Avec M. Stéphane Le Moing et Mme Valérie Isabelle, de l'Agence de services et de paiement (ASP), nous recevons l'organisme qui se trouve au coeur des dispositifs des fonds européens. Nous vous entendons au terme de nos travaux, destinés initialement, à l'initiative de notre collègue rapporteure, Colette Mélot, à mesurer la sous-utilisation chronique des fonds européens en France, puis élargis, au fil des auditions et des déplacements, à une réflexion sur la complexité d'utilisation des fonds pour leurs bénéficiaires.

L'ASP est un établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle de l'État. Elle a pour mission d'assurer la gestion administrative et financière d'aides publiques, notamment des fonds européens. Elle représente ainsi un organisme payeur et un opérateur public contribuant à la mise en oeuvre de politiques européennes, nationales et locales. Elle mène des actions pour le compte d'une douzaine de ministères et d'établissements publics pour l'ensemble des fonds européens : le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds social européen (FSE).

Au cours de nos travaux, nous avons identifié des difficultés d'utilisation qui concernent surtout le FEADER et le programme LEADER. Le transfert de gestion de certaines mesures aux régions les explique en partie, mais la Cour des comptes a aussi établi l'existence de problèmes structurels propres à la France.

Votre audition est ouverte au public et à la presse. Elle sera diffusée en direct sur le site Internet du Sénat et fera l'objet d'un compte rendu publié.

J'aimerais d'abord apporter une précision importante s'agissant de nos missions : elles diffèrent selon les fonds européens. L'ASP ne constitue ainsi un organisme payeur que pour les fonds agricoles ; elle paie dans le cadre du FEAMP sans être organisme payeur et fournit une assistance à la maîtrise d'ouvrage pour ce qui concerne le FEDER et le FSE.

S'agissant du FEADER, je souhaiterais transmettre quatre messages à votre mission d'information. D'abord, la France, avec un taux moyen de 48 %, ne se trouve pas si mal placée en termes d'avancement de la consommation des maquettes financières : elle se place en dixième position, les neufs premiers États membres étant des pays de taille modeste. De fait, l'Allemagne, l'Espagne et l'Italie affichent un taux de consommation inférieur ; il convient donc de relativiser, d'autant que la sous-consommation représente un phénomène habituel, pour diverses raisons, lors de la première moitié de la programmation. Ensuite, au sein du FEADER, il faut distinguer les aides aux surfaces, soit le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), des autres dispositifs. Elles ne relèvent en effet pas de la même réglementation ni du même système de gestion et diffèrent dans leur philosophie comme dans leur fonctionnement. La sous-consommation du FEADER concerne ainsi davantage les aides hors surface : le chiffre de 48 % représente une moyenne entre une consommation élevée du SIGC et un engagement d'un tiers des aides hors surface. Doivent également être distinguées les mesures relevant du cadre national de celles gérées par les régions, à l'instar du programme LEADER. De fait, le rythme d'avancement apparaît plus élevé pour les premières - les aides à l'installation ou à l'investissement par exemple - et, là encore, la moyenne de 48 % de crédits consommés masque des situations contrastées. Enfin, le taux de consommation apparaît très hétérogène selon les territoires, y compris au sein d'une même région. La situation diffère en fonction des programmes de développement rural (PDR) définis avant la fusion des régions.

L'ASP doit gérer un dilemme, par nature insurmontable, entre la recherche de la simplicité des procédures et l'adaptation des mesures à la diversité des situations des territoires et des filières. Le monde rural se caractérise, en effet, par une grande hétérogénéité. Les organismes payeurs et les autorités de gestion doivent s'efforcer de trouver un équilibre entre deux objectifs opposés.

Vous avez répondu par écrit à notre questionnaire, et je vous remercie, mais nous souhaitons approfondir certains sujets. Vous avez évoqué votre dilemme entre diversité des situations et simplifications des procédures. La complexité des dossiers de demande de fonds représente un sujet de récrimination récurrent dans les territoires. Pourriez-vous nous indiquer, pour chaque fonds, quels sont les délais moyens de paiement au bénéficiaire ?

S'agissant du FEADER, qui comprend vingt mesures, les délais de paiement apparaissent variables. Le bénéficiaire dépose d'abord une demande d'aide, puis réalise le projet et, enfin, envoie une demande de paiement. Les délais de paiement dépendent donc notamment du temps consacré à la mise en oeuvre du projet, parfois un à deux ans, et de la nature de la mesure. Lorsqu'un bénéficiaire dépose une demande de paiement, elle est instruite par le service concerné, puis l'ASP intervient après validation dans un délai moyen de quarante-huit jours.

Ce délai semble raisonnable.

Absolument, d'autant que ce délai inclut aussi celui nécessaire aux opérations et contrôles du comptable.

Il existe une confusion dans le débat sur le délai dont il est question. Lorsque le dossier de demande de paiement est envoyé incomplet, la procédure s'en trouve allongée par la faute du bénéficiaire. Intervient ensuite la phase d'instruction, puis celle du paiement réalisé par l'ASP. De fait, le système fait intervenir beaucoup d'acteurs et les causes d'un retard de paiement peuvent être variées.

Le traitement des aides surfaciques du FEADER est davantage industrialisé, avec des délais plus normés, - moins toutefois que celui des mesures relevant du premier pilier de la politique agricole commune (PAC) - car il s'agit d'un paiement annuel, alors que les aides hors surface sont versées sur un rythme pluriannuel. Ainsi, les demandes sont déposées en avril et les aides aux surfaces payées, selon les dispositifs, entre octobre et décembre.

Les agriculteurs doivent parfois attendre trois ans pour recevoir les aides agro-environnementales à l'agriculture biologique. Ce n'est pas satisfaisant ! En France, personne ne se parle et les mesures comme les règles ne cessent de s'empiler. C'est un mal typiquement français, au-delà de la problématique des fonds européens.

L'État a pris en main la gestion des aides surfaciques. Pourtant, les régions disposent de services compétents. Faut-il donc, selon vous, être à Paris pour que la gestion soit efficace ? Colbert a indéniablement marqué la France...

Effectivement, nous ne nous parlons pas suffisamment. À propos de la tension que j'évoquais entre la simplification et l'équité des dispositifs, il convient de rappeler qu'en matière de gestion, les jeux sont en partie faits dès la conception des mesures qui obéissent à un objectif politique. Les conséquences opérationnelles des choix politiques ne sont pas intégrées en amont et les organismes payeurs se contentent de mettre en oeuvre au mieux les décisions prises. Il serait utile, pour la prochaine programmation, d'intégrer les considérations opérationnelles dès la conception des mesures. Je crois qu'il existe, sur ce point, une prise de conscience collective de la part de l'État et des régions.

Il faut aller au bout !

Vous semblez plutôt optimiste pour l'avenir. L'actuelle programmation a dû prendre en compte le transfert de certains dispositifs aux régions et l'installation d'un nouveau logiciel. Ce dernier fonctionne-t-il désormais correctement ? Est-il, par ailleurs, possible d'alléger les procédures pour améliorer le fonctionnement du système ?

La situation est désormais normalisée s'agissant du logiciel, mais des difficultés administratives demeurent. Pour autant, le dispositif fonctionne, comme l'indique la nette augmentation des taux d'engagement et de paiement du FEADER. Je vois, en outre, dans la position de la Commission européenne qui propose d'accroitre les marges de manoeuvre des États membres dans la définition de leur politique agricole, une opportunité majeure de simplification des procédures. Une grande partie de la complexité vient des règles que nous avons ajoutées en France aux règles européennes. La subsidiarité accrue pourra donc constituer une opportunité pour simplifier. Certaines mesures sont complexes parce que les sujets traités le sont. Mais la complexité n'est pas toujours justifiée par la complexité des sujets. Je pense, par exemple, aux règles de financement ou aux conventions juridiques entre les acteurs dans le programme LEADER : en effet, on compte beaucoup de paiements dissociés dans ce programme qui vise à associer les acteurs locaux. Beaucoup de communes, beaucoup de microfinanceurs interviennent, chacun avec ses règles. C'est difficile à gérer.

À défaut d'avoir su garantir des prix de marché rémunérateurs pour les agriculteurs, au travers de la PAC et de l'organisation des filières dans chacun des pays, on a inventé un système d'aides compensatoires. Celles-ci représentent une part importante du chiffre d'affaires des agriculteurs. Mais les formulaires sont devenus de plus en plus complexes et les contrôleurs sont parfois très tatillons, à tel point que les agriculteurs craignent plus les contrôles que les aléas climatiques ou les épidémies animales... Je ne peux que constater et déplorer la complexité des mesures franco-françaises. Les mesures sont beaucoup plus simples et lisibles dans les pays du Nord de l'Europe. La renationalisation de la PAC m'inquiète à cet égard. Selon vous, elle constituerait une opportunité pour simplifier, mais il suffirait juste de n'appliquer que les règles européennes et rien que les règles européennes ! Au lieu de cela, on a multiplié les surtranspositions. Au Sénat, désormais, on s'assure, avant de voter chaque texte, qu'il ne comporte pas de surtransposition. Je peux comprendre les difficultés rencontrées à cause de la création des grandes régions et des transferts de compétences aux régions, mais le système fonctionne mal. Il n'est pas sûr que la régionalisation de la politique européenne soit une bonne chose.

En tant que représentant de l'organisme payeur, il ne m'appartient pas de me prononcer sur les orientations politiques de la PAC.

Vous avez dit que les mesures sont à la libre interprétation des régions ; cela signifie donc qu'aucune région n'utilise les mêmes méthodes pour gérer un même programme. Cela doit être source de difficultés pour la gestion des dossiers...

Vous voulez être facilitateur, mais cela sera difficile si vous ne vous parlez pas ! Si l'on veut simplifier, il faudra bien que tous les acteurs travaillent ensemble.

Le ministre vient d'annoncer une avance d'un milliard d'euros pour les aides de la PAC : n'est-ce pas reconnaître que les délais de versement sont longs et que les aides n'arrivent pas à temps ?

Permettez-moi tout d'abord de nuancer vos propos : nous nous sommes toujours parlé, la difficulté est de trancher. On a manqué d'une instance décisionnaire.

J'en viens à l'annonce des avances d'un milliard d'euros. Elle ne signifie pas qu'il y a un retard dans le versement des aides. C'est même plutôt l'inverse. Les aides directes du premier pilier doivent être payées en décembre, mais la réglementation autorise les États à verser une avance au mois d'octobre. Cette possibilité est très utilisée par la France. Ces avances sont plafonnées à 50 % du montant des aides. En l'occurrence, le montant sera relevé à 70 % à titre dérogatoire pour verser une avance plus importante à titre d'aide de trésorerie. Il n'y a donc pas de retard de versement, mais au contraire une anticipation accrue.

L'ASP vient de signer une convention avec la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE) du ministère de l'agriculture. Mais qui aura la main sur les directions départementales des territoires (DDT) dans les préfectures ?

Chacun se souvient des problèmes rencontrés avec les logiciels Isis et Osiris au début. Ne faut-il pas craindre des problèmes similaires si l'on doit changer de système à cause du nouvel appel d'offres ?

La convention répond à une subtilité de notre organisation, qui est un élément de complexité spécifique à la France. Dans le système européen, l'organisme payeur est l'interlocuteur de la Commission européenne et est en charge de la gestion et du paiement des aides agricoles. Il travaille avec l'autorité de gestion, qui peut être, selon les cas, les États ou les régions. En France, l'organisme payeur pour les aides de la PAC est l'ASP, mais l'instruction est réalisée par les services déconcentrés du ministère de l'agriculture, ce qui est une particularité française. La convention dont il s'agit est une convention de délégation : l'organisme payeur, l'ASP, délègue aux services déconcentrés du ministère de l'agriculture la tâche de réaliser les missions d'instruction. Les DDT seront donc placées sous l'autorité fonctionnelle de l'ASP pour la gestion des aides de la PAC, mais, comme services déconcentrés, ils sont sous l'autorité du préfet. Cette convention précise l'articulation entre les deux.

Il ne faudrait pas sous-estimer le rôle fondamental joué par les DDT dans la crise liée aux logiciels de paiement. Si elles n'avaient pas été là, la crise aurait eu des conséquences bien plus fortes...

J'ai tout à fait conscience de leur importance. Vous souligniez la nécessité de se parler entre acteurs. Cela vaut aussi pour l'ASP et les DDT. Nous sommes en train de faire évoluer la gouvernance du système afin d'intensifier les échanges et pour que l'ASP aide davantage les DDT au quotidien.

Je ne pourrai vous répondre totalement sur les logiciels car un appel d'offres est en cours. La législation sur les marchés publics nous impose de renouveler le marché, mais la continuité du service structure le cahier des charges et constitue une priorité.

Si l'on fait appel à un nouvel opérateur, il sera impératif de simplifier si l'on veut qu'il comprenne quelque chose à notre fonctionnement administratif ! Nous avons rencontré les représentants du Land de Saxe ; les Länder élaborent avec l'État fédéral des mesures de simplification et les soumettent ensuite à Bruxelles. C'est une démarche de coconstruction intéressante qui associe tous les échelons. Pourrait-on envisager une même démarche en France ?

Envisagez-vous l'actuelle programmation ou la suivante ?

La suivante. Il s'agit de définir ensemble les procédures, de réduire les délais et de simplifier les contrôles et les paiements. Si les agriculteurs doivent attendre un ou deux ans le paiement des aides, cela discrédite l'Europe. Quelles seraient vos propositions ?

Il convient tout d'abord d'intégrer la dimension opérationnelle dès la conception des mesures. C'est en cours et nous discutons avec l'État et les régions à ce propos. Je suis très attaché à ce que l'ASP joue son rôle de conseil en matière de simplification.

En ce qui concerne le FEADER, il conviendrait peut-être de diminuer le nombre de mesures, mais cela impliquerait une moindre prise en compte des diversités régionales. Un cadre national pourrait être pertinent. Tout est affaire de choix politique : la diversité a ses mérites, mais elle a pour contrepartie une certaine complexité. Pour simplifier, on pourrait aussi réduire le nombre de critères. Actuellement, par exemple, dans certains PDR, les aides à l'investissement matériel agricole varient selon le nombre des rangs des machines agricoles. De même, les taux d'aides pour la modernisation dans le secteur de la volaille varient selon que l'alimentation est OGM ou non. C'est difficile à vérifier ! Enfin les règles de cofinancement constituent un gisement de simplification.

Peut-on imaginer un système dans lequel la région serait responsable de l'édiction des règles régionales, en assurerait le contrôle et serait responsable financièrement devant l'organisme payeur ? Les contrôles deviennent très pointilleux. Parfois, dans certains dossiers, on va jusqu'à demander à la commune de fournir la délibération du conseil municipal qui a élu le maire !

Enfin, vous n'avez pas répondu sur les logiciels. Faut-il craindre de nouvelles difficultés pour payer les aides en 2020 si l'on change d'opérateur ?

Sur le premier point, le mode d'organisation que vous évoquez est tout à fait envisageable. Nous devrons discuter avec les régions pour déterminer l'organisation de la gestion. Dans la réglementation européenne, l'organisme payeur est responsable de l'ensemble de la chaîne, à l'exception de la définition des mesures qui relèvent évidemment de l'autorité de gestion ; l'organisme payeur peut tout déléguer, hormis le paiement, et tous les types d'organisation se rencontrent en Europe. Ainsi, en Allemagne, chaque Land a un système différent.

L'appel d'offres en cours pour un logiciel ne concerne pas les aides du FEADER, mais seulement celles du premier pilier de la PAC. Il ne vise que le logiciel Isis. Même si l'opérateur changeait, le système ne changerait pas.

Soit ! Mais si vous possédez une Mercedes, mieux vaut aller chez un concessionnaire Mercedes pour l'entretenir que chez un concessionnaire Renault...

L'organisme payeur peut déléguer, mais il demeure toujours responsable et doit donc réaliser des contrôles. Qui dit délégation dit contrôle de la délégation.

Quelles seront les conséquences pour les personnels des DDT de la convention signée le 9 mai dernier ?

Pour les personnels, rien ne changera par rapport à la situation existante. La convention devait être renouvelée car elle arrivait à expiration. La nouvelle convention ne modifie pas l'organisation ; elle explicite l'organisation existante et rappelle les rôles des uns et des autres. Les personnels des services agricoles continueront à dépendre du ministère de l'agriculture qui continuera à rédiger les instructions et les règles administratives à respecter. L'ASP sera responsable des modes opératoires permettant aux DDT de réaliser l'instruction, même si cette distinction est parfois subtile dans la pratique. La nouvelle convention se contente donc de renouveler l'ancienne convention sans changer le fonctionnement. Elle ne concerne que le premier pilier de la PAC et les aides surfaciques. Pour les aides hors surfaces du FEADER, les règles sont différentes car les régions sont les autorités de gestion.

L'organisme payeur délègue aux autorités de gestion l'instruction des dossiers, et ces dernières délèguent l'instruction de certaines mesures aux DDT.

Les régions pourraient donc fixer les mesures, faire les contrôles et assumer la responsabilité financière ? Ce serait un élément de simplification.

Toutes les configurations sont possibles. Il n'y a que le paiement que nous ne pouvons pas déléguer.

Le programme LEADER concerne souvent des petites sommes, mais assure une présence de l'Europe dans les territoires. Serait-il envisageable que vous déléguiez les paiements individuels aux régions, qui seraient aussi responsables des règles ?

Cela était le cas dans les premières générations du programme LEADER. Une subvention était versée aux groupes d'action locale (GAL) qui assuraient ensuite les paiements. Mais ce n'est plus possible aujourd'hui. Nous ne pouvons plus déléguer le paiement. Nous transmettons aussi à la Commission européenne des données individuelles de paiement qu'elle contrôle. Cela ne sera pas non plus possible dans la prochaine programmation, à cause de la rédaction du rapport de performance.

Est-ce de la responsabilité de l'Europe ou de la France ? Les programmes LEADER fonctionnaient très bien au début, dans les années 1990.

LEADER n'était pas inclus alors dans le FEADER. Il n'y a été inclus qu'en 2007. Il a dû alors suivre les règles assurantielles strictes du FEADER en matière de garantie sur les dépenses et de visibilité sur les dépenses opérées.

Nous avons trop souvent tendance à rendre l'Europe responsable des dysfonctionnements, alors que ce sont souvent nos comportements qui sont à blâmer. Les élus et l'administration doivent assumer leurs responsabilités !

Pourra-t-on démarrer la prochaine programmation à l'heure, soit deux ans plus tôt par rapport à la programmation en cours, ce qui permettrait d'engager les opérations et les paiements plus vite et de gagner du temps ?

On s'achemine vers une année de transition. LEADER a commencé avec une année de retard puisqu'il a bénéficié de la transition. On a commencé à consommer des crédits de la nouvelle programmation un an plus tard que pour les autres mesures. On s'achemine vers la même situation car on pourra engager des dossiers LEADER jusqu'au 31 décembre 2022 et les payer jusqu'au 31 décembre 2023. Donc, on s'apprête à entamer la nouvelle programmation avec un délai d'un an pour consommer l'enveloppe actuelle.

Il est urgent de simplifier !

Les autorités de gestion régionales ont conscience de la complexité et de la nécessité d'une simplification. Des pistes existent : l'édiction de règles plus simples, la généralisation des options de coûts simplifiés pour les petits projets, etc.

En dépit des conventions, on a un peu l'impression qu'il existe un fossé entre la DGPE et l'ASP, comme si deux mondes différents se côtoyaient. L'ASP a un peu le beau rôle en tant qu'organisme payeur, tandis que les agents des DDT sur le terrain se débattent avec des règles complexes, des logiciels pas toujours efficaces...

Je vous remercie. Il est dans l'intérêt de tous, de la France comme des utilisateurs, de simplifier et de le faire rapidement. La crédibilité de l'Europe est aussi en jeu.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site Internet du Sénat.

La réunion est close à 15 h 10.