audition était organisée pour lui permettre d'exprimer la position et de défendre les amendements du Gouvernement sur le texte élaboré par la commission.

s'est félicitée de l'application par le Sénat, à compter du 1er mars 2009, de la nouvelle procédure législative prévue par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Observant que le Gouvernement avait déclaré l'urgence sur le projet de loi pénitentiaire, M. Alain Anziani a souhaité savoir si celle-ci serait maintenue.

a indiqué qu'il lui était impossible de répondre à cette question à ce stade et a proposé à la commission de confirmer, après l'audition de la ministre, le texte élaboré par la commission au mois de février, afin de prévenir tout risque d'inconstitutionnalité.

a remercié la commission de la mettre en mesure de faire connaître le point de vue du Gouvernement sur le texte issu des travaux de la commission.

Elle a précisé que, au moment de sa première audition par la commission, le 10 décembre 2008, le projet de loi pénitentiaire devait être inscrit à l'ordre du jour du Sénat avant le 1er mars, ce qui eût impliqué la discussion en séance publique sur la base du texte du Gouvernement. Elle a indiqué que, compte tenu du retard pris dans cette inscription à l'ordre du jour, la discussion porterait sur le texte modifié par la commission. Elle a ajouté que, au jour de cette seconde audition, dans la mesure où le projet loi organique relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution n'était pas encore définitivement adopté ni le règlement du Sénat modifié, l'organisation des débats serait celle d'avant la révision constitutionnelle, ce qui lui permettait de venir exposer les amendements du Gouvernement et les points auxquels il tient tout particulièrement mais non d'être présente au moment du vote de la commission sur ces amendements.

a souligné que la révision constitutionnelle était applicable à compter du 1er mars 2009 et rappelé que la ministre avait déjà été entendue au mois de décembre 2008.

Evoquant le premier des points importants pour le Gouvernement, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a observé que la commission avait introduit un article 4 quater visant à reconnaître les droits d'expression et de manifestation des personnels des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire par référence au statut général de la fonction publique.

Elle a rappelé que, à l'instar des policiers, ces personnels étaient soumis, en raison des missions de sécurité qui leur sont confiées, à un statut spécial fixé par une ordonnance du 6 août 1958, dérogatoire au statut général de la fonction publique et prévoyant des contraintes et des garanties particulières.

Elle a indiqué que le Gouvernement souhaitait maintenir l'équilibre de ce statut, essentiel au bon fonctionnement de l'administration pénitentiaire, en supprimant du texte de la commission toute référence au statut général de la fonction publique. Elle a ajouté qu'il en allait de la sécurité des établissements.

a ensuite observé que la commission des lois avait confié à la réserve civile pénitentiaire une mission supplémentaire de contrôle de l'exécution de mesures de surveillance électronique des personnes placées sous main de justice.

Elle a indiqué qu'une expérimentation préalable au dépôt du projet de loi avait été conduite pour confier à des personnels retraités de l'administration pénitentiaire des missions de renforcement de la sécurité des tribunaux.

Elle a jugé nécessaire la création d'une réserve civile pénitentiaire par un texte de loi, sur le modèle des dispositions prises pour la police nationale.

Elle a considéré en revanche que le contrôle de l'exécution de mesures de surveillance électronique des personnes placées sous main de justice constituait une mission régalienne devant être exercée par des personnels en activité et non par des réservistes. La vulnérabilité d'agents pénitentiaires retraités, a-t-elle déclaré, peut en effet constituer un risque que l'administration pénitentiaire ne peut prendre dans le cadre de la surveillance des personnes sous écrou. Elle a également exprimé la crainte que l'octroi à la réserve civile pénitentiaire de la mission de contrôle de l'exécution de mesures de surveillance électronique des personnes placées sous main de justice n'ouvre la voie à une privatisation ultérieure de cette mission, à laquelle elle s'est déclarée résolument hostile.

a ensuite indiqué que le Gouvernement avait présenté trois amendements relatifs à la question de l'encellulement individuel des prévenus et des condamnés.

Elle a exposé que le premier de ces amendements visait à remplacer le principe de l'encellulement individuel obligatoire pour les prévenus par celui de l'encellulement individuel garanti à tout prévenu qui le demande, en rétablissant le texte initial du projet de loi.

A l'appui de cet amendement, elle a souligné en premier lieu que l'exigence d'un encellulement individuel ne pourrait être satisfaite, pas même en 2012 lors de l'achèvement du programme de construction de 13 000 places lancé par la loi d'orientation et de programmation pour la justice. Elle a déclaré que ce programme, comme les précédents, avait prévu la construction de cellules individuelles et collectives et que, en conséquence, les 63 000 places disponibles en 2012 ne correspondraient pas à 63 000 cellules individuelles. Elle a estimé que, même en stabilisant le nombre des détenus grâce à la politique d'aménagement des peines, il serait durablement impossible de réserver une cellule à chacune des personnes détenues.

Elle a souligné en second lieu que, selon le Gouvernement, l'encellulement individuel pour tous ne devait plus être considéré comme un objectif à atteindre absolument. Un certain nombre de détenus, a-t-elle exposé, ne doivent pas être laissés seuls en cellule, pour leur sécurité, et beaucoup ne le souhaitent pas, notamment dans les maisons d'arrêt où les périodes d'incarcération sont courtes et anxiogènes.

a indiqué que, pour ces raisons, les nouveaux établissements comportaient ou comporteraient 20 % de leurs places en cellules collectives.

Elle a fait observer que cette situation était en cohérence avec celle des autres pays européens, notamment des Pays-Bas, ainsi qu'avec les règles pénitentiaires européennes.

Elle a indiqué que le Gouvernement jugeait en conséquence préférable d'adopter le principe « un homme, une place », qui était celui du projet de loi initial, et de prévoir, d'une part, que les personnes mises en examen, prévenus et accusés soumis à la détention provisoire, sont placées soit en cellule individuelle, soit en cellule collective, d'autre part, que la possibilité d'un placement en cellule collective s'accompagne de la garantie qu'il ne pourra avoir lieu que si cette cellule est adaptée au nombre de détenus et si ces derniers ont été reconnus aptes à cohabiter.

Elle a souligné que le texte de l'amendement garantissait le droit des détenus, conformément aux règles pénitentiaires européennes : si un prévenu demandait à être placé seul en cellule individuelle, l'administration pénitentiaire devrait lui donner satisfaction dès lors que sa personnalité ou encore les nécessités liées à l'organisation du travail ou de la formation professionnelle ou scolaire n'y feraient pas obstacle.

a ajouté que le deuxième amendement tendait, pour des motifs similaires, à permettre de déroger au principe de l'encellulement individuel des condamnés dans trois hypothèses : si les intéressés en font la demande, si leur personnalité justifie que, dans leur intérêt, ils ne soient pas laissés seuls ou encore, et conformément à l'actuel article 717-2 du code de procédure pénale, « en raison de la distribution intérieure des locaux de détention ou de leur encombrement temporaire ».

Enfin, elle a indiqué que le troisième amendement du Gouvernement visait à adapter le moratoire du texte de la commission des lois afin de tirer la conséquence des deux précédents amendements.

a ensuite évoqué l'article 51 du projet, relatif à la différenciation des régimes de détention, en expliquant que cette différenciation consistait à instaurer soit un régime de « portes fermées », soit un régime de « portes ouvertes ».

Elle a indiqué que le Gouvernement souhaitait supprimer du texte de la commission la mention selon laquelle « le placement d'une personne détenue sous un régime de détention plus sévère doit être spécialement motivé » au motif que cette exigence alourdirait inutilement les procédures, risquait de pénaliser les détenus et que l'article 49 A prévoyait des règlements intérieurs-types permettant de porter à la connaissance des détenus la différenciation des régimes de détention.

S'agissant du régime disciplinaire des personnes détenues, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a estimé qu'il convenait, pour que le placement en cellule disciplinaire demeure suffisamment dissuasif, de maintenir sa durée à un niveau suffisamment élevé pour les fautes les plus graves, en particulier pour les violences physiques dont peuvent être victimes aussi bien les personnels pénitentiaires que les détenus, voire des bénévoles comme les aumôniers.

Après avoir rappelé que 512 agressions contre les personnels et 644 entre détenus avaient été déplorées en 2008, elle a indiqué que le Gouvernement souhaitait le maintien à 40 jours du plafond de la durée de placement en cellule disciplinaire.

Enfin, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué que le Gouvernement souhaitait la suppression des dispositions de l'article 53 bis du texte de la commission selon lesquelles, lorsqu'un détenu placé à l'isolement saisit le juge administratif en référé, la condition d'urgence nécessaire à la recevabilité de ce recours est présumée.

Après avoir rappelé que le Gouvernement avait profondément réformé le régime de l'isolement par deux décrets de 2006 et que le nombre des décisions de placement à l'isolement avait chuté de 602 en 2005 à 399 en 2008, elle a fait valoir que la situation des détenus placés sous ce régime ne relevait pas nécessairement de l'urgence : par exemple, a-t-elle indiqué, un détenu peut être placé à l'isolement en raison d'un risque d'agression contre l'un de ses codétenus, ou parce qu'il est incapable de se conformer aux exigences de la vie en collectivité. Elle a estimé, en tout état de cause, que l'urgence devait être appréciée en tenant compte de la situation globale, y compris des risques pour les tiers, et pas seulement de la situation personnelle de l'intéressé et qu'il convenait de laisser au juge un pouvoir d'appréciation.

En conclusion et en réponse à une question de M. Jean-Jacques Hyest, président, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué que les autres dispositions du texte de la commission recevaient l'accord du Gouvernement et a salué les avancées qu'elles permettaient.

a estimé que la question de l'encellulement individuel des détenus était avant tout une question de principe. Il a fait observer que les conditions de détention n'étaient pas les mêmes en France que dans d'autres pays européens, notamment les Pays-Bas où elles s'avèrent moins dures. Il a estimé que le développement des alternatives à l'incarcération devrait permettre de réduire la surpopulation carcérale et d'assurer plus facilement le respect du principe de l'encellulement individuel.

La différenciation des régimes de détention lui a semblé utile pour tenir compte du fait qu'un grand nombre de détenus ne posaient pas de difficultés pendant la durée de leur incarcération tandis qu'un petit nombre nécessitait une surveillance accrue.

Enfin, il a souligné les difficultés liées à la présence en prison d'un grand nombre de personnes atteintes de troubles mentaux, en déplorant les effets pervers de la réforme de l'article 64 devenu l'article 122-1 du Code pénal : faute d'établissements spécialisés dans la prise en charge de ces personnes et contrairement au souhait du législateur, a-t-il constaté, l'altération du discernement est devenue une circonstance aggravante et non une circonstance atténuante de la responsabilité pénale des auteurs d'infraction.

a marqué son profond désaccord avec nombre des amendements présentés par le Gouvernement.

Evoquant la différenciation des régimes de détention, il a estimé que le texte de la commission, prévoyant l'exigence d'une motivation spéciale en cas de soumission d'un détenu à un régime plus sévère, ne risquait nullement de pénaliser les détenus.

A propos de la question du maintien du principe de l'encellulement individuel des détenus, il a souligné l'évidence des inconvénients de l'encellulement collectif et la difficulté d'en trouver à l'encellulement individuel.

Il a espéré que l'adoption de la loi pénitentiaire, conjuguée à l'achèvement du programme de construction de nouveaux établissements pénitentiaires permette, conformément aux objectifs affichés par le Gouvernement et grâce au développement des mesures alternatives à l'incarcération, de réduire effectivement la surpopulation carcérale.

Il a également formé le voeu d'une réforme prochaine des conditions de l'article 122-1 du code pénal et des conditions de prise en charge des auteurs d'infraction atteints de troubles mentaux.

S'agissant du régime disciplinaire des détenus, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a indiqué avoir récemment visité l'établissement pénitentiaire de Loos-Lille en compagnie du président du Sénat, M. Gérard Larcher, et observé qu'aucun des surveillants rencontrés sur place n'avait marqué une quelconque hostilité à la perspective de la réduction à 30 jours de la durée maximale du placement en cellule disciplinaire susceptible d'être infligé en cas d'agression. Il a exposé que ces agents avaient en effet pleinement conscience, d'une part, que les détenus auteurs d'agressions font systématiquement l'objet de poursuites pénales, d'autre part, qu'un placement de longue durée dans une cellule disciplinaire accroît les risques de violences du détenu contre les autres et contre lui-même.

Souscrivant aux propos du rapporteur, M. Hugues Portelli a déclaré ne pas comprendre les raisons pour lesquelles le Gouvernement avait déclaré l'urgence sur le projet de loi pénitentiaire. Il a souligné la nécessité d'une loi de programmation qui compléterait les dispositions de ce projet de loi, consacrées au droit en prison - droits des personnes détenues et des personnels pénitentiaires -, par des dispositions relatives à la santé, au travail et au logement.

S'il a déclaré comprendre les difficultés matérielles rencontrées par l'administration pénitentiaire pour assurer un encellulement individuel des personnes détenues, il a également souligné qu'un grand nombre d'entre elles n'avaient pas leur place en prison, soit qu'elles puissent bénéficier de mesures alternatives à l'incarcération, soit qu'elles soient atteintes de troubles mentaux.

Il a considéré que le texte de la commission des lois, « minimum minimorum », pouvait encore être amélioré sur bien des points, notamment par la prohibition des fouilles corporelles internes.

a déclaré que la commission avait sensiblement amélioré le texte, décevant, du projet de loi initial, même si elle était restée en retrait par rapport à de nombreuses règles pénitentiaires européennes. Aussi s'est-il montré très déçu par les amendements présentés par le Gouvernement, auxquels il s'est déclaré défavorable.

Evoquant la question de la motivation spéciale de la soumission d'une personne détenue à un régime différencié plus sévère, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a estimé qu'une décision ne devait être spécialement motivée qu'en cas d'atteinte à un droit fondamental, par exemple la privation du droit à recevoir une visite dans un parloir ou de téléphoner. Or, a-t-elle réaffirmé, la différenciation des régimes de détention consiste à instaurer soit un régime de « portes fermées », soit un régime de « portes ouvertes », et ne porte donc pas atteinte à un droit fondamental. Elle a exprimé la crainte que le texte de la commission ait pour conséquence de faire du régime « portes ouvertes » l'exception.

Tout en convenant de l'existence d'une forte proportion de personnes détenues atteintes de troubles mentaux, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a cependant observé que toutes ces personnes avaient été déclarées, par des décisions de justice, coupables et responsables pénalement des infractions qui leur étaient reprochées. Elle a indiqué que 60 places seraient créées pour leur prise en charge au sein d'unités hospitalières spécialement aménagées en 2009 et que ce nombre serait porté à 712 en 2012.

A propos des alternatives à l'incarcération, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a mis en exergue la baisse significative du nombre des personnes placées en détention provisoire (16 000 pour environ 64 000 détenus au total) et fait part de son espoir que les dispositions du projet de loi prévoyant l'assimilation de l'assignation à résidence avec surveillance électronique à une détention provisoire pour son imputation sur une peine privative de liberté contribue à faire baisser davantage encore ce nombre.

Elle a cependant estimé que le développement des alternatives à l'incarcération permis par le projet de loi ne permettrait pas à l'administration pénitentiaire d'assurer l'encellulement individuel de tous les détenus. Aussi lui a-t-il semblé préférable de faire preuve de souplesse et de prévoir que seuls les détenus qui en font la demande sont placés en cellule individuelle, sous réserve de certaines exceptions, en soulignant que cette possibilité avait déjà été instaurée par décret en 2008.

a indiqué que sa visite du centre de détention de Muret (Haute-Garonne) l'inclinait à penser que la différenciation des régimes de détention allait au-delà de la simple distinction entre un régime de « portes fermées » et un régime de « portes ouvertes ». Ce centre, a-t-il observé, comprend notamment une unité d'observation approfondie pour les détenus considérés comme les plus difficiles (régime de portes fermées, exclusion du travail en ateliers) ; un bâtiment (H) où sont affectés les détenus présentant une bonne conduite et qui ne sont pas ou ne sont plus sous le coup d'une période de sûreté (régime de « portes ouvertes » de 7 h 15 à 23 h) et un bâtiment (S) dit de « confiance », au régime de détention encore plus libéral et réservé aux détenus ayant un reliquat de peine inférieur ou égal à trois ans, désireux de se mobiliser sur un projet de sortie.

lui a répondu que les régimes de détention mis en place au centre de détention de Muret avaient constitué une expérimentation ponctuelle mais que la différenciation des régimes de détention prévue par le projet de loi consistait uniquement en une distinction entre un régime de « portes fermées » et un régime de « portes ouvertes ».

Evoquant la question du régime disciplinaire des détenus, elle a fait observer que sur les 115 suicides déplorés en prison en 2008, 10 seulement avaient eu lieu dans une cellule disciplinaire.

En réponse aux propos de M. Hugues Portelli, elle a souligné que le projet de loi constituait un texte global, citant notamment en exemple les dispositions prévoyant de confier à titre expérimental aux régions la responsabilité de la formation professionnelle des détenus. A cet égard, elle a déploré que quatre régions seulement aient déclaré être prêtes à mener cette expérimentation.

a indiqué que cette frilosité tenait sans doute à l'absence de garanties sur la compensation financière par l'État des charges transférées aux collectivités territoriales.

a indiqué que plusieurs régions avaient marqué leur opposition de principe à assumer la responsabilité de la formation professionnelle des détenus, au motif qu'elle ne relevait pas de leur domaine de compétence.

a indiqué que telle n'était pas la conception de la région Aquitaine, candidate à cette expérimentation.

a ajouté que ces réticences tenaient sans doute à l'existence de cultures extrêmement différentes entre administrations, source de difficultés, en dépit d'une réelle bonne volonté, pour garantir une coopération toujours efficace entre l'administration pénitentiaire et celles qui sont chargées de la santé, du logement ou encore de la formation professionnelle.

A cet égard, elle a regretté qu'il soit nécessaire de passer par la loi pour obtenir des résultats, faisant par exemple observer que le projet de loi prévoyait ainsi l'accès des détenus aux dispositifs d'insertion par l'activité économique.

Marquant à nouveau l'opposition du Gouvernement à l'extension des missions de la réserve civile pénitentiaire au contrôle de l'exécution de mesures de surveillance électronique des personnes placées sous main de justice, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a souligné que les personnes bénéficiant de telles mesures étaient parfois dangereuses, notamment les pédophiles, et que leur surveillance devait donc être confiée à des personnels en activité, et non à des agents retraités plus vulnérables.

Après avoir rappelé que les personnels de la réserve civile pénitentiaire feraient l'objet d'une sélection stricte, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a estimé, d'une part, qu'il serait regrettable de les cantonner à des missions de renforcement de la sécurité des bâtiments du ministère de la justice, d'autre part, que le contrôle de l'exécution de mesures de surveillance électronique des personnes placées sous main de justice ne consistait pas uniquement en des tâches régaliennes, les réservistes pouvant se contenter de surveiller le déclenchement des dispositifs d'alerte, enfin, que l'octroi d'une telle mission à ces agents permettrait aux personnels en activité de se consacrer à d'autres tâches.

a souligné que la moralité d'un agent ne dépendait pas du fait qu'il soit en activité ou à la retraite.

Observant que la réserve civile pénitentiaire serait composée de volontaires remplissant des conditions d'aptitude, Mme Marie-Hélène des Esgaulx a ajouté que ces réservistes mériteraient considération et confiance.