Nous examinons aujourd'hui le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

À l'attention de nos nouveaux collègues, je précise que nous voterons article par article, et c'est le texte, dans sa rédaction issue de nos travaux, que nous examinerons ensuite en séance publique.

Un projet de loi de finances rectificative sera délibéré en Conseil des ministres le jeudi 2 novembre, pour tirer les conséquences de la censure par le Conseil constitutionnel de la taxe sur les dividendes. Nous entendrons le Gouvernement, à l'issue de l'audition de Pierre Moscovici. Nous examinerons le rapport du rapporteur général mercredi 8 novembre au matin, après l'examen du tome I du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2018. Nous examinerons le texte en séance publique le jeudi 9 novembre, à l'issue de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Si l'article 34 de la Constitution prévoit que les « orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation », l'exercice a été considérablement renouvelé par la loi organique de 2012, qui transpose dans l'ordre juridique interne le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l'Union économique et monétaire (TSCG).

Désormais, la loi de programmation constitue le support des engagements européens de la France et doit à ce titre fixer un objectif à moyen terme de solde structurel ainsi que la trajectoire permettant sa réalisation.

Aussi, je me suis attaché à replacer ces orientations dans leur contexte macroéconomique, à en expliciter les hypothèses et à évaluer leur conformité aux engagements européens pris par notre pays.

Le scénario macroéconomique du Gouvernement apparaît dans l'ensemble crédible. Le concept de solde structurel a pris une place centrale dans la gouvernance budgétaire européenne. Il dépend principalement de l'écart de production, c'est-à-dire de la différence entre le niveau de production effectivement observé et le potentiel de production de l'économie. Si l'économie évolue à un niveau inférieur à son potentiel, une partie du déficit nominal est attribuée à la conjoncture.

L'écart de production ne pouvant être observé directement, le précédent Gouvernement avait délibérément surestimé la capacité de rebond de l'économie française, afin de minorer le déficit structurel.

On peut se réjouir que le présent projet de loi marque une rupture avec ces pratiques. Le Gouvernement retient désormais une hypothèse d'écart de production proche de celle de la Commission européenne, ce qui conduit à une révision à la hausse de l'estimation du niveau du déficit structurel en 2016, désormais identique à celle de la Commission européenne.

Ce choix devrait utilement permettre de concentrer le débat sur le rythme de redressement des finances publiques, plutôt que sur sa mesure.

Pour la croissance, le Gouvernement retient une hypothèse de 1,7 % entre 2017 et 2021 et de 1,8 % en 2022. Ce scénario apparaît raisonnable jusqu'en 2020 - puisque conforme aux prévisions des économistes et institutions européennes et internationales -, mais un peu « optimiste » en fin de quinquennat. En 2022, l'hypothèse du Gouvernement, si elle est identique à celle du FMI, est ainsi supérieure de 0,8 point à l'estimation de la Commission européenne.

Cette différence d'appréciation tient à deux éléments. D'une part, la Commission européenne retient une hypothèse de croissance potentielle plus faible que celle du Gouvernement, ce dernier estimant que les réformes structurelles engagées porteront leurs fruits d'ici la fin du quinquennat. D'autre part, le Gouvernement estime que la croissance effective restera durablement supérieure à la croissance potentielle. Une phase haute du cycle économique succéderait ainsi à la phase basse de dix ans qu'a connue la France depuis la crise.

Compte tenu de cette divergence d'appréciation, j'ai souhaité estimer le niveau du solde public en cas de réalisation du scénario de croissance plus pessimiste de la Commission européenne. Le déficit passerait au-delà du seuil de 3 % du PIB en 2019 et s'établirait à 1,1 % du PIB en 2022, près d'un point au-dessus du niveau attendu.

Venons-en maintenant à la trajectoire des finances publiques, qui est plutôt ambitieuse. On peut d'ores et déjà formuler une critique : l'essentiel de l'effort est reporté sur la fin du quinquennat. À l'échelle du quinquennat, le Gouvernement s'est fixé trois principaux objectifs, qui avaient déjà été formulés dans le cadre du débat d'orientation des finances publiques, le DOFP : réduire l'endettement de plus de 5 points de PIB ; réduire la part de la dépense publique dans la richesse nationale de 3,7 points de PIB ; réduire la part des prélèvements obligatoires dans le PIB de 1,1 point.

J'observe ainsi avec satisfaction que l'effort de redressement des comptes publics portera exclusivement sur la dépense, ce qui contraste avec le choix de la précédente majorité. L'expression « ras-le-bol fiscal » a été utilisée par Pierre Moscovici, et il est vrai que, sous le précédent quinquennat - au moins pendant la première partie -, l'effort de redressement des comptes publics a pris la forme d'une forte augmentation des prélèvements obligatoires.

Si l'on en croit le Gouvernement, à la fin du quinquennat, la part des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale s'établirait à 43,6 %, soit un niveau légèrement inférieur à 2012, mais toujours supérieur au ratio d'avant-crise - 42,1 % -, et plus élevé que chez nos voisins.

Si les principaux objectifs restent globalement inchangés par rapport au DOFP, la trajectoire devant conduire à leur atteinte a néanmoins été substantiellement modifiée. En effet, une partie importante de l'effort de maîtrise de la dépense publique a été reportée sur les deux dernières années de la programmation.

Le taux de croissance moyen de la dépense publique serait ainsi contenu à 0,5 % entre 2018 et 2020, contre 0,1 % dans le scénario du DOFP. Pour tenir cet objectif, 42 milliards d'euros d'économies devront être réalisées, contre 58 milliards d'euros dans le scénario initial. Un effort plus important au cours des deux dernières années du quinquennat -- 2021 et 2022 - permettrait néanmoins de maintenir inchangé le quantum d'économies de 80 milliards d'euros annoncé.

En parallèle, le Gouvernement a été contraint de rendre plus progressive la baisse des prélèvements obligatoires, afin de ne pas remettre en cause son rythme de réduction du déficit public. La baisse des prélèvements obligatoires prévue au titre de l'année 2018 -6,7 milliards d'euros, soit 0,3 point de PIB - est finalement deux fois inférieure au montant initialement annoncé -0,6 point de PIB. Le principal changement tient à la mise en oeuvre en deux temps de la bascule des cotisations salariales sur la CSG au cours de l'année 2018, dont le rendement attendu s'élève à 4,5 milliards d'euros.

Si la trajectoire budgétaire proposée par le Gouvernement diffère sensiblement de celle annoncée en juillet dernier, la principale difficulté identifiée lors du débat d'orientation des finances publiques demeure : le rythme de redressement des comptes publics apparaît insuffisant au regard de nos engagements européens - à tout le moins difficilement conciliables avec ceux-ci.

Comme vous le savez, la France devrait, à l'issue de l'exercice 2017, ramener son déficit en deçà du seuil de 3 % du PIB - même si l'annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes complique la tâche du Gouvernement.

Il s'agit toutefois d'une condition nécessaire, mais insuffisante pour sortir du volet correctif du pacte de stabilité. En effet, sortir du volet correctif du pacte de stabilité exigera également que la Commission européenne estime que le déficit ne dépassera pas le seuil des 3 % en 2018 et en 2019 dans ses prévisions du printemps 2018.

Or l'année 2019 sera marquée par la transformation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi, le CICE, en baisse de cotisations sociales, qui devrait se traduire pour les comptes publics par un surcoût temporaire d'environ 1 point de PIB. Dans le scénario du Gouvernement, le déficit « flirterait » ainsi avec le seuil de 3 % du PIB en 2019 - contre 2,9 points en 2017 et 2,6 points en 2018.

Aussi, il ne peut pas être totalement exclu que la Commission européenne considère que le déficit dépassera le seuil de 3 % du PIB en 2019 dans ses prévisions de printemps. À ce titre, il doit être noté que le FMI considère, dans son rapport annuel sur la France rendu public le 21 septembre dernier, que le déficit nominal devrait s'établir à 3,2 % du PIB en 2019. Le risque d'un maintien de la France dans le volet correctif du pacte de stabilité peut néanmoins être tempéré par les déclarations de la Commission européenne ces dernières semaines.

Si la France parvient à sortir du volet correctif au printemps prochain, elle entrera à compter de l'exercice 2018 dans le volet préventif du pacte de stabilité. Or les règles de redressement des comptes publics applicables dans le volet préventif ne sont pas moins exigeantes que celles prévues dans le volet correctif. En particulier, la France devra réduire son déficit structurel de 0,6 point de PIB par an au minimum jusqu'à atteindre son objectif de moyen terme. L'ajustement structurel prévu par le Gouvernement dans le cadre du présent projet de loi apparaît très éloigné des prescriptions du pacte de stabilité.

En 2018, l'écart par rapport à l'objectif minimum serait de 0,5 point de PIB, soit la déviation maximum autorisée sur deux années. Autrement dit, la France aura épuisé dès l'exercice 2018 ses marges de manoeuvre, au risque de conduire la Commission européenne à ouvrir une procédure pour « déviation significative » à son encontre à l'issue de l'exercice 2019.

Il n'est donc pas surprenant que la Commission européenne ait adressé vendredi dernier un courrier au ministre de l'économie Bruno Le Maire dans lequel elle souligne qu'il existe « un risque de déviation significative vis-à-vis de l'effort requis en 2018 » et demande des éclaircissements sur le projet de budget du Gouvernement.

La France pourrait se prévaloir des « clauses de flexibilité » prévues par le pacte de stabilité, mais les conditions dans lesquelles ces dernières peuvent être invoquées sont particulièrement strictes et ne devraient pas être remplies par la France avant 2020. Il faudra ainsi compter sur le fait que nos partenaires et la Commission européenne adoptent une lecture particulièrement souple des règles du pacte de stabilité.

En complément de la règle de solde structurel, la France sera également soumise à compter de 2021 à la règle de dette européenne, qui impose de réduire progressivement l'écart entre la dette et le seuil de 60 % du PIB.

Or, au cours de la période 2017-2020, la France devrait être le seul grand pays de la zone euro dont le ratio d'endettement reste pratiquement stable. L'endettement ne devrait diminuer véritablement qu'à compter de 2021, une fois la bascule du CICE effectuée.

Dans ces conditions, seule la France ne respecterait pas la règle de dette européenne en 2021, comme l'a d'ailleurs souligné la Commission européenne dans son courrier de vendredi dernier.

Au-delà de la question du respect formel de la règle de dette européenne, il doit être souligné que la trajectoire retenue par le Gouvernement devrait accroître la divergence des taux d'endettement de la France et de la zone euro. L'écart atteindrait 12 points de PIB en 2022, contre 6 points de PIB actuellement. Le différentiel d'endettement entre la France et l'Allemagne s'élèverait même à 39 points.

J'anticipe une question d'Éric Bocquet : ce n'est pas par masochisme que nous nous efforçons de respecter nos engagements européens ; cet écart de 39 points finira par se traduire dans les écarts de taux, le spread, et ce alors que ces taux sont en train de remonter, ce qui pourrait devenir insupportable pour la France.

D'une part, la France disposerait d'une faible marge de manoeuvre pour mener une politique budgétaire de relance si une nouvelle crise survenait, contrairement à l'Allemagne. D'autre part, le poids de la charge des intérêts pourrait contraindre le Gouvernement à couper dans les dépenses publiques productives ou à avoir recours à des impositions supplémentaires pour contenir le déficit. Alors que les intérêts payés par la France et l'Allemagne à leurs créanciers sont aujourd'hui similaires - respectivement 41 et 39 milliards d'euros à ce jour -, le différentiel atteindrait 34 milliards d'euros en 2022 - 56 milliards d'euros pour la France contre 22 milliards d'euros pour l'Allemagne. C'est précisément pour éviter de telles divergences que les règles européennes ont été mises en place...

J'en viens maintenant à la question centrale des leviers et de la répartition de l'effort de maîtrise de la dépense entre ses différents acteurs. Les collectivités territoriales ont consenti des efforts considérables au cours des années récentes dans la réduction de la dépense publique. Le précédent gouvernement a utilisé deux leviers pour réduire la dépense publique : les collectivités locales et la charge de la dette. Les collectivités ont même dépassé les objectifs que leur fixait la précédente loi de programmation pour les années 2014 à 2019 : en 2016, leurs dépenses totales étaient inférieures de 12 milliards d'euros à la trajectoire prévue. De même, entre 2013 et 2016, la réduction du déficit public a été portée aux deux tiers par les administrations publiques locales, alors même qu'elles représentent moins de 20 % de la dépense publique. C'est ce que j'ai rappelé au cours de la conférence des territoires, qui s'est tenue au Sénat en présence du Président de la République.

Pour 2018-2022, le Gouvernement a annoncé un effort de 13 milliards d'euros pour les collectivités territoriales sur leurs dépenses de fonctionnement. Ce montant s'apprécie par rapport à un « tendanciel ». Concrètement, on émet une hypothèse sur l'évolution « tendancielle », c'est-à-dire « toutes choses égales par ailleurs », des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales ; on déduit 13 milliards d'euros du montant des dépenses prévu en 2022 ; et on obtient ainsi l'objectif d'évolution des dépenses des collectivités.

L'hypothèse que l'on retient pour le tendanciel est donc fondamentale : si on le surestime, l'effort demandé est en fait inférieur à l'effort affiché ; à l'inverse, si on le sous-estime, l'effort demandé est supérieur à l'effort affiché.

Or le tendanciel des dépenses locales est très difficile à estimer. L'Inspection générale des finances proposait un taux de 1 % en 2012, en précisant qu'il s'agissait d'une « hypothèse basse ». Le précédent Gouvernement et la Cour des comptes retenaient 1,8 %. Le présent projet de loi de programmation est construit sur un tendanciel de 1,2 % en volume, pour les seules dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales. Pour établir ce niveau de 1,2 %, le Gouvernement a considéré le taux moyen d'évolution des dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales entre 2009 et 2014. En ajoutant l'inflation, on obtient un taux de 2,5 % en valeur.

Ce choix appelle plusieurs observations. Tout d'abord, cette période 2009-2014 correspond à des années où la dynamique annuelle était inférieure aux années précédentes : la prendre comme référence conduit donc à sous-estimer le tendanciel.

En admettant que l'on reprenne néanmoins cette moyenne, il faudrait a minima tenir compte des efforts structurels déjà fournis par les collectivités territoriales. Or le Gouvernement n'a pas tenu compte de la baisse de la dotation globale de fonctionnement, la DGF, intervenue en 2014 - une baisse de 1,5 milliard d'euros -, qui correspondait à un effort structurel des collectivités territoriales du même ordre de grandeur. Il n'a pas non plus tenu compte de la non-indexation sur l'inflation des dépenses de personnel de la fonction publique territoriale - qui représente un effort de 5 milliards d'euros -, alors que cet effort est systématiquement considéré comme une économie par rapport au tendanciel lorsqu'il s'agit de l'État. Ce tour de passe-passe permet de demander plus aux collectivités.

En neutralisant ces éléments, on obtient un tendanciel d'évolution des dépenses de fonctionnement de 3,1 % au lieu des 2,5 % proposés par le Gouvernement. Ce chiffre semble très raisonnable ; il est d'ailleurs très proche de celui retenu par la Cour des comptes.

En définitive, en retenant le tendanciel « corrigé », les économies demandées aux collectivités territoriales dans le présent projet de loi de programmation seraient non pas de 13 milliards d'euros, mais de 21 milliards d'euros. Un effort de 13 milliards d'euros correspondrait en fait à une évolution annuelle, en valeur, de 1,9 %, au lieu des 1,2 % proposés par le Gouvernement.

Venons-en maintenant à la contribution de l'État à la maîtrise de la dépense publique. Cette partie est peu étayée. Le budget triennal 2018-2020 prévoit des évolutions contrastées entre les différentes missions. Il s'articule autour de choix de politique budgétaire clairs, avec des hausses marquées en faveur de certaines missions, dont la défense et la justice - je ne le critique pas -, et des baisses prononcées sur d'autres politiques publiques comme le logement ou l'emploi - ce qui fait plus débat. Cependant, ni les hausses prévues ni les diminutions annoncées ne sont définitives puisque le Gouvernement précise, dans le rapport annexé, que les plafonds de 2020 « seront actualisés pour intégrer notamment les économies complémentaires issues du processus Action publique 2022 nécessaires au respect de la trajectoire globale ».

Si le total de l'annuité 2020 du budget triennal est ajusté pour tenir compte de toutes les économies prévues au titre du processus Action publique 2022, l'objectif d'évolution des crédits du budget général sur ces trois premières années est modérément ambitieux avec une croissance de 1,2 % en valeur et une baisse de 1,3 % en volume. À titre d'exemple, le précédent budget triennal - qui n'a, il est vrai, pas été respecté - prévoyait une diminution des dépenses de 0,2 % en valeur et de 3,3 % en volume. C'est ambitieux, mais on ne sait pas sur quelles dépenses porteront les efforts.

S'agissant des administrations de sécurité sociale, sous l'effet de la reprise économique et de la maîtrise de la dépense, leur solde, déficitaire de 2,9 milliards d'euros en 2016, reviendrait positif dès 2017, avant de devenir nettement excédentaire à compter de 2018. On demande à voir.

À cet égard, il doit être noté que le présent projet de loi fait l'hypothèse d'une « contribution du secteur des ASSO à la réduction du déficit de l'État, sous forme de transfert, dès 2019 ». En pratique, l'excédent serait transféré à l'État. Interrogé sur ce point, le Gouvernement n'a pas souhaité préciser la nature et le montant des transferts envisagés.

En tout état de cause, le choix de transférer une fraction des excédents des comptes sociaux à l'État dès 2019, avant même d'avoir procédé au désendettement complet de la sécurité sociale, apparaît critiquable - la contribution au remboursement de la dette sociale existe toujours -, la structure de financement de la dette sociale étant beaucoup plus sensible que la dette de l'État - gérée par l'Agence France Trésor - à une hausse des taux d'intérêt.

Pour le régime général, cette amélioration concernerait l'ensemble des branches, à l'exception notable de la branche vieillesse.

Faute d'information, il est toutefois très difficile d'apprécier la crédibilité de ces trajectoires. À titre d'exemple, si le solde de la branche famille est supposé s'améliorer de près de 5 milliards d'euros, la réforme de la prestation d'accueil du jeune enfant constitue à ce jour la seule mesure d'économie connue, pour un gain de 500 millions d'euros à horizon 2022.

Dans ce contexte, il est aujourd'hui urgent de procéder aux réformes de structure susceptibles d'infléchir durablement la trajectoire des dépenses. Or on observe peu d'économies structurelles. La masse salariale publique- qui représente à peu près la moitié du budget de l'État - et les dépenses de retraite constituent jusqu'à présent deux « angles morts » de la politique du Gouvernement. Celui-ci ne s'attaque ni à l'une ni à l'autre, alors que ce sont pourtant là des leviers importants de la maîtrise de la dépense publique.

À titre d'exemple, une récente étude de la Banque de France indique que si la démographie et les choix d'organisation expliquent près des deux tiers de l'écart entre les masses salariales publiques de la France et de l'Allemagne, il subsiste un écart de 2 points de PIB lié aux effectifs. Or il existe beaucoup de doublons entre la fonction publique d'État et la fonction publique territoriale : président encore voilà peu d'un conseil départemental, je suis bien placé pour le savoir - prestation de compensation du handicap et allocation aux adultes handicapés ; routes nationales et routes départementales, etc.

Lors de la campagne présidentielle, Emmanuel Macron avait affirmé souhaiter réduire les effectifs de la fonction publique de 120 000 postes sur le quinquennat, dont 50 000 postes de la fonction publique d'État. Une telle diminution supposerait toutefois, si l'effort était équitablement réparti sur chacune des années de la période, une suppression nette d'environ 10 000 équivalents temps plein (ETP) par an de 2018 à 2022. Or, le solde global des créations et suppressions d'emplois devrait s'élever à moins 1 600 ETP en 2018, soit seulement 3 % de l'objectif prévu sur le quinquennat. Je tiens à le réaffirmer, une évolution du temps de travail dans la fonction publique permettrait de faciliter la mise en oeuvre d'une réduction significative des effectifs d'ici la fin du quinquennat, sans diminution de la qualité du service public...

Il pourra aussi difficilement être fait l'économie d'une nouvelle réforme des retraites. En effet, le niveau des dépenses de retraite constitue la principale source d'explication de l'écart de dépense publique entre la France et ses principaux partenaires. Cet écart significatif (+ 4,1 points de PIB) n'est pas sans lien avec les caractéristiques de notre système de retraite, qui conduisent les travailleurs français à partir de façon plus précoce à la retraite que leurs homologues étrangers. Il n'est pas surprenant que le FMI et l'OCDE aient récemment recommandé au Gouvernement de retarder l'âge de départ à la retraite. Une réforme apparaît d'autant plus nécessaire que le dernier rapport du Conseil d'orientation des retraites (COR) fait état d'une importante dégradation de la situation financière du système de retraite, en raison de la révision des hypothèses démographiques de l'Insee. À titre d'illustration, le relèvement progressif de deux ans de l'âge légal de départ au rythme d'un trimestre par génération se traduirait par une amélioration du solde financier du système de retraite de 5 milliards d'euros au bout de cinq ans. Au bout de vingt ans, l'effet positif sur le solde des administrations publiques s'élèverait à 0,9 point de PIB. C'est ce qu'ont fait la plupart de nos voisins européens.

Ainsi, si les hypothèses macroéconomiques sont plus crédibles et s'il faut saluer la volonté de réduire les dépenses plutôt que d'augmenter la fiscalité, néanmoins il est regrettable que la trajectoire présentée reporte l'essentiel de l'effort en fin de quinquennat et que celui-ci pèse beaucoup plus sur les collectivités territoriales que sur l'État.

Les efforts sont reportés en fin de quinquennat. En 2012 déjà, on nous annonçait que la situation allait s'améliorer et que tout irait mieux en fin de quinquennat... On connaît la suite !

On nous annonce un déficit nominal des administrations publiques de 2,6 % du PIB. Pourtant, le déficit budgétaire de l'État atteindrait 83 milliards d'euros. Pourrait-on avoir un tableau expliquant l'écart entre le solde en comptabilité nationale et en comptabilité budgétaire?

La présentation en pourcentage du PIB ne me paraît pas optimale car elle donne l'impression trompeuse que le déficit est faible. Or, 3 % du PIB, c'est quand même l'équivalent de 20 % des dépenses de l'État !

Je suis surpris de l'écart constaté avec l'Allemagne en ce qui concerne la trajectoire d'endettement et la charge d'intérêts. Certes l'Allemagne se désendette, mais l'écart est important.

On nous annonce enfin une réduction de 1 600 emplois équivalents temps plein (ETP) en 2018 mais si l'on considère les emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) la progression totale est de 16 000. Pourquoi ?

Quel sera l'effet de l'article 14, qui prévoit un plafonnement des restes à payer, sur le budget de la Défense, caractérisé par un niveau d'investissement élevé, avec donc de forts reports de crédits et des restes à payer importants ?

On constate que malgré le faible niveau de la charge d'intérêts, la situation est délicate, compte tenu du niveau très élevé de notre endettement.

Quelles pistes proposez-vous pour maîtriser l'évolution de la masse salariale ?

On marche sur des oeufs. L'exercice de la prévision est toujours délicat. Il est bien beau de faire des projections, des graphiques ou des courbes, mais il serait surtout intéressant de comparer les projections à la trajectoire réalisée ! Le dernier budget triennal n'a pas été respecté. Il faut donc faire preuve d'humilité. Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), que nous avons combattu, est un carcan budgétaire incroyable qui limite considérablement nos marges de manoeuvres.

Notre charge d'intérêts s'est élevée à 48 milliards en 2010, elle s'élèvera à 56 milliards d'euros en 2022. Si j'étais intervenant sur les marchés financiers, j'aurais envie que cela dure et que la France continue à s'endetter. Si l'on ne s'endette plus et que l'on ne paie plus d'intérêts, de quoi vivront en effet les marchés financiers ? François Guizot disait « Enrichissez-vous ! » ; les marchés nous disent : « Endettez-vous ! On vous suit car vous avez une bonne signature »...

Pour l'instant !

Les marchés fonctionnent sur un système de rentes à perpétuité.

Il est toujours hasardeux de faire des comparaisons avec nos voisins européens qui n'ont pas la même histoire, la même organisation. Si, selon vous, des marges de manoeuvre existent pour réduire la masse salariale, quels postes faut-il supprimer : des enseignants ? Des infirmiers ? Des gendarmes ? Des juges ?

Merci à notre rapporteur général d'avoir souligné la sincérité des hypothèses de croissance retenues, mise en évidence par le Haut Conseil des finances publiques. Cela tranche avec la pratique du passé ! Les effets seront visibles en fin de quinquennat, dans quelques années : c'est normal, c'est le temps qu'il faut aux réformes engagées par ce Gouvernement pour produire des effets. Les réformes structurelles auront pour effet de relever le taux de croissance potentielle de la France. Certes, le taux de croissance nominale ne peut durablement s'écarter du taux de croissance potentielle, mais on constate que le taux de croissance nominale est très en retard depuis plusieurs années, il est donc raisonnable d'anticiper un rattrapage.

Je ne partage pas le pessimisme de notre rapporteur général sur les taux d'intérêts. Certes, Mario Draghi a annoncé une réduction de la politique d'assouplissement quantitatif, mais les prévisionnistes et les économistes n'attendent pas de remontée des taux d'intérêt avant 2019.

Notre rapporteur prétend que les économies ne seraient pas assez documentées ; ce n'est pas vrai : le budget triennal fait apparaître des hausses et aussi des baisses marquées sur certains programmes. Surtout, mission après mission, au cours de l'examen du budget, notre commission ne cesse de critiquer les baisses de crédits ! N'est-ce pas à nous aussi de faire des propositions ?

On en fera !

Il faut rechercher avant tout la sincérité. Vu la lourdeur de nos structures, les infléchissements de la politique budgétaire et fiscale mettent mécaniquement du temps à se traduire dans les faits. Il est toujours facile de qualifier les projections d'insincères lorsqu'elles sont trop optimistes, et de déplorer leur manque d'ambition lorsqu'elles sont réalistes. Il faut sortir de ce raisonnement circulaire !

Le basculement du CICE vers une baisse des charges est difficile sur le plan comptable car les dépenses et les recettes ne sont pas rattachées à l'exercice qui les a vues naître. Ainsi, en 2018, les entreprises acquerront un droit à un CICE, qu'elles percevront en 2019, au moment où elles bénéficieront d'une baisse des charges sociales, ce qui devrait provoquer une rentrée d'impôt sur les sociétés (IS) supplémentaire en 2020. Trois exercices seront donc perturbés par ce basculement. Ne serait-il pas judicieux de demander un acompte exceptionnel d'impôt sur les sociétés en 2019 afin de lisser l'impact budgétaire ?

Dans un pays qui vieillit, comment peut-on espérer voir le déficit de l'assurance-maladie disparaître et céder la place à un excédent, alors que chacun sait que les dépenses de santé augmentent avec le vieillissement ? L'excédent de la branche famille est calculé sur la base de règles constantes alors que notre démographie et notre politique familiale s'affaiblissent. Enfin, le déficit de la branche vieillesse est manifestement minoré et exigerait une réforme structurelle. Partagez-vous l'optimisme des projections du gouvernement à cet égard ?

Vincent Delahaye a raison, les efforts sont reportés en fin de quinquennat. Il y a là un air de déjà-vu... La décomposition du solde public effectif entre les différentes composantes est précisée au sein du rapport.

L'écart entre la France et l'Allemagne sur la charge de la dette est important pour deux raisons : d'une part, l'Allemagne se désendette ; d'autre part, elle emprunte à un taux moins élevé.

Le schéma d'emplois prévoit une baisse de 1 600 équivalents temps plein tandis que le nombre d'équivalents temps plein travaillés (ETPT) augmente en raison de l'effet des créations de poste décidées par le précédent Gouvernement. Il y a donc un « effet retard ».

L'article 14 fixe un plafond sur les restes à payer de l'État. La hausse des reports de charges est préoccupante. Nous l'avons dénoncée à plusieurs reprises. Ce plafond s'applique à tous les ministères et ne vise pas spécifiquement la Défense, même si ce phénomène est d'une ampleur particulière dans ce ministère. Peut-être que Dominique de Legge, en tant que rapporteur spécial, pourrait déposer un amendement à ce sujet afin de prévenir toute difficulté.

S'agissant de la masse salariale, je tiens à rassurer Éric Bocquet : il n'est pas question de supprimer des postes de policiers ou d'infirmières, mais de mener des réformes structurelles pour supprimer les nombreux doublons entre l'État et les collectivités territoriales, dans le domaine social ou les infrastructures par exemple. Il faut aussi cesser de déresponsabiliser les préfets qui sont trop souvent dessaisis au profit d'agences ou de structures qui n'ont pas de plafonds d'emploi et qui contribuent largement à la hausse de la dépense publique. Enfin, augmenter le temps de travail dans la fonction publique de 2,5 heures engendrerait une économie de 5 milliards d'euros. Cette question ne doit pas être taboue...

Les règles de convergence ne sont pas dues au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), mais visent à limiter les écarts de taux d'intérêts entre les pays et éviter que certains pays ne paient trois ou quatre fois plus cher leur dette. Une augmentation du spread entre l'Allemagne et la France serait inquiétante.

Julien Bargeton, pour les projections que je vous ai présentées, j'ai simplement pris pour base de travail un scénario médian, qui est celui du Gouvernement, et qui prévoit une légère hausse des taux d'intérêt. Il faut aussi tenir compte du stock de dette existant. Concernant les dépenses, je suis ouvert à toutes les propositions visant à réaliser des économies.

Créer un acompte d'impôt sur les sociétés en 2019 serait contradictoire avec la trajectoire de baisse du taux annoncée. Le Gouvernement prévoit déjà cette année une surtaxe d'impôt sur les sociétés pour compenser l'annulation de la taxe sur les dividendes.

Je ne partage évidemment pas l'optimisme du Gouvernement sur les retraites et la trajectoire financière de la Sécurité sociale. Tous les pays ont relevé l'âge de départ à la retraite. Les projections du Conseil d'orientation des retraites (COR) appellent à une grande réforme. Quant aux économies en matière de santé, elles portent en grande partie sur l'hôpital et restent peu documentées. Il faudra du temps pour développer l'ambulatoire. Je suis plus réaliste qu'optimiste à cet égard.

Mes amendements tirent les conséquences des observations que je viens de vous présenter. Ils visent, sans modifier la trajectoire que s'est fixée le Gouvernement, à rappeler dans la loi les engagements européens de la France dont le respect doit être apprécié par le Haut Conseil des finances publiques. Ils visent également à ajuster les efforts demandés aux collectivités locales, à préciser les modalités de leur contractualisation avec l'État et les conditions dans lesquelles pourra leur être octroyé un « bonus » et non plus seulement un « malus » en fonction de la qualité de leur gestion. Je vous présenterai aussi un amendement pour rappeler l'engagement présidentiel de baisse des effectifs de la fonction publique de l'État et plusieurs amendements pour améliorer la sincérité du budget de l'État - par l'encadrement de la mise en réserve de crédits, l'ajustement des plafonds d'emplois aux postes réellement ouverts, et le plafonnement des taxes affectées à un niveau en cohérence avec leur rendement réel.

L'amendement COM-21 vise à permettre au Haut Conseil des finances publiques d'apprécier le respect des engagements européens de la France en matière de finances publiques en inscrivant à l'article 2 un objectif d'évolution du solde structurel conforme à nos engagements européens.

Le groupe socialiste et républicain votera contre cet amendement.

Comme le groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste.

Le groupe La République en Marche aussi.

L'amendement COM-21 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-22 supprime la déclinaison du solde public effectif par sous-secteur des administrations publiques. Parallèlement, nous proposerons, à l'article 10, de modifier la trajectoire d'évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales afin de tenir compte d'un tendanciel de dépenses plus sincère.

Nous voterons contre cet amendement.

Nous aussi.

Nous aussi.

L'amendement COM-22 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-23 vise à permettre aux parlementaires d'apprécier la cohérence des orientations pluriannuelles des finances publiques avec l'ensemble des engagements européens de la France, notamment en matière d'endettement.

Nous voterons contre cet amendement, pour les mêmes motifs.

L'amendement COM-23 est adopté et devient l'article 3 bis (nouveau).

L'amendement COM-12 de Victorin Lurel est satisfait par le texte adopté par l'Assemblée nationale. Retrait ?

L'amendement COM-12 est retiré.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-13 de Victorin Lurel est satisfait. Retrait ?

L'amendement COM-13 est retiré.

L'article 6 est adopté sans modification.

L'amendement COM-25 affecte la totalité des éventuels surplus budgétaires à la réduction du déficit aussi longtemps que le déficit sera proche des 3 % du PIB, c'est-à-dire presque jusqu'en 2019. C'est une règle de bon sens.

L'amendement COM-25 est adopté.

L'article 6 bis nouveau est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-27 supprime la déclinaison de l'objectif d'évolution de la dépense publique par sous-secteur des administrations publiques. L'amendement COM-3 serait satisfait si mon amendement était adopté. Retrait ?

L'amendement COM-27 est adopté. L'amendement COM-3 est retiré.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Nous votons contre cet article.

Nous aussi.

L'article 8 est adopté sans modification.

L'amendement COM-28 encadre l'évolution des effectifs de l'État et de ses opérateurs sur la période de programmation, comme le prévoyaient les précédentes lois de programmation des finances publiques.

L'amendement COM-28 est adopté et devient l'article 8 bis (nouveau).

Depuis plusieurs années, pour de nombreux ministères, le plafond d'emplois apparaît décorrélé de l'exécution réelle des emplois. L'amendement COM-29 prévoit donc que les plafonds d'emplois ne peuvent excéder de plus de 2 % l'exécution réelle des emplois constatée durant la dernière année pour laquelle les données sont disponibles, corrigée de l'impact des schémas d'emplois réalisés ou prévus depuis cette date.

L'amendement COM-29 est adopté et devient l'article 8 ter (nouveau).

Le Gouvernement a présenté l'objectif de dépense des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale en pourcentage du PIB, et non en euros courants comme c'était le cas dans les lois de programmation antérieures. Cela lui permet d'éviter d'afficher des comptes en progression soutenue. Ne changeons pas la méthode de présentation ! Avec l'amendement COM-30, l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale sera également affiché en euros courants.

L'amendement COM-30 est adopté.

L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'évolution tendancielle des dépenses locales retenue par le présent projet de loi est largement sous-estimée : les efforts structurels déjà réalisés en 2014 par les collectivités territoriales, compte tenu de la baisse de 1,5 milliard d'euros des concours financiers, ne sont pas pris en compte, de même que les économies résultant de la non-indexation sur l'inflation des rémunérations des agents de la fonction publique territoriale sur la période de référence. Pourtant, lorsqu'il s'agit de l'État, ce type d'économies est considéré comme une économie par rapport au tendanciel ! Si cet effort est pris en compte pour l'État, il doit également l'être pour les collectivités territoriales. Ainsi, la trajectoire représente un effort pour les collectivités territoriales de l'ordre de 21 milliards d'euros et non de 13 milliards d'euros. L'amendement COM-31 vise donc à confirmer l'objectif d'une baisse de 13 milliards d'euros des dépenses des collectivités territoriales, mais sur le fondement d'hypothèses d'évolution tendancielle de la dépense locale plus sincères.

L'amendement COM-31 est adopté.

L'amendement COM-14 décline les deux objectifs de l'article 10 pour des collectivités territoriales qui sont dans une situation particulière.

Cette précision est utile. Avis favorable.

L'amendement COM-14 est adopté.

Je demande le retrait des amendements COM-10 de Loïc Hervé, COM-4 de Claude Raynal et COM-9 de Loïc Hervé au profit de mes amendements COM-32 et COM-33 qui complètent l'article 10.

L'amendement COM-32 prévoit que les grandes lignes des contrats entre l'État et les collectivités territoriales soient définies par la loi. Vous avez entendu la ministre Jacqueline Gourault : les modalités de contractualisation sont encore vagues. Quels critères doivent être mis en place ? Un contrat suppose deux parties. L'amendement précise les engagements de l'État envers les collectivités sur l'évolution des ressources, les dépenses contraintes... Il y a deux ans, le Sénat, qui débat souvent des normes, avait proposé de défalquer le coût des normes de l'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF). L'État ne devrait pas rajouter de nouvelles normes. L'amendement COM-33 propose des mécanismes de correction « bonus », et non seulement des « malus ».

Je partage l'objectif des alinéas 2 et 3 des considérants de l'amendement COM-33, mais il ne faudrait pas toujours passer par la loi. Vous aurez mon abstention bienveillante.

Les amendements COM-32 et COM-33 sont adoptés. Les amendements COM-10, COM-4 et COM-9 ne sont pas adoptés.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Je souhaite le retrait de l'amendement COM-11 de Loïc Hervé.

L'amendement COM-11 n'est pas adopté.

L'amendement COM-34 complète utilement l'information du Parlement sur le respect du budget triennal par le Gouvernement, tant en prévision qu'en exécution.

L'amendement COM-34 est adopté.

Je m'oppose à l'article 12, car on ne peut vouloir réduire les dépenses publiques et augmenter le budget de dix-sept missions, tout en n'en réduisant que huit.

L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-35 ôte du périmètre des concours financiers de l'État la fraction de TVA transférée aux régions, à Mayotte, à la Corse, à la Martinique et à la Guadeloupe. C'est un vieux débat des finances locales. Je demande le retrait de l'amendement COM-15 de Victorin Lurel, ainsi satisfait.

L'amendement COM-35 est adopté. L'amendement COM-15 est retiré.

L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Concernant l'amendement COM-16, notre commission n'aime pas particulièrement les rapports, qui ne sont pas toujours remis. Je partage les intentions de Victorin Lurel : il est crucial de suivre l'évolution des restes à payer, mais ces informations sont déjà présentées dans le compte général de l'État annexé au projet de loi de règlement.

En outre, l'amendement du président Vincent Éblé sur la mise en ligne des données devrait aussi faciliter notre travail. N'encombrons pas les étagères avec un nouveau rapport. Je demande donc le retrait de cet amendement.

Je ne suis pas favorable au rapport, mais au plafonnement des restes à payer. C'est un progrès par rapport au record atteint fin 2016. Même si je pense qu'il serait préférable d'abaisser ce plafond, je voterai donc l'article 14.

L'amendement COM-16 est retiré.

L'article 14 est adopté sans modification.

Chaque année, nous débattons du plafonnement des taxes affectées. Il arrive que le plafond soit largement supérieur au produit de la taxe, détournant le principe même du plafonnement. L'amendement COM-36 rend ce plafonnement plus réaliste, afin d'améliorer la sincérité du budget.

Mais vous ne nous présentez pas les conséquences opérateur par opérateur ? Cela pourrait affecter par exemple le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC)...

Nous débattons d'une loi de programmation : elle ne prévoit aucune perte de ressources, la fixation du plafond de chaque taxe affectée relève de la loi de finances. D'ailleurs, les ressources fiscales affectées au CNC ne sont pas plafonnées.

Certes, mais c'est un principe.

L'État peut ainsi récupérer de l'argent dans les caisses de ces établissements...

L'amendement COM-36 est adopté.

L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-17 de Victorin Lurel reprend la période maximale de trois ans prévue par la précédente loi de programmation pour les créations ou extensions de dépenses fiscales. Avis favorable.

L'amendement COM-17 est adopté.

Mon amendement COM-20 vise à faire respecter les dispositions de l'article 73 de la Constitution et de l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

Le plafonnement des dépenses fiscales constitue un objectif global, et ne porte pas sur un secteur ou une zone géographique particulière. En outre, la portée normative de l'amendement est incertaine. Avis défavorable.

Lorsqu'on traite également de situations différentes, on maintient des différences. Il faut adapter la loi, comme le prévoient la Constitution et le TFUE.

Le plafond est global et s'applique à l'ensemble des dépenses fiscales : cela n'interdit pas de modifier telle ou telle mesure. Nous en débattrons en séance.

L'amendement COM-20 n'est pas adopté.

Aucune démarche d'évaluation des dépenses fiscales et niches sociales n'a été menée depuis le rapport dit « Guillaume » de 2011, qui portait sur 470 dépenses fiscales et 68 niches sociales. Mon amendement COM-37 propose que les plus importantes d'entre elles - celles dont le coût est supérieur à 2 % du coût total des dépenses fiscales, soit environ 2 milliards d'euros - fassent l'objet d'une évaluation bisannuelle indépendante. Cela concernerait huit dépenses fiscales en 2018.

L'amendement COM-37 est adopté.

Mon amendement COM-6 facilitera le travail d'analyse budgétaire : il impose au Gouvernement de mettre en ligne les données relatives aux dépenses fiscales sous un format directement utilisable pour être exploitées. Oui, cela nécessite de modifier la loi !

J'y suis très favorable.

L'amendement COM-6 est adopté.

L'article 17 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

La précédente loi de programmation prévoyait un taux plancher de mise en réserve de 6 % des dépenses de l'État. Le projet de loi n'en prévoit pas. Mon amendement COM-38 encadre ce taux par un « tunnel » de 3 % à 6 %. Le Gouvernement, prudemment, a prévu de ramener le taux de crédits « gelés », ce qui devrait permettre un meilleur respect de l'autorisation parlementaire à 3 %, taux satisfaisant qui limite la sous-budgétisation.

L'amendement COM-38 est adopté et devient l'article 19 bis.

L'amendement COM-39 complète l'information du Parlement sur les garanties accordées par l'État, qui sont de nature très diverses et présentent un risque variable pour les finances publiques. Certaines garanties sont très dangereuses, d'autres moins. Dès lors qu'un rapport est créé par l'article 20, il est proposé d'enrichir son contenu.

L'amendement COM-39 est adopté.

L'article 20 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Mon amendement COM-7 procède de la même démarche que celui sur les dépenses fiscales, mais concerne le compte général de l'État.

L'amendement COM-7 est adopté et devient l'article 20 bis (nouveau).

Les trois amendements de suppression COM-1 rectifié de Jean-François Husson, COM-5 de Claude Raynal et COM-18 de Victorin Lurel vont faire débat.

Avis défavorable. Je comprends les arguments mais ce n'est pas parce que l'État n'est pas vertueux que les collectivités territoriales ne doivent pas l'être. L'article 24 n'a pas d'effet automatique. Si les communes ont un endettement élevé, elles doivent présenter des mesures correctives. La chambre régionale des comptes (CRC) n'intervient qu'en cas de désaccord. Cela évitera certaines situations dramatiques que l'on a connues auparavant. Certes, les situations diffèrent fortement d'une collectivité à l'autre : parfois l'endettement est dangereux pour la commune, parfois il s'explique parfaitement, comme par exemple lors d'investissements immobiliers dont on attend en retour de nouvelles ressources. Cet article 24 instaure une nouvelle transparence et ouvre le dialogue. Il ne concernera que 226 collectivités sur 40 000. J'y suis favorable, ses objectifs sont raisonnables.

Je prends acte de vos arguments mais je maintiens mon amendement : la règle d'or se suffit à elle-même. Si l'article n'ajoute pas grand-chose, pourquoi l'ajouter ? Lorsqu'on demande à 319 collectivités de grande taille de contractualiser, c'est relativement inégalitaire. Pourquoi traiter différemment des collectivités de grande taille - celles qui ont une capacité d'investissement plus importante ? Je maintiens mon amendement.

Plus que le projet de loi lui-même, c'est sa philosophie qui me gêne : il est une mise sous tutelle réglée des collectivités locales. Déjà, elles ne maîtrisent rien dans leur fonction publique, même si le Gouvernement vient de geler le point d'indice. Les dépenses de fonctionnement sont encadrées, et désormais la capacité d'autofinancement, et donc l'investissement ; quelle marge de manoeuvre nous reste-t-il ? Cette infime parcelle, nous sommes en train de la négocier avec l'État. Les maires et présidents de collectivités deviendront des agents - comme ils le sont déjà pour l'état-civil. Nous pourrions aboutir aux mêmes objectifs avec le respect scrupuleux du contrôle de légalité et de la règle d'or. Je maintiens mon amendement.

Il s'agit d'un problème de méthode : nous imposons des règles pour les collectivités, mais l'État ne les respecte pas lui-même... Nous définissons un plafond de référence. C'est un système pernicieux, il n'y a pas suffisamment de concertation avec les collectivités.

La règle d'or interdit d'emprunter pour des dépenses de fonctionnement. L'article 24 n'interdit pas le recours à la dette, mais le prévoit uniquement dans les communes qui ont des perspectives de développement et donc de ressources fiscales. S'il était automatique, j'y serais défavorable ; il ouvre le dialogue.

J'ai cosigné l'amendement COM-1 car l'État s'occupe des collectivités et oublie de s'encadrer.

Qu'il s'occupe de lui-même !

Certes, cet article ne constitue pas une obligation. Mais dès qu'on laisse le champ libre à la chambre régionale des comptes, elle s'y engage et juge de plus en plus souvent non en droit, mais en opportunité. Les collectivités doivent respecter la règle d'or et les grandes règles budgétaires, pourquoi en rajouter ? Je voterai cet amendement.

Les amendements de suppression COM-1, COM-5 et COM-18 sont adoptés. L'article 24 est supprimé. Les amendements COM-2, COM-40 et COM-41 deviennent sans objet.

En raison de la suppression de l'article 24, le troisième alinéa de l'article 25, qui fait référence à l'article 24, doit être supprimé par coordination. C'est l'objet de l'amendement COM-50.

L'amendement COM-50 est adopté.

L'article 25 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-42 vise à assurer la transparence des données relatives aux concours financiers de l'État et à la fiscalité locale.

L'amendement COM-42 est adopté et devient l'article 25 bis (nouveau).

L'amendement COM-43 précise le contenu du rapport annexé, afin qu'il soit plus utile.

L'amendement COM-43 est adopté.

L'article 26 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les amendements COM-44, COM-45 et COM-46 apportent des précisions techniques pour que le Parlement dispose d'une information fiable et complète sur les normes des dépenses de l'État.

Les amendements COM-44, COM-45 et COM-46 sont adoptés.

L'article 27 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Mon amendement COM-47 supprime l'article 27 ter, devenu inutile car l'article 19 prévoit un dispositif d'évaluation bisannuel des dépenses fiscales les plus importantes.

L'amendement COM-47 est adopté. L'article 27 ter est supprimé.

L'amendement COM-19 de Victorin Lurel est en partie satisfait par l'article 19. Retrait.

L'amendement COM-19 est retiré.

Les informations relatives aux estimations de croissance tendancielle des dépenses des administrations publiques sont indispensables. Le Gouvernement devrait nous donner le montant des économies à réaliser pour tenir l'objectif en volume et la répartition entre les dépenses de l'État et celles des collectivités.

L'amendement COM-49 est adopté.

Par cohérence avec nos votes sur les amendements, le groupe socialiste et républicain vote contre ce projet de loi ainsi modifié.