a précisé que l'audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, était commune aux commissions des lois, des affaires économiques et des finances, et a mis en avant l'intérêt du projet de loi relatif aux contrats de partenariat qui serait prochainement soumis à l'examen du Sénat.

Soulignant que le projet de loi visait à rendre plus attractif le recours au contrat de partenariat, créé par l'ordonnance du 17 juin 2004, dont l'objet est de faciliter la réalisation d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels publics, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi a estimé nécessaire de dépasser les discours partisans. Elle a rappelé que les partenariats public-privé (PPP) étaient certes perçus comme un outil audacieux de la commande publique, mais qu'en cette matière l'innovation juridique était fréquente. Elle a ainsi évoqué le Canal du Midi, achevé en 1681 et exploité sous le mode de la concession, dont le caractère novateur avait été souligné par l'UNESCO lors de l'inscription du canal au patrimoine mondial de l'humanité en décembre 1996.

a précisé que Pierre-Paul Riquet avait été le maître d'oeuvre et le premier concessionnaire du Canal du Midi, M. Gérard Longuet ajoutant qu'il avait été ruiné.

Rappelant qu'un tel sort n'était pas la norme, Mme Christine Lagarde a considéré que le projet de loi sur les contrats de partenariat comportait des évolutions nécessaires, dans la mesure où cet outil demeurait jusqu'à présent relativement peu utilisé au regard de son objectif initial, dans un contexte européen pourtant favorable à ce mode de passation, comme l'illustrait le cas exemplaire et précurseur du régime britannique des « private finance initiative » (PFI), qui représentaient environ 15 % des investissements publics au Royaume-Uni.

Elle a précisé que seuls 29 contrats de partenariat avaient été conclus en France, sur des projets tels que l'éclairage public à Rouen, la billetterie du Château de Versailles ou la couverture Internet en haut débit de la région Auvergne. Elle a estimé que l'intérêt de ces contrats de partenariat n'était cependant pas en cause dès lors qu'ils permettaient à une entreprise privée de proposer, à ses frais, une prestation globale ultérieurement rémunérée par un loyer de la collectivité publique, susceptible de devenir à terme propriétaire de l'actif ainsi financé. Le recours aux PPP, selon elle, se justifiait lorsque l'Etat ne disposait pas du temps, des moyens ou d'une efficacité comparable à celle du secteur privé pour réaliser un investissement. Ce système incitait également à une réflexion globale et sur le long terme, dans la mesure où le prestataire privé prenait en charge l'ensemble des opérations, de la conception à l'exploitation, celle-ci incluant la maintenance et les services.

Elle a jugé que le manque d'engouement pour les contrats de partenariat s'expliquait, en particulier, par le fait qu'ils avaient été conçus comme une voie d'exception, assortie de conditions légales restrictives telles que l'urgence ou la complexité du projet, et étaient pénalisés par un régime fiscal et comptable moins favorable que celui des marchés publics.

a ensuite évoqué les trois principaux axes du projet de loi : la création de deux nouvelles voies de recours au contrat de partenariat, le renforcement de la neutralité fiscale et la clarification d'un certain nombre de difficultés juridiques.

Abordant la création des deux nouveaux cas de mise en oeuvre du contrat de partenariat, elle a précisé qu'ils s'ajoutaient aux deux cas existants, liés à la complexité et à l'urgence du projet. La première novation consiste à autoriser le recours au contrat de partenariat dès lors que l'évaluation préalable a conclu à un bilan avantages/inconvénients plus favorable pour celui-ci que pour les autres contrats de la commande publique. Ce bilan prendra en compte l'intérêt économique et financier de la personne publique, ainsi que la qualité du service associé au marché principal. La seconde novation concerne la voie d'accès sectorielle qui permettra, jusqu'au 31 décembre 2012, de conclure des contrats de partenariat dans des secteurs précis, à condition toutefois que les résultats de l'évaluation préalable ne soient « pas manifestement défavorables ». Cette voie d'accès entend, au premier chef, répondre aux besoins en investissement très importants des universités. En dépit de la cession de 2,5 % du capital d'EDF, l'utilisation des formules de partenariat public-privé s'avère, en effet, indispensable pour attirer des fonds.

a ensuite abordé la question de la neutralité fiscale entre les contrats de partenariat et les autres outils de la commande publique. Le régime de la taxe pour dépassement du plafond légal de densité et de la taxe sur les locaux à usage de bureaux en Ile-de-France serait ainsi modifié, car, à elles seules, ces deux taxes d'urbanisme pouvaient représenter jusqu'à 10 % du coût d'un ouvrage construit en contrat de partenariat.

Concernant le troisième axe, elle a indiqué que le projet de loi donnait tout d'abord la possibilité au titulaire du contrat de partenariat de consentir des baux commerciaux sur le domaine privé, les recettes ainsi perçues étant prises en compte pour réduire le montant des loyers dus par la personne publique. En outre, le projet de loi reconnait clairement la faculté de transférer au titulaire du contrat de partenariat tout contrat précédemment conclu par la personne publique et pouvant concourir à l'exécution de la mission du partenaire privé.

Compte tenu de la demande des collectivités territoriales portant sur le renforcement de la formation de leurs agents sur le contrat de partenariat, elle a évoqué la décision de constituer au sein de son ministère une « cellule d'excellence », composée d'une trentaine de hauts fonctionnaires, spécialisés dans le fonctionnement des PPP. Par ailleurs, conformément aux souhaits du Premier ministre, chaque ministère devra identifier un ou deux partenariats public-privé qui serviront de référence pour les projets futurs.

Elle a conclu en rappelant que le projet de loi avait été élaboré dans un esprit de concertation avec les professionnels publics et privés de la commande publique.

a acté que le contrat de partenariat complète utilement les outils de la commande publique. Se référant au rapport public 2008 de la Cour des comptes qui, examinant deux partenariats public-privé, a mis en évidence qu'ils ne constituent pas nécessairement le mode d'acquisition le plus avantageux financièrement pour la personne publique, il a demandé si l'évaluation préalable des projets, étape indispensable à ses yeux, ne pourrait être utilement étendue aux autres partenariats public-privé. Il a ajouté qu'une méthodologie pourrait être utilement établie pour que cette évaluation garantisse une expertise effective des projets.

a indiqué que sa commission s'intéresse principalement aux dispositions relatives à la neutralité fiscale entre les partenariats public-privé et les marchés publics, ainsi qu'à la nécessité que le recours au contrat de partenariat ne soit pas détourné à des fins d' « opportunité budgétaire », contraires au principe de sincérité des comptes.

Il s'est interrogé sur les moyens pouvant permettre de vérifier que les engagements financiers des personnes publiques restent budgétairement soutenables malgré le recours aux contrats de partenariat. Il a ensuite demandé pour quelles raisons les baux emphytéotiques administratifs ainsi que les frais financiers des contrats de partenariat ne sont pas éligibles au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). Il a enfin souhaité savoir si le gouvernement prévoit également, afin d'aboutir à une neutralité fiscale parfaite, que les contrats de partenariat soient exonérés de la taxe locale d'équipement et que la publication obligatoire des titres d'occupation du domaine public pour ces contrats bénéficient du salaire fixe de quinze euros pour le conservateur des hypothèques.

Rappelant que 135 projets ont été lancés sous la forme de contrats de partenariat depuis 2004, M. Michel Houel, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, s'est félicité de la création de ce nouvel outil de la commande publique. Il a estimé que ce contrat permet de rattraper le retard en matière de construction d'équipements publics, d'une part, et d'offrir aux personnes publiques la possibilité de bénéficier des compétences des entrepreneurs privés en la matière, d'autre part.

Partageant l'idée que l'évaluation préalable est primordiale, il s'est demandé comment assurer qu'elle garantisse un recours approprié au contrat de partenariat.

Rappelant que la commission des finances avait organisé une table ronde le 19 mars 2008 sur les enjeux budgétaires et comptables des partenariats public-privé, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a confirmé que les personnes publiques ne doivent pas être tentées de recourir aux contrats de partenariat pour échapper aux contraintes budgétaires, dans la mesure où le versement de loyers se substitue à des dépenses d'investissement. Il a ajouté qu'il est indispensable d'assurer une neutralité fiscale complète entre les partenariats public-privé et la maîtrise d'ouvrage publique.

Prenant l'exemple du Brésil, M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques, a constaté que les partenariats public-privé semblent plus développés dans un grand nombre de pays étrangers qu'en France.

En réponse, Mme Christine Lagarde a reconnu la nécessité de mettre en place une grille méthodologique associée à l'établissement du rapport d'évaluation préalable, rapport dont elle a souligné l'importance tant pour la personne publique que pour le partenaire privé.

Elle a également indiqué que le Premier ministre a récemment chargé M. Eric Besson, secrétaire d'Etat chargé de la Prospective et de l'Evaluation des politiques publiques, de conduire une réflexion sur la nécessaire amélioration de la lisibilité du droit de la commande publique.

n'a pas souhaité étendre aux autres formes de partenariat public-privé le bénéfice du FCTVA actuellement accordé aux contrats de partenariat, considérant que seul ce dernier met en oeuvre des objectifs de performance. Elle a par ailleurs précisé que le gouvernement prévoit de compléter les dispositions du projet de loi tendant à garantir la neutralité fiscale entre les contrats de partenariat et les marchés publics par un volet réglementaire comprenant, en particulier, une réforme de la taxe locale d'équipement et du salaire du conservateur des hypothèques. Elle a ajouté que l'exemple britannique des PFI (« private finance initiative ») laisse présager à l'avenir un certain développement des contrats de partenariat tant en nombre qu'en volume financier.

Se déclarant satisfait du contenu du projet de loi, M. René Beaumont a relaté son expérience de construction d'une gendarmerie pour expliquer que les partenariats public-privé sont des contrats très complexes à conclure et à mettre en oeuvre.

Rejoignant les propos de Mme Christine Lagarde, il a estimé nécessaire de former les agents publics, en particulier territoriaux, à la procédure applicable à ces nouveaux contrats de la commande publique.

Il a souhaité savoir :

- pourquoi le projet de loi limite au 31 décembre 2012 la possibilité de conclure plus aisément des contrats de partenariat dans des domaines d'intervention de l'Etat et des collectivités territoriales jugés prioritaires, la condition de l'urgence étant réputée remplie ;

- pour quelle raison l'Etat, qui souhaite stimuler le recours au contrat de partenariat, n'a pas encore donné son accord pour la passation d'un tel contrat dans le cadre de la réalisation du canal Seine-Nord-Europe.

Après avoir rappelé que le transfert des risques, habituellement supportés par la personne publique, à la personne privée a inévitablement un coût financier, Mme Nicole Bricq s'est demandé comment l'évaluation préalable peut effectivement apprécier la part de risques portée par chacun des partenaires publics et privés tout au long de la durée du contrat, celle-ci pouvant être particulièrement longue et les prestations assurées devant nécessairement évoluer.

Indiquant que les partenariats public-privé s'avèrent particulièrement utiles dans les secteurs où les personnes publiques ne disposent pas de l'expertise nécessaire, en particulier celui de l'innovation, M. Paul Girod a demandé si le critère de la complexité pour recourir au contrat de partenariat permet de couvrir ces domaines d'activité.

Il a également considéré que les normes posées par Eurostat pour conclure qu'un contrat de partenariat est ou non déconsolidant ne garantissent pas pleinement le respect des critères de Maastricht par les Etats.

Saluant l'ouverture de nouveaux cas de recours au contrat de partenariat par le projet de loi, M. Gérard Longuet a rappelé que, si de mauvais arguments peuvent effectivement conduire à la conclusion d'un partenariat public-privé, il en existe également de bonnes raisons, à savoir :

- permettre une « massification des travaux », c'est-à-dire la possibilité de réaliser des travaux à une plus grande échelle ;

- bénéficier, dès le début du projet, des compétences techniques du partenaire privé ;

- rappeler aux contribuables qu'un investissement coûte bien plus à l'Etat ou aux collectivités territoriales que son coût initial et les frais financiers y afférents.

a souhaité la généralisation du recours au contrat de partenariat. Il a regretté que le gouvernement ne veuille pas étendre le FCTVA aux baux emphytéotiques administratifs, faisant valoir qu'une telle mesure ne conduirait pas à une baisse des recettes fiscales de l'Etat compte tenu de l'effet de substitution entre les différentes formes de partenariats public-privé.

satisfait du recours au contrat de partenariat pour la réalisation du théâtre de Rambouillet eu égard à la complexité du projet et au déficit de formation et de compétence du personnel de la mairie, a salué le remarquable travail d'accompagnement de la Mission d'appui à la réalisation des contrats de partenariat (MAPPP). Il a souligné, parmi les atouts du contrat de partenariat, d'une part l'utilisation par le partenaire privé de matériaux de qualité compte tenu de son obligation d'assurer la maintenance de l'ouvrage pendant une durée très longue, d'autre part, la possibilité de percevoir des recettes annexes qui permettent à la personne publique de réduire la rémunération versée à la personne privée.

Rappelant que, par sa décision du 26 juin 2003, le Conseil constitutionnel avait considéré que le recours au contrat de partenariat devait rester exceptionnel compte tenu des dérogations qu'il apporte au droit commun de la commande publique, M. Jean-Pierre Sueur a mis en avant le risque de contrariété du projet de loi à cette décision. En outre, il a souligné qu'il est particulièrement difficile d'établir, au terme de l'évaluation préalable, que le recours au contrat de partenariat est plus favorable que d'autres outils de la commande publique, compte tenu de la durée du contrat et de l'évolution fréquente des besoins de la personne publique. Il a enfin regretté que le contrat de partenariat, par son caractère global, n'offre pas de garanties suffisantes de mise en concurrence, s'agissant en particulier de la conception des ouvrages.

En réponse, Mme Christine Lagarde a indiqué que la limite du 31 décembre 2012 fixée dans le projet de loi pour la voie d'accès sectorielle se justifiait par la nécessité d'encadrer cette nouvelle voie de recours afin de se conformer à la décision du Conseil constitutionnel. Elle a également précisé que la déclaration d'utilité publique sur le projet du canal Seine-Nord-Europe doit être prononcée dans un délai très bref.

Elle a souligné que le recours au contrat de partenariat suppose de réfléchir au partage de risques optimum entre la personne publique et la personne privée.

Enfin, elle a rappelé que, par sa décision du 11 février 2004, Eurostat a souhaité l'intégration des partenariats public-privé dans les critères d'endettement des ratios de Maastricht lorsque la personne publique supporte les risques de l'opération. En conséquence, elle a plaidé pour une harmonisation entre les principes des comptabilités publique et privée.

s'est étonné du faible nombre de contrats de partenariat signés depuis 2004 et s'est interrogé sur le statut juridique des opérations de construction de gendarmeries.

sur la proposition de loi n° 197 (2007-2008), adoptée par l'Assemblée nationale, relative aux conditions de commercialisation et d'utilisation de certains engins motorisés ;

sur le projet de loi relatif à la mobilité des fonctionnaires (sous réserve de son dépôt).