Initiée en partie dans le Massif Central, puisque Laurent Wauquiez avait déposé un texte identique à celui des députés socialistes, cette proposition de loi est passée entre les mains de la rapporteure alpine Marie-Noëlle Battistel au Palais-Bourbon ; le texte devait, pour respecter l'équilibre entre nos massifs, aboutir entre celles d'un rapporteur pyrénéen au Sénat... Il faut dire qu'il est soutenu par l'Association nationale des élus de la montagne (Anem).

Les montagnards...

sont là !

La proposition de loi établit un dispositif de réduction d'activité des moniteurs de ski ayant atteint l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite, afin de favoriser l'activité des nouveaux moniteurs ; elle a été adoptée le 21 janvier dernier par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée.

Avec plus de 57,9 millions de journées skiées en 2013 et 7 millions de skieurs, dont 2 millions d'étrangers, la France est redevenue ces dernières années la première destination mondiale du ski devant les Etats-Unis et l'Autriche. Ce formidable succès s'explique à la fois par la diversité et l'étendue des massifs français, par la qualité de l'équipement des stations, mais aussi et surtout par la passion des femmes et des hommes de la montagne.

Avec leur excellence technique, la qualité de leur enseignement et leur souci rigoureux de la sécurité de tous, nos 19 000 moniteurs de ski diplômés, formés par l'Ecole nationale des sports de montagne de Chamonix, y sont pour beaucoup. Près de 90 % de ces travailleurs indépendants, les célèbres pulls rouges, exercent leur activité au sein des Ecoles du ski français (ESF), que fédère le Syndicat national des moniteurs du ski français (SNMSF). Les autres sont membres des écoles de ski internationales, que regroupe le Syndicat international des moniteurs de ski (SIMS).

Depuis 1963, le SNMSF a mis en place un système de réduction progressive de l'activité des moniteurs seniors afin de garantir aux 350 diplômés annuels de l'ENSM qui entrent sur le marché du travail qu'ils ne seront pas au chômage. L'âge de réduction d'activité a été repoussé quatre fois, de 55 ans à 58 ans en 1996, à 61 ans en 2007 et 62 ans en 2012. Ce système de solidarité intergénérationnelle a pleinement fait ses preuves au cours du temps, en insérant dans la vie active, génération après génération, des jeunes originaires des territoires de montagne. Il n'a nullement empêché les moniteurs seniors de travailler (73 % d'entre eux sont encore en activité à 65 ans et 56 % à 70 ans) et a assuré une situation remarquable de plein emploi à l'ensemble de la profession.

Depuis 2009, toutefois, suite à l'entrée en vigueur de la loi du 27 mai 2008 transposant la directive 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000 portant création d'un cadre général en faveur de l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail, ce dispositif bien rodé a été considérablement fragilisé par une bataille judiciaire opposant le SNMSF et un petit groupe de moniteurs seniors s'estimant victimes de discrimination. En 2010, le système de réduction d'activité adopté en 2007 par le syndicat a été jugé discriminatoire en raison de l'âge par la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde) et invalidé sur ce même fondement par le tribunal de grande instance (TGI) d'Albertville.

En 2012, le SNMSF, après consultation du Défenseur des droits, a adopté à 94,86 % des suffrages exprimés un Pacte intergénérationnel offrant davantage de garanties aux moniteurs seniors. Le Pacte prévoyait qu'entre 62 et 65 ans, les moniteurs étaient considérés comme renforts durant la saison ; qu'entre 65 et 67 ans, ils devenaient des renforts uniquement durant les vacances scolaires ; et qu'au-delà de 67 ans, ils étaient appelés uniquement en tant que de besoin. Il prévoyait en outre que de 62 à 67 ans, les moniteurs devaient bénéficier d'une activité suffisante pour valider deux trimestres d'assurance vieillesse par an dans leur régime de retraite de base. En 2013, ce Pacte a été déclaré illicite par le tribunal de grande instance de Grenoble, dont le jugement a lui-même été invalidé par la Cour d'appel de Grenoble. Le pourvoi en cassation déposé par des moniteurs seniors, n'aboutira pas avant plusieurs saisons, d'où une insécurité juridique préjudiciable au bon fonctionnement des écoles de ski.

Cette proposition de loi, adoptée à l'unanimité par l'Assemblée nationale le 21 janvier dernier, vise à mettre fin à ce conflit en définissant un cadre juridique plus clair que les versions successives du texte adopté par le SNMSF, satisfaisant à la fois pour les écoles de ski, pour les jeunes moniteurs de ski diplômés et pour les moniteurs de ski seniors, qui ne doivent pas être confrontés à des situations de précarité.

Elle vise aussi à garantir que nul ne puisse être l'objet d'une discrimination en raison de l'âge.

Pour ce faire, elle tient pleinement compte des décisions de justice qui ont été rendues dans ce dossier ces dernières années.

Dans le même temps, elle veille à respecter scrupuleusement les critères fixés par la directive 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000 portant création d'un cadre général en faveur de l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail que j'ai déjà mentionnée et dont l'article 6§1 dispose :

« Les Etats membres peuvent prévoir que des différences de traitement fondées sur l'âge ne constituent pas une discrimination lorsqu'elles sont objectivement et raisonnablement justifiées, dans le cadre du droit national, par un objectif légitime, notamment par des objectifs légitimes de politique de l'emploi, du marché du travail et de la formation professionnelle, et que les moyens de réaliser cet objectif sont appropriés et nécessaires. »

L'article 1er offre aux écoles de ski réunissant des moniteurs exerçant à titre indépendant la possibilité d'instituer un dispositif de réduction d'activité des moniteurs ayant atteint l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite, afin de favoriser l'insertion professionnelle des jeunes moniteurs de ski diplômés.

Ce dispositif restera donc facultatif pour les écoles de ski et son application sera décidée au cas par cas par chacune d'entre elles au niveau local. Les écoles de ski de petites stations, au volume d'activité réduit et qui n'ont aucune difficulté à insérer des jeunes tout en laissant les seniors poursuivre leur activité, n'auront en aucun cas l'obligation de le mettre en oeuvre.

Selon le Défenseur des droits, mais aussi selon les TGI d'Albertville et de Grenoble et la Cour d'appel de Grenoble, l'insertion professionnelle des jeunes moniteurs de ski diplômés constitue bien un « un objectif légitime de politique de l'emploi et de marché du travail ». Pour autant, la Halde, tout comme les TGI d'Albertville et de Grenoble, avaient estimé que la réduction d'activité imposée aux moniteurs seniors par les versions successives du Pacte intergénérationnel du SNMSF n'apparaissait ni « appropriée » ni « nécessaire » car le volume d'activité libéré par les moniteurs seniors en débrayage ne profitait pas exclusivement aux jeunes moniteurs, mais à tous les moniteurs en exercice, d'où un effet marginal sur l'accès à l'emploi des jeunes moniteurs. C'est pourquoi l'article 1er prévoit, afin que ce système de solidarité intergénérationnelle exemplaire ne puisse être détourné de sa vocation, que la redistribution d'activité résultant de la mise en oeuvre du dispositif mis en place par la proposition de loi bénéficiera exclusivement aux moniteurs âgés de moins de trente ans exerçant en continuité sur la saison.

L'article 2 fixe précisément les règles du dispositif afin de prévenir tout risque d'abus et d'apporter de solides garanties aux moniteurs seniors. Reprenant la démarche de réduction d'activité des moniteurs de ski seniors en trois temps prévue par le Pacte intergénérationnel de 2012 du SNMSF, l'article 2 plafonne - dans un souci de proportionnalité - cette réduction d'activité pour les deux premières périodes en prévoyant que :

- pour les moniteurs ayant atteint l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite souhaitant poursuivre leur activité, la réduction ne peut excéder, pendant une période initiale de trois années, 30 % de l'activité à laquelle ils pouvaient normalement prétendre en fonction des règles de répartition établies par l'école de ski ;

- pour les moniteurs ayant exercé leur activité durant trois années au-delà de l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite souhaitant poursuivre leur activité, la réduction ne peut excéder, pendant les deux années suivantes, 50 % de l'activité à laquelle ils pouvaient normalement prétendre en fonction des règles de répartition établies par l'école de ski.

Pour la troisième période, la proposition de loi prévoit qu'il pourra être fait appel aux moniteurs ayant exercé leur activité durant cinq années au-delà de l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite souhaitant poursuivre leur activité « en tant que de besoin ». A l'instar du Pacte intergénérationnel de 2012, l'article 2 de la proposition de loi prévoit expressément que les moniteurs ayant atteint l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite souhaitant poursuivre leur activité bénéficieront d'un nombre d'heures de cours suffisant pour valider au moins deux trimestres d'assurance vieillesse par an dans leur régime de retraite de base, ce qui leur garantit un bénéfice minimum de 3 600 euros par saison, soit un chiffre d'affaires de 7 200 euros environ.

Dans le souci de conforter le caractère solidaire du dispositif, l'article 2 dispose parallèlement que la redistribution d'activité garantit aux moniteurs de moins de trente ans un nombre d'heures d'activité qui leur permette également de valider au moins deux trimestres d'assurance vieillesse par an dans leur régime de retraite de base.

L'article 2 réaffirme solennellement que le dispositif ne concernera en aucun cas l'activité des moniteurs sollicités directement ou par l'intermédiaire de leur école de ski à titre personnel par la clientèle, ce qui arrive souvent pour les moniteurs seniors.

L'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite est fixé à 62 ans à partir du 1er janvier 2017 par l'article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale. Pour ne pas être moins favorable aux moniteurs seniors que le Pacte intergénérationnel, l'article 3 prévoit par des dispositions transitoires que le dispositif ne concernera les moniteurs seniors qu'à partir de cet âge et non avant 62 ans pour les générations nées avant 1955.

Le Défenseur des droits, dont j'ai sollicité l'avis, a, par courrier en date du 2 mai 2014, relevé que cette initiative parlementaire sécurisera le dispositif en lui conférant une base légale, dans la mesure où l'Etat est seul compétent pour instituer une différence de traitement fondée sur l'âge, sous réserve que celle-ci soit justifiée par un objectif légitime et que les moyens de réaliser celui-ci soient appropriés et nécessaires. Il observe que l'intégration des jeunes moniteurs est en soi un objectif légitime et que l'encadrement de la réduction d'activité évite une disproportion excessive aux dépens des moniteurs les plus âgés : « le cadre général ainsi défini n'apparaît pas comme caractérisant une discrimination prohibée au regard du droit communautaire et des dispositions nationales dans le domaine de la lutte contre les discriminations ».

Le Défenseur des droits attire toutefois notre attention sur un problème connexe qui a sans doute pesé dans le conflit entre le SNMSF et certains de ses moniteurs seniors.

Le régime de retraite des moniteurs de ski a connu un parcours quelque peu mouvementé au cours des 50 dernières années. En 1963, le SNMSF a mis en place un fonds de prévoyance par répartition. S'il était plutôt en avance pour l'époque, il ne s'est pas conformé en 1978 à l'obligation légale d'affiliation au régime de base et au régime complémentaire d'assurance vieillesse des professions libérales ; ses dirigeants, confrontés à une situation financière délicate, ont négocié leur affiliation à la CNAVPL et à la Cipav ; en la validant, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 a également disposé que les moniteurs de ski adhérant au SNMSF étaient réputés avoir satisfait au 31 décembre 2006 aux obligations résultant de leur affiliation à titre obligatoire à l'organisation autonome d'assurance vieillesse des professions libérales au titre des périodes d'exercice comprises entre le 1er janvier 1978 et le 31 décembre 2006. Ce faisant, elle a implicitement considéré que les cotisations versées par des moniteurs de ski entre 1963, date de mise en place du fonds de prévoyance du SNMSF, et 1978, date de l'obligation légale d'adhésion au régime de base et au régime complémentaire d'assurance vieillesse des professions libérales, ne donnaient droit à aucun trimestre d'assurance vieillesse.

Du fait de cette décision, certains moniteurs de ski ayant déjà atteint ou qui vont atteindre l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite, n'ont pas tous les trimestres nécessaires pour disposer d'une pension à taux plein et sont fortement incités à poursuivre leur activité jusqu'à un âge avancé pour éviter de subir une décote. Les services du Défenseur des droits ont été saisis à plusieurs reprises par des moniteurs confrontés à ce type de situation. Il serait donc souhaitable que le Gouvernement étudie, à l'occasion de la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015, les conditions dans lesquelles les moniteurs de ski qui n'ont pas encore liquidé leur pension de retraite pourraient faire valider des trimestres supplémentaires en rapport avec l'activité qui a été la leur entre 1963 et 1978.

Cette proposition de loi, issue d'un large accord, mettra fin à l'insécurité juridique qui fragilise depuis maintenant plusieurs années le dispositif de solidarité intergénérationnelle dont ont bénéficié tant de générations de moniteurs de ski - le Pyrénéen que je suis peut en témoigner, les massifs montagneux sont des territoires difficiles et c'est l'ancestrale solidarité de leurs habitants qui a permis d'y assurer la pérennité d'activités économiques. Répondant à une exigence professionnelle essentielle et déterminante, comme les données économiques et démographiques du secteur en attestent, cette proposition de loi confortera un modèle de régulation de l'activité indispensable à une profession saisonnière, soumise aux aléas de l'enneigement et de la fréquentation touristique, et dont il faut veiller au bon renouvellement. Les jeunes montagnards doivent pouvoir rester au pays, y trouver un avenir et du travail.

Cette proposition de loi, qui met en place un dispositif facultatif, est équilibrée et obéit à une exigence de proportionnalité. Elle offre beaucoup plus de garanties aux moniteurs ayant atteint l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite que les versions successives du Pacte intergénérationnel du SNMSF, en organisant leur réduction d'activité de manière progressive et en la plafonnant. Elle précise que seuls les jeunes moniteurs de moins de 30 ans bénéficieront de la redistribution d'activité ainsi provoquée, afin que l'effort de leurs aînés en leur faveur ne puisse être dilué. Enfin, elle sanctuarise la clientèle personnelle des moniteurs seniors. Pour toutes ces raisons, je vous invite à l'adopter conforme.

Je souhaiterais préciser que si les députés présents en séance plénière ont tous voté pour ce texte, le groupe communiste avait indiqué vouloir voter contre et le groupe écologiste s'abstenir.

Pour quelle raison ?

Notre formation politique souhaite la retraite à 60 ans pour tous et ce dispositif se situe dans une autre logique.

Je comprends les problèmes des moniteurs de ski. Cependant, d'autres titulaires d'un diplôme d'Etat d'accompagnateur en montagne en ont de semblables, et il faudrait aussi s'en préoccuper.

Cette proposition de loi aborde deux sujets : l'âge de la retraite - vous savez combien nous sommes attachés à l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite à 60 ans - et l'insertion des jeunes, au nom de laquelle il faudrait consentir à des dérogations. A force d'aller dans cette direction, nous effilochons notre droit. La solution de cette proposition de loi n'est pas forcément la meilleure. J'ai également des interrogations sur l'activité des moniteurs en dehors des périodes d'enneigement : sont-ils salariés, indépendants ? Combien bénéficient d'une retraite à taux plein, et à quel âge ? Sont-ils polypensionnés ? Ne peut-on pas envisager une surcotisation pour valider des trimestres supplémentaires ?

Sans être spécialiste du sujet, je sais que l'ensemble des personnes qui travaillent en montagne ont deux métiers - leurs écoles professionnelles permettent d'ailleurs le plus souvent d'acquérir deux diplômes, l'un en rapport avec la montagne et un CAP par exemple. Si la plupart des moniteurs et des élus de montagne sont d'accord avec cette proposition de loi, je ne vois pas de raison de ne pas la voter.

Je vois bien quelle est l'idéologie qui a présidé au pacte intergénérationnel parmi les montagnards : tout pour les jeunes, même si c'est au détriment des seniors. Cette intention louable a dû obliger ceux qui n'avaient pas assez de trimestres d'activité à mener une bataille juridique difficile. Vous nous dites qu'il faudra tenir compte de la situation de ces personnes dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale : pouvez-vous nous garantir que ce sera bien le cas ? Quelle est la position de l'Assemblée nationale sur ce point ? Il y a trop d'inconnues. Je m'abstiendrai aujourd'hui et prendrai le temps de la réflexion pour la séance plénière.

Il s'agit d'une suggestion du rapporteur.

Le rapporteur, socialiste, sera-t-il favorable à l'inclusion dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale d'un dispositif spécifique pour les personnes dont il a exposé les difficultés ?

J'y suis naturellement favorable, puisque j'en fais la proposition.

Pour autant, comment savoir si le Gouvernement le sera ?

Malgré le grand pouvoir de Bercy, nous vivons dans un système parlementaire ! Je souhaiterais que l'ensemble de la commission des affaires sociales prenne position sur cette question.

Je connais ce sujet pour des raisons familiales : les anciens qui ne laissent pas leur place aux jeunes, la double activité avec parfois un travail frontalier en Suisse, les problèmes de retraite qui en découlent... La proposition de loi est équilibrée. Du reste, son application n'étant pas obligatoire pour les écoles de ski, elle n'empêchera nullement que dans les petites stations, anciens et jeunes soient mobilisés pour les périodes surchargées, qui ne sont pas nécessairement les vacances scolaires, mais aussi les semaines où sont présentes des classes de neige. La proposition du rapporteur d'adopter conforme le texte de l'Assemblée nationale réglerait un problème qui traîne depuis longtemps.

Ce texte concerne, dans une partie de la montagne, pour une partie de l'année, une partie des moniteurs, pour une partie de leur retraite... C'est du sur-mesure, et non du prêt-à-porter. En créant du droit pour les uns, on laisse certes intacts les problèmes des autres, ce qui, je crois, explique la position de nos collègues communistes. Mais la volonté d'aider les jeunes qui arrivent sur le marché du travail est légitime, même si cet objectif partagé par tous n'amène pas toujours aux mêmes positions en pratique. Cette proposition de loi, sous réserve des explications de notre rapporteur et des dimensions financières qui devront être traitées en leur temps, est raisonnable dans sa philosophie. Nous voterons pour, ici et en séance.

C'est un dossier que je connais bien : élue montagnarde et membre du comité directeur de l'Anem, mon expérience se heurte aux convictions que je défends, ce qui me place dans une situation délicate. Je suivrai la position de mon groupe.

Il ne faut pas sous-estimer l'importance de ce secteur au moment où nous nous efforçons de fixer les nouveaux actifs dans nos montagnes. Faute de pouvoir exercer à temps partiel, les jeunes quittent les vallées...

Des procédures sont en cours devant la Cour de cassation. Qu'en adviendra-t-il après l'adoption de cette proposition de loi ?

La Cour est saisie sur le fondement des dispositifs existants.

Elle prendra acte du texte.

La durée d'activité annuelle des moniteurs de ski est liée à celle de l'enneigement : quatre à cinq mois par an. La garantie pour les moniteurs seniors comme pour les moniteurs de moins de 30 ans de valider deux trimestres d'assurance vieillesse par an dans leur régime de retraite de base constitue une avancée sociale importante. Cette proposition de loi marque un progrès très net par rapport au pacte intergénérationnel. La Halde, puis le Défenseur des droits, ont soutenu l'appel des moniteurs à un traitement plus équitable. L'avis rendu par ce dernier sur la proposition de loi le 2 mai 2014 permet de mesurer le chemin parcouru. La proposition de loi apporte des réponses aux représentants des moniteurs qui nous ont sollicités.

Certains sont-ils opposés à cette proposition de loi ?

Les « verts », du SIMS, qui représentent 8 % à 10 % de la profession, n'y sont guère favorables...

Ah !

Ils m'ont demandé en substance : pourquoi légiférer ? Ils m'ont en outre déclaré devoir faire oeuvre de pédagogie, car le texte avait été présenté comme imposant une obligation, alors qu'il ne fait qu'ouvrir une possibilité...

C'est mieux !

Une reconstitution des carrières des moniteurs membres du SNMSF a été opérée en 2007 pour la période allant du 1er janvier 1978 au 31 décembres 2006. J'ai dit au Défenseur des droits que je saisirai l'occasion de la discussion de ce texte pour interpeller le Gouvernement sur le problème de la reconstitution des carrières des moniteurs de ski entre 1963 et 1978. Je ne peux traiter ce problème dans cette proposition de loi. Je suggèrerai au Gouvernement de s'en saisir dans le cadre de la préparation du PLFSS pour 2015.

Cette proposition de loi ne prévoit pas du tout de dérogation à l'âge de départ à la retraite à 62 ans. Actuellement, l'âge moyen de départ à la retraite des moniteurs de ski s'établit à 62 ans et 9 mois. Certains moniteurs nous ont dit cumuler leur retraite avec un emploi...

Il n'y a donc pas de limite d'âge pour exercer la profession de moniteur de ski ?

Au-delà de 62 ans, les écoles de ski pourront mettre en place un dispositif en sifflet de réduction d'activité des moniteurs...

mais il n'y a pas d'âge limite d'exercice...

r. - ... car les moniteurs de ski sont des travailleurs indépendants.

Voilà qui est intéressant... Je suis favorable au cumul emploi-retraites et je voterai certainement ce texte avec le groupe UMP, mais je me souviens du débat sur le cumul entre Aspa (allocation de solidarité aux personnes âgées) et des revenus d'activité : certains groupes s'étaient émus. A l'Assemblée nationale, des déclarations ahurissantes dénonçaient l'obligation qui serait faite à des septuagénaires de pousser des caddies, alors que personne ne s'offusque qu'ils apprennent à skier aux enfants : deux poids, deux mesures...

Je rappelle qu'aucun amendement n'a été déposé.

La proposition de loi est adoptée conforme.

Nous poursuivons l'examen des amendements extérieurs sur la proposition de loi tendant au développement, à l'encadrement des stages et à l'amélioration du statut des stagiaires.

L'amendement n° 34 propose de déduire intégralement la durée de stage de la période d'essai en cas de recrutement. Il est déjà très largement satisfait par l'accord national interprofessionnel de 2011, signé à l'unanimité par les partenaires sociaux. Retrait ou avis défavorable.

Je suis favorable à l'amendement n° 133 de Mme Lienemann.

Préciser le détail des mentions dans le registre unique du personnel, cela ne relève-t-il pas du domaine réglementaire ?

Et ensuite on dit que la loi est trop bavarde... Respectons le domaine de la loi !

L'amendement n° 35 de Mme Cohen serait satisfait par le précédent.

Ne peut être pris en compte dans l'effectif de l'entreprise que le personnel disposant d'un contrat de travail, soumis à un lien de subordination avec l'employeur. Tel n'est pas le cas des stagiaires. Avis défavorable à l'amendement n° 37.

Les autorités académiques peuvent bien évidemment saisir l'inspection du travail. L'amendement n° 84 rectifié de Catherine Procaccia inscrit dans la loi cette possibilité, ce qui est plus clair. Avis favorable, sous réserve que vous supprimiez la référence aux articles réglementaires du code de l'éducation, qui n'ont pas à être mentionnés dans la loi...

Je suis d'accord pour procéder à cette rectification.

Sur le principe, je suis favorable à l'indemnité compensatrice proposée par l'amendement n° 129 de Catherine Procaccia, destinée à sanctionner l'employeur qui utilise un stagiaire en lieu et place d'un salarié permanent. Toutefois, une telle indemnité ne peut résulter que de la requalification de la convention de stage en contrat de travail par le tribunal compétent. Il s'agit d'un amendement d'appel : nous devons poursuivre notre réflexion.

Les amendements n°s 51, 110 rectifié bis, 117 et 138 rectifié, concernent la pérennisation de la gratification des stagiaires en travail social. Des mesures de soutien de ce secteur ont déjà été prises par le Gouvernement, un fonds dédié ayant été spécialement doté. Depuis 2008, une enveloppe de près de 5 millions d'euros a été attribuée aux établissements médico-sociaux au sein de l'objectif global de dépenses (OGD). Si le champ de ces amendements, qui n'est pas précisément défini, est plus large, alors je ne peux que répondre que l'assurance maladie n'a pas vocation à prendre en charge le travail social. En ce cas, cette proposition s'analyse comme un transfert de charges publiques, irrecevable au titre de l'article 40. Sinon, qu'apportent ces amendements ? Il conviendrait que leurs auteurs précisent leurs intentions. Cette complexité justifie que nous interrogions le Gouvernement.

L'amendement n° 67 rectifié bis de M. Revet, comme le précédent, propose une exception à la gratification des stagiaires.

L'amendement n° 85 de Catherine Procaccia propose l'idée intéressante d'une plateforme en ligne d'information sur les stages. Compte tenu de la multiplicité des acteurs concernés, elle me paraît difficile à mettre en oeuvre. Nous ne sommes pas dans le domaine de l'open data, puisqu'il n'existe pas aujourd'hui de base de données publiques centralisée à laquelle l'accès serait restreint. Il sera néanmoins utile d'entendre le Gouvernement à ce sujet.

Cette initiative prolonge les travaux de la mission commune d'information du Sénat relative à l'open data.

Les secteurs employant des intermittents du spectacle ne sont pas exemplaires en matière de stages. L'amendement n° 135 propose d'ouvrir une négociation sur l'encadrement de ceux de moins de deux mois. Il serait intéressant d'interroger le Gouvernement sur ses intentions et les mesures qu'il envisage de prendre pour mettre un terme aux abus.

L'amendement n° 91 propose que cette loi ne s'applique pas aux conventions signées avant la parution des décrets d'application. Il est logique que les dispositions nécessitant un décret d'application ne soient pas applicables avant que celui-ci soit publié : c'est un principe général, et sur ce point l'amendement est satisfait.

Il s'agit de donner l'occasion au ministre de préciser les modalités d'entrée en vigueur de la loi et d'éviter les problèmes rencontrés par les entreprises et les établissements d'enseignement lors des précédentes modifications législatives, afin de ne pas perturber les stages en cours.

Depuis sa création fin 2011, la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois synthétise les informations collectées par les commissions permanentes dans un rapport d'information qui devrait être débattu en séance publique au mois de juin. Ce bilan porte sur les lois promulguées entre le 1er octobre 2012 et le 30 septembre 2013. Il intègre les mesures d'application publiées jusqu'au 31 mars 2014, soit six mois au-delà des dernières lois prises en compte, selon le délai fixé dans une circulaire du 29 février 2008.

Durant l'année parlementaire 2012-2013, le Parlement a adopté quatorze lois examinées au fond par notre commission. Ce nombre, qui n'avait pas été atteint depuis la session 2007-2008, correspond à un début de législature caractérisé par une production législative plus intense.

Sur ces quatorze lois, cinq résultaient d'une initiative Gouvernementale : la loi de financement de la sécurité sociale ; trois lois présentées par le ministre du travail, les emplois d'avenir, le contrat de génération et la transposition de l'accord national interprofessionnel sur la sécurisation de l'emploi ; une loi tirant les conséquences d'une décision du Conseil constitutionnel à la suite d'une question prioritaire de constitutionnalité relative aux pupilles de l'Etat.

La majorité des lois examinées par notre commission résultaient d'une initiative parlementaire : cinq propositions de loi venant de l'Assemblée nationale et quatre issues du Sénat. Celles-ci concernent la recherche sur l'embryon, la biologie médicale, la prorogation du bonus outre-mer et l'instauration d'une journée nationale de la Résistance.

Sur ces quatorze lois, six pouvaient s'appliquer directement, sans texte réglementaire. Pour les huit autres, un total de 132 mesures d'applications était attendu, dont 77 pour la loi de financement, 16 pour les emplois d'avenir, 14 pour la sécurisation de l'emploi, 10 pour le contrat de génération, 10 également pour la biologie médicale.

Or 104 mesures avaient été prises au 31 mars 2014, soit un taux de 79 %, supérieur à ceux des années précédentes. Une cinquantaine de mesures, soit 38 % du total attendu, avaient été prises dans les six mois de la promulgation, et près d'une centaine, soit 72 %, dans un délai d'un an, résultat plutôt satisfaisant.

La tendance à l'amélioration, lente mais continue s'est à nouveau confirmée au cours de l'année parlementaire 2012-2013. Sans doute s'explique-t-elle par la volonté du Gouvernement de rapidement mettre en oeuvre les priorités de son programme, notamment en matière d'emploi, mais aussi par les efforts combinés du Parlement et du Gouvernement. Celui-ci est tenu de présenter dans les six mois suivant la promulgation d'une loi un rapport faisant le point sur les mesures d'application prises et restant à prendre. Des échéanciers de publication des textes à paraître sont diffusés sur le site internet Legifrance, insuffisamment tenus à jour. Enfin, les bilans réguliers effectués par le Parlement contribuent à aiguillonner cabinets et services des ministères.

Cette note générale plutôt positive ne doit pas masquer une réalité très contrastée et la persistance d'anomalies. Il est logique que le Gouvernement s'efforce de rapidement mettre en oeuvre les dispositifs qu'il juge prioritaires : les lois relatives au travail et à l'emploi ont été votées dans des délais très brefs et les mesures réglementaires sont intervenues très rapidement. Les lois sur les emplois d'avenir et sur le contrat de génération ont reçu 100 % de leurs mesures d'application. Pour les emplois d'avenir, le premier décret est sorti six jours seulement après la promulgation...

Tiens !

Pour le contrat de génération, les dix mesures attendues étaient prises deux semaines après la promulgation. Bien entendu, la rapidité de parution des textes réglementaires n'est pas en soi un gage de succès...

Pour la loi relative à la sécurisation de l'emploi, promulguée en juin 2013, plus de 70 % des mesures d'application avaient été prises au 31 mars dernier.

La principale disposition en attente est très importante, puisqu'elle concerne la couverture complémentaire santé. Un décret doit fixer le niveau minimal de garanties des contrats collectifs concernés. Sa préparation a été affectée par les mesures de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014, relatives aux contrats solidaires et responsables. La généralisation des contrats collectifs en entreprises n'est applicable qu'au 1er janvier 2016, mais la parution du décret d'application est indispensable au lancement des négociations de branche, qui devait démarrer à la mi-2013.

S'agissant de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, le Gouvernement avait promulgué 90 % des textes d'application au 31 mars dernier.

A l'inverse, quatre lois, toutes issues d'une initiative parlementaire, n'ont fait l'objet d'aucune mesure d'application sur les quinze décrets ou arrêtés prévus...

Ce n'est pas bien !

C'est incroyable !

La loi du 30 mai 2013 réformant la biologie médicale avait pour objet principal de ratifier l'ordonnance de 2010, ce qui n'impliquait aucune mesure d'application particulière. Mais des dispositions nouvelles nécessitaient dix décrets ou arrêtés, dont aucun n'a été pris. La procédure parlementaire, particulièrement longue, a donné lieu à des concertations nombreuses avec les acteurs concernés. Les textes d'application auraient dû pouvoir être pris plus rapidement.

Les trois mesures d'application de la loi du 27 septembre 2013 sur les soins psychiatriques, que nous avons examinée dans des conditions assez bousculées lors de la session extraordinaire de septembre dernier, n'ont pas été prises. La loi palliait une censure par le Conseil constitutionnel après une question prioritaire de constitutionnalité. Toutefois, les mesures réglementaires attendues, sur la prise en charge des malades et la procédure d'expertise psychiatrique, sont importantes. Les trois décrets en Conseil d'Etat prévus n'ont pas encore été soumis aux sections compétentes. Il est souhaitable qu'ils interviennent dans les meilleurs délais.

La loi du 24 décembre 2012 suspendant la fabrication et la mise sur le marché des conditionnements alimentaires contenant du bisphénol A nécessitait un décret d'application qui n'a pas été pris. Un message sanitaire devait avertir sur les conditionnements comportant du bisphénol A, et les déconseiller aux femmes enceintes et enfants en bas âge. La Commission européenne ayant formulé des observations sur le projet de décret initial, un texte modifié est en cours de rédaction, qui devrait être notifié aux autorités européennes. Ce message d'avertissement se justifiait pendant la période transitoire, avant le retrait du marché des conditionnements en cause. Celui-ci doit avoir lieu au 1er janvier 2015, dans moins de huit mois...

Ah !

Par ailleurs, la Commission européenne a amorcé une phase précontentieuse contre la France sur la conformité de la loi au principe de libre circulation des marchandises. La Commission attend une nouvelle évaluation des risques de l'utilisation du bisphénol A dans les conditionnements alimentaires par l'Autorité européenne de sécurité des aliments. Ce n'est pas avant l'automne prochain, après la remise de cette évaluation, que l'on connaîtra les suites données par la Commission à la procédure en cours. En attendant, des produits toxiques doivent continuer à circuler librement...

La loi du 3 juin 2013 visant à garantir la qualité de l'offre alimentaire outre-mer a harmonisé les dates de péremption entre la France hexagonale et l'outre-mer. L'absence de parution de l'arrêté sur la teneur maximale en sucres ajoutés aux produits exclusivement distribués outre-mer rend le dispositif de l'article 1er de la loi largement inopérant.

Au cours de la période étudiée, près d'une vingtaine de mesures réglementaires sont intervenues en application de lois votées sous la précédente législature. Ont ainsi été enregistrées six mesures pour l'application de la loi de 2011 relative à la sécurité du médicament et trois mesures pour celle de la loi HPST de 2009.

On peut se féliciter, bien qu'elle ait été très tardive (plus d'un an et demi après la promulgation de la loi), de la publication du décret organisant la transmission des informations entre départements, afin d'assurer le suivi des enfants en danger en cas de déménagement des familles. Nous avions déploré l'an dernier le retard pris dans la parution de ce texte.

A l'inverse, la loi du 5 mars 2012 relative aux recherches impliquant la personne humaine est encore privée d'une part importante de ses effets. La structure nationale chargée de la répartition aléatoire des protocoles de recherche entre les comités de protection des personnes n'est toujours pas mise en place, faute de mesure réglementaire. Elle avait fait l'objet d'un consensus de notre commission et du Sénat tout entier, porté par nos deux rapporteurs successifs Marie-Thérèse Hermange puis Jean-Pierre Godefroy. Je regrette fortement que les mesures réglementaires nécessaires se fassent encore attendre.

Neuf rapports devant être remis au Parlement du fait de dispositions législatives ont été transmis. Huit font suite à des lois votées sous la précédente législature et un seul à une loi votée en 2012-2013, alors que pour cette même année parlementaire, on ne recensait pas moins de vingt-six demandes de rapports. Si quelques-unes ne restent pas lettre morte, l'exécutif est bien loin de pouvoir ou vouloir satisfaire la totalité d'entre elles.

Certes, ces demandes sont d'intérêt inégal. Mais certaines correspondent à une attente légitime et il n'est pas normal de ne pas y donner suite ou de le faire avec beaucoup de retard. Je regrette que le Gouvernement n'ait pas transmis les deux bilans annuels d'évaluation des emplois d'avenir et des emplois d'avenir professeur, alors que nous avons un recul suffisant pour mesurer la pertinence du dispositif. Je déplore aussi l'absence de transmission du rapport sur l'accès à la justice prud'homale que le Sénat avait demandé pour la fin d'année 2013, à l'initiative de Claude Jeannerot.

Des informations plus détaillées figurent dans une note qui sera publiée dans le rapport de la commission sénatoriale pour l'application des lois le mois prochain.

Après cette communication très intéressante, je me demande, madame la présidente, si vous ne pourriez pas intervenir en Conférence des Présidents contre ce déni de l'initiative parlementaire ? Il est inadmissible que les décrets d'application de propositions de loi consensuelles tardent alors qu'ils sont prêts dans les huit jours pour des projets de loi. Cette situation est-elle propre à notre commission ?

Je vous félicite à mon tour de l'analyse que vous nous avez présentée. Je crois qu'il est difficile de trouver des produits de substitution au bisphénol A - c'est une explication, pas une excuse. Quant à la biologie, je rappelle que nous nous étions interrogés sur le choix du Cofrac comme structure d'évaluation, et avions souhaité un audit sur ce point.

La précision de cette communication m'a impressionné. Ne pourrait-on imaginer que vous interpelliez en notre nom le ministre chargé des relations avec le Parlement et chacun des ministres concernés. Si les lois que nous votons ne peuvent s'appliquer faute de décrets d'application, notre travail n'est fait qu'à moitié.

Après cette communication, dont je vous félicite, faut-il demander un rapport sur l'absence de rapports et qu'en est-il du groupe de travail sur la fin de vie que nous devions mettre en place en l'absence d'initiative du Gouvernement ? Enfin, j'ai cru comprendre que la commission des lois avait étudié la moitié des textes adoptés l'an dernier ; savons-nous quelle proportion en a rapporté notre commission ?

Je vous ai donné le nombre des textes qu'elle a examinés : quatorze lois au fond, c'est autant que la commission des lois ; celle des finances en a rapporté neuf, le développement durable six, l'économie quatre et la culture trois.

N'oublions pas l'aspect qualitatif !

Je joins mes félicitations à celles des intervenants précédents et appuie la suggestion de Claude Jeannerot. Je déplore que des décrets d'application de la loi du 5 mars 2012 manquent encore en 2014. Nous avions eu un long dialogue avec l'Assemblée nationale sur ce texte que nous avons porté, Mme Hermange, M. Autain et moi. Nous étions arrivés à un accord sur le choix aléatoire des protocoles de recherche. Il est désolant que deux ans après, nous attendions toujours un décret d'application destiné à protéger les personnes concernées !

Votre communication est à l'image de notre travail. Au-delà des divergences que nous exprimons, nous parvenons à une communauté de point de vue qui honore notre assemblée. Il est important de le faire savoir.

Je vous remercie de votre honnêteté intellectuelle, madame la présidente. Je crains malheureusement que certains n'en tirent argument pour nourrir des interrogations sur l'impact du travail parlementaire. Votre rapport est pourtant l'occasion de lever le nez du guidon, et de ne pas seulement répondre à l'urgence. Nous devons nous livrer régulièrement à cet exercice d'évaluation. J'y vois un encouragement à jouer un rôle d'aiguillon : suivons les indications qui paraissent sur Legifrance et invitons le Gouvernement à agir.

Je partage vos questions et relaierai vos demandes. J'interrogerai les ministres concernés par les différents textes. Je serai toutefois plus nuancée sur les rapports.

M. Patrick Ollier, quand il était ministre, avait obtenu de nets progrès et rendait compte de son action. Cela se fait-il toujours ?

M. Vidalies et le secrétaire général du Gouvernement ont été auditionnés à plusieurs reprises par la commission pour le contrôle de l'application des lois.

Tout à fait. Il convient d'avoir une vue rétrospective car, s'il reste des marges de progression, la situation s'est améliorée par rapport à un passé relativement récent.

Le secrétariat de la commission a établi une note analysant l'impact de l'avis du Conseil d'Etat sur les propositions de loi relatives à la fin de vie, en vue du groupe de travail que pilotera Jean-Pierre Godefroy.

Nous avions retiré notre texte parce que l'engagement avait été pris qu'une proposition de loi serait déposée avant fin juin par la commission. Je plaide pour que le groupe de travail se réunisse rapidement.

Nous pouvons prendre rapidement l'attache des auteurs de propositions de loi. Nous avons en effet l'avis du Conseil d'Etat sur les propositions de loi. L'on attend toujours celui du Comité consultatif national d'éthique. S'agissant du cas Vincent Lambert, les experts ont rendu un rapport d'une obscure clarté sur lequel le Conseil d'Etat statuera fin juin - j'y serai si la séance est publique.