Les deux textes qu'il nous revient d'examiner ont été adoptés par le Sénat le 17 décembre 2019 puis par l'Assemblée nationale le 22 janvier dernier. Les points de vue de nos deux assemblées sont proches : l'Assemblée nationale a approuvé certains apports issus du Sénat et il semble que ceux de l'Assemblée nationale soient consensuels.

Je vais à présent donner la parole aux rapporteurs sur ces deux textes.

Initialement, le Gouvernement présentait ces deux textes comme un travail d'actualisation, voire de coordination, concernant la liste des nominations soumises à l'avis préalable des commissions parlementaires. Il fallait, par exemple, tirer les conséquences du changement de dénomination de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER), de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) ou encore de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).

Rapidement, nous avons constaté que ces textes soulevaient un problème de méthode car nous étions invités à tirer les conséquences de trois ordonnances qui n'ont pas encore été ratifiées. Je pense notamment à l'ordonnance du 3 juin 2019 qui réorganise de fond en comble la Société nationale des chemins de fer (SNCF) : huit mois plus tard et malgré nos nombreuses relances, le Gouvernement ne nous a communiqué aucun calendrier de ratification. Cette situation me paraît profondément regrettable pour le Parlement.

Sur le fond, les projets de loi adoptés en conseil des ministres auraient conduit à un certain recul du contrôle parlementaire sur les nominations aux emplois publics, ce que le Sénat n'a pas pu accepter.

Nous avons rappelé notre attachement à cette procédure prévue par le cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, qui mériterait d'ailleurs d'être renforcée. Je rappelle que, depuis 2008, le Parlement n'a jamais mis en oeuvre son pouvoir de veto sur les nominations du Président de la République, notamment en raison des règles de majorité.

Je souhaite saluer le travail de l'Assemblée nationale et, en particulier, de son rapporteur, M. Christophe Euzet : les principaux apports du Sénat ont été maintenus, parfois contre l'avis du Gouvernement. Nous pouvons nous réjouir de cette convergence des deux assemblées pour défendre le contrôle parlementaire. Je pense notamment à l'ajout du directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) et du président de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) à la liste des nominations soumises à l'avis préalable des commissions parlementaires.

Je ne comprends toujours pas la position du Gouvernement concernant la CADA. Devant l'Assemblée nationale, la ministre a déclaré que cette commission se situait, je cite, « assez loin » de la défense des libertés constitutionnelles. C'est très étonnant... Comment peut-on minimiser le rôle de la CADA alors que la demande d'accès aux documents publics n'a jamais été aussi forte ? Le Gouvernement est également resté muet sur les difficultés rencontrées par cet organisme : je rappelle que le stock d'affaires de la CADA dépasse aujourd'hui les 1 800 dossiers.

L'Assemblée nationale a poursuivi les efforts du Sénat en ajoutant à la liste des emplois concernés par cette procédure de contrôle, d'une part, le directeur général de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) et, d'autre part, celui de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES). Ces ajouts me semblent particulièrement judicieux au regard de l'importance de ces deux agences dans la vie économique et sociale de la Nation. Nous vous proposerons simplement un ajustement concernant l'ANSES dans la mesure où la nomination de son directeur général semble davantage relever des commissions des affaires sociales que des commissions du développement durable.

Au total, 55 emplois publics seraient soumis au dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution, soit un de plus qu'aujourd'hui. La privatisation d'Aéroports de Paris pourrait nécessiter de nouveaux ajustements mais nous n'en sommes pas encore là...

Nous devons également procéder à une coordination calendaire. L'article 2 du projet de loi prolonge les mandats de certains membres de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI). Le mandat de la présidente de la commission de protection des droits ayant toutefois expiré la semaine dernière, nous ne pouvons plus le proroger, sous peine de prendre un risque sur le plan constitutionnel.

Il nous reste une divergence de vue concernant la SNCF. À l'initiative de M. Didier Mandelli, que je remercie pour la qualité de son travail, le Sénat a souhaité conserver un droit de regard sur SNCF Réseau. Il s'agissait ni plus ni moins de maintenir le droit en vigueur, le Parlement étant consulté sur cette nomination depuis 2010. Après avoir auditionné l'Autorité de régulation des transports, nous pensons que SNCF Réseau doit bénéficier de garanties suffisantes d'indépendance, sans remettre en cause la nouvelle architecture du groupe public. Dans les faits, SNCF Réseau va répartir les heures de passage sur les 30 000 kilomètres de voies ferrées entre les sociétés de transport, dont SNCF Voyageurs. Chacun comprend la sensibilité de ce dossier...

Le débat peut sans doute se poursuivre au sein de la commission mixte paritaire mais je souhaite que celle-ci réussisse. Un échec me semblerait contradictoire avec les convergences constatées sur les autres dispositions des deux textes.

Comme cela a été dit, il s'agit d'un texte visant à actualiser la liste des fonctions soumises à la procédure de nomination prévue par l'article 13, alinéa 5, de la Constitution et de tirer les conséquences d'un certain nombre de réformes récentes.

Nous avons, députés et sénateurs, amélioré les textes initialement déposés par le Gouvernement, non seulement s'agissant des coordinations nécessaires concernant les intitulés des organismes ou des fonctions concernés, mais aussi à travers l'extension de cette procédure à la nomination du président de la CADA et du directeur général de l'OFII, décidée par le Sénat et que l'Assemblée nationale a approuvée en commission et en séance publique, contre l'avis du Gouvernement. Deux autres organismes ont également été ajoutés à l'initiative de l'Assemblée nationale : l'ANSM et l'ANSES.

Par ailleurs, nous vous proposons, comme l'a rappelé le rapporteur du Sénat, de rendre les commissions des affaires sociales compétentes pour les nominations à la direction générale de l'ANSES et d'opérer une modification mineure s'agissant des dispositions relatives à la HADOPI dont certaines, qui devaient prendre effet au 28 janvier dernier, sont de fait caduques.

Cette procédure et l'extension de son champ d'application, loin d'être anodines, constituent de réelles avancées du contrôle démocratique des nominations du Président de la République. La transparence de ces dernières et la vérification des compétences des personnes susceptibles d'être désignées progressent : nous devons nous en féliciter collectivement.

Le seul point de différend entre nos deux assemblées concerne la SNCF.

Je rappelle que la réforme ferroviaire du 27 juin 2018, qui a fait l'objet d'un accord en commission mixte paritaire entre nos deux assemblées, a modifié la structuration de la SNCF en transformant les trois établissements publics industriels et commerciaux qui existaient en une société unifiée. Les dispositions relatives aux conditions de nomination de son directeur général et des dirigeants de ses filiales découlent donc de cette réforme adoptée il y a plus d'un an et demi.

Trois raisons justifient la position de l'Assemblée nationale sur ce sujet. D'abord, procéder autrement constituerait une dérogation au droit commun applicable à toutes les entreprises soumises à cette procédure de nomination dont le capital est détenu au moins à 50 % par l'État, pour lesquelles seule la nomination du directeur général relève de la procédure de l'article 13, alinéa 5, de la Constitution.

Par ailleurs, si l'on convenait d'une solution inverse, on établirait une sorte de double légitimité qui pourrait poser des difficultés en termes de gouvernance.

Enfin, le code des transports apporte des garanties d'indépendance suffisantes, auxquelles vous êtes légitimement attachés, puisqu'il prévoit que « l'Autorité de régulation des transports veille à ce que les décisions de la SNCF respectent l'indépendance de SNCF Réseau » dans l'exercice de ses fonctions relatives à l'accès à l'infrastructure ferroviaire du réseau ferré national. Les décisions les plus importantes soumises au vote de son conseil d'administration ne pourront être adoptées sans le vote favorable de la majorité des membres nommés par l'assemblée générale autres que ceux proposés par l'État. Et la nomination, le renouvellement et la révocation du dirigeant de cette filiale devra faire l'objet d'un avis conforme de l'Autorité de régulation des transports.

En définitive, l'article 13, alinéa 5, de la Constitution, est un outil permettant de garantir la transparence des nominations et de vérifier les compétences requises par la fonction concernée, et non un outil de contrôle des politiques publiques. Nos assemblées respectives disposent d'autres moyens pour procéder à un tel contrôle.

Le compromis proposé me paraît donc équilibré. Il renforce les pouvoirs du Parlement, en portant de 52 à 55 le nombre d'organismes concernés par cette procédure de nomination, avec l'ajout de quatre nouvelles instances. Il a fait l'objet d'un accord avec le rapporteur du Sénat, que je tiens à remercier, et il constitue à mon sens le cadre inamovible d'un accord entre nos deux chambres qui ont fait oeuvre utile par leur travail constructif et de qualité.

La commission de l'aménagement du territoire et développement durable du Sénat, qui s'est saisie pour avis des textes que nous examinons aujourd'hui, estime que, loin de constituer des projets de loi de coordination, ces textes conduisent à affaiblir le droit de regard du Parlement sur des nominations stratégiques en ce qui concerne le groupe SNCF.

Je m'étonne donc que les dispositions que nous avions adoptées à l'unanimité au Sénat aient été supprimées par l'Assemblée nationale, alors qu'elles ne visaient qu'à maintenir - même pas à accroître - la capacité du Parlement à donner son avis sur la nomination des dirigeants du groupe SNCF.

Je ne peux que regretter que le Parlement soit ainsi enclin à se dessaisir lui-même de ses propres prérogatives. D'autant plus que lorsque l'on s'intéresse de près au transport ferroviaire, le contexte actuel nous exhorte à davantage de vigilance.

Je voudrais m'arrêter un instant sur le cas précis du dirigeant de la société SNCF Réseau qui, comme vous le savez tous, est le gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire. Dans la perspective de l'ouverture à la concurrence du transport national de voyageurs que nous avons votée il y a un an et demi, les conditions de nomination du gestionnaire d'infrastructure sont de nature à envoyer un signal fort aux nouveaux entrants. Aussi, alors que l'indépendance de ce gestionnaire dans la nouvelle gouvernance fait l'objet de vives inquiétudes de la part du régulateur, il me semble pertinent de maintenir le droit de regard du Parlement sur la nomination de SNCF Réseau.

Plus encore, l'argument selon lequel la transformation des établissements publics en société unifiée dont il ne faudrait contrôler que la « tête » est tout à fait inopérant. Au contraire, il est important de veiller à ce qu'il n'y ait pas de relation hiérarchique directe entre le dirigeant de SNCF Réseau et celui de la société mère SNCF, justement parce que cette dernière est intéressée au résultat de la société SNCF Voyageurs. En outre, si SNCF Réseau est devenue une société anonyme, elle ne sera jamais une entreprise comme les autres et il me semble particulièrement malavisé de vouloir lui appliquer le droit commun des sociétés.

En conclusion, je souhaiterais vous rappeler les mots de l'exposé des motifs de la proposition de loi organique relative à la nomination des dirigeants de la SNCF, déposée par vos prédécesseurs, lors de l'examen du projet de loi portant réforme ferroviaire en 2014 et qui sont toujours d'actualité : « il est impératif que les processus de nomination des dirigeants du futur groupe public ferroviaire continuent de se dérouler sous le regard des parlementaires. Nul ne comprendrait ni n'admettrait que la réforme soit l'occasion de soustraire ces personnalités à un contrôle qui constitue une avancée unanimement reconnue de la démocratie ».

Je partage le point de vue de notre collègue de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat.

Nous analysons le changement d'organisation de la SNCF, et notamment du gestionnaire d'infrastructure, comme essentiellement formel. Si l'on se met à modifier l'organisation interne de groupes publics avec pour effet de faire échapper la nomination de tel ou tel dirigeant au contrôle parlementaire, c'est tout le Parlement qui verra ses pouvoirs amoindris.

Au-delà de ces changements formels, il faut tenir compte de l'importance de SNCF Réseau et du patrimoine ferroviaire: à cet égard, il est dommage de se priver d'un droit de regard que nous exercions sur ce volet de l'activité du transport ferroviaire. Je vous demande donc un instant de raison et vous invite à réexaminer votre position en gardant à l'esprit ce que devrait être l'intérêt du Parlement dans cette affaire.

Tout d'abord, permettez-moi de saluer le travail exemplaire fait par nos deux assemblées sur ces textes et les ajouts utiles du Sénat. Toutefois, sans reprendre les arguments qui ont été fort justement rappelés par notre rapporteur Christophe Euzet, le groupe La République en Marche n'est pas favorable à votre proposition relative aux conditions de nomination à SNCF Réseau.

Pour quelles raisons ?

Elles viennent de vous être présentées par le rapporteur pour l'Assemblée nationale.

Je suis très heureux de voir que, malgré la position du Gouvernement, notamment sur l'intégration de l'OFII et de la CADA dans le champ du dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution, l'Assemblée nationale ait choisi de renforcer le contrôle parlementaire sur les nominations à la tête de certains organismes publics, suivant ainsi les propositions du Sénat.

S'agissant de SNCF Réseau, vos arguments, monsieur le rapporteur de l'Assemblée nationale, sont quelque peu contradictoires. D'un côté, vous évoquez l'existence d'un lien hiérarchique entre les responsables des entités constitutives de la nouvelle société unifiée ; de l'autre, vous insistez sur l'exigence d'indépendance en indiquant qu'une procédure de nomination spécifique la satisfera mais sans l'intervention du Parlement.

Comme le président Philippe Bas vient de le dire, c'est l'intérêt du Parlement d'intégrer SNCF Réseau dans la procédure prévue par l'article 13, alinéa 5, de la Constitution. Compte tenu de ce que représente le réseau ferroviaire dans notre pays, il n'est en effet pas illégitime que le Parlement donne son avis. Si vous pouviez faire un petit effort supplémentaire pour l'aménagement du territoire et le développement durable, nous vous en serions reconnaissants.

Chacun s'accorde à considérer la procédure de l'article 13, alinéa 5, de la Constitution très importante, comme les commissions des lois des deux assemblées l'ont encore récemment souligné lors de l'examen de la nomination par le Président de la République de M. Didier Migaud à la présidence de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Les auditions publiques des candidats, organisées à cette occasion, sont salutaires dans une démocratie comme la nôtre.

L'Assemblée nationale n'a pas hésité, d'une part, à confirmer la décision du Sénat d'inclure des fonctions supplémentaires dans le périmètre de cette procédure et, d'autre part, à en ajouter de nouvelles. Ce sont donc quatre organismes supplémentaires qui seront désormais concernés si ces projets de loi aboutissent.

Concernant la filiale SNCF Réseau, la réintégration de son dirigeant dans cette procédure de confirmation par le Parlement viendrait à rebours de la récente réforme du système ferroviaire français. L'Assemblée nationale et le Sénat étaient d'accord pour que cette nomination ne relève plus du Président de la République, ce qui exclut de facto qu'elle s'inscrive dans le cadre de l'article 13 de la Constitution. Il me semble inapproprié de revenir en arrière dans le cadre de cette commission mixte paritaire.

Aux arguments échangés, je souhaiterais ajouter que l'article 13, alinéa 5, de la Constitution consiste à vérifier, dans la plus grande transparence, les compétences et l'intégrité d'une personne appelée à exercer des fonctions importantes pour le pays. Il ne s'agit aucunement de porter un jugement sur les conditions de mise en oeuvre de politiques publiques que nous pouvons pleinement contrôler par d'autres moyens mis à la disposition du Parlement.

Je comprends le souci légitime d'assurer l'indépendance des dirigeants de SNCF Réseau. Mais celle-ci est déjà protégée par l'avis conforme que formule l'Autorité de régulation des transports sur la nomination du directeur général.

Le rapporteur de l'Assemblée nationale a rappelé les modalités de mise en oeuvre de l'article 13 de la Constitution. Mais il faut rappeler les objectifs qui ont conduit le Constituant à définir une telle procédure : l'équilibre des pouvoirs, la préservation des libertés individuelles, la protection des intérêts de l'État.

SNCF Réseau répond pleinement à ces préoccupations. Ce n'est pas une simple entreprise concurrentielle, mais bien un instrument de gestion du patrimoine stratégique de l'État que forme le réseau ferré national. Il est donc important que le Parlement joue son rôle de contre-pouvoir dans la désignation du dirigeant de cette instance.

Nous avons souligné, en commission des lois et en séance publique, combien était judicieuse la décision du Sénat d'inclure la Commission d'accès aux documents administratifs et l'Office français de l'immigration et de l'intégration. J'ai d'ailleurs personnellement défendu ces ajouts face au Gouvernement.

Nous avons toutefois une divergence sur la nomination du directeur général de SNCF Réseau. Comme le rapporteur de l'Assemblée nationale, je considère que la réforme du système ferroviaire nous conduit à ne plus faire usage de l'article 13 de la Constitution pour cette désignation, mais plutôt à renforcer le contrôle parlementaire sur la direction générale de l'ensemble du groupe ferroviaire.

Pourquoi se donner tant de mal pour réduire les pouvoirs du Parlement ? Quel inconvénient y aurait-il à soumettre le directeur général de SNCF Réseau à la procédure du dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution ? Chacun conviendra qu'il n'y aurait rien de dramatique à voir chaque groupe politique, au sein des commissions parlementaires concernées, formuler une position. Si le vote devait être négatif, une autre personne serait pressentie. Serait-ce si grave ?

Je suis partisan de renforcer l'article 13 de la Constitution. Le projet de révision constitutionnelle pourrait facilement recueillir une majorité qualifiée de trois cinquièmes des parlementaires sur ce point, comme d'ailleurs sur le statut du parquet que la Cour européenne des droits de l'homme critique régulièrement. Plutôt qu'un rejet des candidats pressentis à la majorité des trois cinquièmes des commissions parlementaires, envisageons une approbation à cette même majorité !

Inclure SNCF Réseau dans la liste des fonctions concernées par cette procédure de contrôle renforcerait les pouvoirs du Parlement sans rien retirer à personne. La valeur et le contenu de l'accord de notre commission mixte paritaire s'en trouveraient rehaussés !

Sans doute faudrait-il, dans un avenir proche, réexaminer l'article 13 de la Constitution pour renforcer les prérogatives du Parlement. Mais nous parlons ici de la gouvernance de la SNCF et de la récente réforme qui entre à peine en application. Satisfaire la proposition du Sénat enverrait un signal tout à fait paradoxal au regard de la loi votée il y a à peine plus d'un an !

Je vous propose de commencer par l'examen du projet de loi organique.

Je mets aux voix l'article unique du projet de loi organique dans la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.

L'article unique du projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution est adopté dans la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.

Nous en venons au projet de loi ordinaire.