Nous recevons aujourd'hui M. Didier Migaud, en sa qualité de président du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), sur le rapport intitulé Les taxes affectées : des instruments à mieux encadrer.

Nous le constatons chaque année, le projet de loi de finances est l'occasion de débats parlementaires très intenses sur le montant et la nature des taxes affectées, sur les modalités d'application du principe du plafonnement de ces taxes et sur leurs conséquences pour les organismes bénéficiaires et pour le budget de l'État.

Aussi, sur l'initiative de notre rapporteur général, qui a la lourde tâche d'émettre un avis sur l'ensemble des dispositions proposées par le Gouvernement et nos collègues, notre commission des finances a souhaité demander au Conseil des prélèvements obligatoires une étude à ce sujet, en application de l'article L. 331-3 du code des juridictions financières.

Il était d'autant plus naturel de saisir le CPO que celui-ci avait publié en juillet 2013 une première étude intitulée La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes et qu'il était donc en mesure, cinq ans après, de faire un bilan de la mise en oeuvre de ses recommandations.

Notre commission n'avait pas demandé d'étude au CPO depuis février 2015 et je me réjouis donc que celui-ci ait pu, dans des délais resserrés, en prévision de la loi de finances, nous apporter ce nouvel éclairage.

C'est avec grand plaisir que je me trouve devant votre commission, en ma qualité de président du Conseil des prélèvements obligatoires, pour vous présenter le rapport qui rend compte des travaux effectués à la suite de votre saisine.

Ce rapport s'appuie sur trois rapports particuliers, qui n'engagent pas le Conseil des prélèvements obligatoires, mais qui seront mis en ligne en même temps que celui-ci après la présente audition. La commission des finances de l'Assemblée nationale ayant également marqué son intérêt pour ce sujet, je me suis engagé auprès de son président à faire une présentation devant elle au cours de l'automne, après vous avoir rendu compte de nos travaux.

Cinq ans après le rapport intitulé La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes, établi à la suite d'une saisine du Premier ministre, le CPO a été saisi par votre commission afin de faire un bilan de la mise en oeuvre de quatorze propositions qui visaient à rationaliser l'usage de la fiscalité affectée, jugée alors insuffisamment maîtrisée.

Votre lettre de saisine nous demandait également d'analyser le dispositif de plafonnement des taxes affectées et ses conséquences à la fois pour les organismes bénéficiaires de ces taxes et pour le budget de l'État. Or, depuis 2013, c'est un sujet qui a connu des évolutions significatives. Comme vous le prescriviez, le Conseil a repris le même périmètre d'analyse qu'en 2013, celui des impositions de toutes natures affectées à des tiers, autres que les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale. Deux ensembles ont donc été écartés : les taxes affectées aux organismes de sécurité sociale et celles affectées aux collectivités territoriales et à leurs groupements.

Le champ de notre analyse est constitué de 150 taxes, sur 350 au total, pour des recettes de près de 30 milliards d'euros, sur plus de 250 milliards d'euros, affectées aux agences de l'État, aux organismes techniques professionnels, consulaires, gestionnaires des fonds de la formation professionnelle, aux agences de l'eau et aux dispositifs de péréquation et de solidarité nationale.

Pour commencer, je rappelle que les taxes affectées sont des instruments durablement installés dans le système fiscal français. Le développement de la fiscalité affectée correspond au souhait des pouvoirs publics d'individualiser des ressources au profit de politiques publiques particulières, le plus souvent afin d'assurer une meilleure acceptation des prélèvements correspondants. Sans remonter au Moyen-Âge et aux impôts affectés au financement des guerres, je peux citer en exemple le financement des chambres de commerce, de la production cinématographique ou des politiques environnementales et énergétiques.

L'expansion, parfois mal maîtrisée, de la fiscalité affectée avait inspiré au CPO en 2013 des orientations visant à en restreindre le périmètre et en rationaliser l'usage. Cinq ans après, les taxes affectées apparaissent globalement en voie de stabilisation. Leurs recettes, qui avaient augmenté de 27,6 % entre 2007 et 2011, se sont depuis stabilisées, leur hausse n'ayant été que de 4,1 % entre 2011 et 2017. Le nombre de taxes reste toutefois élevé - 150 dans le périmètre de l'étude, pour un montant de 28,6 milliards d'euros en 2016. La plupart d'entre elles ont un rendement limité : 87 taxes ont un rendement inférieur à 150 millions d'euros ; 6 seulement, principalement dans la sphère sociale, ont un rendement supérieur à un milliard d'euros. Les taxes restent concentrées sur un petit nombre de secteurs bénéficiaires : la transition écologique, l'intérieur, la culture et l'agriculture.

Or, malgré leur ancienneté, les taxes affectées ne font pas l'objet d'une définition juridique précise, même si l'article 2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) encadre leur création. Il pose ainsi quatre conditions : l'affectataire doit être une personne morale, autre que l'État, exerçant des missions de service public ; la création de l'imposition peut être prévue par une loi ordinaire, mais son affectation doit être autorisée par une loi de finances ; le projet de loi de finances doit être accompagné chaque année de la liste et de l'évaluation de ces impositions.

Pour autant, des imprécisions nombreuses demeuraient concernant le statut juridique des impositions affectées. Des décisions juridictionnelles récentes ont contribué à stabiliser le cadre juridique. Dans sa décision du 29 décembre 2014, le Conseil constitutionnel a reconnu la conformité à la Constitution du plafonnement des taxes affectées instauré par l'article 46 de la loi de finances pour 2012. Ce mécanisme prévoit la possibilité de fixer une limite au-delà de laquelle les sommes collectées au profit d'un organisme affectataire doivent être reversées au budget de l'État. Le Conseil constitutionnel a également prononcé plusieurs censures successives sur des taxes affectées qui poursuivaient des finalités proches. Dans le cas de la procédure des questions prioritaires de constitutionnalité, il s'est prononcé à onze reprises sur des taxes affectées à des tiers.

Des décisions de la Cour de justice de l'Union européenne ont été également rendues sur les conditions dans lesquelles les ressources issues des taxes affectées sont compatibles avec le régime européen des aides d'État ou avec d'autres règles de droit européen, notamment les directives relatives aux accises. Le contentieux sur l'appréciation de la conformité de la Contribution au service public de l'électricité (CSPE) avec les directives européennes en matière de fiscalité de l'énergie est toujours pendant devant la Cour de justice.

Le rapport du CPO de 2013 mettait aussi en lumière un certain nombre de dérives parallèles à l'augmentation de leur nombre et de leur montant : perte de contrôle, opacité du dispositif, difficultés de gouvernance et de gestion des organismes affectataires, complexification du système fiscal.

Ces constats avaient été à l'origine de la formulation de quatorze propositions visant à mieux quantifier la fiscalité affectée, à en restreindre le recours et à rebudgétiser les taxes dont l'affectation ne se justifiait pas. De surcroît, il était proposé de supprimer les micros-taxes ou les taxes les plus inefficientes d'un point de vue économique.

Les correctifs appliqués depuis 2013 ont permis d'atténuer certains défauts des taxes affectées. Au cours des cinq dernières années, la situation a heureusement évolué, à la suite notamment de la prise en compte de plusieurs recommandations du CPO.

Tout d'abord, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 comportait un objectif de rebudgétisation des taxes affectées, conformément aux recommandations du CPO. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 s'est ensuite concentrée sur la définition de critères de création des taxes affectées, abandonnant l'objectif précédent de rebudgétisation, lequel n'a pas été mis en oeuvre.

Le plafonnement des taxes a également évolué. Créé en 2012, ce dispositif a progressivement pris de l'ampleur. Il ne concernait en 2013 qu'un périmètre de 5,2 milliards d'euros de taxes affectées, pour des reversements au budget général de l'État de 218 millions d'euros. En 2018, il porte sur plus de 9 milliards de taxes, pour des reversements d'un milliard d'euros. Ces reversements, encore appelés « écrêtements », sont aujourd'hui contestés. Des amendements parlementaires, de plus en plus nombreux, ont d'ailleurs souvent pour objet d'élever un plafond ou de le supprimer.

Il faut toutefois reconnaître au plafonnement, malgré ses défauts, un certain nombre de mérites concernant la qualité de gestion des organismes auxquels il s'applique. Ainsi, certaines des dérives dans la gestion des organismes affectataires qui avaient été constatées en 2013 ont été atténuées.

L'exemple le plus frappant de cette évolution concerne les dépenses de ces organismes. Alors qu'elles avaient augmenté plus vite que celles des opérateurs non affectataires de taxes pendant la période 2007-2011, elles ont progressé moins vite que celles de ces derniers pendant la période 2012-2017. L'analyse peut être affinée, selon que le plafonnement est mordant, c'est-à-dire lorsque, en cas de dépassement, le différentiel est reversé au budget général ou non. Or, sans surprise, c'est le plafonnement mordant qui a le plus efficacement contribué à la modération des dépenses et des recettes puisque les charges et les produits des opérateurs affectataires de taxes plafonnées ont diminué plus vite que ceux des opérateurs avec des taxes non plafonnées. Lorsque le plafond mordait, les charges et les produits des opérateurs affectataires ont diminué le plus rapidement. Toutefois, dans ce cas, les restrictions ont porté essentiellement sur les dépenses d'intervention et d'investissement.

Cette analyse met en évidence à la fois l'utilité et les limites du plafonnement. Son impact sur les dépenses est réel, mais il frappe essentiellement les dépenses d'intervention, objets même de l'affectation, et participe peu à la modération des frais de structure, alors que ce devrait être l'objectif principal.

Il n'en reste pas moins que la situation financière des opérateurs affectataires a été rationalisée, comme en témoigne l'évolution de leur fonds de roulement. Surabondant pendant la période 2007-2011, il a été fortement réduit entre 2012 et 2017, pour revenir aux alentours des normes prudentielles qui prévalent en matière de gestion des deniers publics.

Le CPO dresse un bilan de l'usage de la fiscalité affectée plus nuancé qu'en 2013 puisque les mesures prises depuis, notamment le plafonnement d'un nombre croissant de taxes affectées, ont limité certains des dysfonctionnements qui avaient été alors observés.

Il ne faut pas nier que des difficultés demeurent. Ainsi la liste des taxes affectées présentées dans la partie VII des Voies et moyens n'est ni exhaustive, ni exempte d'erreurs et leurs modalités de recensement restent entièrement déclaratives. De plus, les taxes affectées accentuent certaines caractéristiques du système fiscal français, souvent critiquées par le CPO, tel l'émiettement en un grand nombre de taxes. Certaines taxes ont un rendement très faible, d'autres présentent des coûts de collecte élevés, à l'instar de la taxe radio-amateurs au profit de l'Agence nationale des fréquences : le coût de la collecte représente 400 % des montants recouvrés !

Les taxes affectées accentuent également l'instabilité normative, les créations et suppressions de taxes étant nombreuses - respectivement dix et onze depuis 2014 -, de même que les modifications relatives à leur régime.

Ces taxes augmentent le poids de ces prélèvements sur certaines assiettes. L'assiette des taxes affectées est constituée essentiellement des revenus du travail lorsque l'on considère le nombre de ces taxes, mais, en rendement, c'est le capital qui est la principale assiette sollicitée.

Enfin, et c'est devant vous qu'il est sûrement le plus pertinent de soulever cette question, la fiscalité affectée permet trop souvent de contourner la procédure budgétaire de droit commun. L'information dont le Parlement dispose sur ces taxes est encore trop parcellaire, imprécise. Par ailleurs, une fois instituées, les taxes ne suscitent plus de véritable débat au sein de la représentation nationale, ce qui peut poser un problème démocratique important au regard de la réalité du consentement à ce type de prélèvement.

Pour autant, l'analyse de la fiscalité affectée ne saurait se limiter à ses seuls défauts. À côté des difficultés, qui sont réelles, l'utilité de taxes affectées pour certains secteurs ne doit pas être sous-estimée. Certains affectataires de taxes mettent en avant la meilleure acceptation de l'impôt par les redevables, qui auraient l'assurance que le produit de l'impôt finance des dépenses sectorielles dont ils peuvent directement bénéficier. Ce lien entre dépenses et recettes n'est pas toujours établi, même s'il existe, par exemple pour les centres techniques industriels ou encore des agences spécialisées, tel l'Office national de la chasse et de la faune sauvage. Ces dispositifs sont d'ailleurs fortement soutenus par les acteurs des secteurs économiques concernés.

Les comparaisons internationales, et c'est là l'un des apports de l'étude du CPO, montrent d'ailleurs que la France n'est pas la seule à recourir aux taxes affectées. Ainsi, le système français de soutien au cinéma, qui repose sur des taxes affectées et des financements publics, existe également dans une dizaine d'autres pays européens. Le Royaume-Uni et l'Allemagne se sont dotés d'organismes dont les missions et le financement sont proches de ceux du Centre national du cinéma et de l'image animée, même si les moyens mis en oeuvre dans ces pays n'ont pas la même ampleur qu'en France. De même, comme en France, les taxes affectées sont assez largement utilisées à l'étranger dans les secteurs de l'environnement et de l'énergie. Là aussi, la spécificité française tient à la part importante que ces taxes représentent dans le budget des agences affectataires plutôt qu'au principe lui-même, qui est largement partagé.

La dérogation au principe d'universalité que constitue l'affectation d'une taxe à un opérateur ne se justifie que si elle est utile et efficace, ce qui doit pouvoir être démontré et encadré, mais elle doit également s'accompagner de contreparties en termes de transparence vis-à-vis du Parlement, d'une part, et d'encadrement de la dépense et d'ajustement de la recette, d'autre part. Ces contreparties ne sont aujourd'hui qu'imparfaitement réunies.

Nous ne pouvons que constater l'installation durable des taxes affectées dans le système fiscal français et les difficultés d'une rebudgétisation de grande ampleur concernant l'ensemble de ces taxes. C'est pourquoi le rapport d'aujourd'hui ne reprend pas toutes les propositions de 2013. Il en formule huit, qui visent à mieux encadrer la fiscalité affectée et sont groupées autour de trois axes.

Nous proposons tout d'abord d'améliorer l'information du Parlement. Il s'agit d'une exigence de transparence démocratique indispensable pour rendre plus légitime le dispositif de la fiscalité affectée. Nous proposons deux pistes, l'une à la charge de l'administration, qui consisterait à organiser la centralisation des données pour améliorer la fiabilité et la qualité des informations communiquées au Parlement, aujourd'hui limitées à un inventaire des cas d'affectation d'impositions de toutes natures ; l'autre à la charge des organismes affectataires, qui devraient rendre public chaque année un compte d'emploi des ressources fiscales qui leur sont affectées. C'est le cas au Royaume-Uni par exemple. Cela contribuerait très fortement à votre information.

Nous proposons ensuite de mieux encadrer les taxes affectées. Trois pistes peuvent être explorées. La première pourrait consister à prévoir chaque année un vote du Parlement sur les taxes affectées à des tiers autres que les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale dans le cadre du débat budgétaire. Ce vote serait éclairé par les travaux d'un rapporteur spécial ou du rapporteur général analysant les différentes taxes affectées et leur évolution. Ce vote pourrait à terme être rendu obligatoire par une disposition nouvelle de la LOLF.

La deuxième piste pourrait viser à rendre plus contraignantes les conditions de création d'une taxe affectée. Même si l'article 36 de la LOLF, qui prévoit qu'une affectation de taxe ne peut résulter que d'une loi de finances, est généralement respecté, sa portée est limitée par le fait que la décision de création de la taxe elle-même peut avoir été prise dans la loi ordinaire. L'article 36 de la LOLF pourrait être complété d'un alinéa prévoyant que la création d'une taxe affectée à un tiers autre que les collectivités locales ou les organismes de sécurité sociale ne peut résulter que d'une disposition d'une loi de finances.

La troisième piste consisterait à supprimer certaines taxes affectées, notamment celles qui ont un faible rendement ou un coût de collecte élevé et celles qui pourraient être transformées en contribution volontaire obligatoire (CVO), lesquelles présentent l'avantage de ne constituer ni des prélèvements obligatoires, au sens de la comptabilité nationale, ni des aides d'État, au sens du droit européen, et d'être d'un usage souple. En outre, les lois de programmation des finances publiques pourraient fixer un objectif annuel de réduction du nombre de ces taxes.

J'en viens au troisième et dernier axe de réforme possible : il s'agirait de renouveler et d'enrichir les outils de pilotage des taxes affectées. Pour améliorer la gestion de la fiscalité affectée, le CPO formule trois propositions. Il propose d'abord de faciliter un ajustement par les taux comme alternative à l'écrêtement. La modulation à la baisse des taux des taxes affectées peut être envisagée comme un substitut au plafonnement lorsque les ressources affectées à un organisme sont supérieures à ses dépenses pendant deux ans au moins. Il suggère ensuite de doter l'État de moyens de pilotage infra-annuels des taxes affectées lorsque celles-ci connaissent des augmentations importantes et imprévues. Une telle régulation peut être utile lorsque les ressources d'un organisme affectataire connaissent une évolution brusque et non anticipée. C'est le cas du CNC, par exemple, avec la taxe sur les services de télévision. Enfin, il pourrait être pertinent de confier la collecte à l'État ou aux Urssaf, sauf si l'affectataire recouvre des taxes dont les bénéficiaires ne sont pas des bénéficiaires des interventions financées par ces taxes. Cette proposition permettrait de diminuer les coûts de recouvrement chez certains affectataires, ainsi que les risques de fraude fiscale et de potentiels conflits d'intérêts.

Votre commission aura noté l'évolution de la tonalité du rapport du CPO sur la fiscalité affectée. En réalité, ce n'est pas tant la position du CPO qui a changé que la situation qu'il a observée. Les dérives les plus manifestes mises en évidence il y a cinq ans apparaissent plus maîtrisées, même si elles n'ont pas encore toutes disparu. Par ailleurs, le constat de l'extrême difficulté politique des opérations de rebudgétisation des taxes affectées, ainsi que de l'utilité économique avérée de certaines d'entre elles, plaide pour une conservation de ce dispositif. La fiscalité affectée doit toutefois impérativement être mieux maîtrisée, ce qui signifie qu'elle doit être rendue plus transparente, plus démocratique et qu'elle doit être mieux pilotée. Le CPO s'est efforcé de faire des propositions dans ce sens, qu'il a voulues réalistes, concrètes et pragmatiques.

Je vous remercie de cette présentation utile sur un sujet que nous connaissons de manière un peu parcellaire. Chaque année, nous consacrons beaucoup de temps à examiner des amendements au projet de loi de finances visant à plafonner ou déplafonner des taxes, dont le rendement n'est pas proportionnel au temps que nous leur accordons en séance. Nous avions donc besoin d'actualiser notre vision sur ce sujet.

Les taxes affectées ne sont pas contestables par principe. Elles le sont surtout dans deux cas.

Le premier est celui du plafonnement, lorsque le rendement de la taxe est trop élevé et que le surplus devient une recette de poche pour l'État. À titre d'exemple, j'évoquerai la taxe de solidarité sur les billets d'avion. Connaissant les difficultés du secteur aérien, et particulièrement d'Air France, on peut s'accorder sur le fait que le niveau de fiscalité auquel est soumise la compagnie nationale est très supérieur à celui de ses concurrents. C'est notamment dû à cette taxe. Le problème, c'est lorsque le produit de la taxe n'est pas seulement attribué au besoin pour lequel elle a été affectée - dans mon exemple, l'aide au développement - mais qu'il vient abonder aussi les recettes de l'État. En pareil cas, nous proposons chaque année des amendements pour diminuer le montant de la taxe afin de couvrir juste les besoins pour lesquels elle a été créée.

Le second, c'est lorsque le coût de recouvrement est supérieur au produit de la taxe, comme c'est le cas de la taxe radio-amateurs. Dans ce cas, c'est Ubu Roi ! Il faut évidemment supprimer ces situations.

Première question : y a-t-il lieu de faire une distinction entre les redevances et les taxes ?

Deuxième question : vous proposez de confier la collecte de ces taxes pour diminuer le coût de recouvrement à la Direction générale des finances publiques ou à des organismes comme l'Urssaf par exemple, plutôt qu'à des organismes ad hoc ayant des coûts administratifs élevés. Avez-vous déjà établi une liste des taxes qui seraient concernées par ces changements de mode de collecte ?

Troisième question, sur la norme de dépenses de l'État. Le plafond d'un certain nombre de taxes n'est pas inscrit dans l'article 46 de la loi de finances pour 2012 mais dans un autre texte, ce qui a pour conséquence la non-intégration de ce plafond dans la norme de dépenses. Cette différence de traitement entre les taxes vous paraît-elle fondée ou non ?

Nous partageons en tout cas pleinement votre analyse sur le coût de la collecte. Nous proposons chaque année de supprimer des taxes, mais, comme les niches fiscales, on ne cesse d'en créer. Chassez le naturel, il revient au galop !

Le CPO considère qu'un certain nombre de taxes affectées peuvent être utiles, sous réserve que certaines conditions soient remplies. Cela explique que notre rapport puisse apparaître plus nuancé que celui de 2013. Les propositions que nous faisons visent à mieux encadrer les taxes affectées et à améliorer l'information du Parlement.

Nous suggérons en effet que le recouvrement de certaines taxes, dont le coût de collecte est excessif, soit effectué par l'État et les Urssaf. Patrick Lefas et Christophe Strassel pourront vous donner des exemples de taxes qui pourraient être ainsi recouvrées. Il n'appartenait pas au CPO en revanche d'apprécier l'opportunité de la taxe de solidarité sur les billets d'avion. Le principe du plafonnement a fait l'objet de nombreux débats au sein du CPO. Bercy considère que, dès lors que certaines taxes produisent des recettes importantes, qui ne sont pas toujours bien utilisées, il faut plafonner leur produit et utiliser l'excédent pour combler le déficit, remettant ainsi en cause le principe même d'une recette affectée.

Nous considérons pour notre part que, dès lors que le produit de la taxe est plus élevé que prévu et nécessaire pendant deux années consécutives, il faut baisser le taux au lieu de plafonner le produit, sauf à considérer que la situation budgétaire est telle qu'il est important de compenser le déficit du budget de l'État.

Vous m'avez ensuite interrogé sur les taxes et les redevances. Certaines redevances peuvent être considérées comme des taxes. La dénomination ne correspond pas forcément à la nature de la recette. Il faut reprendre les cinq critères qui permettent de qualifier une imposition de toute nature.

Vous trouverez dans le rapport du CPO des éléments d'information relatifs aux coûts de collecte des taxes affectées. Il en ressort que 68 des 136 taxes affectées répertoriées sont collectées par l'administration centrale - DGFIP, douane et Direction générale de l'aviation civile (DGAC) - pour un montant de 8,7 milliards d'euros sur un total de 28,5 milliards d'euros de recettes. Les cinq exemples cités font état du coût de collecte exorbitant de certaines taxes, dont il convient d'organiser la rationalisation. Il ne s'agit pas d'imposer sans délai le recouvrement systématique de la totalité des taxes affectées par la DGFIP ou par les Urssaf, mais de simplifier pour chaque taxe, au regard de son coût, les conditions de son recouvrement.

Vous aurez, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019, à examiner un volume de taxes affectées, qui représente un montant significatif - et en augmentation - de 9,5 milliards d'euros. Neuf missions sont concernées ; l'intégration des taxes affectées dans la norme de dépenses publiques représente donc un enjeu considérable.

J'avais souvenir que, depuis la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, le principe même de la taxe affectée était banni. Nous avons progressivement dérivé pour arriver dans le présent rapport, moins sévère que celui commis en 2013, à des accommodements raisonnables. Pourtant, vous l'avez souligné, la « pilotabilité » de la dépense est devenue quelque peu obscure, avec des taxes affectées dont le surplus au regard du plafond est reversé au budget général, tandis que l'État transmet dorénavant des données financières relatives aux administrations publiques centrales (APUC) et aux organismes divers d'administration centrale (ODAC). Le CPO ne devrait-il pas proposer la suppression des taxes affectées pour les verser intégralement au budget général, afin que le Parlement puisse s'exprimer sur le montant des crédits dont devrait bénéficier chaque opérateur ?

Votre rapport ne concerne par ailleurs pas les milliards d'euros versés à la sécurité sociale et aux collectivités territoriales. Les taxes qui bénéficient à ces dernières ne sont pas plafonnées, alors qu'elles ne sont souvent pas dépensées en totalité pour les politiques auxquelles elles sont affectées. Je pense notamment à la taxe locale d'équipement (TLE) versée aux départements, qui peinent à dépenser au profit de l'environnement des sommes équivalant au rendement de ladite taxe, alors qu'ils se trouvent en grande difficulté s'agissant du paiement du revenu de solidarité active (RSA). Peut-être conviendrait-il de cesser, au niveau des collectivités territoriales, d'affecter des taxes à des dépenses spécifiques ?

Ma dernière question porte sur le sexe des anges, à savoir la distinction entre contribution volontaire obligatoire (CVO) et prélèvement obligatoire. Le débat me semble fort technique, très bruxellois, et, quoi qu'il en soit, nos concitoyens devront payer...

Ma formation, plus classique peut-être, m'attache à l'universalité de l'impôt. Toute taxe affectée me laisse donc sceptique... Souvenez-vous de la vignette automobile, qui n'a finalement guère servi au financement des retraites. Si chacun connait l'objectif d'une taxe à sa création, son utilisation effective varie hélas souvent.

S'agissant du coût de la collecte, trois des cinq exemples que vous citez présentent des montants considérables, pour ne pas dire largement excessifs, comme la taxe sur les radioamateurs affectée à l'Agence nationale des fréquences. Ne vous semblerait-il pas pertinent, avant tout débat sur l'affectation d'une taxe, d'évaluer le périmètre et les missions de l'opérateur concerné ? Les agences ne finissent-elles pas par se maintenir pour prélever des taxes affectées, dont le rapport se révèle si faible, compte tenu du coût de la collecte, qu'il ne permet pas de mettre en oeuvre les missions qui leur sont confiées ? J'ai pour ma part toujours été étonné de la manière dont le Gouvernement gère le projet du Grand Paris Express. Initialement, la taxe sur les bureaux (TSB) et la taxe spéciale d'équipement (TSE) devaient être affectées au financement du projet par la Société du Grand Paris (SGP). Or, le Gouvernement ne cesse de se servir dans la trésorerie de la SGP et annonce une augmentation éventuelle desdites taxes si les dépenses de la SGP venaient à croître excessivement en 2022 et 2023. Les Franciliens seront là pour payer... Ce système est fou : il ne porte pas d'équilibre, de vision à long terme, ni de projection sur l'avenir ! Les taxes affectées ne semblent être utiles qu'à la survie des agences ou pour faire fonctionner des systèmes, celui du financement du cinéma par exemple, qui ne sont nullement exempts de critiques.

Parmi les taxes affectées dont votre rapport offre une analyse fort complète, celle affectée aux chambres de commerce et d'industrie (CCI) occupera nos débats sur le projet de loi de finances pour 2019 et sur le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises, dit « Pacte ». La loi de finances pour 2018 a déjà diminué de 250 millions d'euros le montant de la taxe versée aux CCI, non sans créer un certain émoi chez leurs dirigeants. Le Gouvernement s'était alors engagé à maintenir les crédits des CCI l'année suivante. Hélas, le présent projet de loi de finances prévoit une nouvelle baisse de 100 millions d'euros... Sous prétexte de vouloir réformer des structures et moderniser leur fonctionnement, le Gouvernement les prive de la capacité à se développer, à aider les territoires, voire les rend exsangues. Or, Bruno Le Maire, devant notre commission, l'a reconnu : les CCI ne peuvent pas être traitées identiquement en milieu rural ou en ville.

Mon intervention prolongera les propos d'Albéric de Montgolfier et de Roger Karoutchi s'agissant plus particulièrement des redevances sur l'eau. Établies dans les années 1960 sur le principe de « l'eau paie l'eau », elles avaient vocation à financer les actions de gestion de l'eau et de traitement de la pollution des milieux aquatiques. Désormais, elles abondent, depuis l'intégration de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema) à l'Agence française de la biodiversité, le financement de missions fort éloignées. L'an passé, un versement a même été réalisé au bénéfice de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) ! N'existe-il pas dès lors une inégalité des citoyens devant les charges publiques ? Il me semble que les politiques nationales devraient être financées par le budget de l'État, abondé notamment par des impôts calculés en fonction des revenus de chacun, et non par une taxe payée par tous. Votre rapport se contente malheureusement d'effleurer la dérive de l'utilisation de certaines redevances.

Mon sujet sera proche de celui évoqué par Christine Lavarde ; il concerne les redevances dans le secteur de l'environnement. Je vais vous sembler quelque peu iconoclaste par rapport à la règle qui voudrait qu'elles soient budgétisées, afin de contrôler davantage leur utilisation. Il m'apparait parfois pertinent qu'une taxe finance une politique en lien avec son prélèvement. Je pense aux redevances sur l'eau, mais également à la contribution climat énergie (CEE), dite taxe carbone, dont le montant n'est pas affecté. Or, le fait qu'il ne soit pas certain qu'une partie significative de son revenu soit investi dans la réduction de l'effet de serre, de la pollution de l'air et des externalités liées aux carburants fossiles fait débat. J'ai cru vous entendre dire, monsieur le président, qu'il existait parfois une meilleure acceptation d'une taxe par nos concitoyens lorsque son affectation est comprise. Je voudrais également plaider en ce sens.

J'aimerais prolonger l'intervention de notre collègue Jean-François Rapin sur les CCI, qui seront frappées d'un prélèvement supplémentaire de 100 millions d'euros par an pendant quatre ans par un Gouvernement qui souhaite leur transformation en organismes de prestations payantes pour les entreprises. Parallèlement, il est envisagé, pour compenser auprès des entreprises leur désengagement, une diminution de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), qui n'ont nullement la même assiette que la taxe pour frais de chambre consulaire. Nous atteignons un rare niveau de perversité en compensant aux entreprises un service non rendu par une diminution des recettes dues aux collectivités territoriales ! Cette réforme mériterait, à tout le moins, une étude approfondie.

Ma question porte sur le lien entre les taxes affectées et les projets sur lesquelles elles portent. Je m'interroge, en effet, sur le décalage entre l'ambition de certains projets, le canal Seine-Nord Europe par exemple, et la mise en faillite des organismes qui avaient la charge de leur réalisation. De la même façon, sur le Grand Paris Express cité par notre collègue Roger Karoutchi, l'équilibre entre le coût considérable du projet et les montants attendus par les taxes affectées ne semblent pas évident ; nous avons voté l'an passé un écart de 10 milliards d'euros.

Je remercie à mon tour le CPO pour son rapport très instructif qui, même s'il ne traite que d'un tiers des taxes affectées, nous apporte des éclairages et formule des propositions utiles. Nous pouvons effectivement nous interroger lorsqu'il s'agit de transformer certaines taxes en CVO, qui s'apparentent à des prélèvements imposés, au lieu de remettre en cause leur fondement. J'estime notamment, comme le CPO, qu'il conviendrait de réfléchir à la suppression de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), écran inutile entre le ministère chargé des transports et les grands projets d'infrastructures. Dans le cadre de vos travaux, avez-vous identifié d'autres instances sur le maintien desquelles le Parlement pourrait utilement se pencher ? La maitrise, indispensable, de nos finances publiques passe par la simplification du paysage institutionnel et administratif.

Le présent rapport fait état de certaines améliorations intervenues depuis 2013. Pour autant, les recommandations de l'époque, qui étaient de bon sens, n'ont pas toutes été mises en oeuvre. Quels sont selon vous les freins et les obstacles aux changements que vous proposez ?

Effectivement, notre rapport ne concerne qu'un certain nombre de taxes affectées, à l'exclusion de celles versées aux organismes de sécurité sociale et aux collectivités territoriales, qui n'entraient pas dans le champ de votre saisine, identique au périmètre de notre rapport de 2013 afin de rendre pertinentes les comparaisons. Monsieur Karoutchi, l'universalité représente évidement un principe nécessaire à l'analyse du budget de l'État ; il peut néanmoins souffrir d'exceptions à condition qu'elles soient précisées et encadrées. Nous proposons à cet effet de compléter la LOLF s'agissant des critères de création des taxes affectées et de leur contrôle par le Parlement. Je partage également votre analyse concernant les plafonnements : il semble évidemment plus logique de réduire le taux de la taxe lorsqu'un surplus est constaté sur plusieurs exercices consécutifs, même si le fait de le reverser au budget de l'État peut sembler une solution dans une situation budgétaire tendue. Nous invitons le législateur et le Gouvernement à s'interroger sur la transformation de taxes en CVO : la solution comporte des inconvénients, notamment en matière de perte de recettes sur les importations. Il n'en demeure pas moins que les taxes affectées se justifient en certaines circonstances ; il ne me semble ainsi pas absurde que l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) soit financé par une taxe payée par les chasseurs.

Plusieurs questions ont été posées sur la SGP et sur l'AFITF. Les recettes des taxes affectées à un projet peuvent se révéler supérieures à son coût pendant un temps puis, brutalement, très insuffisantes pour financer les investissements prévus. La Cour des comptes a d'ailleurs fait état de ses inquiétudes s'agissant de la SGP. Le fait de financer ces grands projets via le budget de l'État, en l'absence d'une structure intermédiaire, évite cet écueil mais ressort d'un choix politique.

Je vous rejoins : certains coûts de collecte apparaissent exorbitants. L'exemple le plus caricatural réside dans la taxe sur les radioamateurs, qui ne rapporte que 600 000 euros pour un coût de collecte quatre fois supérieur. Il convient dans ce type de cas soit de supprimer la taxe, soit de supprimer la structure.

S'agissant des CCI, l'expertise du CPO ne s'est pas intéressée à la pertinence du recouvrement de la taxe ni aux moyens de fonctionnement alloués à ces structures. Nous avons seulement décrit une situation où, à un moment donné, la recette était supérieure aux dépenses correspondantes et entraînait la constitution d'importants fonds de roulement, conduisant d'ailleurs plusieurs gouvernements à formuler des propositions pour redéfinir le niveau de la taxe. Divers rapports de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes montrent que les CCI disposent également de marges de progrès quant à leur gestion. Si un certain nombre d'orientations politiques relèvent du législateur, chacun doit participer à l'effort de redressement des finances publiques !

Si la CPO a été suivi sur certaines de ses recommandations figurant au rapport de 2013 - encadrement de l'utilisation des taxes affectées et amélioration du contrôle du Parlement -, il a fallu faire preuve de réalisme et constater que certaines ne pouvaient être reconduites en l'état en 2018, notamment s'agissant de la stratégie globale de budgétisation des taxes affectées, désormais solidement ancrées dans l'univers fiscal français.

Notre rapport établit une analyse assez précise des agences de l'eau, dont le financement relève à la fois d'une logique de redevance et d'une logique d'aide, remise à plat par la loi de finances pour 2018, visant à réduire les prélèvements obligatoires sans réflexion sur les besoins liés aux objectifs de politique publique ni sur le périmètre des missions confiées à l'Agence de la biodiversité. La logique fut différente pour l'ONCFS, financé par quatre taxes affectées et une subvention de l'État. Cette dernière ayant été supprimée, une partie de la redevance sur l'eau lui a été affectée sans que cela, je le reconnais, obéisse à une quelconque rationalité. Cet exemple représente la preuve qu'il convient d'être pragmatique dans la gestion des taxes affectées.

Le CPO n'avait pas pour objectif d'analyser l'opportunité de l'existence de telle ou telle agence et des missions qui lui étaient confiées, mais d'estimer si l'affectation d'une ressource fiscale à une agence avait un intérêt justifiant la dérogation au principe d'universalité. Il apparait que tel est parfois le cas lorsqu'une taxe conduit à une meilleure affectation du prélèvement, comme cela est probablement le cas du soutien au cinéma ou pour les centres techniques industriels (CTI). Dans d'autres cas, l'intérêt semble moins évident, notamment quand le coût de collecte de la taxe est élevé. S'agissant des agences de l'eau, le CPO a estimé que les récentes évolutions avaient été principalement motivées par un objectif de baisse des prélèvements obligatoires, ce qui avait pu les mettre en difficulté.

Nous vous remercions pour ces éclairages très utiles.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 16 h 15.