Pour votre information, l'amendement n° 672 de François Pillet, au nom de la commission des lois, déplace dans le code de procédure pénale une disposition, que nous avions introduite, sur l'encadrement du versement en espèces des cautions dans le cadre de contrôles judiciaires. J'y suis favorable.

L'amendement n° 663 du Gouvernement prévoit la coopération entre les agents de la direction générale des finances publiques, ceux de la direction générale des douanes et droits indirects et ceux de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes pour lutter contre la fraude fiscale et la fraude économique. Avis favorable.

La Conférence des Présidents a décidé de la fusion de la discussion générale, en séance, sur le projet de loi de règlement pour 2015 avec le débat d'orientation des finances publiques pour 2017. Nous procédons de même en commission.

Le temps consacré à l'étude du projet de loi de règlement en séance et sa place dans le calendrier sont totalement insatisfaisants. Aucune entreprise ne consacrerait aussi peu de temps à examiner son compte d'exploitation !

Nous en sommes tous d'accord.

Je partage les observations de Michel Bouvard. Nous devrons débattre du projet de loi de règlement quasiment en catimini, dans l'intervalle d'une interruption de l'examen d'un texte complexe, le projet de loi dit « Sapin 2 ». Le débat d'orientation des finances publiques, lui, va aussi se tenir dans la précipitation. Alors que la loi organique relative aux lois de finances impose une transmission du rapport préparatoire du Gouvernement avant le 30 juin, il ne nous a été remis qu'hier, le 5 juillet, en fin d'après-midi, malgré notre insistance. Un tel retard a obéré notre capacité à analyser les principaux axes de la politique fiscale et budgétaire du Gouvernement, ce que je déplore ; les conditions faites à nos collègues députés sont pires encore, puisqu'ils ont reçu le rapport pendant la réunion de la commission qui était consacrée à son examen...

À l'automne, en principe, devrait également être examiné le nouveau projet de loi de programmation des finances publiques devant arrêter les orientations budgétaires pour les années à venir. Cependant, aujourd'hui, nous n'avons aucune certitude quant à la présentation de ce projet de loi. Je présenterai, quoi qu'il en soit, des éléments d'analyses portant sur les hypothèses de croissance potentielle sous-jacentes à la prochaine trajectoire des finances publiques.

Je ne m'étendrai pas longuement sur l'exécution du budget de l'année 2015, les deux auditions de la Cour des comptes nous ayant déjà éclairés.

Revenons brièvement sur le contexte macroéconomique de l'exercice 2015. Au cours de cette année-là, le produit intérieur brut (PIB) a crû de 1,3 %, après avoir modérément progressé, de 0,6 % en 2013 et 2014. Cette évolution positive de l'activité a été favorisée par des facteurs extérieurs favorables, dont la baisse historique des prix du pétrole. De même, selon les estimations avancées par l'Insee, la politique monétaire menée par la Banque centrale européenne (BCE) a apporté un surplus de croissance de l'ordre de 0,4 point en France. Enfin, l'économie française s'est inscrite dans un contexte porteur, marqué par l'accélération de l'activité en Europe.

Toutefois, la croissance du PIB en France demeure très en deçà de celle observée dans les autres pays, notamment européens. Selon les données d'Eurostat, la hausse du PIB s'est élevée à 2 % dans l'Union européenne en 2015 et à 1,7 % dans la zone euro. L'Irlande a vu son PIB progresser de 7,8 %, l'Espagne de 3,2 %. Quant au Royaume-Uni, il a affiché une croissance de 2,3 %, alors que celle-ci s'élevait à 2,5 % aux États-Unis.

Le moindre dynamisme économique de la France trouverait son explication dans des facteurs internes, qui ont joué négativement sur l'activité au cours de l'année 2015. À cet égard, le contrecoup du choc fiscal opéré ces dernières années semble avoir particulièrement pesé sur la croissance au cours de l'exercice écoulé. Les hausses passées des prélèvements auraient minoré de 0,7 point la croissance de l'an passé.

En 2015, l'indice des prix à la consommation hors tabac n'a pas progressé. Cette stagnation s'explique essentiellement par la baisse des prix de l'énergie. L'atonie des prix à la consommation a eu un effet favorable sur le pouvoir d'achat des ménages, mais des incidences ambiguës sur les finances publiques.

L'exercice 2015 a été marqué par un recul limité du déficit public, celui-ci s'étant élevé à 3,6 % du PIB, contre 4 % en 2014. À 0,4 point de PIB, la diminution du déficit public est inférieure à celle constatée en moyenne dans la zone euro, qui est de 0,5 point de PIB, alors que la France fait partie des quatre derniers pays de la zone dont le déficit excède 3 % du PIB, avec la Grèce, l'Espagne et le Portugal.

Selon les données transmises par le Gouvernement, le recul du déficit public serait imputable à un effort structurel de 0,4 point découlant d'un effort en dépenses de 0,5 point de PIB, résultant d'une évolution des dépenses publiques moins rapide que la croissance potentielle.

À l'inverse, les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires ont minoré l'effort structurel à hauteur de 0,1 point de PIB, du fait notamment du déploiement du Pacte de responsabilité et de solidarité et du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE).

Au total, le déficit public a été, en 2015, inférieur de 0,6 point à la prévision retenue par la loi de programmation des finances publiques 2014-2019 et la loi de finances pour 2015. Le Gouvernement affirme que les résultats sont meilleurs qu'escompté, mais il omet de rappeler que lors de l'adoption des deux lois précitées, le solde effectif pour l'exercice 2014 était substantiellement surestimé, de 0,4 point de PIB. Aussi, en l'absence d'une telle surévaluation, compte tenu du recul du déficit public constaté à 2015, ce dernier n'aurait été moins élevé que de 0,1 point de PIB à la cible.

L'objectif de déficit structurel a, lui aussi, été respecté. Il s'est élevé à 1,9 % du PIB, en recul de 0,4 point par rapport à 2014, contre une cible de 2,1 % arrêtée par la loi de finances pour 2015 et la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

L'ajustement structurel, de 0,4 point de PIB, a donc été conforme à la prévision de la loi de programmation. Toutefois, il convient d'éviter toute confusion concernant l'usage du terme « structurel ». Une amélioration du solde structurel ne signifie pas que celle-ci résulte de réformes structurelles ou encore qu'elle a été favorisée par une décélération structurelle de la dépense publique. En effet, l'effort en dépense se calcule en comparant la progression des dépenses qui ne sont pas sensibles à la conjoncture - contrairement à l'indemnisation du chômage, par exemple - à la croissance potentielle.

Ceci signifie qu'une baisse de la charge de la dette ou des investissements contribue tout autant à l'effort en dépenses que les fruits d'une rationalisation de la dépense publique ; à cet égard, il apparaît que la maîtrise de la dépense publique dont le Gouvernement se targue au titre de l'exercice 2015 est davantage imputable à des facteurs exogènes, tels que le recul ponctuel de certaines charges, qu'à des mesures susceptibles de ralentir durablement la dépense publique.

Quoi qu'il en soit, le solde structurel observé en 2015 est plus dégradé que les cibles fixées par les programmes de stabilité transmis aux mois d'avril 2015 et 2016 aux institutions européennes, traduisant les engagements européens de la France, notamment au regard des cibles arrêtées par le Conseil de l'Union européenne dans sa recommandation du 10 mars 2015.

L'écart de 0,3 point de PIB entre le solde structurel de l'année 2015 et l'objectif figurant dans le programme de stabilité d'avril 2016 s'explique par la révision de la croissance du PIB pour 2014 et 2015 par l'Insee.

Pour autant, le Gouvernement n'a cessé de revoir à la baisse les objectifs d'effort structurel pour 2015 et l'ajustement structurel opéré en 2015 a été inférieur à l'objectif fixé par le Conseil de l'Union européenne dans sa recommandation de mars 2015. Le respect de la trajectoire de solde structurel par le Gouvernement doit donc être relativisé.

En 2015, à l'exception des organismes divers d'administration centrale (ODAC), l'ensemble des administrations ont vu le montant de leur solde s'améliorer. En particulier, la réduction du déficit public, de 7,3 milliards d'euros, tient surtout à l'amélioration du solde des collectivités territoriales, pour 5,3 milliards d'euros, qui tient elle-même, malheureusement, à ce que l'investissement local a baissé de 4,6 milliards d'euros ; le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, a reconnu que cette évolution n'était pas seulement liée au cycle électoral, mais aussi à la diminution de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Lors de son audition par la commission des finances le 15 juin, il a insisté sur le fait que, pour la première fois depuis 2000, le solde public s'était amélioré, alors que le taux de prélèvements obligatoires avait diminué. En effet, au cours de l'exercice écoulé, ce dernier s'est établi à 44,7 % du PIB, en très léger recul de 0,1 point par rapport à 2014.

Selon l'Insee, cette diminution résulterait des mesures nouvelles entrées en application en 2015, soit, notamment, de la montée en charge du CICE et du Pacte de responsabilité et de solidarité, compensée par celle de la fiscalité écologique et par l'augmentation des cotisations d'assurance vieillesse, ainsi que par le rendement des mesures contre la fraude fiscale.

Quels sont les bénéficiaires du recul des taux de prélèvements obligatoires ? Pas les ménages pris dans leur ensemble, puisque leur charge fiscale a continué de progresser, passant de 16 % à 16,1 % du PIB ; entre 2011 et 2015, ils ont supporté l'essentiel des efforts de redressement des comptes publics ; la décélération de la pression fiscale intervenue l'an passé ne leur a pas profité - la suppression de la première tranche de l'impôt sur le revenu, dont l'incidence est estimée à - 2,8 milliards d'euros, n'ayant pas compensé les hausses de prélèvements intervenues depuis 2011, d'autant que les ménages ont également eu à supporter, par ailleurs, des augmentations de fiscalité indirecte, comme celles de la CSPE ou encore de la TICPE.

Qu'on ne se méprenne pas. Je ne regrette nullement que les prélèvements sur les entreprises soient stabilisés. Seulement, à défaut d'avoir engagé une véritable baisse de la dépense publique, fondée sur des mesures structurelles et des économies pérennes, le Gouvernement n'a pas été en mesure d'alléger la charge fiscale des ménages au cours de l'année 2015.

Selon le programme de stabilité d'avril 2016, dans le cadre du plan de 50 milliards d'euros d'économies pour les années 2015 à 2017 - auquel, selon un article paru ce matin dans un grand quotidien, le Gouvernement a renoncé -, un effort de 18 milliards d'euros aurait été réalisé par rapport à l'évolution spontanée de la dépense au cours de l'exercice passé. Ce montant intègre les économies supplémentaires annoncées par le Gouvernement dans le cadre du programme de stabilité d'avril 2015, pour 4 milliards d'euros, afin de compenser les effets de la faiblesse de l'inflation. Toutefois, la Cour des comptes a estimé que le montant des économies était plus proche de 12 milliards d'euros que de 18.

Quoi qu'il en soit, entre 2014 et 2015, les dépenses des administrations ont progressé de 16,7 milliards d'euros. Cette évolution a essentiellement été portée par les prestations sociales, qui ont augmenté de 10,1 milliards d'euros, soit, de 1,8 %, moins rapidement donc, je le reconnais, qu'en 2014 où elles avaient progressé de 2,2 % ; les « autres dépenses », qui ont crû de 8,3 milliards d'euros, principalement du fait la montée en charge du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) ; la masse salariale, qui, s'est accrue de 2,9 milliards d'euros, soit de 1 %, contre 2 % en 2014. Ce moindre dynamisme est imputable, notamment, au « gel » du point d'indice depuis 2010, que l'actuel gouvernement a dû prolonger pour compenser la faible maîtrise des effectifs : ainsi, les suppressions de postes au sein du ministère de la défense ont été, en 2015, contrebalancées par la hausse des emplois dans l'enseignement scolaire public. Les achats courants ont, eux, progressé de 2,1 milliards d'euros, après avoir reculé en 2014. Ceci est à mettre en perspective avec la baisse de 1 % des consommations intermédiaires des collectivités territoriales.

En revanche, les investissements ont fortement reculé, d'un montant de 4,1 milliards d'euros, soit de 5,1 %. Ceci s'explique quasi exclusivement par l'attrition de l'investissement public local, qui a diminué de 4,6 milliards d'euros en 2015.

Enfin, la charge de la dette a continué à décliner, baissant de 2,6 milliards d'euros, soit - 5,6 %, en lien avec la diminution des taux d'intérêt et de l'inflation.

Ainsi, ces deux éléments conjoncturels - recul de l'investissement et de la charge de la dette - ont largement contribué à la décélération de la dépense publique en 2015. À titre indicatif, en mettant ces derniers à part, la dépense aurait progressé de 1,9 % en valeur et en volume, soit 0,5 point de plus que ce qui a été observé.

Au total, la Cour des comptes juge discutable la maîtrise de la dépense publique avancée par le Gouvernement. En effet, en 2015, la décélération de la dépense a, pour l'essentiel, découlé, d'une part, de la baisse de l'investissement des collectivités territoriales et de la charge de la dette et, d'autre part, du recours au coup de rabot, qui comprend les « gels » du point d'indice ou des prestations sociales. Comme je l'ai déjà montré à plusieurs reprises, l'essentiel des efforts d'économies a concerné les dépenses les plus aisées à réduire, sans réforme de structure.

Par conséquent, en 2015, la dette publique a atteint 2 096,9 milliards d'euros, ce qui correspond à 96,1 % du PIB. On s'approche malheureusement des 100 %.

La dette de l'État a été le principal facteur de progression de l'endettement des administrations, celle-ci ayant augmenté de 49,9 milliards d'euros en 2015.

La dette des ODAC a marqué un recul important par rapport à 2014, de 3,8 milliards d'euros. Cette évolution a principalement résulté, pour 2,1 milliards d'euros, de la sortie du Fonds de garantie des dépôts et de résolution (FGDR) du périmètre des administrations publiques en 2015 et, pour 1,7 milliard d'euros, du désendettement de la Caisse nationale des autoroutes (CNA).

La dette des collectivités territoriales a, elle, augmenté de 7 milliards d'euros, en dépit d'un excédent de 0,7 milliard d'euros en 2015. Selon l'Insee, la différence provient en grande partie d'une progression de 5,1 milliards d'euros des dépôts au Trésor des collectivités locales.

Enfin, la contribution des administrations de sécurité sociale (ASSO) à la dette publique s'est élevée à 3,6 milliards d'euros, en ligne avec leur besoin de financement.

Si le poids de la dette dans la richesse nationale a continué à croître l'an passé, force est de constater que l'augmentation du montant de la dette, de 2,8 % en 2015, a marqué une décélération relativement aux années précédentes.

Cette évolution est en lien avec l'apparition d'une disjonction, au cours de l'exercice écoulé, entre la hausse de la dette des administrations (56,6 milliards d'euros) et leur besoin de financement (77,5 milliards d'euros). Cette disjonction, essentiellement constatée pour la dette de l'État, provient de la forte baisse des taux d'intérêt en 2015, alors que les émissions obligataires ont continué de porter sur des souches anciennes présentant des taux faciaux plus élevés et donnant donc lieu au paiement des primes par les acquéreurs des obligations.

J'en viens aux évolutions du budget de l'État au cours de l'année 2015. Les dépenses de l'État sont encadrées par une double norme de dépenses : d'une part, les dépenses du budget général de l'État et les prélèvements sur recettes, hors charge de la dette et hors contributions aux pensions des fonctionnaires de l'État, doivent être stabilisés en valeur à périmètre constant, c'est la norme « zéro valeur » ; d'autre part, la progression annuelle des crédits du budget général de l'État et des prélèvements sur recettes, y compris charge de la dette et dépenses de pension, doit être, à périmètre constant, au plus égale à l'inflation, c'est la norme « zéro volume ».

La norme « zéro valeur », d'abord fixée à 282,5 milliards d'euros par la loi de finances initiale pour 2015, a été revue à la baisse de 0,7 milliard d'euros à la suite du décret d'annulation du 9 juin, puis à la hausse de 2,1 milliards d'euros dans le cadre du projet de loi de finances rectificative, en lien avec la rebudgétisation des recettes exceptionnelles prévues sur le compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'État ». Le montant de la norme « zéro volume » a connu les mêmes évolutions.

Le Gouvernement présente cette opération comme une simple mesure de périmètre et la passe sous silence pour évoquer l'évolution des dépenses sous norme en cours d'année : l'exposé général des motifs du projet de loi de règlement du budget indique ainsi que les économies réalisées ont permis d'abaisser de 0,7 milliard d'euros la dépense sous norme par rapport à l'objectif de la loi de finances initiale.

Pourtant, la réintégration au budget général des dépenses qui devaient être financées par le CAS « Hertzien » n'a rien d'une simple mesure de périmètre : il s'agit, bien au contraire, d'une augmentation nette des dépenses sous norme de l'État dans la mesure où cette hausse n'est pas compensée par des recettes équivalentes. En pratique, aucune recette n'a pu être encaissée sur l'exercice 2015 au titre de la cession de ces fréquences.

Les dépenses sous norme des ministères et des opérateurs, hors prélèvements sur recettes, dette et pensions, ont donc augmenté de 2,6 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale, et non diminué de 700 millions d'euros.

Cette hausse est partiellement compensée par la réduction des prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne et des collectivités territoriales, respectivement inférieurs de 1 milliard d'euros et 200 millions d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale.

Au total, la norme de dépenses « en valeur » prévue en loi de finances initiale est dépassée de 1,4 milliard d'euros en exécution.

La norme « zéro volume » est respectée en 2015 : les dépenses exécutées sur ce périmètre atteignent 371,5 milliards d'euros, contre un plafond fixé à 372,5 milliards d'euros en loi de finances initiale.

Le dépassement constaté sur le périmètre de la norme en valeur est compensé par des économies de constatation sur la charge de la dette : celle-ci aura été inférieure de 2,2 milliards d'euros aux estimations initiales et de 1,1 milliard d'euros à l'exécution 2014. La faiblesse des taux d'intérêt sur la dette souveraine en 2015, avec des taux négatifs sur certaines obligations de court terme, conduit à ce que la charge budgétaire de la dette de l'État diminue alors même que son encours augmente. Ces économies ne dépendent évidemment pas des politiques mises en oeuvre par le Gouvernement et elles sont dénuées de tout caractère pérenne. Le respect de la norme de dépenses en volume a donc reposé, comme en 2014, sur des économies de constatation.

Le projet de loi de règlement est l'occasion de comparer l'exécution à la prévision, mais aussi d'analyser les tendances qui se dégagent d'exécution à exécution.

Le Gouvernement met en avant une baisse des dépenses de 1,4 milliard d'euros hors charge de la dette et pensions entre 2014 et 2015. Cette baisse serait le témoin d'une gestion budgétaire sérieuse, voire rigoureuse. Le secrétaire d'État chargé du budget Christian Eckert a ainsi déclaré devant nous, quand nous l'avions entendu en audition au sujet du projet de loi de règlement : « On nous parle toujours de reports de charge, d'augmentation de la dette de l'État envers la sécurité sociale, d'économies de constatation en pointant la charge de la dette... Or, indépendamment de ces trois facteurs, les dépenses de l'État ont été réduites, d'exécution à exécution, de 1,4 milliard d'euros ». Une analyse plus détaillée des dépenses de l'État fait apparaître que les dépenses des ministères et des opérateurs ont augmenté de 3,2 milliards d'euros entre 2014 et 2015. À périmètre constant et en neutralisant les crédits consommés en lien avec la rebudgétisation des ressources attendues sur le CAS « Hertzien », à hauteur de 1,5 milliard d'euros, l'augmentation atteint 1,7 milliard d'euros.

Le Gouvernement parvient à afficher une baisse des dépenses en présentant de façon agrégée les dépenses des ministères et les prélèvements sur recettes, alors que ceux-ci n'ont évidemment pas le même objet que celles-là. La diminution des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales, ne pèse pas sur l'État mais bien sur les finances locales - ce que le Gouvernement reconnaît d'ailleurs implicitement puisqu'il assimile aussi, dans le cadre du plan d'économies de 50 milliards d'euros, la baisse du prélèvement sur recettes à une diminution des dépenses des collectivités territoriales.

Entre 2014 et 2015, c'est bien la diminution des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales qui explique l'apparente maîtrise des dépenses de l'État.

À la suite des attentats du 11 janvier 2015, 247,3 millions d'euros de crédits d'investissement, d'équipement et de fonctionnement ont été ouverts par décret d'avance afin de renforcer la lutte anti-terroriste sur la période 2015-2017 et la création de 2 680 emplois supplémentaires a été annoncée. Au total, au titre de l'année 2015, 176 millions d'euros ont été alloués au ministère de l'intérieur et 81,6 millions d'euros à celui de la justice dans le cadre du plan de lutte contre le terrorisme, soit un total de 257,6 millions d'euros.

La plus grande partie des dépenses sur le périmètre du ministère de l'intérieur vise à renforcer les moyens de fonctionnement et l'équipement des forces. Au surplus, 20 millions d'euros ont également été attribués au fonds interministériel de prévention de la délinquance, 16,2 millions d'euros à la modernisation de systèmes d'information et de communication et 0,4 million d'euros à la prévention.

Quant aux recrutements, au ministère de l'intérieur, 534 personnes ont été affectées sur des postes ouverts dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, soit 10 emplois non pourvus reportés sur 2016. Au ministère de la justice, la majorité des postes a également été pourvue : sur les 683 emplois supplémentaires autorisés en 2015 au titre de la lutte contre le terrorisme, seuls 15 emplois n'ont pas été pourvus au 31 décembre 2015 ; ces recrutements sont également reportés sur 2016. Les années 2016 et 2017 devraient voir des recrutements plus nombreux.

Le redéploiement de moyens budgétaires pour assurer la sécurité du pays se comprend aisément au regard des problématiques de sécurité intérieure rencontrées au cours de l'année 2015. Cependant, cette réorientation n'a pas été compensée par des efforts conséquents sur d'autres ministères, contrairement à ce que le Gouvernement laisse entendre en affirmant que les économies réalisées ont permis de financer les dépenses nouvelles en faveur de la sécurité des Français. En réalité, les seules économies significatives en 2015 portent sur les dotations aux collectivités territoriales et la charge de la dette, deux ensembles dont la réduction est totalement indolore pour l'État.

Les recettes nettes de l'État, hors fonds de concours et prélèvements sur recettes, se sont élevées à 294,5 milliards d'euros en 2015 contre 288,3 milliards d'euros en 2014, soit une hausse de 2,2 %.

Les prévisions de recettes pour 2015 se sont avérées réalistes : un contexte favorable, marqué notamment par la reprise en base des plus-values constatées sur l'exercice 2014, a conduit à ce que les recouvrements soient conformes aux estimations initiales.

Les recettes de l'État se composent de recettes fiscales et non fiscales. Les premières sont globalement en ligne avec les prévisions. Au total, elles sont supérieures de 1,1 milliard d'euros (0,39 %) aux estimations de la loi de finances initiale pour 2015. Leur évolution spontanée s'est élevée à 1,7 % en 2015 : c'est la première fois depuis 2011 qu'elle est positive. Cette augmentation significative est liée au dynamisme des recettes en provenance de contrôles fiscaux, qui se sont établies à 12,2 milliards d'euros, contre 10,4 milliards d'euros en 2014, soit une hausse de 17 % en un an.

Le suivi des recettes résultant des contrôles fiscaux est malaisé en raison de leur double nature : les paiements peuvent correspondre à un simple rattrapage de l'impôt dû et relèvent alors des recettes fiscales, tandis que les amendes sont rattachées aux recettes non fiscales. J'ai demandé des informations précises sur le montant des recettes recouvrées à la suite de contrôles fiscaux au Gouvernement, il y a plus d'un mois, mais le secrétaire d'État chargé du budget ne m'a pas adressé de réponse à ce jour.

Un autre facteur de hausse des recettes fiscales provient du fait que l'exécution des recettes 2014 a été supérieure de 1,9 milliard d'euros à la dernière prévision de la deuxième loi de finances rectificative pour 2014, qui a servi de base à la prévision de recettes de la loi de finances initiale pour 2015. Aussi, le montant des recettes recouvrées en 2015 intègre un effet base de 1,9 milliard d'euros.

Le déficit de l'État en comptabilité budgétaire s'élève finalement à 70,5 milliards d'euros en 2015, contre une prévision initiale de 74,4 milliards d'euros et un déficit budgétaire constaté de 85,6 milliards d'euros en 2014. Le Gouvernement se targue d'une amélioration du solde budgétaire de 15 milliards d'euros entre 2014 et 2015, ramenée à 3 milliards d'euros après retraitement de l'impact exceptionnel du programme d'investissements d'avenir (PIA) de 2014.

Comme le souligne la Cour des comptes, le déficit constaté en 2014 et 2015 doit être retraité des éléments exceptionnels. Il ne suffit pas de retrancher le montant du deuxième programme d'investissements d'avenir (11 milliards d'euros) du déficit 2014, comme le Gouvernement le fait : la contribution française au mécanisme européen de solidarité (MES) versée en 2014, pour 3,3 milliards d'euros, doit également être neutralisée. Le solde 2015 doit, quant à lui, inclure les décaissements des organismes dans le cadre du PIA.

Le déficit 2014 s'élève alors à 74,3 milliards d'euros et le solde budgétaire 2015 à 74 milliards d'euros : l'amélioration réelle n'est donc que de 300 millions d'euros, très loin des 15 milliards d'euros découlant de la simple comparaison du déficit de 2014 avec celui de 2015.

En outre, la plupart des facteurs d'amélioration du solde ne dépendent pas de la gestion budgétaire du Gouvernement : la diminution de la charge de la dette, l'évolution du solde des comptes spéciaux et du montant du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne obéissent à des facteurs largement extrinsèques aux arbitrages du Gouvernement.

La seule amélioration du solde budgétaire qui n'est pas de pure constatation provient donc de la hausse des recettes fiscales et non fiscales perçues en 2015.

Le rapport du Gouvernement préalable au débat d'orientation des finances publiques ne nous a été transmis qu'hier en fin d'après-midi, en violation de la loi organique relative aux lois de finances. Au regard des délais contraints, je n'aborderai que les points de ce rapport présentant une importance particulière.

Tout d'abord, le rapport gouvernemental confirme les hypothèses de croissance du PIB figurant dans le dernier programme de stabilité, soit une progression de l'activité de 1,5 % en 2016 et 2017, suivie d'une accélération à 1,75 % en 2018 et à 1,9 % en 2019. Il ne tient donc aucun compte des effets possibles du « Brexit », qui pourrait avoir une incidence négative sur le PIB de la zone euro comprise entre 0,3 et 0,5 % à l'horizon de trois années, selon le président de la Banque centrale européenne (BCE). De même, le « consensus » des économistes a révisé à la baisse la prévision de croissance de la France pour 2017 à hauteur de 0,3 point à la suite du référendum. Les travaux d'Euler Hermes évaluent son impact sur la croissance française entre 0,2 et 0,4 point.

Si le rapport gouvernemental ne comporte aucun élément relatif à l'évolution de la dette publique ou du solde structurel, il vient confirmer l'objectif d'un retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2017. À cette fin, le Gouvernement semble disposé à recourir à des artifices comptables. Les annonces du Président de la République ont modifié en profondeur le contenu du Pacte de responsabilité pour 2017. La suppression de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) et une première réduction du taux d'impôt sur les sociétés (IS) ont été très écartées au profit, notamment, d'une prolongation pour l'ensemble de l'année 2017 du dispositif de suramortissement des investissements et d'un relèvement à 7 % du taux du CICE.

Alors que nous risquons d'entrer dans une concurrence fiscale avec le Royaume-Uni, on peut regretter l'inconstance de la politique fiscale du Gouvernement et, surtout, souligner que les mesures annoncées ne pèsent que très légèrement sur le déficit public. Ainsi, concernant le CICE, le surcroît de créances ne sera constaté qu'en 2018 en application de la comptabilité nationale. Seuls le renforcement des allègements de cotisations de travailleurs indépendants et, dans une moindre mesure, la prolongation du suramortissement, pour les seules grandes entreprises à travers le cinquième acompte, auront une incidence sur le déficit public en 2017.

Au total, alors qu'une nouvelle baisse des prélèvements, de près de 4 milliards d'euros, doit intervenir en 2017, le rapport du Gouvernement précise que les mesures précitées auront un coût de l'ordre de 0,8 milliard d'euros en 2017 en comptabilité nationale. Ceci signifie également que le gain fiscal effectif pour les entreprises sera extrêmement réduit en 2017.

Par ailleurs, le Gouvernement prévoit qu'une baisse de l'impôt sur le revenu, d'un montant maximum de 2 milliards d'euros, interviendra en 2017 si la reprise économique est plus forte que prévu, sans qu'aucune précision ne soit donnée. Le Président de la République a précisé qu'une telle baisse était conditionnée à une croissance de 1,7 % en 2017, alors que le rapport gouvernemental prévoit une croissance de 1,5 %...

Grâce à des artifices comptables, le Gouvernement cherche à compenser les mesures nouvelles en dépenses des derniers mois et à conforter une trajectoire de dépense publique dont la fragilité a été soulignée par la Cour des comptes.

En particulier, je souhaiterais insister sur le dérapage marqué des dépenses de l'État en 2017. À année électorale, budget électoral. D'après les informations transmises par le Gouvernement, les crédits de l'État devraient être relevés de 5,6 milliards d'euros par rapport au niveau prévu dans le programme de stabilité pour l'année 2017 et de 3,3 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2016. Ce dérapage des dépenses est partiellement compensé par les économies réalisées sur les ministères non prioritaires, dont le détail n'est pas précisé, de même que par la révision à la baisse du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne, à hauteur de 1,1 milliard d'euros. La charge de la dette devrait également être inférieure de 500 millions d'euros aux prévisions du programme de stabilité en raison de taux de marché plus faibles que ce qui était anticipé.

Hors prélèvements sur recettes et charge de la dette, les dépenses de l'État augmentent donc en réalité de 7,1 milliards d'euros par rapport aux chiffres présentés dans le programme de stabilité.

Pour conclure, alors que le Gouvernement se prévaut d'une réduction des dépenses de l'État hors charge de la dette et pensions de 5 milliards d'euros au cours du quinquennat, celle-ci est intégralement imputable à la baisse des prélèvements sur recettes - et notamment de ceux destinés aux collectivités territoriales. La baisse des dépenses affichées par le Gouvernement sur l'ensemble du quinquennat est inférieure à celle des prélèvements sur recettes, ce qui signifie que les dépenses du budget général hors prélèvements sur recettes, charge de la dette et pensions - en d'autres termes, les dépenses des ministères et des opérateurs - ont augmenté entre 2013 et 2016.

Quelles sont les hypothèses de croissance potentielle du prochain projet de loi de programmation des finances publiques ? Comme en 2014, nous avons interrogé divers spécialistes pour tenter de parvenir à un « consensus » de la croissance potentielle.

Le « consensus » retient une estimation moyenne de la croissance potentielle de 1,2 % pour la période 2015-2021. Ainsi, l'estimation de la croissance potentielle actuellement retenue par le Gouvernement est significativement supérieure au « consensus » pour les années 2016-2017 (+ 0,3 point) et, dans une moindre mesure, en 2018 (+ 0,1 point). L'ampleur de cet écart est en grande partie imputable à la révision à la hausse des hypothèses gouvernementales de croissance potentielle intervenue en avril 2015. Il apparaît que retenir la trajectoire de croissance potentielle du « consensus » impliquerait la mise en oeuvre d'une politique budgétaire plus exigeante que celle menée par le Gouvernement. En effet, pour atteindre les cibles budgétaires arrêtées par ce dernier, il serait nécessaire de réaliser 10 milliards d'euros d'économies supplémentaires environ entre 2016 et 2019, dont près de 7,5 milliards d'euros pour les seules années 2016 et 2017.

Ce surcroît d'économies accélérerait la réduction du déficit public effectif, ainsi que le poids de la dette dans la richesse nationale. Ainsi, le déficit public effectif reviendrait à 2,2 % du PIB en 2017, contre une prévision de 2,7 % du PIB dans le dernier programme de stabilité, à 0,2 % du PIB en 2019, contre 1,2 %. De même, la dette publique représenterait 90,7 % du PIB en 2019, alors que le Gouvernement anticipait jusqu'à présent un montant équivalent à 93,3 % du PIB.

Ces éléments mettent en évidence le fait que, dans le cadre des prochaines programmations des finances publiques, les hypothèses de croissance potentielle devront être définies avec le plus grand soin, de manière à établir une trajectoire de solde structurel certes compatible avec le rebond de l'activité économique, mais également garante d'un retour rapide à l'équilibre budgétaire.

Si l'on pensait avoir épuisé le sujet avec la présentation du Premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud, on comprend aujourd'hui qu'il y avait encore beaucoup à dire sur ce projet de loi de règlement. Nous voyons que le renoncement à réaliser des économies ne vaut pas seulement pour l'avenir : avec la hausse des dépenses annoncées par le Président de la République dès 2015, les dépenses n'ont pas été maîtrisées. La baisse des investissements et celle des taux ont permis de sauver la face en contribuant à ralentir la dynamique des dépenses publiques. Mais il faut se comparer : la France présente toujours une situation budgétaire plus dégradée que les autres pays. En outre, le rapporteur général a montré la part importante prise par les collectivités territoriales dans la baisse du déficit.

On peut regretter que ce débat d'orientation n'ait d'orientation que le nom ; aucune des conditions n'est réunie pour avoir une véritable projection sur l'avenir, vu la brièveté des délais d'examen.

Moins d'économies qu'annoncé, plus de dépenses, des baisses d'impôts conditionnées à des perspectives très optimistes de croissance : ce n'est guère réjouissant. Notre rapporteur général corrobore l'analyse de la Cour des comptes, qui prêche dans le désert, et nous constatons que le Gouvernement renonce aux mesures d'économies. Je m'inquiète de ce climat d'annonces pré-électorales. Dans ce contexte, les déclarations du Président de la République relatives à la C3S surprennent par ailleurs ; même si le suramortissement dit « Macron » a fait du bien à l'économie, faut-il s'y habituer et en faire une drogue pour les entreprises ?

Je suis surpris par les conclusions de notre rapporteur général. L'analyse est-elle aussi objective qu'on le prétend ? Gérer un pays, c'est un peu comme gérer une collectivité territoriale. On constate que des tendances viennent du passé, et qu'il faut les corriger. Au niveau global, que voit-on ? Les charges fiscales des entreprises ont diminué, le taux des prélèvements obligatoires recule après avoir fortement augmenté, la fiscalité sur les ménages est stabilisée : ces tendances ne sont-elles pas les bonnes ?

Stabiliser une mauvaise politique n'a jamais fait une bonne politique.

On doit apprécier les politiques publiques à leur capacité d'infléchir des tendances héritées de la gestion mise en oeuvre dans le passé, c'est le cas ici : les chiffres confirment l'inversion par rapport aux tendances haussières jusqu'en 2012. Le déficit de l'État a diminué de moitié en cinq ans, celui de la Sécurité sociale a été divisé par trois, les collectivités territoriales ont recouvré l'équilibre pour la première fois depuis 2003 ; la consommation des ménages augmente, les entreprises reconstituent leurs marges : croyez-vous vraiment que ces bons résultats tiennent seulement à des facteurs extérieurs ? Ces facteurs favorables, comme la faible inflation ou le recul des prix de l'énergie, valent pour nos concurrents - et leurs performances de croissance ne sont pas vraiment meilleures que les nôtres...

Je trouve donc votre jugement bien sévère, alors même que les tendances se sont très largement améliorées.

Je déplore une certaine instrumentalisation de la baisse des dotations aux collectivités territoriales. Elle a certes comprimé les investissements locaux. Mais il faut compter avec l'alternance politique après les élections municipales et une certaine psychose créée sur les budgets locaux en évoquant constamment l'effet négatif des mesures du Gouvernement. Les collectivités ont réexaminé leurs dépenses de fonctionnement, les effets s'en feront sentir en différé et ce type de réexamen est bien ce que vous appelez de vos voeux pour l'État.

Je serais curieux, enfin, de connaître les effets du regain de la dotation d'équipement aux territoires ruraux (DETR), du Fonds de soutien à l'investissement local et des mesures de péréquation : en cette période où de nombreux équipements locaux sont inaugurés, témoins d'investissements locaux bien vivants, je note que ces mesures de soutien jouent un rôle important dans la réalisation des projets.

Dans ce type de débat, il faut sortir du jeu de rôle consistant à être exagérément positif ou, à l'inverse, négatif. Vous constatez des améliorations pour la consommation, les investissements, les marges des entreprises. C'est important, surtout dans une période où des signes font douter de la croissance dans les prochaines années, où les marchés des actions subissent une correction après le « Brexit », où le système bancaire italien connaît des difficultés qui pourraient avoir de lourdes conséquences et où les efforts d'assouplissement de la BCE ne donnent pas les résultats inflationnistes qu'on en espère.

Aussi, reprenons le tableau présentant l'évolution de la dette que vous nous avez présenté : ce que j'y constate, c'est que la pente, c'est-à-dire la croissance de la dette, s'atténue fortement ! Ça va dans le bon sens ! Je ne rentre pas dans le débat sur la notion de croissance potentielle : les estimations données varient de 0,4 à 1,6 %, c'est dire qu'elle est des plus floues.

Enfin, vous nous dites qu'il n'y aurait que 10 milliards d'euros d'économies supplémentaires à faire sur la période 2017-2018 pour que tout aille mieux : j'avoue ne pas comprendre...

Il faut effectivement éviter les postures, mais c'est bien le cas de la Cour des comptes : on peut difficilement l'accuser de parti-pris.

La dette augmenterait moins qu'avant, sa croissance serait plus modérée : mais quand on atteint un sommet historique, il est normal que la hausse se tasse ! Ce que nous voyons, c'est qu'en quatre ans la dette a augmenté de 350 milliards d'euros, dans un contexte plutôt favorable, et que les ménages sont prélevés de 50 milliards d'euros supplémentaires. Ces efforts ne paient pas si le déficit reste très élevé ! La France fait mieux que quatre pays seulement : le Royaume-Uni, la Grèce, le Portugal et l'Espagne, qui ont subi la crise de façon autrement plus forte que nous - c'est dire que nous ne sommes pas un modèle.

On est dans une période de renoncement. Le Gouvernement renonce au plan d'économies qu'il a présenté à Bruxelles il y a quelques mois à peine, il renonce à son Pacte de responsabilité : je ne donne aucun crédit à la parole du Gouvernement. On ne peut pas faire confiance à une équipe qui change aussi souvent de position !

Enfin, la programmation des finances publiques fixe toujours un horizon où tout ira mieux. Ce n'est d'ailleurs pas l'apanage de ce Gouvernement ; celle-ci n'échappe pas à la règle, avec l'objectif de 1,9 % de croissance à l'horizon 2019. Pourquoi ne pas choisir 1,2 % et essayer de s'y ajuster ? Ce serait plus réaliste. Je déplore le manque de sérieux des projections.

Le reproche relatif à l'absence de prise en compte des conséquences du « Brexit » n'est pas raisonnable, car personne aujourd'hui ne sait quels en seront les effets. Je m'étonne, ensuite, au sujet de la dette publique ; si nous étions au bord du gouffre avec une dette à 95 % du PIB, pourquoi les investisseurs se presseraient-ils pour acheter nos obligations d'État à un taux de 0,43 % ? La réalité, c'est que nous allons reverser 44 milliards d'euros d'intérêts aux marchés financiers, une véritable rente... La devise n'est plus « Enrichissez-vous ! » de François Guizot, mais « Endettez-vous ! », parce que le marché continuera de nous prêter et que nous avons de l'actif... Je suis perplexe sur le fait que l'on enregistre une dette perpétuelle qui crée une rente à vie pour les marchés financiers : c'est un sujet qui me préoccupe depuis de nombreuses années.

Est-ce que « ça va mieux » ? La réponse ne peut être seulement négative ou positive, il y a des améliorations ici ou là, mais ce que l'on constate, c'est que nos voisins européens ont fait mieux que nous en matière de croissance et que le Gouvernement ne parvient pas à baisser les dépenses, contrairement à ce qu'il dit : jamais nous n'avons constaté un tel décalage, sur un projet de loi de règlement, entre les discours du Premier président de la Cour des comptes et du ministre du budget ! Notre rapporteur général démontre à la suite de la Cour des comptes, que le déficit recule de 300 millions d'euros seulement... Vous recourez à des artifices : si vous empruntez 50 milliards au lieu de 70 milliards d'euros, c'est parce que vous avez touché 22 milliards d'euros de primes à l'émission ; avec le renoncement de la C3S et la majoration du taux du CICE, vous reportez à 2018 une moindre recette devenue un crédit d'impôt. Vous repoussez donc des dépenses devant nous : c'est un peu « après moi, le déluge » ! Quand on fait les comptes, on s'aperçoit que l'affirmation selon laquelle « ça va bien » n'a pas de fondement.

Qu'avez-vous fait avant 2012 ?

Nous sommes en 2016 et nous faisons les comptes ! Ce qu'il faudrait, c'est une décennie de suite dans les idées, comme l'ont fait les sociaux-démocrates allemands en leur temps - ce qui leur a valu de perdre les élections par la suite. Au lieu de quoi, vous avez à peine affiché un objectif qu'aussitôt vous en déviez : cela nous conduira tout droit dans le mur !

Sommes-nous dans un jeu de rôles et comment en sortir ? Il faudrait au moins commencer par raisonner à périmètre constant, sur des agrégats qui ont du sens : le Gouvernement s'y refuse en comptabilisant le programme d'investissements d'avenir au sein du déficit de 2014. Christian Eckert lui-même a reconnu le biais.

Il faut reconnaître que l'effort a porté surtout sur les collectivités territoriales. Quels sont les effets des mesures de soutien aux investissements locaux, de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) en particulier ? Il est bien trop tôt pour le dire.

La comparaison avec nos voisins est utile : ils ont fait des efforts et en ont été récompensés par une croissance supérieure à la nôtre.

Personne ne connaît précisément l'effet du « Brexit », en effet, mais ce n'est pas une raison pour l'ignorer complètement.

L'évolution des prélèvements obligatoires se stabilisera en effet, mais c'est une stabilisation sur le pic, on reste en haut de la courbe, sans redescendre : nulle entreprise ne raisonne de la sorte quand elle est endettée, pas plus que les ménages...

Enfin, pourquoi, même dans ces conditions, la France trouve-t-elle encore facilement des créanciers ? Vous en connaissez les raisons : taux d'épargne élevé en France, recherche de sécurité dans les dettes souveraines même très faiblement rémunératrices, crédibilité de notre système de recouvrement des impôts...

Pour conclure, je vous invite, comme l'an passé, à rejeter ce projet de loi de règlement. Notre analyse de l'exécution diverge en effet fondamentalement de celle du Gouvernement.

L'an passé, dans le cadre des travaux de contrôle budgétaire, je m'étais penché, avec Alain Houpert et Yannick Botrel, sur les financements en faveur de l'agriculture et nous avions dressé un bilan assez mitigé. Cette année, j'ai axé mes travaux sur les aides aux petites et moyennes entreprises (PME). Celles-ci représentent en effet 99 % des entreprises de l'Union européenne et 67 % de l'emploi total et elles ont créé 85 % des nouveaux emplois entre 2002 et 2010. Connaissant la conjoncture plutôt déprimée au sein de l'Europe, il m'a semblé intéressant de se pencher sur les moyens mis en oeuvre par l'Union européenne pour accompagner les PME et porter une appréciation sur les actions à mener pour les conforter. Deux ans après le début de la nouvelle programmation budgétaire et à la suite du lancement du plan Juncker, ce sujet m'a paru d'autant plus intéressant. J'évoquerai trois thèmes : tout d'abord, le développement des instruments financiers, deuxièmement les résultats et résultats obtenus et, troisièmement, l'initiative PME.

Les instruments financiers sont des mesures de soutien financier en faveur, notamment, des entreprises qui prennent la forme de participations, quasi-participations, de prêts ou de garanties, ou d'autres instruments de partage des risques, et peuvent, dans certains cas, être associés à des subventions. Deux objectifs sont visés au travers de ces instruments : remédier aux imperfections ou aux défaillances des marchés et produire un effet de levier à partir de la contribution de l'Union européenne, en mobilisant un investissement global plus important. Le règlement financier précise que le soutien apporté doit être proportionné aux risques.

Quels sont les avantages de ces instruments ? Dans la littérature économique, il est généralement fait état d'un certain nombre d'avantages par rapport aux subventions : tout d'abord l'effet de levier, le caractère remboursable des aides, qui garantit une plus grande soutenabilité budgétaire et la moindre dépendance des entreprises aux aides publiques. Il peut être ajouté que ce type d'outils, définis au niveau européen, est compatible avec la législation de l'Union européenne sur les aides d'État et permet une plus grande rapidité de mise en oeuvre et une moindre charge administrative.

Depuis 2001, on observe une montée en puissance des instruments financiers pour les PME grâce à une augmentation des moyens, qui sont passés de 450 millions d'euros pour la période de programmation 2001-2006 à près de 3 milliards d'euros en 2014-2020. Aujourd'hui, ces instruments reposent essentiellement sur deux programmes : le programme européen pour les PME, COSME, qui comporte un instrument de garantie et un instrument de capital investissement dotés de 1,4 milliard d'euros et le programme pour la recherche et l'innovation Horizon 2020, dont 1,5 milliard d'euros est fléché sur l'instrument InnovFin en faveur des PME innovantes.

S'agissant de la gestion quotidienne de ces moyens, elle est assurée par le Fonds européen d'investissement (FEI) - à ne pas confondre avec le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) du plan Juncker. Le FEI est une filiale de la Banque européenne d'investissement (BEI) spécialisée dans les PME depuis 2000 et qui opère dans le cadre de mandats prédéfinis venant soit de la Commission européenne, soit de certains États. La France, par l'intermédiaire de la banque publique d'investissement, Bpifrance, est présente au capital du FEI à hauteur de 102 millions d'euros, soit un niveau de participation équivalent à celui de la KfW allemande.

Ces éléments étant précisés, venons-en aux faits constatés ces dernières années. On notera tout d'abord qu'entre 2007 et 2015, les instruments financiers européens ont permis de distribuer 4,1 milliards d'euros de garanties, ce qui a permis de mobiliser un volume total de prêts estimé à 35 milliards d'euros, dont 25 milliards d'euros ont déjà été effectivement engagés auprès d'environ 438 000 PME dans vingt-huit pays. Ce montant de 25 milliards d'euros ne représente toutefois que 3,8 % du volume moyen de prêts accordés aux PME de la zone euro sur an, en 2013 et 2014. Je précise que l'instrument de garantie COSME concerne essentiellement les TPE, pour des prêts de 150 000 euros maximum. L'instrument de garantie InnovFin cible quant à lui les PME innovantes, pour des prêts compris entre 25 000 euros et 7,5 millions d'euros. Enfin, tous les pays ne bénéficient pas de ces instruments car au moins un intermédiaire financier, public ou privé, doit avoir manifesté son intérêt pour distribuer ce type de garantie de prêts aux PME. La France est, à ce jour, le principal bénéficiaire en volume des instruments de garantie COSME et InnovFin.

S'agissant du capital-investissement, il est à noter que l'action de l'Europe a joué un rôle contra-cyclique important pendant la crise financière. L'augmentation continue des engagements du FEI sur cette période a permis d'atténuer les effets de la crise, en particulier dans le secteur du capital-risque. Entre 2007 et 2015, les ressources annuelles investies par le FEI ont été multipliées par quatre, pour atteindre 2,2 milliards d'euros. Les ressources provenant du budget de l'UE ne représentent en moyenne que 10 % de l'investissement total depuis 2014 et se concentrent essentiellement sur le capital-risque, la BEI fournissant l'essentiel des autres ressources investies.

Depuis 2015, le recours aux instruments financiers européens en faveur des PME a fortement augmenté grâce au Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS), mis en place dans le cadre du « plan Juncker ». Eu égard à la forte demande des marchés bancaire et du capital-investissement pour les programmes InnovFin et COSME, il a en effet été décidé de recourir à ces instruments financiers et au FEI pour mettre en oeuvre le volet PME du plan Juncker. L'objectif est d'atteindre un investissement total de 75 milliards d'euros d'ici à l'été 2018, grâce à un effet multiplicateur de 15. Cet objectif est aujourd'hui en passe d'être atteint de façon anticipée : au 16 juin 2016, l'objectif de mobiliser 75 milliards d'euros d'investissement total en faveur des PME était réalisé à 65 %, pour environ 142 000 bénéficiaires, situées essentiellement en Italie, en France, en Allemagne et au Royaume-Uni. Les résultats sont tels que les enveloppes financières des instruments de garantie COSME et InnovFin, prévues pour trois ans, ont quasiment été intégralement consommées. C'est pourquoi la Commission européenne envisage donc de « basculer » 500 millions d'euros de garantie de l'Union européenne du volet « infrastructure et innovation » vers le « volet PME ».

S'agissant de l'effet de levier sur le financement, il varie de six à 20 selon les caractéristiques de chaque dispositif. Selon le FEI, l'effet de levier minimum pour la facilité garantie du programme COSME est estimé à 20, c'est à dire qu'un euro de garantie du budget de l'UE permet de mobiliser, en moyenne, 20 euros de prêt pour les PME. En outre, si l'on tient compte, comme dans le cadre du plan Juncker, du deuxième multiplicateur externe, lié aux investissements additionnels permis par le financement mobilisé, l'effet de levier global sur l'investissement est encore plus élevé. Globalement, l'effet multiplicateur moyen du « volet PME » du FEIS sur l'investissement, tous instruments confondus, est estimé à 15.

Si l'on s'intéresse de plus près au cas de la France, on constate que l'action menée au niveau national et l'intervention européenne sont largement complémentaires. Les bons résultats français - près de 780 millions d'euros en 2015, plus de 500 millions d'euros sur le début de l'année 2016 - s'expliquent par deux facteurs : le développement du marché du capital-investissement et du capital-risque en France et la forte mobilisation de Bpifrance. Par exemple, Bpifrance s'est mobilisée très tôt pour participer au « volet PME » du FEIS et a signé, le 12 mai 2015, la première transaction bénéficiant de la garantie européenne. L'instrument de garantie InnovFin a ainsi permis à Bpifrance de poursuivre la distribution de son propre prêt innovation en faveur des PME et de renforcer l'attractivité de son prêt d'amorçage.

D'après un sondage réalisé en 2011, une majorité de PME interrogées indiquait que le soutien financier apporté par le programme européen avait été la seule option pour obtenir les fonds nécessaires à leur projet. Mais à l'inverse, un audit de la Cour des comptes européenne réalisé la même année indiquait qu'un effet d'aubaine existait pour 38 % des prêts figurant dans l'échantillon de prêts étudié. Par ailleurs, la Cour des comptes européenne avait considéré que des financements par les budgets nationaux auraient pu produire les mêmes effets et que la valeur ajoutée européenne de ces résultats n'était guère probante.

C'est à la suite de ces critiques, qu'il a été décidé mener une évaluation ex ante avant la mise en place de tout nouvel instrument financier. De plus, les clauses de conformité des contrats établis entre le FEI et les intermédiaires financiers ont été durcies et les critères d'éligibilité des portefeuilles de prêts renforcés. En cas de non-conformité flagrante d'un prêt avec les conditions prédéfinies, le FEI peut retirer la garantie accordée. Ces instruments ont donc été davantage encadrés pour éviter les effets d'aubaine.

J'en arrive maintenant à l'initiative PME. Celle-ci apporte, me semble-t-il, des réponses pertinentes aux États membres ayant été le plus durement touchés par la crise économique et financière. Cette initiative présente une caractéristiques simple : elle permet d'associer le budget de l'Union européenne, au titre des instruments COSME ou InnovFin, l'utilisation des fonds structurels et le soutien du groupe BEI. Les fonds structurels permettent de couvrir les premières pertes, c'est-à-dire le risque le plus important. L'initiative PME comporte deux options : l'option 1 consiste en un instrument de garantie non plafonnée sur des portefeuilles de nouveaux prêts aux PME. Chaque intermédiaire financier est également tenu de transférer le bénéfice lié à cet instrument de garantie aux PME sous la forme d'une réduction du coût du crédit, d'une réduction de la garantie demandée sur les actifs de l'entreprise ou de la caution personnelle du dirigeant. Cet instrument de garantie publique permet également aux banques de libérer des fonds propres à mesure qu'elles déploient le portefeuille de nouveaux prêts. L'option 2 prend la forme d'un instrument de titrisation de portefeuilles de prêts existants et de nouveaux prêts aux PME et aux entreprises de taille intermédiaire ; elle sera bientôt expérimentée par l'Italie.

L'Espagne est le premier État membre à avoir mis en oeuvre l'initiative PME. Cette décision est intervenue dans un contexte de forte contraction de l'offre de crédit et de fragilisation des PME. L'accord signé au début de l'année passée a permis à l'instrument d'être opérationnel à l'automne 2015. L'une des difficultés de mise en oeuvre de ce dispositif en Espagne était la gestion nécessairement centralisée de l'initiative PME. Néanmoins, quinze des dix-sept communautés autonomes ont accepté de participer à l'initiative pilotée par le ministère des finances et d'allouer une part de leurs fonds structurels FEDER. Au total, la contribution des régions espagnoles à l'initiative PME s'établit à 800 millions d'euros, soit 4,1 % de l'enveloppe FEDER allouée à l'Espagne pour la période 2014?2020. Les fonds versés par une région doivent être utilisés au profit de PME implantées dans cette même région et créer un effet de levier au moins égal à quatre. Dans l'hypothèse où l'effet de levier serait inférieur, les communautés autonomes pourront exiger le retour de leurs fonds.

L'Espagne s'est fixé comme objectif la production d'un volume de prêts de 3,2 milliards d'euros d'ici fin 2019 grâce à l'initiative PME. Les premiers résultats confirment l'absorption rapide des fonds. Près de 79 % de l'enveloppe nette de fonds structurels avaient été alloués à des intermédiaires financiers fin mars 2016. Le volume total de prêts effectivement accordés atteignait 1,4 milliard d'euros pour environ 14 000 PME. Environ la moitié des prêts accordés financent le fonds de roulement des PME, tandis que l'autre moitié finance des projets d'investissement. L'analyse par région indique que la totalité des enveloppes de fonds structurels a déjà été allouée dans certaines régions, par exemple en Catalogne ou dans le Pays-Basque, et que le volume de prêts accordés dépasse parfois l'effet de levier minimal de quatre. En revanche, certaines régions ont davantage de difficultés, en particulier l'Estrémadure.

L'expérience espagnole montre que l'initiative PME est un instrument financier relativement bien calibré, répondant à la fois aux demandes des banques de libérer des fonds propres et de limiter leur exposition au risque et à celles des PME. Surtout, cet instrument financier présente trois avantages majeurs : premièrement, l'absence de cofinancement requis, autre que celui au titre des fonds structurels, deuxièmement, l'expertise technique du FEI, en particulier pour les régions ayant peu d'expérience des instruments financiers et enfin l'effet de levier sur le financement total accordé aux PME, plus élevé qu'avec un instrument financier « classique » utilisant les seuls fonds structurels. À la suite de l'Espagne, cinq États membres ont décidé de participer à l'initiative PME. Seule l'Italie a choisi l'option 2 de titrisation.

En France, le lancement de cette initiative est intervenu à contretemps du calendrier politique et administratif français, au moment même où s'opérait le transfert de l'autorité de gestion des fonds structurels de l'État aux régions par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM). La gestion décentralisée a alors semblé incompatible avec la nécessité de créer un programme centralisé dans le cadre de l'initiative PME. Compte tenu des avantages du dispositif et de l'expérience globalement positive de l'Espagne, la question d'un recours ultérieur à l'initiative PME mériterait d'être réexaminée à l'occasion de l'évaluation à mi-parcours des programmes opérationnels et, a fortiori, dans la perspective de l'après 2020. Voilà donc, un exemple de situation où notre démarche décentralisatrice crée, en quelque sorte, un obstacle à notre capacité à mettre en oeuvre cette initiative PME dans notre pays, sauf à ce que les régions françaises s'accordent entre elles. Nous avons toutefois constaté un manque d'intérêt de certaines régions, préférant essayer de tirer par elles-mêmes les meilleurs bénéfices de leurs fonds structurels.

Je conclue avec cinq recommandations. Tout d'abord, il conviendrait d'assurer la continuité des instruments financiers de garantie COSME et InnovFin jusqu'en 2020 afin de répondre à la demande de couverture des risques des institutions financières. La consommation de ces moyens a été tellement rapide qu'ils arrivent aujourd'hui à épuisement. Deuxièmement, il s'agirait de prolonger le FEIS au-delà de 2018 puisque, là aussi, le « volet PME » de ce plan d'investissement connaît un succès important. La troisième recommandation est de poursuivre le développement d'instruments de garantie en faveur des PME les plus risquées, en raison de leur caractère innovant ou de leur jeunesse. Les programmes européens n'ont pas vocation à se substituer aux prêts traditionnels mais d'aider à se projeter dans des initiatives plus risquées. La quatrième recommandation consiste à faire bénéficier les banques nationales et régionales de développement de l'expertise du FEI et promouvoir leur mise en réseau afin d'atténuer la fragmentation des marchés du financement des PME en Europe. Il convient en effet de souligner que Bpifrance est exemplaire mais il existe certains pays européens où il n'existe pas de structure ou de banque publique adaptée, en mesure de mettre en oeuvre ce type de programme. Enfin, la cinquième recommandation est de mettre en place une instance de coordination entre l'État et les conseils régionaux intéressés par l'initiative PME afin d'expérimenter cet instrument financier en France qui, à mes yeux, constitue un outil pertinent. Nous avons noté les difficultés de certaines régions européennes, c'est le cas notamment en Espagne, à utiliser la totalité du FEDER en raison du manque de projets. Si l'on peut orienter une partie de ces moyens vers des instruments financiers pour les PME, il s'agit donc d'une utilisation rationnelle de ces fonds européens.

De mon point de vue, cette mission de contrôle se révèle tout à fait positive puisqu'il s'agit de programmes européens qui fonctionnent bien, qui consomment les crédits beaucoup plus rapidement qu'anticipé et qui apportent un effet de levier tout en sécurisant les institutions financières, en particulier dans les pays où il y a aujourd'hui encore beaucoup d'inquiétudes autour des banques. Je suis convaincu qu'il faut soutenir ces initiatives porteuses d'avenir.

Je remercie le rapporteur spécial pour cette présentation optimiste de l'action européenne, alors que des doutes s'installent par ailleurs et que des États s'interrogent.

Cette communication montre que les instruments financiers proposés au niveau européen sont bien ciblés, en visant à la fois les PME et les ETI innovantes. Ceci correspond à un stade de développement décisif des entreprises, après le dépôt du brevet et avant la mise en production, où se manifeste parfois une certaine frilosité des investisseurs.

Je pense, pour ma part, qu'il convient de favoriser la décentralisation des opérations, d'autant que les régions - qui ont un poids considérable désormais - ont l'habitude d'être en relation avec les instances européennes qui, depuis longtemps, privilégient volontiers leurs discussions avec elles plutôt qu'avec les États, même si ces derniers essaient quand même de contrôler ces échanges. Que manque-t-il aujourd'hui pour que ces instruments soient déployés en France ? Les freins sont-ils uniquement juridiques ?

Concernant le fonctionnement de la garantie, que se passe-t-il en cas de difficulté rencontrée par l'entreprise à rembourser son prêt ?

En tout état de cause, ces dispositifs financiers de soutien aux PME doivent être promus pour que les entreprises françaises puissent en bénéficier.

Je félicite le rapporteur spécial pour la qualité de son rapport qui met en évidence le rôle décisif que peuvent avoir ces fonds européens pour le secteur de l'innovation, en favorisant l'émergence et le développement des entreprises. À travers l'action de Bpifrance, ils complètent utilement les financements régionaux qui ne sont pas toujours faciles à trouver ni adaptés aux PME.

Effectivement, la difficulté centrale reste la diffusion de l'information auprès des entreprises, certains pays utilisant bien mieux que nous ces dispositifs à l'heure actuelle.

Comme Francis Delattre, je pense que l'échelon régional constitue le niveau le plus pertinent pour la gestion des fonds européens, avec un État qui doit accompagner ce transfert de compétences.

Certaines régions ont réussi à réunir sur un seul site l'ensemble des dispositifs existant en faveur de l'innovation, y compris le volet financier. Je regrette de n'y être pas parvenu lorsque j'étais à la tête de la région Bourgogne, Bpifrance ayant préféré ne pas intégrer le projet globalisé.

Les conclusions du rapport doivent être diffusées à l'ensemble des intervenants, surtout régionaux, pour que ces dispositifs soient utilement mobilisés en faveur de l'investissement des PME, pari majeur pour l'économie française.

Je félicite également François Marc dont le rapport met en évidence la nécessité de développer l'action à l'échelle régionale, d'autant que l'activité des PME irrigue tout le territoire, en particulier le monde rural, et que nous disposons désormais de grandes régions. Les deux dernières recommandations me paraissent particulièrement pertinentes et nous devrons probablement travailler en ce sens.

Je suis très impressionné par les éléments du rapport, en particulier par les montants effectivement engagés en faveur des PME au niveau européen. Je partage le point de vue selon lequel le FEIS devra être prolongé au-delà de 2018, quand on voit notamment la forte consommation qui a déjà été faite et l'effet de levier qu'il crée, malgré le scepticisme qu'il avait suscité au départ.

Je m'interroge davantage, en revanche, sur la cinquième recommandation du rapport. Quel serait le rôle de cette instance de coordination alors que les régions, accompagnées de Bpifrance, devraient être en mesure d'être les acteurs majeurs pour l'instruction et la transmission des dossiers vers les instances européennes ?

À mon tour, je salue la qualité de l'exposé du rapporteur spécial. Les instruments financiers doivent être mobilisés au mieux pour développer les entreprises et l'emploi, en particulier les PME dont l'activité, irrigue l'ensemble de notre territoire national. Bpifrance et le plan Juncker peuvent déjà intervenir et certaines banques développent également des fonds d'investissement en faveur des entreprises, comme c'est le cas en Bretagne avec la création de deux fonds, chacun doté de 20 millions d'euros, dans les domaines des nouvelles technologies et de l'économie sociale et solidaire.

Le plan Juncker pourrait-il encore accroître les moyens de Bpifrance et soutenir davantage ces initiatives ? Bpifrance ne pourrait-elle constituer l'acteur central pour le développement des instruments financiers en faveur des PME, compte tenu de son réseau existant et de l'expertise dont elle dispose ?

Les taux des prêts proposés me paraissent très élevés dans le contexte économique actuel de taux bas. Du coup, je comprends que les entreprises italiennes et espagnoles puissent être intéressées, mais je ne vois guère leur utilité pour nos PME, qui bénéficient de taux plus intéressants auprès des banques privées.

Le taux que j'ai évoqué dans mon exposé n'est qu'un exemple visant à expliquer son mécanisme et à montrer comment il permet de réduire de 25 à 30 % le coût de l'emprunt pour l'entreprise : il ne correspond pas à un taux réel. Les taux auxquels prêtent les banques grâce aux garanties émises par le FEI varient d'un pays à l'autre.

Les régions ne peuvent traiter directement avec le FEI au titre de l'initiative PME car un accord global doit être signé au niveau de chaque État membre, comme le prévoit la réglementation européenne : le dispositif ne saurait être mis en oeuvre sans un tel accord. Pour l'instant, les régions françaises n'ont pas formulé la volonté de mettre en oeuvre l'initiative PME.

Concernant la garantie de 50 % sur chaque prêt, ou la contre-garantie éventuelle, on sélectionne les entreprises bénéficiant d'un prêt et si l'une d'elle rencontre des difficultés et ne peut plus rembourser, la garantie intervient et agit alors comme une subvention. Dans le cadre de l'initiative PME, les fonds structurel interviennent pour couvrir les premières pertes.

François Patriat, qui s'interrogeait sur la diffusion de l'information, a raison de dire qu'il convient de veiller à ce que tous les acteurs concernés, en particulier au niveau local mais également des intermédiaires financiers, soient sensibilisés à l'action du FEI. Il existe en effet peu de documents disponibles en France sur ce sujet. Mon rapport a précisément vocation à faire mieux connaître ces dispositifs.

L'initiative PME a été créée il y a deux ans mais n'est expérimentée que depuis l'automne 2015 en Espagne. Malte s'est également engagée dans cette voie, tandis que l'Italie va mettre en place le volet relatif à la titrisation. Pour l'instant la France ne s'est pas investie dans ce dispositif alors qu'il s'agit d'un outil pertinent.

Bpifrance est un acteur majeur, co-actionnaire du FEI, membre du conseil d'administration en alternance avec les Allemands et son rôle pourrait être encore plus important, car il s'agit d'un outil très performant. En revanche, elle semble moins concernée par l'initiative PME, même si elle pourrait aider à sa mise en oeuvre.

Les régions espagnoles jouissent d'une très grande autonomie. Comment se sont-elles regroupées pour agir en commun vis-à-vis du FEI ? Comment s'inspirer de leur exemple ?

L'Espagne a beaucoup souffert de la crise économique. Le FEI est apparu comme une aide pertinente alors qu'il était parfois difficile de trouver des contreparties pour mener à bien des projets et consommer les fonds structurels. De plus, chaque région verse une partie de son enveloppe FEDER dans le pot commun mais il est convenu qu'elle bénéficiera de retours à due concurrence pour ses entreprises. Seule l'Estrémadure peine à trouver des PME souhaitant investir.

La France possède pour sa part une banque publique d'investissement dynamique et de conditions d'emprunt plus favorables, ce qui explique sans doute pourquoi elle s'est encore peu intéressée à l'initiative PME. Sans doute la réforme des régions a-t-elle également perturbé la bonne appropriation de ces outils, alors qu'ils offrent pourtant de belles opportunités.

Dans le cadre du suivi de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », je me suis intéressé à la Grande chancellerie de la Légion d'honneur, qui dispose d'un budget de 29 millions d'euros, et gère non seulement l'octroi des distinctions mais aussi un musée et deux établissements scolaires. J'ai souhaité m'intéresser plus particulièrement aux traitements attachés à la Médaille militaire et à certains décorés de la Légion d'honneur. Ce sujet n'est pas nouveau : notre collègue Francis Delattre s'y est déjà intéressé il y a quelques années.

Ces traitements, très modestes, s'élèvent à 4,57 euros par an pour un médaillé militaire et sont compris entre 6,10 euros par an pour un chevalier de la Légion d'honneur et 36,59 euros par an pour un Grand-Croix, ont pu être justifiés lors de leur création par les difficultés financières pouvaient rencontrer ces médaillés militaires et légionnaires.

Les coûts de gestion de ces traitements m'ont interpelé : ils sont particulièrement élevés puisque pour la Grande chancellerie de la Légion d'honneur, ils représentaient, selon une évaluation de 2006, 80 euros par légionnaire et 30 euros par médaillé militaire. En outre, selon le service des retraites de l'État qui en assure le versement, la gestion de ces traitements, qui ne sont pas transmis de manière dématérialisée, coûterait chaque année entre 650 000 et 800 000 euros, à comparer avec les 720 000 euros effectivement versés : 190 000 euros au titre de la Légion d'honneur et 530 000 euros s'agissant de la médaille militaire. Il faut souligner que ces coûts de gestion s'ajoutent à ceux qui pèsent sur la Grande chancellerie.

Est-ce encore justifié ? En 1991, une tentative avait été faite pour modifier le code de la Légion d'honneur ; mais face à la pression forte de la part des bénéficiaires, on est revenu sur cette disposition. Aujourd'hui, je crois qu'il faut que nous puissions avancer sur ce sujet. Il me paraît souhaitable de mettre en extinction ce dispositif.

Bon courage !

Je propose donc de réaliser des économies, non pas sur le montant des traitements, mais sur la gestion : il s'agirait donc de conserver l'enveloppe actuelle de 720 000 euros pour les traitements restants et allouer les crédits progressivement libérés aux sociétés d'entraide. Cela permettrait de ne pas diminuer l'effort financier de l'État, mais de le transformer en aides ciblées pour ceux qui en ont véritablement besoin. C'est ma proposition : nous ne pouvons pas rester dans cette situation.

Je félicite le rapporteur pour son très bon travail. Je souscris à l'idée que les titulaires de décorations sont plus que tout sensibles à la distinction et à la reconnaissance que celles-ci leur confèrent. C'est une très bonne idée que de privilégier la solidarité pour les personnes en difficulté.

Les nouveaux décorés consentent d'ailleurs souvent un don à l'association d'entraide des membres de la Légion d'honneur.

J'ai le souvenir d'avoir formulé une proposition analogue dans le passé et j'espère que la sienne aura davantage de succès. Je souhaite relever que l'attribution de la Légion d'honneur pourrait parfois gagner à davantage de réflexion.

Je crois, mais je souhaite le vérifier, que les associations d'entraide dont il s'agit sont indépendantes de la Grande chancellerie.

Elles sont autonomes de la Grande chancellerie. Une somme de 80 000 euros correspondant à des abandons de traitement est déjà versée à la société d'entraide des membres de la Légion d'honneur.

C'est une association sous le régime de la loi de 1901.