Après que M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur, eut souligné que l'Assemblée nationale avait apporté plusieurs modifications au texte du Gouvernement, M. Roger Karoutchi, secrétaire d'Etat chargé des relations avec le Parlement, a souhaité que les travaux du Sénat puissent être menés dans un cadre plus serein qu'à l'Assemblée nationale.

Il a rappelé qu'une loi organique devait être impérativement adoptée afin que les assemblées puissent modifier leur règlement pour y introduire des dispositions relatives aux résolutions, à la présentation des projets de loi et à l'exercice du droit d'amendement.

S'agissant des résolutions, M. Roger Karoutchi a rappelé qu'il s'agissait d'un droit nouveau pour les parlementaires qui permettait de faire sortir cette pratique de l'opprobre dans laquelle elle se trouvait depuis 1958. Il a rappelé que l'article 34-1 de la Constitution avait mis en place un équilibre que le projet de loi organique avait pour objet de mettre en oeuvre.

Il a souligné que les résolutions ne pouvaient mettre en cause la responsabilité du Gouvernement ou contenir des injonctions à son égard et qu'elles ne pourraient être amendées, afin d'éviter qu'une proposition de résolution puisse être détournée de son objet au cours de la procédure parlementaire. Il a ajouté que les auteurs d'une proposition de résolution pourraient toutefois rectifier leur texte à tout moment et qu'une proposition de résolution ayant le même objet ne pourrait être examinée en séance lors de la même session.

Il a souligné que, lors de ses travaux, contrairement au dispositif initialement envisagé par le Gouvernement, l'Assemblée nationale avait supprimé l'examen en commission des propositions de résolution, les députés ayant considéré que faute d'amendements, un tel examen ne se justifiait pas.

Il a jugé que le dispositif retenu autoriserait l'adoption de résolutions permettant réellement aux parlementaires d'exprimer collectivement des points de vue politiques, tout en évitant les dérives antérieures à la Vème République.

a indiqué que l'Assemblée nationale avait fortement complété le chapitre II du projet de loi organique, dont l'article 7 résultait des apports conjoints des membres de l'opposition et de la majorité. Il a précisé qu'il incombait au Gouvernement d'éclairer les parlementaires sur l'impact des projets de loi, cette obligation étant sanctionnée par le fait que la Conférence des présidents pourrait refuser l'inscription à l'ordre du jour d'un texte dont l'évaluation préalable serait jugée insuffisante, le Conseil constitutionnel étant compétent pour trancher le désaccord entre le Gouvernement et l'assemblée concernée.

Il a souligné la volonté de l'Assemblée nationale de définir précisément dans la loi organique le contenu des études d'impact, estimant cette préoccupation légitime, tout en relevant que l'insertion de telles précisions dans la loi organique semblait résulter d'une certaine appréhension de voir le Gouvernement s'affranchir de cette discipline nouvelle.

Il a indiqué que les députés avaient également souhaité que le Gouvernement présente les orientations principales des textes d'application envisagés au moment du dépôt d'un projet de loi, le Gouvernement n'étant pas très favorable à cette mesure mais n'ayant pas souhaité donner l'impression qu'il s'engageait « à reculons » dans ce dispositif d'évaluation préalable. Il a mis en exergue le fait que cette obligation d'information ne devrait pas conduire à l'abolition pure et simple de la distinction entre le domaine législatif et le domaine réglementaire, définie par les articles 34 et 37 de la Constitution.

Il a indiqué que le souci du détail dont ont témoigné les députés n'était pas en soi rédhibitoire et que ces mesures constituaient une vraie révolution pour les administrations et une forte contrainte pour l'exécutif, ce qui illustrait le fait que la loi organique n'avait pas pour objet de renforcer les pouvoirs du Gouvernement.

Abordant les dispositions du chapitre III du projet de loi organique, M. Roger Karoutchi, secrétaire d'Etat chargé des relations avec le Parlement, a souligné que l'article 44 de la Constitution imposait l'adoption d'une loi organique, rappelant que la commission des lois du Sénat avait, lors de la discussion de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, souhaité qu'il n'en fût pas ainsi.

Il a indiqué que, selon le Gouvernement, la loi organique devait contenir des dispositions ayant vocation à s'appliquer de la même manière dans les deux assemblées tout en donnant un certain nombre de facultés à celles-ci pour modifier leur règlement. Il a estimé que le projet de loi organique mettait en place un cadre juridique très souple en la matière.

Il a rappelé que l'article 11 du projet de loi organique fixait un délai pour le dépôt des amendements, qu'il a jugé nécessaire au bon fonctionnement de la procédure législative, relevant qu'une telle mesure était une pratique constante du Sénat.

Il a indiqué que cet article prévoyait également la présence du Gouvernement en commission à tous les stades de la procédure, ce qui ne devait pas être interprété comme une volonté expansionniste du Gouvernement mais comme la conséquence logique du fait que l'article 42 de la Constitution prévoit désormais la discussion en séance publique du texte de la commission. Il a précisé que le Gouvernement devait donc être en mesure, à tout moment, de faire valoir son point de vue et qu'il n'était aucunement question de faire pression sur les commissions mais seulement d'éclairer leurs membres sur les positions du Gouvernement par rapport aux amendements présentés et sur les conséquences de leurs décisions.

Il a estimé que le Gouvernement ne ferait pas, en pratique, un usage systématique de cette possibilité mais que celle-ci devait en tout état de cause être inscrite dans la loi organique. Il a considéré que l'absence d'une telle possibilité pourrait être jugée par le Conseil constitutionnel incompatible avec l'article 31 de la Constitution, aux termes duquel les membres du Gouvernement ont accès aux assemblées.

a souligné que l'Assemblée nationale avait également souhaité que les amendements du Gouvernement puissent faire l'objet d'une étude d'impact préalable. Il a estimé que cette contrainte se justifiait lorsque des amendements présentant un contenu substantiel étaient déposés, mais que sa systématisation conduirait à rigidifier inutilement la procédure législative.

Il a indiqué que l'article 12 du projet de loi organique permettait aux assemblées de mettre en oeuvre des procédures d'examen simplifié des textes législatifs. Soulignant que ces procédures existaient d'ores et déjà mais étaient peu utilisées, il a indiqué que le Gouvernement souhaitait qu'elles puissent se développer pour désencombrer la séance publique mais qu'en tout état de cause leur mise en oeuvre nécessiterait un consensus au sein des assemblées.

Abordant la question du temps programmé pour l'examen des projets de loi, défini aux articles 13, 13 bis et 13 ter du projet de loi organique, M. Roger Karoutchi a souligné qu'une telle mesure avait été mise en oeuvre dès 1935 à l'initiative de Léon Blum et jusqu'en 1969. Il a insisté sur le fait que l'opportunité d'une telle mesure était largement partagée à l'étranger, citant l'exemple du Royaume-Uni et de l'Italie. Il a rappelé que la proposition de loi présentée par M. Jean-Pierre Bel en juillet 2007 contenait une disposition d'inspiration proche, bien qu'elle fût contrebalancée par un certain nombre de contreparties non reprises dans le projet de loi organique.

Il a précisé que cette mesure avait pour objet de mieux organiser les débats en séance publique dans la mesure où l'ordre du jour était désormais partagé, où le texte de la commission était examiné en séance et où le recours à l'article 49-3 de la Constitution était désormais limité.

Notant que le déroulement des débats au Sénat était souvent différent de celui de l'Assemblée nationale et que les travaux sur la réforme du Règlement du Sénat semblaient progresser de manière consensuelle, il a souligné que l'article 13 du projet de loi ouvrait une simple faculté mais n'imposait rien aux assemblées à qui il appartiendrait de décider de mettre en oeuvre un tel encadrement. Il a ajouté que l'enjeu essentiel était que le Parlement ne soit pas paralysé et incapable d'accomplir sa mission essentielle de législateur.

Il a estimé que le but ultime du projet de loi organique était de permettre à chaque assemblée de fonctionner au mieux, conformément à ses souhaits et à ses propres règles.

et rapporteur, a précisé que l'article 31 de la Constitution se bornait à dire que le Gouvernement était entendu à sa demande par les assemblées, ce qui n'impliquait pas sa présence lors des votes en commission.

Evoquant le droit de résolution, il a rappelé que le texte initial du projet de loi organique prévoyait l'intervention des commissions, même en l'absence de droit d'amendement. Il a jugé que si une commission souhaitait se saisir d'une résolution, il fallait le lui permettre, afin d'assurer un travail préalable à la discussion en séance publique qui pouvait utilement éclairer les débats.

Regrettant le manque de lisibilité des dispositions adoptées par l'Assemblée nationale sur les études d'impact, il a estimé essentiel que les documents d'évaluation transmis par le Gouvernement établissent clairement la nécessité et l'opportunité d'une modification de la législation en vigueur.

et rapporteur, s'est également interrogé sur l'obligation d'évaluation au regard des propositions de la commission saisie au fond. Il a estimé qu'une telle étude d'impact ne se justifiait que pour des modifications substantielles du texte présenté en séance publique.

Il a souligné que le projet de loi organique ne comportait pas de sanctions pour la présentation des projets de lois de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale et a estimé que les dispositions concernant leur présentation devaient figurer dans la loi organique relative aux lois de finances et dans la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

Puis il a souligné que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 n'impliquait pas, juridiquement, la présence du Gouvernement lors des votes en commission.

Il a précisé, en revanche, que la situation était différente s'il s'agissait de l'examen d'un texte selon la procédure législative simplifiée. Jugeant qu'une telle procédure pourrait être utilement employée dans le cas, par exemple, de la ratification d'ordonnances relatives à l'outre-mer, il a estimé qu'il était justifié que le Gouvernement soit effectivement présent lors des décisions et votes de la commission dans ce cadre procédural spécifique.

En réponse à M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur, M. Roger Karoutchi, secrétaire d'Etat aux relations avec le Parlement, après avoir rappelé que la rédaction initiale du projet de loi organique prévoyait l'examen des propositions de résolution en commission, a indiqué que les députés avaient considéré que cet examen n'était pas indispensable, au motif qu'aucun amendement ne pouvait être déposé sur ces résolutions.

Il a souligné, d'une part, que les auteurs des résolutions auraient le loisir d'échanger avec leurs collègues sur leur dispositif et pourraient, le cas échéant, le rectifier et, d'autre part, que la rédaction du projet de loi organique devait autoriser la possibilité de règles différentes pour l'examen de ces résolutions à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Il a estimé que la raison d'être des études d'impact était de montrer la valeur ajoutée du projet de loi qu'elles accompagnaient.

Insistant sur la nécessité pour le Gouvernement d'informer les parlementaires sur les orientations générales des mesures réglementaires d'application d'un projet de loi lors de sa présentation, il a jugé que le principe de séparation des pouvoirs, ainsi que les modalités pratiques d'élaboration de ces mesures réglementaires, ne permettaient pas d'aller au-delà.

Notant que l'insertion, à l'article 11 bis du projet de loi organique, de la possibilité pour les règlements des assemblées de prévoir que les amendements du Gouvernement doivent faire l'objet d'une étude d'impact communiquée à l'assemblée avant leur discussion en séance, résultait d'un amendement de la commission des lois de l'Assemblée nationale, il a déclaré qu'elle était souhaitable pour éclairer les amendements complexes mais qu'elle ne devait et ne pouvait pas être généralisée.

Il a souscrit aux propos de M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur, tendant à considérer que les mesures spécifiques relatives à l'évaluation préalable des dispositions non exclusives des projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale devaient être insérées dans la loi organique relative aux lois de finances et le code de la sécurité sociale.

Considérant que la révision constitutionnelle, en prévoyant l'examen du texte adopté par la commission en séance publique et en instituant un délai minimal de six semaines après le dépôt du texte pour son examen en séance dans la première assemblée saisie, tendait à renforcer les pouvoirs des commissions dans l'examen des textes législatifs, M. Roger Karoutchi a rappelé que cette réforme, répondant aux voeux de nombreux parlementaires, nécessitait en contrepartie de permettre au Gouvernement d'exprimer son avis tout au long de la procédure d'examen des textes en commission.

Il a affirmé que cette possibilité de participer aux débats des commissions ne remettrait pas en cause la sérénité des travaux de ces dernières et que, en pratique, le Gouvernement n'userait pas systématiquement de cette faculté.

et rapporteur, a précisé que, dans la nouvelle procédure d'examen des textes législatifs, le Gouvernement pourrait avoir connaissance assez tôt des amendements déposés et du texte adopté par la commission pour être en mesure de donner son avis en temps utile, par exemple lors d'une nouvelle audition par la commission et que cette expression légitime de son point de vue ne nécessitait pas qu'il assiste aux délibérations.

a indiqué que la rédaction de l'article 7 relatif aux études d'impact était touffue et peu compréhensible.

Il a estimé que le projet de loi organique devait fixer les grands principes de la procédure et laisser la plus grande souplesse possible aux règlements des assemblées,

Concernant la présence du Gouvernement en commission, il a souligné que si le texte examiné en séance intégrait les modifications adoptées par la commission, la loi ne serait votée que lors de la séance publique, qui constitue le lieu du débat démocratique.

Il a relevé que la réforme en cours ne devait pas avoir pour objectif et pour effet de vider la séance publique de tout intérêt, en faisant des débats en séance publique une simple réplique des débats en commission.

Rappelant que l'article 18 du Règlement du Sénat prévoyait que les ministres ont accès aux commissions, qu'ils doivent être entendus quand ils le demandent et qu'ils se retirent au moment du vote, il a jugé que cette disposition demeurerait compatible avec l'article 31 de la Constitution, dont la rédaction n'avait pas été modifiée lors de la dernière révision constitutionnelle.

Il a déclaré qu'il n'était pas concevable d'autoriser la présence permanente du Gouvernement en commission.

Après avoir manifesté la solidarité du groupe socialiste du Sénat avec la position des députés socialistes défendant la suppression de l'article 13 du projet de loi organique, M. Bernard Frimat a estimé que ce dernier posait la question de la conciliation entre l'attribution d'un « crédit temps » à chaque groupe de l'assemblée pour l'examen des textes en séance publique et le respect du droit constitutionnel reconnu à chaque parlementaire de présenter et de défendre ses amendements.

Il a considéré que cet article manifestait une volonté de diminuer la durée des débats parlementaires et de limiter le temps de parole des députés et des sénateurs.

soulignant l'ambiguïté de la position du Gouvernement tendant à affirmer, d'une part, que le rôle des commissions devait être valorisé et, d'autre part, que le Gouvernement devait assister en permanence à leurs travaux, a considéré que cette ambiguïté pouvait résulter d'une forme de suspicion à l'égard des travaux parlementaires.

Elle a affirmé qu'il convenait de distinguer, dans les travaux de la commission, le temps du débat au cours duquel le Gouvernement devait pouvoir justifier son point de vue, et le temps de la délibération et du vote, au cours duquel le Gouvernement ne devait pas être présent.

Elle a insisté sur la nécessité de laisser les parlementaires assumer leurs responsabilités au moment du vote en commission en dehors de toute influence extérieure, le Gouvernement pouvant ensuite défendre son point de vue en séance publique.

a constaté que la procédure des résolutions avait pour principal objet, dans l'esprit du Gouvernement, de « purger » les textes de loi de mesures non normatives. Elle a déploré la possibilité donnée au Premier ministre de déclarer les propositions de résolutions irrecevables, ainsi que la suppression en première lecture, par l'Assemblée nationale, de leur examen par les commissions.

Rejetant toute comparaison avec les résolutions des IIIème et IVème Républiques intervenant dans un autre contexte institutionnel, elle a défendu le droit des parlementaires de déposer et de défendre des résolutions.

Constatant que le dispositif de l'article 7, relatif aux études d'impact, tel que modifié par l'Assemblée nationale, instituait une « usine à gaz », elle a souhaité que le Sénat propose une nouvelle rédaction, plus concise, précisant que ces études doivent présenter l'apport d'un projet de loi au regard du droit en vigueur.

Notant que l'article 11, en prévoyant la présence du Gouvernement en commission lors de l'examen et du vote des amendements par cette dernière, confortait la nature présidentialiste de nos institutions, elle a souligné que cette présence en commission permettrait au Gouvernement de faire pression sur sa majorité parlementaire, afin que cette dernière suive ses avis.

Dénonçant le dispositif de l'article 13 du projet de loi organique, elle a considéré qu'il n'était pas induit par la dernière révision constitutionnelle et qu'il avait pour objet la limitation du droit d'amendement des parlementaires.

Elle a relevé que le groupe de travail sur la modification du Règlement du Sénat n'avait pas souhaité mettre en oeuvre la possibilité prévue par l'article 13 d'établir une procédure permettant de mettre aux voix des amendements sans discussion, à l'issue d'un temps global fixé pour un débat législatif en séance publique.

Elle a indiqué que la coexistence de procédures distinctes, tendant, à l'Assemblée nationale, à limiter le droit d'amendement, et, au Sénat, à permettre une discussion sans contrainte d'un texte de loi, ne lui semblait pas concevable et qu'une telle différence de pratique entre les deux chambres pourrait déplacer les comportements d'obstruction parlementaire, de l'Assemblée nationale vers la Haute assemblée.

a déclaré que le législateur devait toujours éviter de ne penser qu'à la situation présente en élaborant la loi et qu'il devait légiférer pour l'avenir.

Notant que le texte voté par les députés était conforme à la logique majoritaire existant à l'Assemblée nationale, il a souligné que plusieurs modifications apportées au projet de loi organique n'étaient pas pertinentes pour le Sénat, où aucun groupe politique ne dispose de la majorité absolue et dont la majorité pourrait changer dans les prochaines années.

Il a estimé que si le Gouvernement devait être en mesure d'exprimer son point de vue à tous les stades de la procédure législative, il n'avait pas à intervenir dans les délibérations de la commission sur un texte.

Il a considéré que l'article 13, prévoyant la possibilité pour les règlements des assemblées de déterminer les conditions dans lesquelles les amendements parlementaires peuvent être mis aux voix sans discussion lorsque le règlement permettait la définition d'un temps global pour l'examen d'un texte en séance, semblait contradictoire avec les articles 13 bis et 13 ter, garantissant le droit d'expression des groupes parlementaires et le droit à une explication de vote personnelle pour chaque député ou sénateur.

Rappelant que certaines dispositions de la révision constitutionnelle étaient d'application directe à compter du 1er mars 2009, à l'exemple de l'examen du texte élaboré par la commission en séance publique, et que d'autres nécessitaient l'adoption de lois organiques, M. Jean-René Lecerf s'est interrogé sur la procédure d'examen des projets de loi applicable à des textes tels que le projet de loi pénitentiaire, pour lesquels le rapport avait déjà été examiné en commission, mais qui devaient être discutés en séance publique après le 1er mars.

Prenant l'exemple d'une étude d'impact qui aurait accompagné le dépôt du projet de loi organique, ou d'un projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés, M. Jean-Pierre Sueur a réfuté la possibilité pour le Gouvernement de présenter des études d'impact objectives sur les textes qu'il soumet au Parlement et a considéré qu'il revenait plutôt à chaque parlementaire de s'exprimer librement sur les projets de loi et d'en mesurer l'impact.

Il a déploré le manque de clarté et la complexité de la rédaction de l'article 7 adoptée par l'Assemblée nationale. Estimant que les articles 13 bis et 13 ter n'étaient pas compatibles avec l'article 13, il a déclaré que le dispositif organisé par ce dernier était inspiré par une crainte du débat parlementaire.

Il a jugé paradoxal qu'un projet de loi organique permette de fixer des règles déterminant un délai à partir duquel les textes législatifs ne pourraient plus être discutés en séance publique.

a jugé contraire à la séparation des pouvoirs la présence du gouvernement au moment du vote de la commission. Elle s'est par ailleurs étonnée que le projet de loi organique ne prévoie pas l'obligation pour le Premier ministre de motiver la décision d'irrecevabilité d'une résolution. Elle a enfin estimé nécessaire de compléter l'article 10 du projet de loi organique afin que le dépôt des projets de loi d'autorisation de ratification ou d'approbation d'engagements internationaux soit accompagné de documents précisant les réserves ou déclarations interprétatives exprimées par la France.

a déclaré que le ministre, simple « invité » de la commission et du Parlement, devait se retirer au moment du vote et que, dans le cas contraire, sa présence devait être comprise comme la volonté de s'assurer de la fidélité des membres de sa majorité.

s'est interrogé, d'une part, sur le sens à donner à la formule « sans discussion » figurant à l'article 13 du projet de loi organique (« Les règlements des assemblées peuvent, s'ils instituent une procédure impartissant des délais pour l'examen d'un texte en séance, déterminer les conditions dans lesquelles les amendements déposés par les membres du Parlement peuvent être mis aux voix sans discussion. »), d'autre part, sur la portée de l'article 13 bis du projet de loi organique qui garantit le droit d'expression de tous les groupes parlementaires dans le cadre des dispositions relatives à la programmation de la durée des débats.

a reconnu la complexité de la rédaction, fruit d'un compromis, proposée à l'article 7 du projet de loi organique relatif aux études d'impact. Il a souhaité que ces études visent essentiellement à mettre en valeur l'intérêt du projet de loi au regard de la législation en vigueur.

Estimant que la présence du gouvernement en commission, y compris au moment du vote, était la conséquence de l'engagement du débat en séance sur le texte élaboré par la commission et donc de la revalorisation de cette dernière, il a plaidé pour que le gouvernement puisse exprimer sa position sur chaque amendement avant le vote de la commission, par parallélisme avec la séance publique.

Il s'est félicité de la précision apportée par les députés selon laquelle les propositions de résolution sont examinées et votées en séance, craignant, dans l'hypothèse d'un renvoi en commission, une « asphyxie » de cette dernière.

Il a déclaré, à l'attention de Mme Borvo Cohen-Seat et de MM. Bernard Frimat et Jean-Pierre Sueur, que le gouvernement n'avait pas pour objectif de dévaloriser le travail en séance en renforçant la place des commissions. Il a précisé que la révision constitutionnelle avait précisé que le texte examiné en séance serait celui adopté par la commission, mais ne remettait pas pour autant en cause l'exercice du droit d'amendement en séance publique.

Sur la procédure du « crédit-temps » prévue à l'article 13 du projet de loi organique, il a souligné que l'objectif était de mieux organiser les débats, non de réduire le temps d'examen du texte en séance. Le temps fixé par la Conférence des présidents de l'assemblée qui organiserait un tel dispositif serait donc adapté à la nature des textes et pourrait être plus important pour les projets de loi d'intérêt majeur. Sur l'article 13 bis, il a expliqué qu'il visait à donner aux groupes d'opposition et minoritaires un temps de parole forfaitaire, supérieur à ce qui résulterait d'une répartition proportionnelle à leur importance numérique. Quant à l'article 13 ter, il vise à reconnaître un droit d'expression aux parlementaires n'appartenant à aucun groupe et à ceux qui souhaitent s'affranchir de la position de la majorité de leur groupe. L'Assemblée nationale a souhaité ajouter ces garanties en attendant les conclusions de son groupe de travail.

a par ailleurs annoncé l'envoi prochain au Conseil d'Etat de trois projets de loi organique complétant la mise en oeuvre de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : sur le Conseil économique, social et environnemental, sur l'exception d'inconstitutionnalité et sur la réforme du Conseil supérieur de la Magistrature.

En réponse à M. Jean-René Lecerf, M. Roger Karoutchi, secrétaire d'Etat chargé des relations avec le Parlement, citant une lettre adressée par le Premier ministre aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, a confirmé l'entrée en vigueur de l'article 42 de la Constitution le 1er mars 2009, tout en considérant que les commissions devraient statuer formellement après cette date et que le Gouvernement devrait être mis en situation de venir s'expliquer devant elles, faculté dont il n'userait pas forcément.

Enfin, il s'est déclaré ouvert à la proposition, présentée par Mme Boumediene-Thiery, de prévoir des études d'impact plus complètes pour les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation d'un traité ou d'un accord international mais a estimé qu'il serait difficile au Gouvernement de motiver l'irrecevabilité des résolutions si elles devaient être déposées par milliers.

et rapporteur, a souhaité que le contenu des lois organiques soit limité à la stricte application de la Constitution et a constaté qu'en application de l'article 31 de la Constitution et du Règlement du Sénat le ministre était en situation d'être entendu par la Commission.