Nous commençons cette réunion par l'examen du rapport de M. Claude Nougein sur la proposition de loi tendant à définir et à coordonner les rôles respectifs des assurances et de la solidarité nationale dans le soutien des entreprises victimes d'une menace ou d'une crise sanitaire majeure.

L'objectif de cette proposition de loi est de prévoir, pour l'avenir, une couverture assurantielle pour les entreprises qui subissent une baisse d'activité, en raison d'une menace ou d'une crise sanitaire grave.

Comme vous le savez, cette proposition de loi est au coeur d'une actualité brûlante et qui fait la « une » de nos journaux depuis le début de la crise sanitaire. Dès les premières mesures de confinement et de fermeture des lieux publics, la question de la mobilisation des assureurs pour soutenir nos entreprises a déchaîné les passions. Notre commission a d'ailleurs interrogé la présidente de la Fédération française de l'assurance (FFA) à ce sujet, Mme Florence Lustman, il y a maintenant un mois.

En dépit des engagements pris par le secteur assurantiel, le constat réalisé au début de cette crise a été sans appel : les assureurs ne sont pas au rendez-vous. Certes, cette absence s'explique par le caractère systémique et difficilement prévisible de l'épidémie, qui en fait un risque inassurable. Toutefois, par le passé, le législateur est déjà intervenu pour remédier aux lacunes des garanties offertes par les assurances. Ainsi, en 1982, après les terribles inondations de 1981, la loi a défini un régime d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles.

Aujourd'hui, alors que la crise sanitaire se retire doucement pour faire place à une crise économique profonde et durable, l'examen de cette proposition de loi nous permet de poser les jalons d'une future couverture assurantielle. Le ministre de l'économie, M. Bruno Le Maire, a instauré un groupe de travail associant la FFA, l'État, les entreprises, des parlementaires - dont notre collègue Jean-François Husson - pour mener une réflexion sur ce sujet. L'objectif du Gouvernement est de pouvoir nous présenter un projet de loi d'ici à la fin de l'année. En attendant, il nous revient de répondre aux attentes de nos entreprises qui se tournent vers l'État, mais aussi vers les assureurs, pour traverser ces moments difficiles.

Je tiens à saluer le travail effectué par notre collègue Jean-François Husson qui, en quelques semaines seulement, est parvenu à élaborer un dispositif complet et qui nous permet d'avoir un débat riche aujourd'hui. Cette proposition de loi a d'ailleurs été cosignée par plus de 150 de nos collègues.

La tâche était particulièrement ardue, et les auditions que j'ai menées ont illustré à quel point la conciliation des intérêts de chacun constituait un véritable château de cartes. Je dois dire à ce sujet que le MEDEF a refusé d'y participer, estimant que leur position n'était pas encore arrêtée. Nous avons entendu le Trésor, la FFA et la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME). L'enjeu pour les entreprises est de garantir une couverture juste, tout en contenant le montant de la prime ; pour les assureurs, il s'agit de délimiter le dispositif de façon qu'ils puissent absorber le montant des indemnisations à verser ; enfin, pour l'État, l'objectif est de protéger le tissu économique, de préserver la stabilité du secteur assurantiel et de limiter le coût pour les finances publiques.

L'appréciation budgétaire du mécanisme, et en particulier de son coût pour les entreprises, est d'autant plus difficile que les premières analyses financières ont été présentées seulement hier au groupe de travail du ministère. Cette absence de données et le manque de recul sur le sujet nous encouragent aujourd'hui à une certaine prudence dans la construction de notre jugement.

En tant que rapporteur, j'ai souhaité examiner ces dispositions avec un triple objectif : préparer l'avenir pour éviter les divergences auxquelles nous avons pu assister entre les assureurs ; sécuriser nos entreprises en leur permettant de passer un cap de trésorerie difficile ; garantir un partage équilibré des responsabilités et des coûts entre les assurés, les assureurs et la solidarité nationale.

L'article 1er prévoit l'indemnisation des pertes d'exploitation consécutives à l'application de mesures administratives en cas de crise sanitaire. Cette assurance prend la forme d'une garantie obligatoire des contrats d'assurance contre les dommages d'incendie souscrits par les entreprises, ce qui permet une large couverture des assurés. En effet, le taux de souscription de la garantie incendie est proche de 100 %, contre 50 % pour la garantie facultative des pertes d'exploitation. De plus, de façon analogue à la garantie catastrophes naturelles dite « CatNat », elle est financée par une cotisation additionnelle.

Le dispositif proposé est très protecteur à double titre. D'une part, toutes les entreprises sont concernées, sans distinction de statut juridique, de taille ou de chiffre d'affaires. D'autre part, les entreprises bénéficiaires sont à la fois celles dont les pertes d'exploitation résultent directement des mesures administratives en vigueur et celles dont les pertes sont indirectes. Toutefois, les travaux que j'ai menés ont mis en lumière plusieurs pistes d'amélioration qui font l'objet des amendements que je vais vous présenter.

La principale d'entre elles porte sur la notion même de perte d'exploitation. En effet, il m'a semblé que la philosophie du dispositif était davantage de sauvegarder temporairement une entreprise, en la soulageant de ses charges fixes, que d'indemniser une perte de bénéfices qui auraient pu être réalisés en l'absence de mesures extraordinaires. De plus, une telle indemnisation atteindrait des montants colossaux en cas de crise systémique comme celle de la Covid-19, de nature à renchérir considérablement le coût de la prime pour les entreprises ou à faire porter un poids trop lourd sur les assureurs. Je vous proposerai donc un amendement pour indemniser les charges fixes plutôt que les pertes d'exploitation, dès lors qu'une entreprise subit une baisse de chiffre d'affaires d'au moins 50 %.

Je vous présenterai également deux autres amendements visant à rendre le dispositif efficace pour les entreprises, en raccourcissant le délai de versement de l'indemnisation, et en encadrant par voie réglementaire le montant de la prime ainsi qu'un amendement de précision sur le champ des mesures administratives permettant de déclencher cette garantie.

L'article 2 crée un fonds, alimenté par un prélèvement obligatoire acquitté par les assureurs et assis sur les primes des contrats d'assurance de biens professionnels qui contribue à l'indemnisation des pertes d'exploitation, sans qu'il soit précisé si ce prélèvement constitue la principale source de financement de l'indemnisation ou une source complémentaire. Les ressources de ce fonds sont réparties entre les assureurs, au prorata des indemnisations pour pertes d'exploitation qu'ils doivent verser. La proposition de loi ne prévoit qu'un abondement du fonds par les assureurs. Toutefois, l'intention de l'auteur de ce texte est que ce fonds puisse, si besoin, être alimenté par l'État.

Ainsi, l'assureur collecte les primes versées par l'entreprise, d'une part, et il s'acquitte d'une taxe versée au fonds, d'autre part. L'intention des auteurs de la proposition de loi était que le montant de la taxe payée par l'assureur corresponde peu ou prou aux primes collectées. Dans ce cas, le dispositif s'apparenterait à celui de la « taxe attentats », une taxe forfaitaire prélevée sur les contrats d'assurance dommages et qui alimente le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI). L'assureur agirait comme le collecteur d'une taxe sur les contrats d'assurance des entreprises.

Cette configuration soulève toutefois plusieurs difficultés. Premièrement, les ressources de ce fonds seront rapidement asséchées dès lors que le moindre sinistre, même d'une ampleur réduite, conduirait à les mobiliser. Deuxièmement, si la taxe acquittée par les assureurs s'avérait inférieure au montant des primes collectées, il se produirait alors un effet d'aubaine important donnant lieu à un profit illégitime. Troisièmement, ce schéma ne permet pas de garantir une contribution financière des assureurs. Quelle part de risque ces derniers assument-ils s'ils collectent uniquement des primes pour les reverser à un fonds ? L'exemple de la crise sanitaire actuelle nous enseigne qu'ils peuvent être mobilisés en dehors de leurs engagements contractuels pour soutenir nos entreprises. Ainsi, le secteur assurantiel a déjà versé volontairement 400 millions d'euros au fonds de solidarité mis en place pour les TPE et les PME. Cette solidarité doit être pérennisée.

En somme, il s'agit d'imposer une double exigence aux assureurs, en leur demandant d'assurer un risque financé par des cotisations additionnelles et de participer à un fonds servant de réserve de précaution pour les crises sanitaires majeures. Si le montant de la taxe s'avérait inadapté, il pourrait être modifié d'ici à la séance publique.

Par conséquent, je vous proposerai un amendement précisant que les ressources du fonds ne seront décaissées qu'en cas de crise sanitaire grave. Pour les menaces ou risques sanitaires d'une ampleur contenue, les assureurs pourront mutualiser les primes reçues et indemniser les entreprises sans faire appel au fonds. Une alternative aurait été de ne pas prévoir de taxe sur les assureurs, mais plutôt de taxer la cotisation payée par les entreprises et d'affecter les recettes directement au fonds, sans passer par l'assureur, à l'instar du dispositif prévu pour le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles et le fonds Barnier. Toutefois, un amendement affectant une taxe à un fonds serait contraire à l'article 40 de la Constitution.

Ce dispositif à plusieurs vitesses est renforcé par le mécanisme de réassurance publique prévu à l'article 3. Ainsi, si les assureurs ne peuvent faire face au montant des indemnisations à verser, la Caisse centrale de réassurance peut jouer son rôle. Elle bénéficie de la garantie de l'État, permettant à ce dernier d'intervenir en dernier ressort si besoin.

En dehors d'amendements rédactionnels, les articles 3, 4 et 5 n'appellent pas de remarques particulières.

Mes chers collègues, je ne peux que souscrire aux objectifs de cette proposition de loi, qui nous donne l'occasion de nous prononcer en faveur d'une architecture assurantielle et de déterminer les responsabilités de chacun dans la mise en oeuvre de ce paratonnerre économique. Nous devons néanmoins garder à l'esprit que ce mécanisme a vocation à évoluer au cours de la navette. Il devrait également pouvoir être enrichi à mesure que les services de l'État, mais aussi les entreprises du secteur assurantiel, parviendront à modéliser plusieurs scénarios et à évaluer le coût de cette nouvelle garantie pour les entreprises.

Enfin, conformément au vade-mecum sur l'application des irrecevabilités en application de l'article 45 de la Constitution adopté par la Conférence des présidents, en vue du dépôt des amendements de séance, je vous propose de considérer qu'entrent dans le périmètre de la proposition de loi des dispositions relatives à l'élaboration, pour l'avenir, d'une assurance visant à indemniser les entreprises qui subissent une baisse d'activité à la suite de l'application de mesures administratives prises en cas de menace ou de crise sanitaire.

Je remercie Claude Nougein pour son travail constructif et son écoute. Nous avons travaillé dans un temps très court : ayant été déposée dès le 17 avril, cette proposition de loi est imparfaite. Cette crise est inédite et aucune garantie n'est prévue ; l'auteur de la responsabilité, c'est-à-dire l'État, devait donc participer à la réflexion, en tandem avec les acteurs privés : c'est lui qui déclenche la situation, mais c'est aussi lui qui protège. Le monde de l'assurance, quant à lui, exerce certaines compétences et dispose d'un réseau actif de professionnels qui offre une force de réaction. Les deux doivent additionner leurs savoir-faire afin d'éviter à l'avenir les carences que nous constatons aujourd'hui.

Il s'agit d'abord de couvrir un risque nouveau, et nous proposons de nous en tenir ici aux crises sanitaires. Le Gouvernement a mis en place un groupe de travail sur les risques exceptionnels avec l'ensemble des partenaires du secteur et les représentants des entreprises et de la prévention des risques, qui a déjà tenu quatre réunions. Il me semble important, afin d'éviter les insuffisances déjà constatées pour certains dispositifs, que l'intégralité de la communauté des acteurs souscrive à cette garantie. C'est pourquoi nous avons proposé d'en faire une garantie additionnelle à la garantie incendie. La profession s'accorde sur ce sujet : c'est le véhicule le plus large possible.

Beaucoup de discussions restent à venir : si la proposition de loi pose un socle fondateur appuyé sur les grands principes chers aux représentants que nous sommes, les différents scénarios sont en train d'être étudiés. Il existe des convergences, mais plus les réunions avancent, plus la précision grandit et plus les scénarios se multiplient. Nos débats doivent donc donner le ton, il y va de la responsabilité du Sénat pour répondre à une carence et mettre fin à des polémiques qui ne servent personne, ni les entreprises, ni l'État, ni les assureurs. La période est difficile : sachons nous opposer s'il le faut, mais nous devons avancer des propositions - tel est le sens de notre démarche. Je me réjouis que le Sénat démontre sa capacité à agir dans une dynamique de rassemblement ; c'est un signal important envoyé aux acteurs économiques concernés comme aux assureurs. Ceux-ci, s'ils n'ont pas de responsabilité contractuelle, ont un devoir moral éminent. En ces temps difficiles, ils doivent accepter des engagements extracontractuels, dans certaines limites.

La richesse de l'État réside dans les contributions payées par une partie des Français ; un dispositif mixte alliant le public au privé présente l'avantage de faire contribuer à cet effort l'ensemble de la communauté des assurés, par la proposition d'une souscription obligatoire, donnant ainsi lieu à une véritable solidarité entre grandes et petites entreprises. Au sein du groupe de travail, toutefois, on se questionne encore à ce sujet. Nous avançons en permanence et le groupe devrait bientôt produire un diagnostic, que je ne qualifierais pas de « conclusion », car la direction générale du trésor prévoit encore un à deux mois avant de disposer d'éléments chiffrés.

Si j'en crois les consultations que j'ai menées dans mon territoire, cette garantie intéresse, et sa philosophie est partagée, mais la mesure doit être équitable et son coût acceptable, c'est-à-dire qu'il ne doit représenter que quelques points supplémentaires sur les primes d'assurance.

Je partage les objectifs poursuivis avec cette proposition de loi, que j'ai cosignée. Le sujet est essentiel : la prudence commande, pour l'avenir, de permettre que les pertes d'exploitation dues à une pandémie puissent être indemnisées. Ce risque est toutefois trop lourd pour que le système repose sur les seules assurances, et une souscription volontaire conduirait à des primes trop élevées. L'assurance obligatoire apparaît donc comme la seule voie possible, dans une philosophie proche de ce qui est prévu pour les catastrophes naturelles.

L'intervention de l'État est indispensable, en raison de l'ampleur du risque comme de la particularité du sinistre. L'assurance couvre en principe un aléa ; or, si la pandémie est bien imprévisible, l'arrêt total de l'activité résulte ici d'une interdiction administrative. L'État portant la responsabilité du fait générateur indirect de la perte d'exploitation, il est normal qu'il soit partie prenante du dispositif.

Enfin, je partage le souci de simplicité des indemnisations. Il faut éviter que l'indemnisation donne lieu à des calculs et à une expertise qui aboutiraient à des retards trop importants pour les entreprises. Il est nécessaire de privilégier la fluidité.

Je salue donc l'initiative prise ici par le Sénat. Le Gouvernement réfléchit encore, mais le Parlement prend ses responsabilités. L'examen du deuxième projet de loi de finances rectificative avait donné lieu à des amendements émanant de tous les groupes politiques qui s'attachaient à favoriser la participation des assureurs, et nous avions annoncé que le Parlement prendrait ses responsabilités. Dans les secteurs très durablement impactés, comme le tourisme ou la restauration, les assureurs pourraient se montrer ouverts dans l'application des clauses des contrats, d'autant qu'ils ont obtenu des résultats positifs à la suite de la diminution des sinistres dans d'autres domaines, en raison, par exemple, de la baisse du trafic automobile.

Des décisions de justice viennent d'être rendues sur ce sujet. Le texte en intègre-t-il les conclusions ?

Au vu des réactions des entreprises de mon département à l'égard des assurances, j'ai le sentiment qu'un problème se pose : même si le secteur a évolué depuis vingt ans, il semble avoir échappé aux réformes, en comparaison du secteur bancaire, lequel paraît aujourd'hui plus facile à mobiliser.

Comment vous assurez-vous du lien entre la cause de la perte d'exploitation et la pandémie ? Durant la crise que nous traversons, dans certains secteurs, toutes les entreprises se sont trouvées dans l'incapacité de travailler ; en revanche, dans d'autres secteurs, certaines travaillaient et d'autres non. Parfois, la perte d'exploitation a donc plutôt été le fait du choix des entreprises. Comment, dès lors, la caractériser ?

La préoccupation exprimée dans cette proposition de loi est très largement partagée : à l'Assemblée nationale, le groupe socialiste a déposé une proposition de loi, qui ne sera sans doute pas examinée aussi rapidement, abordant les mêmes questions.

Il me semble pertinent de préciser ce sur quoi les entreprises doivent être indemnisées, c'est-à-dire les charges fixes, qui ne peuvent être effacées, malgré la participation de l'État au versement des salaires, par exemple. La réflexion portée au travers du premier amendement nous semble donc intéressante.

La participation des assureurs nous semble essentielle. Cette proposition de loi s'appuie sur la solidarité entre les entreprises, avec une cotisation additionnelle, et l'intervention si besoin de l'État, en raison de la dimension extraordinaire du risque, mais nous nous posons la question de la solidarité des assureurs eux-mêmes et de leur participation à ce fonds, au-delà de ce que prévoient les contrats. Durant cette période, certains sinistres ne se sont pas produits, et par conséquent, des indemnisations n'ont pas été versées, il me semble donc que les assureurs doivent participer à ce fonds en sus de la cotisation au long cours des entreprises et de la participation de l'État, si celle-ci se révélait insuffisante. L'équilibre du modèle ayant changé, nous réfléchissons à des amendements en ce sens en séance. Malheureusement, les appels à la morale et à la participation volontaire sont insuffisants, on le voit bien avec la fraude au chômage partiel. En outre, la participation des assurances au fonds de solidarité est réelle, mais elle se situe en deçà des possibilités. Nous espérons une solidarité plus large !

Le caractère inédit de cette pandémie pose des difficultés. La décision de justice qui a été rendue s'appuie sur une clause particulière d'un contrat spécifique et ne constitue pas une jurisprudence. Laissons faire les tribunaux.

Une réflexion globale : les assureurs n'ont pas la réputation d'être généreux et solidaires. Au sein de cette commission, nous pourrions travailler de façon plus précise sur les enjeux financiers du secteur, car nous brassons des sommes astronomiques, mais nous connaissons mal le fonctionnement et les masses financières du secteur. Nous devons nous en forger une vision si nous voulons mettre ce dernier à contribution. Pourquoi ne pas créer un groupe de travail à ce sujet, associant éventuellement la commission des affaires économiques, qui sera utile durant cette crise et les suivantes ?

Il existe des doublons et des trous entre les aides issues des collectivités locales et celles de l'État. Comment les auteurs ont-ils géré ce point technique ? Ces aides sont-elles comptées dans les recettes ? Si tel est bien le cas, quelles priorités sont mises en place à l'égard des assurances ? Comment les temporalités sont-elles articulées ? L'assurance requiert un certain délai, faudra-t-il attendre que l'ensemble des aides soit versé ? Cette proposition de loi est-elle entrée dans ces détails ?

J'ai cosigné ce texte, j'y suis donc favorable. Quand nous en avions parlé, beaucoup d'entreprises pensaient être assurées, mais ne l'étaient pas - cette réflexion était donc indispensable. Je souhaite toutefois faire une remarque : ne risquons-nous pas de créer des systèmes coûteux qui, en cas de difficultés majeures, pousseraient les gens à ne pas chercher à rebondir par eux-mêmes ? On a vu comment certaines entreprises ont profité du chômage partiel... J'ai visité une entreprise de confection - domaine dans lequel il n'y avait plus du tout d'activité - qui a choisi d'innover et qui a créé un nouveau marché correspondant à la totalité de son activité précédente. Comment faire pour que ce système ne favorise pas une certaine inertie dans les entreprises ?

Je souscris entièrement aux propos du rapporteur général.

Jean-François Rapin, le récent jugement rendu n'est pas intégré au texte, car il fait l'objet d'un appel et ne concerne qu'un contrat spécifique. Certains assureurs ont en effet prévu des clauses concernant des pertes d'exploitation totales en raison d'un risque sanitaire et d'une fermeture administrative décidée par les services d'hygiène. Ainsi, dans l'esprit de cette garantie, elle concernait la présence de cafards ou de souris dans une cuisine, par exemple. Le propriétaire d'un établissement peut donc être indemnisé pour cela, mais dans la situation actuelle, alors qu'il n'en est en rien responsable, il ne le pourrait pas.

Pour répondre à Roger Karoutchi, les assureurs doivent participer, mais s'ils devaient rembourser l'ensemble des pertes dues à la crise actuelle au titre des garanties « pertes d'exploitation » souscrites par les entreprises, le montant des indemnisations à verser serait au moins de 60 milliards d'euros. Il y a, certes, un problème de solidarité des assureurs, mais le but n'est pas de les pousser à la faillite en leur imposant des remboursements supérieurs à leurs fonds propres. Peut-être faut-il réformer la profession, mais il importe de rester prudent.

Je confirme à Sylvie Vermeillet que le dispositif proposé prévoit que la garantie bénéficie aux entreprises ayant subi une baisse du chiffre d'affaires d'au moins 50 % en raison de l'application des mesures administratives prises pour gérer la crise. De plus, les pertes d'exploitation sont prises en compte à hauteur des coûts fixes réels. Il s'agit seulement de garantir la survie des entreprises.

En réponse à Sophie Taillé-Polian, les assurances ne peuvent pas indemniser au-delà de ce que permettent leurs fonds propres. Certes, les réassureurs aident les compagnies, mais il faut faire attention à garantir leur solvabilité, tout en répondant au besoin de solidarité.

Nathalie Goulet, le groupe de travail auquel participe Jean-François Husson va étudier les masses financières que vous évoquez, notamment grâce aux données transmises par la FFA. Il faudra veiller à être attentifs à ces évaluations. Pour le moment, ces masses financières nous sont inconnues, nous en saurons peut-être un peu plus au moment du débat en séance, mais le chemin est encore long.

Je souscris à l'observation de Charles Guené, il y a en effet des risques de doublons comme de trous dans la raquette, mais il faut surtout que les entreprises survivent et obtiennent rapidement des indemnisations. Prenons l'exemple des prêts garantis par l'État : il faut les rembourser et la première échéance intervient après un an ; en cas de défaut, un nouveau prêt peut-être proposé, dont le taux est encore inconnu, et cette incertitude peut être pénalisante pour les entreprises.

En réponse à Philippe Adnot, offrir plus de protection risque de donner lieu à moins de rebond, c'est dans la nature humaine. Il s'agit d'un choix de société. Certains ont agi, des restaurants ont mis en place des ventes à emporter, avec des systèmes de drive, pour conserver un petit chiffre d'affaires, qui restait toutefois très inférieur à la normale. En outre, je constate que, dans mon département, les gens ont envie de reprendre le travail, parce que ce confinement a été long. Nous avons des raisons d'être optimistes.

L'amendement COM-1 vise à remplacer une indemnisation basée sur la perte d'exploitation par une indemnisation correspondant aux charges fixes de l'entreprise. L'assurance remboursera donc les charges fixes, moins tout ce qui est pris en charge par l'État. Il ne s'agit pas de sauvegarder les bénéfices, mais seulement d'assurer la survie de l'entreprise elle-même.

Je précise que nous avons souhaité, Jean-François Husson et moi-même, limiter le dispositif au champ des crises sanitaires. Lors de son audition, la FFA a suggéré l'inclusion dans le champ des émeutes populaires et des attentats, mais une telle extension entraînerait une hausse des primes, et une moindre acceptabilité du dispositif.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'amendement COM-2 tend à préciser l'effet déclencheur de la garantie, c'est-à-dire le champ des mesures administratives prises dans le cadre d'une menace ou d'une crise sanitaire et entraînant le bénéfice de la couverture assurantielle.

L'amendement COM-2 est adopté.

L'amendement COM-3 vise à encadrer par voie réglementaire le montant de la prime acquittée par les entreprises. Il s'agit d'éviter que la mise en place du dispositif soit associée d'une libre tarification de la garantie, ce qui reviendrait trop cher aux entreprises.

L'amendement COM-3 est adopté.

L'amendement COM-4 vise à garantir un versement rapide de l'indemnisation à l'assuré, dans les trente jours après la déclaration auprès de l'entreprise d'assurance. La trésorerie des entreprises est en jeu.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-5 vise à clarifier le rôle du fonds créé à l'article 2 et qui contribue à l'indemnisation des entreprises. Jean-François Husson et moi-même avons évolué sur cette question. Dans le cas d'une fermeture administrative de moins de quinze jours, ou d'une crise sanitaire limitée à une région par exemple, l'assureur peut intervenir tout seul ; si le sinistre est national, il ne le peut pas. Nous avons donc créé trois niveaux : le premier mobilise le couple formé par l'assureur et le réassureur ; le deuxième, le fonds créé par la proposition de loi, abondé de 500 millions d'euros par an au minimum ; et le troisième, si ce fonds ne suffisait pas, l'État.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission

L'amendement COM-6 rectifié est un amendement de cohérence avec les dispositions de l'amendement COM-1.

L'amendement COM-6 rectifié est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-7 est rédactionnel.

L'amendement COM-7 est adopté.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Le rapporteur propose, pour délimiter le périmètre du texte au titre de l'article 45 de la Constitution, de retenir des dispositions relatives à l'élaboration, pour l'avenir, d'une assurance visant à indemniser les entreprises qui subissent une baisse d'activité à la suite de l'application de mesures administratives prises en cas de menace ou de crise sanitaire.

Le périmètre de la proposition de loi est ainsi défini.

Les amendements de séance peuvent être déposés jusqu'au vendredi 29 mai, à midi. Ils seront examinés en commission le mardi 2 juin en début d'après-midi, avant l'examen du texte en séance publique.

Nous examinons désormais le rapport de M. Jérôme Bascher sur la proposition de loi de notre collègue Ronan Le Gleut portant création d'un fonds d'urgence pour les Français de l'étranger victimes de catastrophes naturelles ou d'événements politiques majeurs.

Cette proposition de loi s'inscrit dans la lignée de nombreuses autres propositions de loi ayant peu ou prou le même objet depuis plusieurs décennies, celui de soutenir les Français de l'étranger en cas de crise majeure. Très récemment encore, nos collègues Olivier Cadic et Joëlle Garriaud-Maylam ont déposé deux propositions de loi visant à instituer un fonds de solidarité en faveur des Français de l'étranger victimes d'événements graves.

Ce texte a toutefois la particularité, comme le précise l'exposé des motifs, de sortir de la « logique assurantielle » des fonds d'indemnisation et de choisir la voie du « secours », à travers un fonds d'urgence. La logique est différente. Il s'agit bien ici d'aider sans délai les Français de l'étranger à faire face à la menace à laquelle ils sont exposés ou à subvenir aux besoins essentiels auxquels ils ne peuvent plus répondre. Les aides sont soumises à des conditions de ressources.

Venir en aide immédiatement aux Français les plus démunis qui font face à une crise majeure, c'est ce que font déjà certains fonds existants, comme le fonds de secours pour l'outre-mer, instauré en 2012, qui aide financièrement les sinistrés ultramarins à la suite d'un événement naturel d'une intensité exceptionnelle, ou encore les secours d'extrême urgence aux victimes d'accident, de sinistre ou de catastrophe de grande ampleur, mobilisés lors du passage de l'ouragan Irma ou des inondations de l'Aude par exemple. Mais rien n'est en revanche prévu actuellement pour les Français de l'étranger se trouvant dans une situation similaire.

La crise sanitaire, économique et sociale actuelle en témoigne : face aux difficultés rencontrées par un certain nombre de Français de l'étranger, le Gouvernement a mis en place un plan de soutien de 240 millions d'euros, dont 50 millions d'aides d'urgence calquées sur le dispositif d'aides annoncé le 15 avril dernier pour les foyers les plus modestes en France, qui consiste à attribuer une aide de 150 euros par ménage et un supplément par enfant à charge de 100 euros.

Le fonds proposé permettrait de sortir de cette intervention au coup par coup et de déterminer une doctrine d'attribution d'aides d'urgence mobilisables lorsque les circonstances le nécessitent. Il permet également d'établir clairement la distinction entre les aides sociales existantes, qui ne dépendent pas du contexte socio-économique ou politique du pays, mais de difficultés personnelles des Français de l'étranger concernés - l'allocation mensuelle de solidarité inspirée de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), l'allocation « adulte handicapé » ou « enfant handicapé », ou les aides pour l'enfance en détresse - et les aides d'urgence liées à une crise touchant l'ensemble d'un territoire. Il n'a pas, espérons-le, vocation à être souvent mobilisé. C'est la raison pour laquelle les conséquences budgétaires de la création d'un tel fonds sont modestes.

Plutôt que de procéder par des redéploiements budgétaires dans l'urgence, l'inscription de ce fonds dans le budget aurait le mérite de renforcer la sincérité budgétaire, à laquelle nous sommes, comme la Cour des comptes, très attachés. Ses crédits pourraient être, pour partie, ouverts en loi de finances initiale et, pour partie, puisés dans la réserve de précaution du programme 151 dédié aux Français de l'étranger en cas de crise.

J'en viens maintenant à l'examen des deux articles de cette proposition de loi. Je ne m'étendrai pas sur l'article 2, qui gage financièrement l'article 1er.

L'article 1er institue un fonds d'urgence en faveur des Français résidant habituellement hors de France et régulièrement immatriculés auprès des autorités consulaires qui sont, dans leur pays de résidence, exposés à des menaces sanitaires graves ou sont victimes de catastrophes naturelles, de guerres civiles ou étrangères, de révolutions, d'émeutes ou d'autres faits analogues. Il prévoit que les crédits de ce fonds sont inscrits au budget général de l'État après consultation de l'Assemblée des Français de l'étranger.

Je ne vous propose que de préciser le dispositif et d'en restreindre légèrement le champ d'application pour limiter les risques juridiques liés à l'application de l'article 40 de la Constitution. En particulier, la liste des événements pouvant déclencher la mobilisation du fonds d'urgence est large. Si les menaces sanitaires graves, les catastrophes naturelles, les guerres - civiles ou étrangères - et les révolutions font l'objet de définitions assez communément admises, il n'en va pas de même des « émeutes et autres faits analogues ». Cette dernière catégorie d'événements fragiliserait juridiquement le dispositif en le soumettant à des questions d'interprétation et risquerait de le rendre trop large. C'est la raison pour laquelle je suis favorable à la suppression de cette dernière catégorie d'événements.

Les aides apportées par le fonds peuvent être financières ou matérielles, directes ou indirectes. Cette dernière mention renvoie à la distinction entre les aides directes, accordées par les conseils consulaires pour la protection et l'action sociale (CCPAS), et les aides indirectes, attribuées par les organismes locaux d'entraide et de solidarité (OLES). Cette distinction ne semble pas nécessaire. C'est la raison pour laquelle je vous proposerai un amendement pour la supprimer, afin d'améliorer la rédaction du dispositif proposé et le rendre plus explicite.

Le troisième alinéa de l'article 1er prévoit que l'État est subrogé dans les droits de tout bénéficiaire contre les éventuels responsables des dommages subis et qu'il peut engager toute action en responsabilité. Je vous proposerai de supprimer cet alinéa. Ce principe de subrogation serait, de facto, inopérant, compte tenu des dommages visés. L'État ne peut en effet exercer d'action récursoire à l'encontre d'un État ou personne privée de droit étranger en se substituant aux ayants droit que si les accords internationaux ou le droit local l'y autorisent. L'État français serait donc dans l'impossibilité d'exiger le remboursement de tout ou partie des dépenses qu'il a engagées en faveur de ressortissants français.

Conformément au vade-mecum sur l'application des irrecevabilités en application de l'article 45 de la Constitution adopté par la Conférence des présidents, en vue du dépôt des amendements de séance, le rapporteur nous propose par ailleurs de considérer qu'entrent dans le périmètre de la proposition de loi : la définition des Français de l'étranger bénéficiaires du fonds d'urgence créé ; le champ des événements entraînant la mobilisation du fonds d'urgence créé ; la nature des aides versées ; les modalités de calcul et d'attribution des aides versées, y compris les consultations préalables ; et la recherche de responsabilité contre les responsables des dommages.

Le périmètre de la proposition de loi est ainsi défini.

Comme l'a rappelé notre rapporteur, l'idée d'un tel fonds n'est pas neuve. Elle remonte au moins à la commission Bettencourt en 1974. On pourrait aussi mentionner les travaux de nos collègues Jacques Habert, Charles de Cuttoli, Paulette Brisepierre, Paul d'Ornano ou Xavier de Villepin, dans les années 1990. Plus récemment, Olivier Cadic et Joëlle Garriaud-Maylam ont aussi déposé des propositions de loi.

L'idée est juste. L'État doit être présent aux côtés de tous les Français, conformément à sa fonction régalienne, qu'ils habitent en métropole, en outre-mer ou à l'étranger. Contrairement aux idées reçues, les 3,4 millions de Français de l'étranger ne sont pas les abominables exilés fiscaux que l'on présente parfois : si la France comptait 3,4 millions de milliardaires en exil fiscal, cela se saurait ! La réalité est tout autre : il s'agit souvent de retraités qui vivent avec une retraite modeste et la précarisation des Français de l'étranger est réelle. Or, ils contribuent au rayonnement culturel, linguistique, diplomatique de la France, au travers de la francophonie par exemple. Les entrepreneurs contribuent aussi à développer nos exportations. Les Français de l'étranger font donc partie du dessein et du destin national. Beaucoup d'entre eux paient des impôts - il existe une direction des impôts des non-résidents - et leur contribution au budget de l'État est tout à fait substantielle.

En janvier dernier, lorsque l'épidémie est apparue à Wuhan et a commencé à se propager en Asie, j'ai été alerté sur la situation des Français qui vivent en Chine et en Extrême-Orient. Il est alors apparu nécessaire d'ajouter la dimension sanitaire aux cas visés par nos prédécesseurs : les coups d'État, les tsunamis, les catastrophes naturelles.

La baisse continue des moyens du Quai d'Orsay pèse sur les moyens des consulats et des ambassades. Lorsqu'il était ministre des affaires étrangères, Alain Juppé disait déjà que le budget du ministère était à l'os. Avec les baisses intervenues depuis lors, on doit être à la moelle aujourd'hui ! Les consulats, qui manquent de moyens, doivent faire appel aux réseaux associatifs pour venir en aide à des familles en difficulté, car l'État ne le fait plus. J'ai été président d'une association de Français de l'étranger pendant dix ans et j'ai été sollicité plusieurs fois pour cela. La crise du Covid-19 a été un révélateur de ce manque de moyens. Il a fallu intégrer un volet spécial pour les Français de l'étranger au plan global d'action pour faire face à la crise sanitaire, mais on a perdu du temps. Si le fonds d'urgence avait existé, les moyens auraient pu être mobilisés plus rapidement. Finalement, cette proposition de loi ne fait que pérenniser ce que le Gouvernement a dû mettre en oeuvre pour faire face à la crise actuelle.

Je partage ces excellentes analyses !

Je remercie notre rapporteur et salue sa distinction - subtile - entre l'urgence et la solidarité. Mme Garriaud-Maylam avait déposé en 2008, puis en 2016, des textes visant à créer un fonds de solidarité. Victoire de l'optimisme sur les aléas parlementaires, ce projet revient : même si le mécanisme de la proposition de loi n'est pas tout à fait le même, l'idée est la même.

Ce fonds couvrirait les catastrophes naturelles, les pandémies, les événements politiques majeurs même si le rapporteur souhaite le restreindre légèrement, avec raison, je crois. Il est dommage que les deux textes n'aient pas pu être fusionnés. Le texte de Mme Garriaud-Maylam comportait en effet un volet sur l'entreprise et un mode de financement intéressant. Encore une fois, l'idée est la même, même si le contexte est différent. Comme l'a dit Ronan Le Gleut, si le fonds d'urgence avait existé, il aurait pu aider efficacement les Français de l'étranger. Mais on pourrait en dire autant du fonds de solidarité. J'espère que l'on pourra amender le texte dans les limites de l'article 45 de la Constitution pour le compléter en s'inspirant du mécanisme proposé par Mme Garriaud-Maylam.

Cette proposition de loi comble un manque, qui est apparu lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative. Notre collègue Jean-Yves Leconte nous avait alertés sur le manque de moyens pour mettre en place un plan d'urgence. Les ambassades et les consulats ont des moyens très limités pour aider les Français en difficulté. Il y a donc incontestablement un besoin. Cette proposition de loi y répond. Nous avons donc une approche bienveillante à son égard. Elle a toutefois un défaut, le même que la récente proposition de loi du groupe Les Républicains relative aux Français établis hors de France, dont Jérôme Bascher était déjà rapporteur pour la commission des finances, celui de ne pas contenir d'estimation chiffrée. On ne connaît pas son coût pour les finances publiques. Avez-vous des précisions à cet égard ? Nous sommes aussi très favorables à ce que les conseils consulaires soient associés à la distribution des aides.

Madame Goulet, j'ai beaucoup échangé avec Mme Garriaud-Maylam. Les amendements que vous envisagez ne risquent pas tant de se heurter à l'article 45 qu'à l'article 40 de la Constitution. Je suis assez ouvert, mais nous devrons être vigilants à cet égard.

La réserve de précaution est plafonnée à 3 % des crédits. Le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » comporte 373 millions d'euros de crédits, dont 240 millions environ relevant du titre 2. La réserve de précaution sur le titre 2 n'est que de 0,5 %. On ne peut donc guère mobiliser que quelques millions au titre de la réserve de précaution, ce qui n'est pas à la hauteur des besoins. Il conviendrait alors peut-être d'augmenter les crédits du programme, quitte à les mettre en réserve pour ce fonds, afin de pouvoir dégager 20 à 25 millions d'euros de plus.

En 2020, l'État a créé une mission supplémentaire spécifique « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », permettant de dégager 50 millions d'euros dans l'immédiat. Pour les années suivantes, on pourrait envisager d'augmenter progressivement le programme 151 pour constituer une « sur-réserve » de précaution.

Enfin, je ne vois pas d'objection à associer les conseils consulaires à la distribution des aides, bien au contraire.

L'amendement COM-1 rectifié de notre collègue Christophe-André Frassa précise que le fonds d'urgence est destiné à soutenir les Français résidant habituellement hors de France et régulièrement inscrits au registre des Français établis hors de France. Cette précision rédactionnelle constitue une invitation à s'inscrire sur ce registre. Il supprime également du champ du fonds les « émeutes et autres faits analogues ». J'y suis favorable.

L'amendement COM-1 rectifié est adopté.

Outre une modification rédactionnelle, l'amendement COM-4 précise que les aides visées sont accordées sous condition de ressources, plutôt que de laisser cette précision au sein du dernier alinéa relatif au renvoi à un décret en Conseil d'État.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'amendement COM-5 que je vous présente prévoit une consultation des conseils consulaires lors de la procédure d'attribution des aides.

L'amendement COM-5 est adopté.

Mon amendement COM-6 supprime l'alinéa relatif à la subrogation de l'État dans les droits des bénéficiaires du fonds contre les éventuels responsables des dommages.

L'amendement COM-6 est adopté.

Le dernier amendement COM-7 est un amendement de coordination, qui cherche à alléger la rédaction du dernier alinéa. Le décret en Conseil d'État fixerait les modalités d'application du présent article et préciserait les conditions dans lesquelles sont accordées et calculées les aides, sans mention des conditions de ressources, qui apparaîtraient au deuxième alinéa.

L'amendement COM-7 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-3 rectifié présenté par notre collègue Jacky Deromedi vise à ce que les conseils consulaires soient consultés pour avis sur les attributions d'aides sociales aux Français de l'étranger. Il est satisfait par l'amendement COM-5 que je vous ai proposé.

L'amendement COM-3 rectifié n'est pas adopté.

Je précise que, suite à un changement d'ordre du jour qui devrait être acté lors de la Conférence des Présidents cet après-midi, cette proposition de loi devrait être examinée en séance non plus la semaine qui vient, mais le 30 juin prochain.

Nous examinons maintenant les amendements de séance déposés sur la proposition de loi visant à rendre effectif et à renforcer le plafonnement des frais bancaires.

Lors de l'examen de la proposition de loi mercredi dernier, nous avions décidé de ne pas adopter de texte. Je vous avais néanmoins fait part de mon intention de vous proposer des amendements pour rendre le texte plus opérant.

C'est l'objet de mon amendement n° 14 (FINC.1) qui vise à réécrire l'article unique en apportant deux modifications. Il consacre d'abord dans la loi le principe du plafonnement global des frais d'incidents bancaires pour les personnes en situation de fragilité financière, ce qui correspond à l'engagement pris par la profession en décembre 2018. Il garantit ensuite la transparence des critères mis en oeuvre par les banques pour identifier leurs clients fragiles financièrement : ceux-ci devront être rendus publics et transmis à l'Observatoire de l'inclusion bancaire. Il s'agit ainsi de rendre le texte plus opérant, tout en en conservant l'esprit. L'amendement n° 8 serait satisfait par mon amendement.

L'amendement n° 14 (FINC.1) est adopté.

L'amendement n° 1 porte sur les commissions d'intervention. Il prévoit que celles-ci ne peuvent être facturées que si elles correspondent à une intervention humaine effective, alertant le client sur l'incident constaté et laissant un délai de deux semaines pour le corriger sans frais. En cas de manquement à cette obligation, la banque serait soumise à une sanction, correspondant au décuple de la commission facturée. L'amendement n° 2 prévoit le même dispositif, mais sans sanction.

Même si je partage l'objectif de mettre l'accent sur une démarche préventive, je suis défavorable à ces deux amendements. Le cadre juridique actuel assure déjà l'information préalable du client et les commissions sont déjà plafonnées. De plus, nous avons adopté un amendement de réécriture de l'article.

Une intervention physique est toujours utile, surtout pour les personnes les plus vulnérables. On ne peut résumer la banque aux banques en ligne. Le numérique ne règle pas tout. Peut-être pourrait-on sous-amender l'amendement de notre rapporteur ?

L'amendement n° 13 rectifié prévoit que la Banque de France, le président du conseil départemental ou les points conseil budget puissent informer les personnes en situation de fragilité financière de l'offre spécifique et enjoindre une banque de la proposer. Cet amendement ne correspond pas à la logique de l'offre spécifique et de la détection de la clientèle fragile, qui repose sur la mobilisation des acteurs bancaires. Il existe déjà des opérateurs chargés d'accompagner les personnes. Avis défavorable.

Avis défavorable, pour les mêmes raisons, à l'amendement n° 10, qui étend la procédure d'injonction à l'offre spécifique aux points conseil budget, et à l'amendement n° 3, qui vise la seule Banque de France. La procédure proposée est inutilement complexe. Ne confondons pas droit au compte et souscription à l'offre spécifique.

L'amendement n° 11 prévoit que les banques qui ne proposent pas l'offre spécifique à leur clientèle fragile financièrement doivent rembourser les frais facturés au-delà du plafond applicable. Cet amendement me semble satisfait par le droit en vigueur, car les banques ont l'obligation de proposer l'offre spécifique. Elles doivent en conserver une preuve, en cas de contrôle de la part de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ou de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). J'en demanderai le retrait.

L'amendement n° 12 vise à rendre l'Observatoire de l'inclusion bancaire responsable de la définition des critères d'identification de la clientèle en situation de fragilité financière. Il est vrai que les critères doivent être mieux précisés et surtout plus transparents. Cependant, il est important de prendre en compte la diversité des situations selon les territoires et les établissements de crédit : toutes les banques n'ont pas le même profil de clientèle, ce qui justifie des critères adaptés. À revenu égal, le niveau de vie est en effet différent selon la région où l'on habite. Retrait, sinon avis défavorable.

L'amendement n° 7 rectifié ter vise à préciser les conditions d'information de la clientèle sur les tarifs bancaires. Je partage l'objectif, mais l'amendement ne garantit pas une information réelle du client sur les frais bancaires : il vise les services « les plus représentatifs liés à un compte de paiement », mais les frais d'incidents bancaires n'y figurent pas. C'est pourquoi je demande son retrait au profit de l'amendement n° 15 (FINC.2), qui englobe expressément ces frais. Enfin, avis défavorable à l'amendement n° 9, qui reprend en fait des dispositions réglementaires qui s'appliquent déjà.

L'amendement n° 15 (FINC.2) est adopté.

L'amendement n° 16 (FINC.3) précise la mission de l'Observatoire de l'inclusion bancaire, afin qu'il évalue la mise en oeuvre du plafonnement des frais d'incidents bancaires. Il s'agit d'assurer le suivi du mécanisme et de disposer de données fiables et exhaustives sur le sujet.

L'amendement n° 16 (FINC.3) est adopté.

L'amendement n° 4 rectifié quater prévoit que toute personne ayant été placée en activité partielle doit être considérée comme un client financièrement fragile pendant au moins un an. Je ne suis pas favorable à cet amendement, car son périmètre est trop large : 12,7 millions de salariés ont fait l'objet d'une mesure d'activité partielle. Tous ne sont pas en situation financière fragile. De plus, comme l'a indiqué le Gouverneur de la Banque de France, on constate un niveau de thésaurisation élevé sur les comptes à l'issue du confinement.

Même avis pour l'amendement n° 5 rectifié quater, qui vise les personnes ayant bénéficié d'une aide du fonds de solidarité. De plus, il s'agit en l'occurrence de personnes exerçant une activité professionnelle, alors que le texte ne concerne que les personnes physiques.

L'amendement n° 6 rectifié quater exonère de toute commission au titre d'incidents bancaires durant la période de l'état d'urgence sanitaire, puis durant les trois mois qui suivent son terme, les personnes en situation de fragilité financière, les allocataires du revenu de solidarité active (RSA) et de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), les personnes bénéficiaires des aides personnalisées au logement, les étudiants percevant une bourse du Centre régional des oeuvres universitaires et scolaires (Crous). Le dispositif est compliqué et l'on arrive au terme de la période d'urgence sanitaire. De plus, les banques ne connaissent pas la situation de leur client au regard des minima sociaux, ce qui pose la question de l'accès aux données. Les banques sont aussi très vigilantes sur les commissions d'intervention. Des discussions sont en cours entre les banques et le Gouvernement pour revoir les critères définissant la fragilité des clients : il faut actuellement trois mois consécutifs d'incidents de paiement répétés, ce délai pourrait être ramené à un mois. Cela montre le souci de mieux prendre en compte les situations de difficulté. J'avais préparé un sous-amendement pour préciser le champ d'application, mais, pour ces raisons et après avoir longuement hésité, je retire mon sous-amendement FINC.4 et émets un avis défavorable.

Le sous-amendement FINC.4 est retiré.

Nous ne pouvons pas être en accord avec la position du rapporteur. L'amendement n° 14 (FINC.1) rétrécit considérablement le champ de notre proposition de loi. Il s'inscrit dans le prolongement de votre position la semaine dernière. Certes, c'est mieux que rien, mais il est logique que nous ne ralliions pas à cette position restrictive. Toutefois, cet amendement montre aussi qu'il peut y avoir un chemin pour que le Sénat fasse progresser la législation sur le sujet...

De même, notre amendement n° 6 rectifié quater reprend exactement un dispositif que le Sénat avait adopté tard le soir, à une large majorité, lors de l'examen du projet de loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire. Le Gouvernement avait déposé, assez maladroitement, un amendement de suppression à l'Assemblée nationale qui a été très débattu. J'espère que le Sénat saura faire preuve de cohérence.

La réunion est close à 11 h 30.