Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 80 (2008-2009) de financement de la sécurité sociale pour 2009, adopté par l'Assemblée nationale.

a indiqué que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 était dense et a précisé qu'il ne s'était pas saisi pour avis des mesures relatives à l'organisation des branches, qui n'avaient aucun impact financier, ni de la partie relative à l'ONDAM médico-social, compte tenu de la mise en place de la mission sénatoriale commune d'information sur le cinquième risque.

a souligné que ce projet de loi était marqué par deux nouvelles reprises de dettes :

- 26,6 milliards d'euros devraient ainsi être transférés à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), au titre des déficits cumulés des branches maladie et vieillesse du régime général ainsi que du fonds de solidarité vieillesse. Il rappelle que la CADES avait jusqu'à présent repris 107,6 milliards d'euros de dettes, dont 37,5 milliards d'euros devraient être amortis à la fin de l'année 2008. Il a précisé que l'extinction de la dette sociale était prévue en 2021 et que les charges financières supportées par le régime général seraient allégées d'1,1 milliard d'euros ;

- après avoir apuré la dette « héritée » du BAPSA, le projet de loi de finances pour 2009 propose de transférer à l'Etat la dette propre du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA), soit 7,5 milliards d'euros. M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a précisé que ce projet de loi de financement prévoyait, quant à lui, la suppression du FFIPSA et l'adossement de la branche maladie du régime social agricole au régime général. Cette opération devrait être neutre financièrement en 2009, en raison de l'affectation du produit de la taxe sur les véhicules de société au financement de la protection sociale agricole. En revanche, elle ne le serait plus à compter de 2010, le rendement de cette taxe progressant moins que l'évolution des dépenses d'assurance maladie du régime social agricole.

a ensuite mis en perspective les nombreux transferts de recettes et de dépenses prévus par le projet de loi de financement.

Il a, en particulier, précisé les modalités de la reprise de dette opérée par la CADES, puis souligné que la situation financière restait difficile, le régime général ne devant renouer avec l'équilibre qu'en 2012.

Il a noté que ce PLFSS proposait pourtant des mesures de redressement des comptes afin de ramener le déficit du régime général de 15 milliards d'euros fin 2009, en tendance, à 8,6 milliards d'euros. Malgré cela, le plafond d'avances de trésorerie fixé pour le régime général en 2009 reste élevé, puisqu'il s'établirait à 17 milliards d'euros après reprise de dette.

a noté que le redressement proposé par ce PLFSS s'expliquait par des mesures d'économie, mais également par des transferts entre organismes et un surcroît de recettes résultant, notamment, de l'instauration d'un « forfait social » (nouvelle contribution patronale de 2 % sur les éléments de rémunération actuellement exclus de l'assiette des cotisations).

S'agissant de l'évolution des dépenses, il a noté que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), est fixé à 157,6 milliards d'euros, en progression de 3,3 % par rapport à 2008, ce qui supposait de réaliser 2,2 milliards d'euros d'économies. Il a rappelé le constat de la Cour des comptes, selon laquelle « les conditions d'élaboration des ONDAM annuels et pluriannuels n'ont pas permis de fiabiliser cet outil qui fait l'objet d'un affichage volontariste non appuyé sur des mesures d'économies crédibles », ce qui invite à la prudence.

a ensuite formulé deux observations principales, l'une relative à la branche maladie, la seconde relative à la branche vieillesse.

Il s'est interrogé tout d'abord sur le mouvement visant à taxer davantage les organismes complémentaires, tout en prévoyant de mieux les associer aux négociations conventionnelles. Il a souligné l'importance de cette mesure prévue pour être « pérenne », et est revenu sur la répercussion éventuelle de cette contribution sur les assurés ou les adhérents.

Puis il a évoqué la structure même du système de protection sociale. Ce basculement vers les organismes complémentaires pourrait n'être qu'un premier pas vers un basculement global de 3 ou 4 milliards d'euros, comme les équipes de la révision générale des politiques publiques ou par le Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie avaient pu l'évoquer.

Par ailleurs, une intervention accrue des organismes complémentaires conduirait à faire évoluer la gestion du risque, ce qui renverrait à la possibilité ou non d'être libre de contracter avec les offreurs de soins.

s'est également interrogé sur les modalités de financement des régimes de retraites, ce PLFSS mettant en place des mesures assez cohérentes destinées à permettre aux personnes qui le souhaitent de travailler plus longtemps. Il s'est toutefois interrogé sur leur capacité à réduire les déséquilibres.

Il a également émis des doutes sur la capacité à financer les régimes de retraites sans augmenter globalement les prélèvements obligatoires, conformément au schéma prévu par la réforme des retraites de 2003, qui prévoyait d'augmenter les cotisations vieillesse en diminuant à due concurrence les cotisations chômage.

a jugé nécessaire de préciser le rôle exact du fonds de réserve pour les retraites (FRR), qu'il fallait continuer à abonder, même s'il connaît une année 2008 difficile.

Il a également observé que ce projet de loi de financement traduisait un effort pour mieux gérer certains fonds qui faisaient l'objet de surdotations, et rappelé qu'il avait proposé au cours des années passées, sans succès, de réduire les dotations de certains d'entre eux, comme le fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP). Il s'est donc félicité de ce que les dotations prévues pour 2008 aient été en partie annulées et de ce que les dotations proposées pour 2009 soient moins importantes.

Il a ensuite noté que ce PLFSS proposait une réorganisation des organismes intervenant dans le domaine des systèmes d'information de santé, ce qui répond aux préconisations formulées par la commission à l'automne 2007. Quant à la mise en place du dossier médical personnel (DMP), il a pris acte des déclarations de la ministre de la santé, de la jeunesse et des sports faisant état d'une relance du projet, mais a déclaré attendre les résultats, les discours ayant eu, par le passé, du mal à se concrétiser.

Il a également observé que le projet de loi aménageait le dispositif de l'indemnité temporaire de retraite en outre-mer et en a précisé le contenu.

Enfin, il a regretté que le PLFSS ne tienne pas compte des propositions qu'il avait récemment formulées en matière de taxation de l'industrie du médicament. Il proposera donc des amendements afin de donner suite à certaines de ses propositions.

a souhaité savoir si le Gouvernement entendait réviser les hypothèses macroéconomiques sur lesquelles le PLFSS avait été initialement construit. Il a souhaité que le Gouvernement puisse procéder à cet ajustement lors de son examen par le Sénat.

s'est interrogé sur la part du financement de la sécurité sociale supportée, d'une part, par les cotisations sociales et, d'autre part, par les impôts et taxes affectés. Il a souligné le poids important des cotisations sociales destinées au financement de la branche maladie et de la branche famille, indiquant que celles-ci pesaient lourdement sur le coût du travail.

a rappelé que, pour 2009, les ressources affectées au financement de la sécurité sociale, pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, représentaient 432,6 milliards d'euros, dont 265 milliards d'euros correspondent à des cotisations sociales et 117,7 milliards d'euros à des impôts et taxes affectés. Il a précisé que 80 milliards d'euros de dépenses d'assurance maladie et 35 milliards d'euros de dépenses de la branche famille étaient financés par des cotisations sociales.

Après avoir souhaité l'élaboration d'un glossaire afin de faciliter la compréhension du PLFSS, Mme Michèle André a souhaité connaître l'état d'avancement de la mise en oeuvre du DMP.

a indiqué que, lors de l'examen par l'Assemblée nationale, de l'article 35 du PLFSS prévoyant la création d'une agence pour les systèmes d'information partagés, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, avait fait part de sa volonté de reprendre le chantier du DMP et avait précisé le rôle qu'elle souhaitait voir jouer par cette agence.

a ajouté qu'il attendrait les traductions concrètes, car les discours avaient souvent eu du mal à se réaliser. Il a indiqué qu'il profiterait du débat thématique sur l'hôpital pour interroger la ministre de la santé sur cette question.

a indiqué que la mise en place de systèmes d'information efficaces dans le domaine de la santé constituait, en effet, un préalable à toute réforme.

a ajouté que la mise en oeuvre du DMP nécessiterait, d'une part, une formation adaptée des directeurs d'hôpitaux, afin de les sensibiliser à la question des systèmes d'information, et, d'autre part, un effort de vulgarisation à l'égard des patients.

Etant donné la situation économique actuelle et l'augmentation attendue du chômage, Mme Nicole Bricq a souhaité obtenir des compléments d'information quant à l'intérêt de reporter à 70 ans la possibilité de mettre à la retraite des salariés. Elle s'est interrogée sur les hypothèses macro-économiques sur lesquelles la réforme des retraites avait été envisagée, ainsi que sur la capacité du Gouvernement à respecter le schéma de financement élaboré en 2003, à savoir augmenter les cotisations vieillesse en diminuant à due concurrence les cotisations chômage. Elle a également souhaité obtenir des précisions sur la « feuille de route » du FRR.

a indiqué qu'il convenait de favoriser les carrières longues et de permettre aux individus le souhaitant de travailler plus longtemps. S'agissant du FRR, il a rappelé que la mission principale de ce fonds consistait à gérer les sommes qui lui sont affectées et mises en réserve jusqu'en 2020, pour permettre ensuite de lisser jusqu'en 2040 l'évolution des taux de cotisation aux régimes éligibles au fonds. Il a précisé que les ressources du fonds s'élevaient aujourd'hui à 31,4 milliards d'euros, dont 60 % faisaient l'objet de placements en actions. Il a rappelé que, lors de sa création, il était prévu que les réserves du FRR atteignent 150 milliards d'euros d'ici à 2020, ce qui ne sera pas le cas, sauf si le fonds dispose d'abondements supérieurs à ceux des dernières années.

a souhaité que le Gouvernement précise le rôle assigné au FRR dans le financement à long terme du système de retraites par répartition, notamment dans un contexte financier difficile marqué, pour la première fois, par une performance annuelle négative du rendement des actifs.

a indiqué que l'existence de ce fonds se justifiait tant que les placements effectués par le FRR offraient un rendement supérieur à l'amortissement de la dette.

a souhaité connaître les causes de l'évolution du solde de la branche famille, qui, entre 2007 et 2009, passerait d'un excédent de 200 millions d'euros à un déficit de 200 millions d'euros. Il a également demandé des précisions sur les dispositions adoptées à l'Assemblée nationale en matière de médicaments génériques.

a indiqué que le déficit de la branche famille résultait notamment du transfert progressif à la branche famille de l'intégralité du financement des majorations de pensions pour les parents ayant plus de trois enfants. En ce qui concerne les médicaments génériques, il a précisé que l'Assemblée nationale avait adopté un amendement visant à rendre obligatoire la prescription, en dénomination commune internationale (DCI), des médicaments génériques, ce qui devrait en favoriser le développement. Il a ajouté que la généralisation du dispositif « générique contre tiers-payant » serait également de nature à en accroître la consommation.

Répondant à M. Marc Massion, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a précisé que les « cotisations fictives » correspondaient aux situations dans lesquelles l'employeur fournit directement des prestations sociales, sa contribution au financement de ces prestations étant alors comptabilisée en tant que « cotisations fictives ».

Répondant à M. Serge Dassault, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a précisé que les taxes et impôts affectés au financement de la sécurité sociale comprenaient notamment la contribution sociale généralisée (CSG), la contribution de 2 % sur les revenus du capital, la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S), ainsi que toutes les recettes fiscales finançant les allégements généraux de cotisations sociales ou les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires.

Il a rappelé, s'agissant des opérations de reprise de dette, que 26,6 milliards d'euros devraient être transférés à la CADES en 2009, au titre des déficits cumulés des branches maladie et vieillesse du régime général ainsi que du fonds de solidarité vieillesse, soulignant que la CADES avait, jusqu'à présent, repris 107,6 milliards d'euros de dettes, dont 37,5 milliards d'euros devraient être amortis à la fin de l'année 2008.

a souhaité obtenir des précisions sur l'article 61 du PLFSS relatif aux conditions de mise à la retraite après 65 ans.

a indiqué que, suite aux modifications apportées par l'Assemblée nationale, il serait désormais possible aux salariés qui le souhaitent de prolonger leur activité au-delà de 65 ans, sous réserve d'en avoir préalablement manifesté l'intention auprès de leur employeur et dans la limite de cinq années. L'employeur devra interroger son salarié, chaque année, sur ses intentions. Il ne pourra pas mettre à la retraite un salarié qui souhaite poursuivre son activité avant que ce salarié n'atteigne 70 ans.

s'est interrogé sur les écarts de coûts du travail pouvant exister entre les établissements de santé publics et les établissements de santé privés à but non lucratif et a souhaité connaître les raisons du retrait de l'amendement déposé par M. Alain Vasselle, lors de l'examen du PLFSS pour 2008, tendant à instaurer un coefficient correcteur s'appliquant aux tarifs nationaux d'hospitalisation, destiné à compenser ce différentiel de charges. Il a souhaité pouvoir soutenir M. Alain Vasselle, cette année, si ce dernier souhaitait représenter son amendement.

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements sur les articles de ce projet de loi de financement.

a indiqué qu'il pourrait déposer, à titre personnel, un amendement instaurant un dispositif de « flagrance sociale » en cas de travail dissimulé.

A l'article 12 (Majoration de la taxe versée par les organismes complémentaires au Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie), la commission a adopté un amendement supprimant une disposition introduite par l'Assemblée nationale, prévoyant une compensation intégrale des charges supportées par la CNAMTS au titre des bénéficiaires de la CMU complémentaire, alors que les organismes complémentaires resteraient soumis à une compensation forfaitaire.

Elle adopté, à l'unanimité, deux amendements à l'article 14 (Taxes sur les entreprises du médicament), afin de donner suite aux propositions de son rapport n° 427 (2007-2008) sur la taxation de l'industrie du médicament :

- le premier, afin fixer le taux de la contribution sur le chiffre d'affaires des entreprises du médicament à 1 % au cours des années 2009 à 2011 ;

- le second, afin de fixer le « taux K », qui conditionne le déclenchement de la clause de sauvegarde sur le chiffre d'affaires des entreprises pharmaceutiques, à 1,4 % au cours des années 2009 à 2011.

De même, pour donner suite à une autre proposition de son rapport sur la taxation de l'industrie du médicament, la commission a, à l'unanimité, adopté un article additionnel après l'article 14 offrant une base législative au conseil stratégique des industries de santé, en précisant ses modalités de fonctionnement ainsi que sa composition.

Puis elle a, à l'unanimité, adopté un amendement tendant à supprimer l'article 17 bis (Exonération du paiement de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés pour une partie du chiffre d'affaires réalisé par les grossistes-répartiteurs).

Elle a ensuite adopté, après l'intervention de M. Jean-Pierre Fourcade, un amendement à l'article 30 (Plafonds d'avances de trésorerie), tendant à réduire, à titre conservatoire, de 50 à 40 millions d'euros le plafond d'avances de trésorerie fixé pour la Caisse de retraites du personnel de la RATP, afin d'initier un débat sur les modalités et le calendrier de son adossement au régime général.

Abordant les dispositions relatives aux dépenses d'assurance maladie pour 2009, après les interventions de Mme Michèle André et de MM. Jean Arthuis, président et Jean-Pierre Fourcade, la commission a évoqué la question de la modulation du plafond des franchises sur les médicaments, les actes paramédicaux et les transports sanitaires en fonction du revenu.

Après les interventions de M. Marc Massion et de Mme Nicole Bricq, elle a également adopté un amendement portant article additionnel après l'article 39, afin de supprimer l'observatoire économique de l'hospitalisation publique et privée.

Après les interventions de Mme Michèle André et de M. Jean-Pierre Fourcade, la commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 50, afin d'améliorer l'information donnée par le professionnel de santé au patient, en permettant à celui-ci une meilleure comparaison des devis médicaux.

ont fait part de leurs réserves sur les dispositions de l'article 61 (Suppression des dispositifs de mise à la retraite d'office des salariés).

A l'article 67 (Dotations versées aux « fonds amiante »), après l'intervention de M. Serge Dassault, elle a adopté, à l'unanimité, un amendement tendant à maintenir la contribution à la charge des entreprises, versée au Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA), introduite par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005.

a rendu hommage à M. Paul Girod, son prédécesseur dans la fonction de rapporteur spécial de cette mission, pour l'importance du travail accompli en la matière.

Elle a dressé un bilan de la politique immobilière mise en oeuvre par l'Etat depuis 2004, et en a signalé les avancées, notamment le développement des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI), la mise en place des loyers « budgétaires », la création du conseil de l'immobilier de l'Etat et la réforme du service en charge des domaines, devenu France Domaine. D'importants progrès restent toutefois à réaliser. Ainsi, les outils de gestion doivent être consolidés, notamment le tableau général des propriétés de l'Etat (TPEG), dont elle a rappelé les critiques de la Cour des comptes quant à l'insuffisante qualité. Par ailleurs, elle a considéré que la gouvernance du système pouvait être améliorée, en particulier le rôle de France Domaine. Elle a également préconisé une plus forte intégration des opérateurs de l'Etat dans le champ de cette politique.

Elle a cependant relevé deux progrès acquis pour 2009. Le premier tient à la création, dans le projet de loi de finances, d'un programme dédié aux travaux d'entretien « lourd » de l'Etat, assurant la « traçabilité » budgétaire de ces opérations.

Un second progrès résulte de l'aménagement des règles d'intéressement des ministères aux cessions immobilières dont ils ont l'initiative. A compter de 2009, 15 % des produits de cession demeurant consacrés au désendettement, chaque ministère ne s'en verrait plus retourner que 65 %, contre 85 % actuellement. Les 20 % restant serviraient à constituer une réserve interministérielle pour financer des projets immobiliers que les ministères, individuellement, ne pourraient soutenir. Toutefois, elle a souligné qu'une bonne gestion immobilière ne pouvait se résumer à des opérations de vente.

Puis elle a présenté les crédits du compte spécial : ses recettes, correspondant aux cessions immobilières prévues, sont attendues au niveau, sans précédent, d'1,4 milliard d'euros. Toutefois, dans les conditions actuelles de marché, atteindre cet objectif reste aléatoire. Les cessions d'immeubles militaires, à elles seules, devraient s'élever à 1 milliard d'euros. Elle a donc émis des doutes quant à la possibilité de réaliser effectivement cet objectif.

a fait observer qu'un tel niveau de recettes serait d'autant plus difficile à atteindre que le Gouvernement avait prévu que les communes les plus fortement touchées par les restructurations de la défense bénéficieraient de cessions à l'euro symbolique des immeubles devenus inutiles à l'Etat.

a rappelé que le ministère de la défense bénéficiait, par dérogation, d'un « droit de retour » intégral des produits de cessions d'immeubles militaires. En conséquence, seuls, 4,3 % du produit global des cessions immobilières de l'Etat en 2009 soit 60 millions d'euros devaient être affectés au désendettement.

Elle a jugé cette situation insatisfaisante dans le contexte d'un alourdissement de la charge de la dette de l'Etat liée à la conjoncture financière et économique. En conséquence, elle a proposé par amendement de porter à 15 % la part des cessions immobilières de l'Etat qui devrait être versée au désendettement, soit 210 millions d'euros, en intégrant à cet effort le produit des cessions militaires. Il s'agissait ainsi d'inviter le Gouvernement à réviser les règles actuellement fixées au niveau règlementaire.

Un débat s'est alors instauré.

s'est interrogé sur le fondement juridique précis des règles d'affectation des recettes de cessions immobilières.

a indiqué que cette ventilation résultait du régime de l'intéressement des ministères aux cessions, organisé au sein des projets annuels de performances. Sans avoir de valeur législative, ce régime constitue un engagement du Gouvernement, et il devrait être fixé dans une circulaire du Premier ministre, actuellement à l'état de projet, dont la publication était prévue prochainement.

a estimé qu'eu égard à son importance, le niveau des produits de cessions immobilières de l'Etat affectés à son désendettement devrait être déterminé par le Parlement.

a souligné que la conjoncture économique était peu propice aux ventes patrimoniales de l'Etat, et donc au désendettement public. A titre d'exemple, il a mentionné la faible contribution au désendettement de l'ordre de 150 millions d'euros que fourniraient vraisemblablement, en 2008, les cessions de participations financières de l'Etat. Il a fait part de son scepticisme quant aux possibilités que les cessions d'immeubles militaires conduisent, en 2009, à des produits à hauteur d'un milliard d'euros.

Puis, à l'initiative de M. Jean Arthuis, président, et de Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, la commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 61 du projet de loi de finances, et tendant à consacrer l'affectation au désendettement d'une fraction minimum du produit des cessions immobilières de l'Etat.

Puis la commission a entendu une communication de Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, sur les baux locatifs de l'Etat.

a rappelé que M. Paul Girod, alors rapporteur spécial, avait entrepris un contrôle, en application de l'article 57 de la LOLF, sur le thème de « l'Etat locataire ». En pratique, ce contrôle avait porté sur les baux supportés par l'Etat en Ile-de-France et, plus particulièrement, dans Paris.

Elle a tout d'abord fait état des éléments chiffrés établis à l'issue du contrôle.

En premier lieu, début mai 2008, 88 baux de l'Etat d'un montant individuel supérieur à 500.000 euros (hors taxes et hors charges), pris pour la location de bureaux, avaient été recensés en Ile-de-France. Ces baux représentaient un total de 240 millions d'euros de loyers annuels, pour une occupation globale de 543.500 m2, soit un loyer moyen de 2,7 millions d'euros et d'environ 440 euros/m2. Les cinq ministères supportant les baux les plus élevés en valeur absolue étaient :

- le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (bail de 15,5 millions d'euros par an, à la Défense) ;

- le ministère de la défense (bail de 14,1 millions d'euros par an, à Bagneux) ;

- le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales (bail de 11,3 millions d'euros par an, dans le XVe arrondissement de Paris) ;

- le ministère de la santé, de la jeunesse et des sports (bail de 10 millions d'euros par an, dans le XIIIe arrondissement de la capitale) ;

- enfin, le ministère de la justice (bail de 9,6 millions d'euros par an, dans le XVe arrondissement).

Cependant, au plan du nombre d'implantations locatives, les principaux ministères étaient ceux du budget, des comptes publics et de la fonction publique (23 sites), de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales (12 sites), et de la justice (11 sites).

En second lieu, début juin 2008, 53 baux de l'Etat d'un montant individuel supérieur à 500.000 euros (hors taxes et hors charges), pour la location de bureaux, avaient été recensés à Paris, et classés selon l'importance du montant de loyer annuel rapporté à la surface occupée.

Sous cet aspect, les principaux ministères par le nombre d'implantations locatives sont ceux du budget, des comptes publics et de la fonction publique (11 sites) et de la justice (9 sites). Mais, alors que le ministère chargé du budget ne compte qu'un bail parmi les vingt plus onéreux, le ministère de la justice détient trois des cinq baux les plus onéreux au mètre carré, et quatre baux sur les dix plus onéreux. Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a détaillé cette dernière liste.

Le ministère de la justice supporte les baux suivants :

- au titre de son administration centrale, deux baux : d'une part, boulevard de la Madeleine, dans le VIIIe arrondissement, un loyer de 1.088 euros/m2 (représentant 3,2 millions d'euros par an) ; d'autre part, quai André-Citroën, dans le XVe arrondissement, un loyer de 606 euros/m2 (représentant 9,6 millions d'euros par an) ;

- au titre de la Cour de cassation, boulevard Saint-Germain dans le VIe arrondissement, un loyer de 881 euros/m2 (4,2 millions d'euros par an) ;

- enfin, pour le pôle financier du TGI de Paris, situé rue des Italiens dans le IXe arrondissement, un loyer de 785 euros/m2 (5,1 millions d'euros par an). Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a rappelé que les mauvaises conditions du renouvellement de ce loyer avaient fait l'objet d'une audition spécifique par la commission, le 9 avril 2008.

Le deuxième bail parisien de l'Etat le plus élevé au mètre carré est celui de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES), rue Vivienne, dans le IIe arrondissement. Il s'agit d'un loyer de 972 euros/m2 (représentant 1,8 million d'euros par an).

La Mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie (MILDT), logée dans un immeuble de la rue Saint-Georges, dans le IXe arrondissement locaux affectés aux services du Premier ministre, mais dont la MILDT occupe l'essentiel supporte un loyer de 873 euros/m2 (1,8 million d'euros par an).

Le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, pour la préfecture de police, assume dans le IIIe arrondissement un loyer de 716 euros/m2 (2 millions d'euros par an).

Le ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, pour son administration centrale, supporte dans le XIIIe arrondissement, avenue de France, le loyer de 707 euros/m2 apparaissant, par ailleurs, comme l'un des plus importants de l'Etat, en valeur absolue, en Ile-de-France (10 millions d'euros par an).

Le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, pour sa direction des personnels et de l'adaptation de l'environnement professionnel, située place des Vins-de-France dans le XIIe arrondissement, acquitte un loyer de 648 euros/m2 (6,6 millions d'euros par an).

Enfin, le ministère de l'éducation nationale, rue Auber dans le IXe arrondissement, verse un loyer de 644 euros/m2 (1,1 million d'euros par an).

a précisé que le montant du bail de la Cour de justice de la République, représentant un loyer mensuel proche de 40.000 euros, avait également suscité ses interrogations, en qualité de rapporteur spécial de la mission « Pouvoirs publics », quant à son coût au mètre carré. Par ailleurs, il a rappelé que les prises à bail décidées par le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire avaient fait l'objet d'une audition spécifique par la commission, le 5 juin 2008.

s'est encore attachée aux baux que supportent des autorités administratives indépendantes. En particulier, elle s'est interrogée sur l'implantation des services du Médiateur de la République, rue Saint-Florentin, dans le VIIIe arrondissement, soit l'un des quartiers les plus onéreux de la capitale. Le loyer correspondant s'élève à 563 euros/m2 et 1,7 million d'euros par an.

Sur la demande de M. Auguste Cazalet, elle a précisé que l'ensemble des 53 baux parisiens précités représentent, pour l'Etat, une charge totale annuelle de 160 millions d'euros de loyers annuels, pour une occupation globale de 330.600 m2, soit un coût moyen de 512 euros/m2.

Puis elle a dégagé les principaux enseignements que lui inspirait ce contrôle.

Elle a d'abord fait observer le coût très élevé, bien qu'il s'agisse des valeurs du marché, des loyers supportés par l'Etat. A ses yeux, la garantie d'une meilleure prise en compte des finances publiques, lors des prises à bail décidées par les différentes administrations, réside dans la mise en place d'un processus décisionnel et d'un suivi des baux plus centralisé et où le conseil de l'immobilier de l'Etat (CIE) et France Domaine devraient être mis à même de remplir pleinement leurs fonctions.

Elle a rappelé qu'une procédure d'avis préalable du CIE avait été mise en place, en 2008, pour les opérations immobilières les plus significatives, notamment les prises à bail d'une valeur annuelle supérieure, hors taxes, à 1 million d'euros dans la région Ile-de-France ou à 0,5 million d'euros en province. Cependant, l'audition précitée du 9 avril 2008, relative aux conditions du renouvellement du bail du pôle financier du TGI de Paris, avait mis en relief les difficultés que le CIE avait rencontrées. Des avis négatifs, sur certaines opérations, n'avaient pas été suivis d'effet, l'institution avait été saisie dans des délais insuffisants pour que ses avis soient exploitables par l'administration, et elle s'était heurtée à des difficultés d'accès à une information exhaustive.

Selon Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, le bon fonctionnement du CIE est d'autant plus nécessaire, quant aux prises à bail de l'Etat, que cette instance examine non seulement le coût de ces opérations, mais aussi l'opportunité même du recours à un bail, par préférence à une acquisition en propriété. A cet égard, elle a fait état du principe selon lequel il n'est pas de bonne politique de maintenir durablement, dans un immeuble en location, un service de l'Etat à vocation pérenne. Toutefois, elle a admis que le respect d'une telle règle devait être apprécié au cas par cas, au regard des alternatives concrètes à un recours au bail.

Par ailleurs, elle a indiqué que M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, faisant suite aux préconisations du CIE et du Parlement, avait récemment décidé de mettre en place un dispositif de pilotage et de surveillance des baux conclus par l'Etat. Sous l'égide de France Domaine en liaison avec les administrations occupantes, ces baux doivent désormais faire l'objet d'un recensement et d'un examen suffisamment en amont, soit entre 18 et 24 mois avant leur échéance. Ce délai doit être mis à profit pour rechercher les solutions les mieux appropriées : résiliation du bail, recherche d'une nouvelle localisation (domaniale ou locative), ou renégociation du bail.

Elle a conclu en estimant que chaque administration, en cette matière, requérait une investigation particulière, qu'il revenait aux rapporteurs spéciaux de mener dans leurs secteurs de compétence respectifs.

Un débat s'est alors engagé.

prenant l'exemple des services de la police nationale, a relevé que certains ministères bénéficiaient, pour le logement de leurs services déconcentrés, de mises à disposition gratuites de la part des collectivités territoriales. D'autre part, il a estimé qu'un grand nombre des autorités administratives récemment créées étaient logées dans des conditions excessivement coûteuses.

a abondé en ce sens. Ainsi, elle a indiqué que les services de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) étaient installés rue Saint-Georges, dans le IXe arrondissement de Paris, pour un loyer de 570 euros/m2, représentant un coût d'1,3 million d'euros par an. Elle a également cité le cas du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), occupant une surface de 6.900 m2, quai André-Citroën dans le XVe arrondissement de la capitale, pour un loyer s'élevant également à 563 euros/m2, et dont le montant annuel représentait près de 3,9 millions d'euros.

s'appuyant sur son expérience personnelle, a considéré que les services de l'Etat constituaient souvent un « public captif », pour les bailleurs, eu égard aux conditions d'urgence et aux critères de localisation spécifiques auxquels ils se trouvaient confrontés dans le choix de leur implantation immobilière.

a fait valoir que les récents progrès réalisés en direction d'une gestion plus rigoureuse du parc immobilier de l'Etat devraient conduire à limiter les décisions trop coûteuses, en incitant les administrations à la recherche de solutions alternatives.

est donc revenu sur l'importance du contrôle du Parlement à cet effet.

a relevé tout d'abord une fracture de plus en plus nette entre les crédits du programme « Sport » proprement dit, qui profite de plus en plus au seul sport de haut niveau, et le Centre national de développement du sport (CNDS) qui aide au « sport pour tous » en contribuant au financement d'équipements sportifs locaux. Or, si les crédits du programme « Sport » progressent, pour financer notamment le droit à l'image collective (DIC), la rénovation de l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP) ou l'indemnité pour absence de club résidant au Stade de France, ceux du CNDS choient de 21,8 %. Une telle évolution risque de limiter sérieusement l'action du CNDS et, donc, l'équipement harmonieux du territoire en équipements sportifs. Pourtant, la pratique sportive a aussi une dimension sociétale et une dimension de santé publique.

Puis M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a souligné que les crédits d'intervention du programme « Jeunesse et vie associative », qui servent à financer de nombreuses initiatives locales par les jeunes ou en faveur des jeunes ou des associations, devaient baisser de plus de 11 %. Or, les financements de l'Etat ont une double importance pour les individus ou les associations concernées, puisqu'ils permettent, d'une part, de « boucler des budgets » souvent serrés et, d'autre part, de leur octroyer une reconnaissance qui aide, par ailleurs, à obtenir d'autres financements.

Il a cité l'exemple de l'opération « Envie d'agir ! », qui permet à des jeunes, seuls ou en groupe, souvent issus de milieux défavorisés, de mener à bien des projets dans tous les domaines, dont les crédits sont en baisse de 66 % en 2009, revenant de 7,6 millions d'euros à 2,5 millions d'euros. Il a jugé cette forte diminution « profondément regrettable » et, afin de la limiter, il a proposé un amendement tendant à transférer 2 millions d'euros du programme « Sport » (action n° 2) vers le programme « Jeunesse et vie associative » (action n° 2). Il a déclaré que le gage proviendrait d'économies réalisées en renforçant la réforme du DIC, dont le coût est supporté par l'action n° 2 du programme « Sport », dans le cadre de l'article 78 du projet de loi de finances.

a ajouté, qu'au bénéfice de l'adoption de cet amendement, il ne s'opposerait pas à l'adoption des crédits de la mission, dont il a déploré cependant le caractère « punitif » à l'égard du sport de masse, de la jeunesse et de la vie associative.

a ensuite évoqué les deux articles rattachés à la mission.

Sur l'article 77, relatif aux droits et obligations du CNDS, il a déclaré qu'il ne faisait que procéder à une régularisation purement technique, proposant, de ce fait, de l'adopter sans modification.

Au sujet de l'article 78, relatif à un aménagement du DIC, il a rappelé les conclusions du rapport d'information n° 255 (2007-2008) qu'il a publié en avril 2008 à l'issue d'un contrôle budgétaire sur cette question. Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2004-1366 du 15 décembre 2004, les sociétés sportives peuvent bénéficier d'une exonération de charges sociales sur 30 % des rémunérations qu'elles versent aux sportifs, au titre du DIC. Ce dispositif ne s'applique qu'au-dessus d'un plancher qui ne peut être inférieur au double du plafond fixé par décret pris en application de l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire pour la part de la rémunération des intéressés qui dépasse 5.546 euros bruts par mois. Le programme « Sport » doit rembourser à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) les cotisations non perçues, raison pour laquelle une ligne de 26 millions d'euros est inscrite dans le projet de loi de finances pour 2009, qui représente 12 % des crédits du programme.

a estimé que l'efficacité du DIC était « sujette à caution ». Alors qu'il a été instauré afin de permettre aux clubs, en particulier de football, de concurrencer leurs principaux homologues européens, il ne représente en général que 3 % de leur budget. A titre de comparaison, l'écart de recettes entre le Real Madrid et le club français le plus riche, l'Olympique lyonnais, est de l'ordre de 200 millions d'euros et il ne saurait revenir aux finances publiques de compenser une telle différence. Dès lors, si la question de la compétitivité du football français est un problème réel, seules, des solutions plus structurelles peuvent y répondre, comme la rénovation des stades, un réflexion sur le modèle économique du football, ou une harmonisation européenne en matière de contrôle financier.

Dès lors, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a considéré que l'article 78 du projet de loi de finances ne répondait pas au problème posé par le DIC. En effet, il est proposé de remonter le plancher de rémunération au-delà duquel s'applique le DIC du double au quadruple du plafond de la sécurité sociale (soit 11.092 euros bruts par mois). Cela aboutirait à pénaliser les disciplines les moins dotées et les clubs les plus faibles sans limiter vraiment la dépense publique, le risque principal de dérive résidant dans l'inflation des salaires des sportifs les mieux rémunérés.

En conséquence, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a proposé d'en revenir aux conclusions de son rapport d'information précité en plafonnant le DIC à un niveau « raisonnable » pour le sport professionnel, soit 15 fois le plafond de la sécurité sociale, c'est-à-dire 41.595 euros bruts par mois, qui correspond au salaire moyen des footballeurs de Ligue 1 pendant la saison 2007/2008. Il a, de plus, proposé de limiter la durée de ce dispositif à un peu plus de 3 ans, jusqu'au 30 juin 2012. Enfin, il a suggéré de conserver les dispositions de l'article 78 relatives aux informations que l'ACOSS doit transmettre au ministère pour justifier la dépense, ayant lui-même constaté le manque d'information actuellement disponible lors de son contrôle budgétaire.

Il a estimé que l'adoption de cet amendement à l'article 78 permettrait de réaliser, dès 2009, des économies permettant de gager l'amendement portant sur les crédits de la mission afin d'abonder l'opération « Envie d'agir ! », à hauteur de 2 millions d'euros.

et Marc Massion se sont félicités d'une telle initiative.

Après que la commission eut adopté l'amendement portant sur les crédits présenté par le rapporteur spécial, elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » ainsi modifiés. Elle a ensuite adopté l'article 77 sans modification, et l'article 78 avec modification.

Enfin la commission a entendu une communication de M. Michel Sergent, rapporteur spécial, sur la rénovation de l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP).

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a rappelé que l'INSEP est le principal institut de formation des sportifs d'élite français, dans de nombreuses disciplines olympiques. A la rentrée sportive de 2008, 567 sportifs de haut niveau doivent être accueillis par l'INSEP, qui compte 128 entraîneurs permanents, 52 enseignants - formateurs, 20 chercheurs, 80 personnels médicaux et para-médicaux, ainsi que 316 agents. La contribution de l'Institut aux succès du sport français reste forte, puisqu'aux Jeux olympiques de Pékin, 21 médailles françaises sur 40 ont été obtenues par des sportifs qui se sont entraînés ou formés à l'INSEP.

Il a indiqué qu'il avait effectué son déplacement sur le chantier de rénovation de l'INSEP en compagnie de M. Henri Nayrou, rapporteur spécial de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale. A cette occasion, les deux rapporteurs spéciaux ont entendu les responsables de l'INSEP et du groupement « Sport Partenariat », partenaire privé de l'Etat pour une partie du chantier. En complément, le rapporteur spécial a reçu des représentants du personnel de l'INSEP et il s'est fait communiquer divers documents, dont le contrat liant l'Etat au groupement.

a souligné l'impérieuse nécessité de la rénovation de l'INSEP. Ainsi le précédent gouvernement, qui a lancé l'opération, a divisé le chantier en 2 parties :

- une partie dédiée aux installations sportives, dite partie « Sud », dont la maîtrise d'ouvrage est publique ;

- une partie dédiée aux aspects extra-sportifs (hébergement, restauration, maintenance et autres services), dite partie « Nord », qui fait l'objet d'un partenariat public-privé (PPP).

a constaté que le chantier avançait normalement, la livraison du dernier bâtiment de la partie « Nord » étant toujours prévue pour le début du mois de janvier 2010 et l'achèvement complet des travaux de la zone « Sud » devant également intervenir en 2010.

Il a relevé que les coûts des chantiers semblaient, enfin, à peu près stabilisés, mais que l'écart avec la prévision initiale était significatif : + 39 % pour la partie « Sud », et + 48 % pour la partie « Nord ». Sur la partie faisant l'objet d'un PPP, il a déclaré que l'Etat devrait verser 3 loyers au groupement « Sport Partenariat » pour le rembourser et le rémunérer :

- un loyer représentant le montant des travaux et frais connexes ;

- un loyer pour alimenter un compte de provision pour le gros entretien et le maintien du patrimoine ;

- un loyer pour rémunérer la prestation de services (entretien, maintenance, restauration, hôtellerie, espaces verts, déchets, lingerie, conciergerie, sécurité incendie).

Il a précisé que globalement, le montant total des loyers devait s'élever à 11,196 millions d'euros par an.

Il a relevé que, pour chacune des prestations, le groupement « Sport Partenariat » était soumis au régime de l'obligation de résultat avec des objectifs chiffrés. Il a également précisé que chaque manquement aux obligations faisait l'objet d'une pénalité financière qui diminuait d'autant les loyers de l'Etat.

En ce qui concerne le personnel, il a relevé que l'INSEP était confronté à la question du reclassement des personnels techniques qui effectuaient les tâches aujourd'hui dévolues au groupement « Sport Partenariat ». Sur 119 personnels concernés, 107 situations ont été résolues avant le début du mois de septembre 2008 et il reste donc 12 cas à traiter.

a conclu cette présentation par deux interrogations :

- la première concerne les tarifs pratiqués par l'INSEP. En effet, à l'occasion de sa rénovation, l'INSEP va procéder à une révision tarifaire se traduisant par une augmentation des prix facturés à de nombreuses fédérations utilisatrices. Dès lors, le ministère devra veiller ce que lesdites fédérations puissent faire face à ces augmentations, par exemple, en majorant en conséquence leur subvention ;

- la seconde porte sur l'avenir même de l'INSEP, à l'heure où des structures privées prétendent former des champions avec des « moyens de pointe ». Dans ce contexte, la « valeur ajoutée » de l'INSEP pourrait résider dans une meilleure prise en compte de la dimension humaine des jeunes champions.

a donc émis le souhait de poursuivre ses travaux en ce sens dans les mois à venir afin de pouvoir présenter en 2009 une nouvelle communication devant la commission.

a salué l'initiative des rapporteurs spéciaux de l'Assemblée nationale et du Sénat d'organiser un déplacement conjoint pour leurs travaux de contrôle. Il y a vu une démarche tout à fait prometteuse.

En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a souligné que les structures d'entraînement privées s'intéressaient, avant tout, à un petit nombre de sportifs d'élite déjà confirmés.

Puis, répondant à M. Marc Massion, il a confirmé que l'INSEP accueillait également des sportifs handicapés, une partie des travaux de rénovation visant, d'ailleurs, à en améliorer l'accessibilité.

Enfin, la commission a procédé à la désignation de Mme Michèle André, en remplacement de M. Michel Moreigne, ancien sénateur, en qualité de membre de la mission commune d'information sur la prise en charge de la dépendance et la création d'un cinquième risque.