Dans nos auditions de la semaine dernière, nous avons travaillé sur le raisonnement économique qui sous-tend la politique d'exonération des cotisations sociales. Aujourd'hui nous abordons le sujet sous l'angle des instruments de la politique de l'emploi. Avec 10 millions de salariés et environ 1,5 million d'entreprises concernées, les exonérations occupent évidemment une place singulière.

Nous avons demandé à M. Marc-Antoine Estrade de nous exposer les différents instruments de la politique de l'emploi, qui comprend également d'autres dispositifs d'exonération plus ciblés. M. Estrade est accompagné de M. Benoît Ourliac, chef de la mission de l'analyse économique à la Direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (Dares), qui a compétence pour l'élaboration des statistiques et l'évaluation de ces politiques.

La DGEFP a en charge la conception et la mise en oeuvre des politiques de l'emploi ciblées. La Dares est elle aussi rattachée au ministère du travail, de l'emploi et du dialogue social. Elle a compétence pour l'élaboration des statistiques et l'évaluation de notre action, notamment les allégements de cotisations.

Les politiques de l'emploi visent deux grands objectifs : atténuer les conséquences des crises de l'emploi et améliorer la situation de l'emploi. Elles requièrent des budgets importants : la Dares publie régulièrement leur montant, 85 milliards d'euros en 2011, soit 4,3 % du PIB. Il ne s'agit pas seulement de dépenses de l'Etat. Les régimes d'assurance chômage entrent dans le total pour environ 25 milliards d'euros, le service public de l'emploi pour 5 milliards ; les aides ciblées aux employeurs (contrats aidés, aides sectorielles, services à la personne, aides ciblées géographiquement, DOM, zones de revitalisation rurale, etc) se sont montées approximativement à 16 milliards, à comparer aux 21 milliards d'allègements généraux de cotisations.

Dans l'ensemble de ces dépenses, les exonérations de charges sociales - pour la plus grosse part, compensées - tiennent historiquement une place importante. On en a fait usage pour soutenir la politique de l'emploi.

Il y a eu différentes phases dans la politique de l'emploi, la conception dominante du chômage et des moyens d'y remédier évoluant au fil du temps. Dans les années soixante-dix et quatre-vingt, on a considéré que le mieux était de reverser les personnes vers l'inactivité, via les pré-retraites. Dans la seconde moitié des années quatre-vingt, constatant que le chômage se concentrait sur certaines catégories de personnes, on a créé des formes d'emplois de transition, contrats aidés par exemple. Au milieu des années quatre-vingt-dix, changement de paradigme : on s'est orienté vers des politiques plus générales, augmentant le nombre des emplois marchands aidés ou des aides au temps partiel - mesures qui ont disparu par la suite.

La politique de l'emploi, après s'être concentrée sur la frontière entre le chômage et l'inactivité, s'est donc efforcée de trouver des formes différentes de constitution de l'emploi. Dans le schéma esquissé par le nouveau Premier ministre mardi, c'est presque l'ensemble des emplois qui a désormais vocation à bénéficier d'allégements.

Les contrats aidés non marchands visent des catégories spécifiques. Les premiers contrats de ce type, les travaux d'utilité collective, sont apparus en 1984. Le stock des emplois aidés a atteint en 1999-2000 près de 500 000 personnes ; à fin décembre 2013, le stock a reflué à 280 000, mais cet outil reste important sous le rapport budgétaire, puisqu'il représente une dépense de plus de 3 milliards d'euros, auxquels s'ajoutent les exonérations.

La France est l'un des derniers pays d'Europe à utiliser les contrats aidés non marchands. Leur avantage majeur est de donner aux pouvoirs publics une capacité de réaction rapide face à une augmentation du chômage. La Dares estime que lorsqu'on ouvre 1 000 nouveaux contrats aidés non marchands, le stock des emplois augmente de 700 et le nombre des chômeurs diminue de 550. C'est donc l'un des outils les plus puissants de réduction conjoncturelle du chômage. En outre, on peut le cibler finement, jeunes sans qualification, chômeurs de longue durée... Il exige en revanche une intervention du service public de l'emploi en direction des employeurs et des bénéficiaires potentiels, au contraire des allègements, qui sont automatiques.

De génération en génération de contrats aidés, les obligations des employeurs ont été renforcées. Les emplois d'avenir, au contenu précis et qui comportent une obligation de formation, sont caractéristiques de cette tendance.

Pourriez-vous préciser comment la mise en oeuvre de ces mesures se répartit entre secteur public et secteur privé ?

Nous préférons distinguer entre secteur marchand et secteur non marchand. C'est ce dernier qui fournit majoritairement des contrats aidés. La différence entre les deux tient à ce que les contrats aidés marchands suscitent des effets d'aubaine : une subvention est versée pour un emploi qui aurait pu être créé sans cette aide. A l'inverse, les collectivités territoriales ou les associations qui offrent de tels contrats n'auraient pas créé ces emplois sans l'aide. C'est donc dans le secteur non marchand qu'une action a les effets conjoncturels les plus rapides sur le niveau de l'emploi total.

Pour les bénéficiaires, en revanche, les contrats aidés dans le secteur non marchand n'ont pas la même portée que dans le secteur marchand : la probabilité de trouver un emploi à l'issue de leur contrat est plus faible que dans le secteur marchand où les contrats aidés sont un moyen d'insertion. Il convient donc de combiner les deux outils si l'on souhaite à la fois lutter rapidement contre le chômage et améliorer la situation des personnes à plus long terme.

Les limites des contrats aidés ont été perçues au début des années quatre-vingt-dix : coût, résultat incertain à moyen terme. C'est pourquoi les pouvoirs publics se sont tournés à partir de 1993 vers les allègements de charges.

Qu'en est-il de la répartition de ces emplois à l'intérieur du secteur non marchand ?

Les grosses masses sont représentées par les collectivités territoriales et par le secteur associatif ; puis viennent les établissements scolaires et le secteur médico-social. Les données correspondantes sont publiées régulièrement.

chef de la mission de l'analyse économique, Direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (Dares). - Elles sont contenues dans les bilans annuels de la Dares. Vous y trouverez toutes les informations sur les caractéristiques des bénéficiaires et des employeurs concernés.

Il semble difficile de mesurer l'efficacité de ces contrats. Pourra-t-on d'ailleurs continuer à s'appuyer sur les collectivités, confrontées à d'énormes problèmes financiers ?

Nous allons lancer une expérimentation à destination de ces employeurs non marchands : il s'agira de contractualiser leur action au bénéfice des titulaires de contrats aidés. Nous espérons ainsi améliorer les conditions d'accueil des personnes, de manière à ce que leur activité soit source de valeur. Mais dans toute définition d'un contrat aidé il y a un arbitrage entre aide aux personnes et construction d'emplois. Beaucoup de collectivités territoriales se sont engagées dans des emplois d'avenir, mais au détriment de la création d'emplois. Elles recrutent un jeune qui accèdera ensuite à un poste devenu vacant : il n'y a pas emploi supplémentaire, mais recrutement anticipé.

A quoi ont servi les emplois aidés depuis 2001 ? Nous avons mis au travail des jeunes qui n'y étaient pas. Une société de transports en commun de l'agglomération grenobloise a recruté des jeunes dans ce cas, pour promouvoir la civilité auprès des usagers. Un certain nombre d'entre eux sont devenus conducteurs ou contrôleurs. Ils ont trouvé là un sas vers l'emploi. Une expérience similaire a été faite dans le domaine de la propreté urbaine. Il est vrai que l'on n'a pas créé d'emplois supplémentaires, mais on a accompagné ces jeunes vers le monde du travail. Il y a eu beaucoup d'échecs : il ne faut pas avoir peur de l'échec !

Les études ont révélé que si les emplois jeunes des années 2000 n'avaient pas existé, la trajectoire de leurs bénéficiaires - collectivement sinon individuellement - n'aurait sans doute pas été très différente. Cela a justifié un changement de dispositif et le passage à un autre type d'intervention, de nature plus macro-économique. D'où l'idée d'instituer des allégements généraux de cotisations, afin de répondre à la persistance d'un chômage élevé. En outre, lorsque la croissance est revenue, elle a été pauvre en emplois. Cela était-il dû au coût du travail ? Au début des années quatre-vingt-dix, l'idée prévalait qu'il n'y avait pas de problème de coût du travail moyen ; mais que le niveau du Smic freinait les recrutements de personnes peu qualifiées. C'est ainsi que l'on a expliqué la persistance du chômage.

L'emploi des travailleurs peu diplômés reste aujourd'hui un problème particulièrement marqué en France. Le taux de chômage des non diplômés continue d'augmenter significativement, alors que celui des diplômés fluctue mais ne croît pas. On a cherché dans les années 1980 et 1990, par la massification de l'enseignement, à améliorer la formation initiale, augmenter le nombre de diplômés, de bacheliers ; mais depuis le début des années 2000, on n'arrive plus à réduire la part des non diplômés parmi les nouveaux entrants sur le marché du travail. Cette situation n'est pas propre à la France, tous les pays connaissent la même.

La stratégie des pouvoirs publics au début des années quatre-vingt-dix, inspirée par les études du Commissariat au plan, a été de réduire le coût du travail sur les emplois peu qualifiés - ou plutôt sur les bas salaires - tout en préservant la rémunération des salariés. La stratégie globale comprenait également une revalorisation du Smic, ainsi que des compléments de revenus d'activité comme la prime pour l'emploi (PPE) et le RSA-activité. Les annonces du nouveau Premier ministre dans son discours de politique générale vont encore dans ce sens.

Les allègements portent sur les cotisations sociales, correspondant aux trois principales branches : maladie, vieillesse, famille. Ils ne portent pas, jusqu'à présent, sur les contributions sociales - assurance chômage, retraite complémentaire, formation professionnelle etc. La dépense atteint 20,6 milliards d'euros en 2012.

La politique des allègements de cotisations a connu trois grandes phases. Les allègements ont commencé en 1993 et se sont étendus jusqu'en 1998 (avec les allègements Juppé). Puis le passage aux 35 heures s'est accompagné du doublement du montant des allègements, entre 1999 et 2003. Enfin, entre 2003 et 2006 a été mise en oeuvre la réforme Fillon, qui visait à faire converger par le haut les minima salariaux sans pour autant accroître le coût du travail. Elle était inspirée par une logique défensive, selon laquelle la forte hausse du Smic devait être compensée par les allégements de cotisations. La montée en charge de ce dispositif s'est achevée en 2008, et après ce pic le montant des allégements a reculé d'environ 10 %, en raison aussi de la crise.

Nous avons mesuré l'impact de ces allégements sur l'évolution du coût relatif du travail au niveau du salaire minimum, par rapport à celle du coût du travail au niveau du salaire médian. Ces courbes divergent à partir des années quatre-vingt-dix grâce à la mise en place des allégements généraux. La deuxième phase d'allègements, qui a accompagné la réduction du temps de travail et la réforme Fillon, a été défensive, visant à empêcher que le coût du travail n'augmente du fait des revalorisations du Smic. Au final, on a réussi à ramener le coût du travail au niveau du Smic à ce qu'il était dans les années soixante. Avec une conséquence : la part de l'emploi non qualifié dans l'emploi total ne diminue plus depuis les années quatre-vingt-dix.

Mais les emplois non qualifiés sont de plus en plus souvent occupés par des diplômés.

C'est bien des postes de travail que nous parlons, non des personnes. L'emploi peu qualifié avait baissé considérablement dans les années 1980 et 1990. De nouveaux types d'emplois peu qualifiés, notamment dans les services, ont pris le relais.

Pour résumer, l'emploi peu qualifié a chuté du fait de la désindustrialisation, il a remonté grâce aux services....

et les exonérations générales de cotisations sociales l'ont stabilisé. Nous parlons ici de postes - savoir qui les occupe est une autre question.

Jusqu'en 2008, et d'un point de vue macro-économique, les exonérations ont eu pour effet de stabiliser l'emploi peu qualifié dans l'emploi total.

Le chômage frappe de plein fouet les moins qualifiés, voilà le constat. Se préoccupe-t-on de nettoyer les fenêtres quand la maison tombe en ruine ? Si l'on compare la politique française de l'emploi avec celle des autres pays, l'évidence saute aux yeux : le logiciel conceptuel à partir duquel nous raisonnons est totalement faux. La preuve, ces quelque 600 000 offres d'emploi non pourvues ; le chiffre est très choquant. En Allemagne, on considère que la création du Smic entraînera la destruction de 200 000 emplois. Nous dépensons des fortunes pour des résultats très médiocres, changeons de logiciel.

Plutôt que de rafistoler une maison en ruine, tout raser et reconstruire est effectivement tentant... L'image est parlante mais n'oublions pas que nous devons reloger les habitants entre temps. Nous évoquons les arbitrages entre emplois qualifiés et non qualifiés mais il s'agit d'arbitrages entre chômage et emplois non qualifiés.

La politique de l'emploi ne se résume pas aux 20 milliards d'exonérations de cotisations sur les bas salaires, elle se constitue également des 30 milliards de la formation professionnelle. Création d'emplois et qualification des salariés, ces deux objectifs doivent être poursuivis de concert si nous ne voulons pas laisser les personnes insuffisamment qualifiées sur le carreau.

Contrairement à ce que l'on entend, la politique d'allègement sur les bas salaires a fait l'objet de maintes évaluations depuis son lancement. Si les méthodes employées divergent, de nombreuses études existent. La plupart portent sur la première vague des exonérations, celles dites Juppé, de 1993 à 1998. Deux raisons à cela : la nécessité d'un recul dans le temps pour en évaluer l'impact, et la mise en place isolée de ces allègements, qui facilite l'observation des effets - ce n'est pas le cas de la deuxième vague des allègements, où le temps de travail et le salaire minimum ont été modifiés aussi. D'après la synthèse de la Dares, nous aurions sauvegardé entre 200 000 et 400 000 emplois grâce aux exonérations de la première vague, le double grâce à la deuxième vague. L'ampleur des effets de cette politique prête donc à débat ; en revanche, l'effet positif n'est remis en cause par personne.

Le coût brut est donc de 20 à 40 000 euros par emploi créé ou sauvegardé.

Si je comprends bien, vous n'opérez pas de distinction entre emplois créés et emplois sauvegardés.

En effet.

C'est pourtant fondamental.

Un emploi est un emploi.

En France, on dénombre chaque année 5 millions d'emplois détruits pour 5 millions d'emplois créés. Au sein de ces énormes flux, il est difficile de différencier les emplois qui ont été purement créés de ceux qui ont été sauvegardés.

Nous connaissons tous par coeur les travaux de Schumpeter sur la destruction créatrice !

La distinction entre emploi sauvegardé et emploi créé est très théorique au niveau macroéconomique - elle ne l'est évidemment pas pour les gens qui perdent leur emploi.

Encore une fois, nous raisonnons à partir de concepts totalement faux. Nous essayons à tout prix de sauvegarder des emplois peu qualifiés sans voir le signal fort que nous envoie notre déficit du commerce extérieur. Pourquoi ce déficit ? Parce que, s'il est exclu de rivaliser avec des pays qui produisent du bas de gamme, des tee-shirts par exemple, nous ne disposons pas non plus d'une main-d'oeuvre suffisamment qualifiée pour concourir avec l'Allemagne. Notre objectif, ce devrait être de créer des emplois qualifiés pour nous insérer dans la compétition mondiale plutôt que de livrer un combat d'arrière-garde sur les emplois non qualifiés.

Nous sommes d'accord sur le fond. La question est : qu'offrir aux personnes peu qualifiées en attendant ?

Dès les premiers allègements de cotisations, des critiques se sont élevées. On reprochait à la mesure de faire obstacle à la dynamique des salaires, la montée en gamme de l'économie, la croissance et la compétitivité. En réalité, les exonérations, cela a été démontré, n'ont pas d'effet négatif sur les salaires à court terme. Elles représentent un surplus, que l'employeur partage éventuellement avec le salarié : tout dépend du rapport de force dans le secteur, des tensions ou non sur le marché du travail. Le temps passant, les allègements surenchérissent cependant le coût des augmentations de salaires. Globalement, une augmentation de salaire de 1 euro coûte 1,40 euros à l'entreprise ; 1,80 euros si le salaire bénéficie de l'exonération. C'est la conséquence du ciblage de cette politique...

La trappe à bas salaire !

Et, parce que les exonérations ralentissent la dynamique salariale, les travailleurs ne sont pas incités à s'investir dans leur travail, à se former... A quoi bon faire des efforts si c'est pour gagner si peu d'argent ?

Néanmoins, les études existantes démontrent qu'il n'y a pas eu de ralentissement marqué des carrières et des salaires. Au vrai, on ne peut pas tirer de conclusion tranchée : on ne peut pas complètement écarter l'hypothèse qu'il se soit produit un ralentissement. Surtout, ces phénomènes observés par le passé ne préjugent pas de la suite. Raison pour laquelle on ne peut pas faire des allègements de cotisations l'alpha et l'oméga de la politique de l'emploi. Nous devons continuer à accompagner la montée en gamme des produits et des salariés. Cela passe par la formation professionnelle que vous venez de réformer en profondeur, cela passe aussi par une politique de l'innovation et de la compétitivité qui est plutôt du ressort de Bercy. C'est exactement l'orientation mise en avant par Manuel Valls.

J'aimerais revenir en détail sur certains sujets. Y a-t-il une articulation des exonérations de cotisations sociales avec les autres instruments de la politique de l'emploi ? Certains évaluent le nombre d'emplois créés ou sauvegardés grâce aux allègements de cotisations à 200 000, d'autres à 800 000, d'autre encore à 1,5 million. Rapporté au coût annuel, le bilan est évidemment très différent. A votre avis, les exonérations présentent-elles un meilleur rapport coût efficacité que les autres instruments de la politique de l'emploi ?

Les allègements seraient plus efficaces, nous a-t-on dit, sur les bas salaires avec un seuil de sortie de 1,4 Smic. Quelle est votre analyse ? Le coût du travail constitue-t-il, comme on l'entend souvent, le principal frein à l'embauche ? La politique de compétitivité des entreprises appartient-elle à la politique de l'emploi, sachant que la restauration des marges des entreprises ne conduit pas nécessairement à des embauches ?

Ce qui différencie les exonérations générales de cotisations sociales des autres instruments de la politique de l'emploi, et ils sont nombreux, c'est leur caractère automatique. Ils touchent, non pas tel ou tel type de public, mais un type d'emploi situé sur une frange de rémunération. Pour les contrats aidés, il faut ajouter à leur coût, qui est important, des frais de gestion et de structure qui sont loin d'être neutres. Il existe par ailleurs des allègements ciblés sur tel secteur économique ou telle zone géographique.

A combien évaluez-vous ces exonérations spécifiques ?

De 4 à 5 milliards...

Le coût ne s'ajoute pas à celui des exonérations générales car les deux dispositifs s'excluent l'un l'autre. Si l'agriculture ne bénéficiait pas d'exonérations spécifiques, elle basculerait dans les exonérations générales. Cela reviendrait au même pour les finances publiques.

Pour calculer le coût par emploi créé, on extrapole à partir des données recueillies sur la première vague des allègements. Approximativement, cela donne 20 000 à 40 000 euros par emploi.

Quel volume d'emplois les allègements touchent-ils ?

Sur un total de 17,5 millions de salariés concernés dans le secteur privé, si l'on exclut les particuliers employeurs, 9 millions de personnes. Le chiffre de 10 millions figure dans la loi de finances pour 2014 mais le calcul portait sur le nombre d'emplois - or un même salarié peut occuper différents emplois au cours de l'année.

En bref, la collectivité finance la moitié d'un salaire bénéficiant d'une exonération.

La question est essentielle : faut-il favoriser la création de 400 000 emplois par les exonérations ou créer directement 400 000 emplois ? Je ferai observer que la création d'emplois publics génère des coûts de structure, de gestion, sans parler des retraites. Idem pour les emplois aidés dans le secteur non marchand, que nous avons d'ailleurs du mal à vendre... Les exonérations générales présentent l'avantage, non seulement d'être automatiques, mais aussi de créer de l'emploi privé.

Soit, reste que la collectivité paie et dans une période aussi contrainte que la nôtre...

On parle d'allègements, un terme que nous avons hérité, mais on pourrait tout aussi bien dire que l'on a fiscalisé le financement de la sécurité sociale.

Sans l'avoir jamais décidé !

Le mode de financement de la sécurité sociale a été modifié de fait. On a attribué à la sécurité sociale un panier d'impôts et de taxes affectés pour compenser les allègements. Ce qui, soit dit en passant, revient à introduire une progressivité dans les cotisations sociales.

Le Premier ministre a annoncé de nouvelles exonérations sans indiquer quel en serait le financement...

Il est probable que l'affectation de nouveaux impôts et taxes à la sécurité sociale sera gagée par une baisse de la dépense publique. C'est ce qui est envisagé.

Si les allègements sont concentrés sur les salaires inférieurs à 1,4 Smic, on travaille sur la création d'emplois. Au-delà, c'est la compétitivité qui est visée.

J'ignore quel est le bon ciblage. Je sais, en revanche, qu'il faut le manier avec prudence... Le rapport Malinvaud en 1998 préconisait d'étendre les allègements pour limiter les effets de trappe à bas salaire. Depuis quinze ans, nous tournons autour de 1,6 Smic ; preuve qu'on a trouvé un équilibre.

L'expression « trappe à bas salaire » n'est-elle pas franco-française ? Nous sommes l'un des seuls pays à pratiquer le Smic, et à un niveau élevé.

Les allègements existent sous d'autres formes dans d'autres pays. Voyez les mini-jobs en Allemagne, faiblement rémunérés et sans cotisations associées. Il en résulte un risque de pauvreté laborieuse, et c'est bien ce qui incite à présent les Allemands à instaurer un Smic.

La pauvreté laborieuse pose question dans tous les pays européens. Les partenaires sociaux européens demandent à la Commission européenne des indicateurs pour mieux suivre l'évolution de ce phénomène.

Un point que j'aurais dû souligner : la dégressivité des allègements surenchérit le coût d'une augmentation de salaire pour les employeurs, mais aussi pour le salarié à cause des transferts et de la progressivité du système fiscal. Le taux marginal d'imposition sur la rémunération versée par l'employeur pour un célibataire sans enfant au Smic est de l'ordre de 89 % ; sans allègement, elle serait de 86 %. Notre système de redistribution joue un rôle désincitatif sur l'effort et la formation des salariés. Les cotisations employeurs ne sont pas seules à contribuer à la progressivité du coin fiscalo-social.

La possibilité de cibler les exonérations sur les seuls travailleurs de la production a-t-elle été étudiée ? Comment exclure les services ?

Les règles européennes de la concurrence interdisent les aides ciblées. Nous avons bataillé des années pour la baisse de la TVA dans la restauration. Dans les années quatre-vingt-dix, les entreprises du textile ont dû rembourser les allègements spécifiques qu'elles avaient reçus.

Je le sais, pour avoir eu à connaître de ces affaires dans ma vie professionnelle passée.

J'ajoute que les frontières entre production et service sont souvent floues : des services participent effectivement de la production, au titre des consommations intermédiaires. Attention à ne pas provoquer des ruptures dans la chaîne, des comportements d'évitement, des changements dans les modes de production, car je ne suis pas certain que l'on aidera ainsi le travailleur de la production.

Nous avons le plaisir de recevoir le professeur Yannick L'Horty qui consacre ses travaux à l'effet sur l'emploi des exonérations de charges sociales depuis de longues années. Il est l'auteur de nombreux ouvrages sur les politiques de l'emploi et du marché du travail. Il a également signé un article intitulé « Pourquoi est-il si difficile d'évaluer les politiques publiques ? » et, plus récemment, a publié un article dans la revue de l'OFCE sous le titre : « Evaluer les réformes des exonérations générales de charges sociales ». Grâce à vous, monsieur, nous espérons mieux appréhender l'impact des allègements par secteur d'activité.

Voilà deux décennies, effectivement, que je travaille sur le sujet. J'ai réalisé ou accompagné nombre de travaux de recherche et opérations d'évaluation portant sur les politiques d'allègements. Ces dernières se décomposent en trois générations : la première, de 1993 à 1996 ; la deuxième a accompagné le passage aux 35 heures ; la troisième, la réforme Fillon de 2003 à 2005, a installé le dispositif actuel.

Je suis professeur d'économie à l'université Paris-Est Marne-la-Vallée mais également directeur de la fédération du CNRS « Travail, emploi, politiques publiques » qui regroupe sept laboratoires de recherche. Mes premiers travaux ont consisté en une évaluation ex ante de la première génération des allègements. À partir d'un modèle économique fondé sur des hypothèses de fonctionnement de l'économie et du marché du travail, on déduit les effets sur l'emploi d'un choc d'exonération de charges sociales. À la fin des années quatre-vingt-dix, j'ai mené un travail d'évaluation ex post en m'appuyant sur les données des entreprises et de l'enquête « emploi » en privilégiant une approche sectorielle, pour mettre en évidence les disparités de réaction des divers secteurs économiques. À la fin des années deux-mille, je me suis penché sur la réforme Fillon en croisant les données individuelles des entreprises - les déclarations annuelles de données sociales (Dads) - avec les fichiers de L'Acoss. À ce jour, il s'agit de la seule évaluation ex post connue de la dernière vague des exonérations. Et il importe de savoir quelle réforme on évalue. Le ciblage, qui a varié de 1 à 1,6 Smic, l'ampleur de l'exonération et sa forme (le barème), déterminent les effets de la politique d'allègement sur l'emploi. Cette étude, qui a donné lieu à des publications dans les revues Fiscal Studies et Economie et Statistique, a pour originalité d'examiner l'effectivité des exonérations au niveau de l'entreprise. Autrefois, on ne pouvait aller au-delà d'une estimation en fonction de la masse salariale.

Après cette étude qui a mobilisé de grosses bases de données et d'importants moyens de calcul, j'ai mené un nouveau travail de simulation ex ante, qui a été publié dans la revue de l'OFCE. À l'époque, il était question de revoir le barème des exonérations générales, pour réduire la voilure de 5 milliards d'euros. J'ai tenté de savoir, selon différents scénarios, quel serait l'impact de cette décision sur l'emploi. Les résultats confirment que la forme de l'exonération a des effets cruciaux sur l'emploi. Si la priorité va à la réduction du chômage, il faut cibler les bas salaires. Si elle est d'améliorer la formation et la compétitivité, l'exonération doit être plus diffuse. Le choix est donc, en définitive, politique : il revient à un arbitrage entre quantité et qualité des emplois.

Ces dernières semaines, j'ai pris une position publique dans les débats intenses sur le pilotage du pacte de responsabilité. Avec mon collègue François Langot, nous avons proposé à 60 économistes de cosigner une tribune - elle est parue dans Le Monde début février - dans laquelle nous demandions une priorité forte pour les bas salaires dans la politique d'exonérations. Fait rare, car les économistes ne sont généralement pas de furieux pétitionnaires, nous avons récolté 36 signatures en deux jours ; c'est dire combien cette idée fait l'objet d'un consensus fort.

Début mars, nous avons publié dans Les Echos un nouvel article en réponse au Medef. Si l'objectif est la compétitivité, la bonne méthode ne consiste pas à modifier l'architecture des prélèvements sociaux et, certainement pas à fiscaliser le financement de la branche famille.

Le sujet de cette mission est d'actualité. Pour aller dans votre sens, pensez-vous que la suppression des cotisations résiduelles au niveau du Smic, de l'ordre de 2,5 points, ait un effet incitatif fort pour les entreprises ? Ne risque-t-elle pas d'avoir un effet de trappe à bas salaires ?

On reproche aux allègements de cotisations de favoriser les secteurs à forte intensité de main d'oeuvre non-qualifiée et d'entraver la fameuse « montée en gamme » de l'économie française. Les annonces du Premier ministre prennent en compte cette préoccupation avec la réduction annoncée de 1,8 point de cotisation famille à partir de 2016 pour les salaires allant jusqu'à 3,5 Smic. Quels pourraient en être, d'après-vous, les effets sur l'emploi ?

Vous avez mis en évidence le lien entre augmentation du Smic et baisse du coût du travail. Ne sommes-nous pas, dans cette hypothèse, dans un pur effet d'aubaine ?

Une question sur la méthode. A la lecture de votre article, il semble que la répartition des salariés au voisinage du Smic soit mal connue. Comment construire une politique publique dans ces conditions ? Se pourrait-il, par exemple, que les mesures annoncées sur les cotisations salariales concernent moins de personnes que prévu ?

Enfin, vous avez avancé des chiffres qui représentent un coût élevé pour les finances publiques, de l'ordre de 40 000 euros par emploi créé. Quel jugement portez-vous sur le rapport coût efficacité de ce dispositif ?

Le Premier ministre a évoqué un mix incluant des mesures pour la compétitivité. Or vous semblez dire que les exonérations de charges sociales ne sont pas forcément le meilleur instrument pour renforcer la compétitivité. Quelles seraient vos propositions ? Comment financer les exonérations annoncées ?

Les économistes appellent « incidence fiscale » l'impact d'une hausse des exonérations sur le coût du travail. Au voisinage proche du Smic l'incidence fiscale est très forte, car ce sont les pouvoirs publics et non le marché qui fixent le montant du Smic brut, celui des cotisations sociales employeur et celui des cotisations sociales payées par l'employé. Une baisse des cotisations sociales de l'employeur se répercute donc intégralement sur le coût du travail - l'impact de la baisse de celui-ci sur le niveau de l'emploi est un autre débat.

Lorsque l'on s'éloigne du Smic, les salaires sont négociés et des « fuites » ne sont pas à exclure : une baisse des cotisations sociales peut être absorbée en tout ou partie par une augmentation des salaires. Les exonérations ne sont donc pas des outils adéquats pour faire baisser les coûts de production lorsque les salaires ne sont pas très proches du Smic. C'est une bonne raison pour les concentrer sur les bas salaires. De surcroît, la sensibilité de l'emploi au coût du travail est plus élevée pour les bas salaires. Il y a enfin un argument purement comptable, relatif à l'effet d'assiette. À enveloppe budgétaire donnée d'exonérations, la concentration sur les bas salaires garantit un effet plus élevé qu'une distribution plus large.

En somme, le barème idéal d'exonération serait une concentration extrême au voisinage immédiat du Smic. L'État pourrait même, à ce niveau, financer une partie des salaires. Ce serait la politique la plus efficace pour créer des emplois. Bien sûr, un tel barème créerait en revanche plus qu'une trappe, un gouffre à bas salaires. Les salariés deviendraient prisonniers d'un niveau de rémunération bloqué. Les gouvernements successifs qui ont mené une politique d'exonérations ont fait des compromis entre lutte contre le chômage, aménagement des carrières salariales, défense de la productivité et de la compétitivité : chaque arbitrage se lit dans le barème. Un nouveau compromis est en cours d'élaboration aujourd'hui.

Une politique d'exonération doit être accompagnée d'un effort de formation, afin que les travailleurs non qualifiés ne soient pas trop nombreux : les exonérations ont vocation à s'intégrer dans des politiques plus globales.

Le risque de trappe à bas salaires a été très vite pris en compte. En effet, si les mesures de 1993-1994 étaient en marches d'escalier, on prend soin depuis lors de retenir un profil linéairement dégressif afin d'éviter les effets de seuil. Mais alors, il en résulte une modération salariale plus générale. Il faut donc être vigilant dans la définition de la pente des exonérations. La concentration des exonérations au voisinage du Smic doit s'accompagner d'un élargissement de la fenêtre d'exonération pour obtenir une pente correcte. Les gouvernements successifs ont respecté ce principe, c'est le cas aujourd'hui aussi dans le pacte de responsabilité annoncé.

Jusqu'où peut-on aller sans déséquilibrer le système et nuire à son efficacité ? Un montant d'1,6 Smic, 1,7 ? Si nous allons trop loin, cela coûtera cher...

Les paramètres des dispositifs d'exonération ne sont jamais fixés selon un pur raisonnement d'optimisation de leur effet sur l'emploi. Ils résultent de la sédimentation des décisions successives. Ce n'est pas si grave : il n'existe pas de valeur optimale absolue pour chaque paramètre, tout dépend des valeurs retenues pour les autres. Ainsi, le chiffre d'1,6 Smic s'impose pour des cotisations sociales de 26 points au niveau du Smic. Si les exonérations devaient être encore intensifiées à ce niveau, il faudrait encore élargir la fenêtre d'exonération, comme cela a été annoncé.

Il faut aussi arbitrer entre les secteurs d'activité : la distribution des salaires étant très différente de l'un à l'autre, certains sont plus favorisés par un dispositif d'exonération donné. Les autres sont fondés à manifester leur dépit, car les masses budgétaires engagées sont importantes. Cela dit, les secteurs d'activité à haut salaires tirent bénéfice des exonérations ciblées sur les bas salaires, puisque le coût des biens intermédiaires qu'ils acquièrent diminue. Leur compétitivité-coût s'en trouve accrue elle aussi.

Cela se répercute...

Oui, on peut parler de capillarité. L'interdépendance fait que les secteurs à bas salaires ne sont pas seuls à profiter des exonérations qui leurs sont destinées.

Du fait des exonérations générales, la gestion du salaire minimal est perturbée en France. Pour sortir des 35 heures, qui avaient introduit plusieurs dispositifs de garantie mensuelle de rémunération, la réforme Fillon de 2003 et 2005 a procédé à une unification, au prix d'une sortie par le haut : c'est à ce moment-là que le salaire minimum a fortement augmenté. Depuis 2007, il est géré avec une grande modération.

Les dispositifs d'exonération ont toujours été utilisés non pour faire baisser le coût du travail mais pour éviter qu'il n'augmente à la suite de la hausse du salaire minimal : de manière défensive, en quelque sorte. Pour la première fois depuis plus de vingt ans, les exonérations de cotisations sociales pourraient devenir offensives et se traduire par une baisse en niveau absolu du coût du travail. L'effet sur l'emploi devrait être plus visible. C'est une perspective originale du point de vue historique.

Hier, lors du discours de politique générale, nous avons eu plus d'informations sur les exonérations envisageables que sur la manière de les financer. Comment Bercy voit-il la question ? Les rentrées de cotisations seront moindres, les indemnités de chômage à verser diminueront sans doute aussi...

Lorsque nous les évaluons, nous ne savons pas comment les exonérations sont financées, mais c'est un point important car elles ont un coût. Il n'y a pas d'affectation budgétaire ; le financement est donc sans doute assuré à chaque fois par un composite d'économies de dépenses et de recettes nouvelles. Il reste que les mesures ne s'autofinancent pas, même si elles ont un effet sur l'emploi.

Pour construire le budget, il faut bien faire des hypothèses.

Pour évaluer l'impact des exonérations, on part d'hypothèses sur leur financement, par exemple un tiers de hausse de TVA, un tiers d'économies de dépenses, un tiers d'autres recettes fiscales ; on évalue l'impact des mesures d'exonérations, et l'on calcule le solde. Bien sûr, c'est une source d'incertitudes dans les hypothèses sous-jacentes à l'évaluation : quel est l'effet sur l'emploi d'une hausse de la TVA, sur quels postes budgétaires portent les réductions de dépenses, car l'impact sera différent, etc.

C'est pourtant ces sujets que nous devons aborder pour construire le budget. Merci pour cet exposé très clair.

La réunion est levée à 12 heures 30.