Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Michèle André, rapporteure spéciale, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (et articles 56 à 58).

a tout d'abord indiqué que cette mission bénéficie, pour 2009, de 2,604 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une baisse de 1,3 % par rapport à 2008.

Elle a noté que cette mission présentait la caractéristique forte de se situer au coeur des dispositions de la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui prévoyait, notamment, une centralisation au sein des préfectures du contrôle de légalité, une redéfinition du rôle des sous-préfectures davantage centrées sur les missions de conseil aux collectivités territoriales et de coordination de l'action de l'Etat, ainsi qu'une réorganisation des services de l'Etat aux niveaux régional et départemental.

Elle a précisé que ces réformes se traduisaient dans le projet de loi de finances pour 2009 par une réduction des effectifs de la mission à hauteur de 733 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT). Au regard de ces perspectives d'évolution, elle a tenu à souligner les profondes mutations qui caractériseront, dans les années à venir, l'administration territoriale, et a insisté sur les profonds bouleversements que connaîtront les métiers au sein des préfectures et des sous-préfectures du fait de ces évolutions.

Dans un tel contexte, Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a considéré qu'il conviendrait d'attacher une grande attention aux missions d'accueil qui devaient être remplies dans ces lieux publics, notamment pour les étrangers. Elle a rappelé l'importance du choix des personnels devant assurer cet accueil, ainsi que de leur qualification et de leur formation, dans la mesure où ces agents sont souvent amenés à prendre en charge des publics difficiles.

Concernant le programme « Vie politique, cultuelle et associative », elle a indiqué que l'envoi postal de la propagande électorale avait également constitué un sujet de réflexion de la RGPP. Elle a ajouté que le ministère souhaitait engager une concertation avec les partis politiques, l'objectif étant d'expérimenter des évolutions dès la prochaine élection nationale.

Sur le programme « Administration territoriale », elle a noté une certaine stabilité budgétaire avec une baisse de 5,3 % de ses autorisations d'engagement, mais une hausse de 1,2 % de ses crédits de paiement (qui s'élèvent au total à 1,673 milliard d'euros).

Elle a relevé, par ailleurs, que l'opérateur de ce programme, l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), s'affirmera, en 2009, comme un acteur moteur de l'activité de délivrance de titres : avec un plafond d'emplois fixé à 116 ETPT, elle s'appuie sur un financement combinant une subvention pour charges de service public (de 52,8 millions d'euros) et des taxes et redevances sur les titres d'identité et sur le certificat d'immatriculation des véhicules.

Elle a indiqué que l'enjeu essentiel de ce programme résidait dans une éventuelle reconfiguration de la carte préfectorale. A cet égard, elle a rappelé que l'adaptation envisagée du réseau des sous-préfectures devait préserver la qualité du service public, assurer la présence de l'Etat au plus près des attentes des élus et des citoyens, et se dérouler selon une méthode privilégiant le pragmatisme et les réalités locales.

Concernant le programme « Administration territoriale : expérimentations CHORUS », doté de 106,9 millions d'euros, Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a indiqué qu'il n'appelait que peu d'observations particulières.

En tant que « programme pilote » de l'outil de gestion budgétaire et comptable Chorus, elle a relevé que ce programme, qui concerne deux régions (la Haute-Normandie et les Pays de la Loire), devait permettre de vérifier la capacité du progiciel à gérer le budget de l'Etat de manière fiable, fluide, et sans surcoût de gestion, en conformité avec les règles fixées par la LOLF.

Elle a rappelé, ainsi que la commission avait déjà eu l'occasion de l'indiquer, que le choix d'expérimenter Chorus dans l'univers des préfectures et des sous-préfectures apparaissait particulièrement judicieux, ce choix permettant, en particulier, de confirmer le rôle pionnier de ces services en matière d'innovations budgétaires et de tester le projet à l'échelle d'une administration centrale et de services déconcentrés.

a noté que le programme « Vie politique, cultuelle et associative » enregistre une baisse de 31,1 % de ses autorisations d'engagement, qui passent de 358,4 millions d'euros en 2008 à 246,8 millions d'euros pour 2009, ses crédits de paiement reculant, quant à eux, de 49,3 % (240 millions d'euros pour 2009, contre 358,4 millions d'euros en 2008).

Cette évolution à la baisse de l'enveloppe ne fait, toutefois, que refléter l'évolution du cycle électoral et l'analyse de la performance de ce programme permet d'établir un « classement » des opérations électorales en fonction de leurs coûts. Ainsi, le coût moyen par électeur inscrit ressort à 4,60 euros pour les élections présidentielles, 3,73 euros pour les élections cantonales, 3,37 euros pour les élections législatives, 2,98 euros pour les élections européennes, 2,86 euros pour les élections municipales et 0,11 euro pour les élections sénatoriales.

S'agissant du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », ses crédits de paiement vont croître de 11,8 %, pour s'élever finalement à 584,3 millions d'euros, cette augmentation s'expliquant, notamment, par le transfert du personnel des cultes d'Alsace-Moselle (1.393 ETPT) en provenance du programme « Vie politique, cultuelle et associative ».

a toutefois relevé qu'une « ombre » planait sur ce programme. En effet, au 31 juillet 2008, le rythme des dépenses liées aux frais de contentieux était en hausse de 65 % par rapport à 2008. Elle s'est donc inquiétée, d'une part, du respect de l'autorisation budgétaire accordée sur l'exercice 2008 pour l'action n° 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » (dotée de 82,3 millions d'euros, dont une enveloppe de 75,2 millions d'euros pour les frais de contentieux) et, d'autre part, d'une éventuelle sous-évaluation de ce poste de dépense pour 2009.

Au-delà, elle a indiqué qu'il était permis de s'interroger quant au devenir du contentieux indemnitaire concernant la gestion des cartes nationales d'identité et des passeports par les communes : 336 requêtes étaient en cours au 1er septembre 2008 pour un montant total de 118,2 millions d'euros.

Concernant les trois articles rattachés à la mission et visant respectivement à créer un droit de timbre perçu en cas de renouvellement anticipé de la Carte nationale d'identité (article 56), un droit de timbre perçu par l'Etat lors de la délivrance du certificat d'immatriculation d'un véhicule (article 57) et une dotation pour les titres sécurisés (article 58), Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a proposé à la commission, dans l'attente de leur examen par l'Assemblée nationale et afin de les expertiser plus avant, d'en réserver l'examen.

Un large débat s'est ensuite instauré.

s'est interrogé sur l'avenir et le maintien en l'état du réseau des sous-préfectures, dans la mesure où un nombre croissant de titres sont délivrés en mairie et où le contrôle de légalité recourt de manière de plus en plus habituelle à la télétransmission des actes. Il a indiqué ne pas comprendre les craintes du Gouvernement face à l'évolution nécessaire du réseau.

Il s'est étonné, en outre, de voir figurer l'article 30, concernant la hausse du droit de timbre sur les passeports, en première partie du projet de loi de finances pour 2009, tandis que la création d'un droit de timbre sur les CNI (article 56), la création d'une taxe affectée à l'Etat sur les certificats d'immatriculation des véhicules (article 57), ainsi que la création d'une dotation aux communes pour les titres sécurisés (article 58) sont situés en deuxième partie de ce même projet de loi.

a observé que la première partie du projet de loi de finances contenait l'article 30 car ses dispositions pouvaient affecter l'article d'équilibre du présent projet.

Evoquant l'article 56, elle a précisé que le droit de timbre ne s'appliquerait qu'en cas de renouvellement plus de 12 mois avant l'échéance officielle du document d'identité. Elle a ajouté que le ministère de l'intérieur de l'outre-mer et des collectivités territoriales avançait notamment l'argument de la lutte contre la fraude pour justifier cette nouvelle taxe.

Elle a rappelé que, sur ces articles, la réserve était demandée afin de bénéficier du temps nécessaire pour les expertiser complètement.

a souligné que des inquiétudes étaient exprimées quant au devenir des sous-préfectures. Elle a relevé que la commission, l'an dernier déjà, avait exprimé sa préoccupation concernant la présence de l'Etat dans les zones fragiles à l'avenir. Elle a affirmé que nombre de membres du corps préfectoral étaient également très attentifs à ce questionnement.

a suggéré que soit posée la question de l'utilité des sous-préfectures.

a indiqué que, dans le cadre de la RGPP, les sous-préfectures se concentreraient sur des missions de conseil aux collectivités territoriales et de coordination des missions de l'Etat.

a souligné la contradiction entre une volonté de supprimer les sous-préfectures et l'augmentation des actes posant problème au regard du contrôle de légalité.

a jugé la présence de l'Etat parfois inhibante pour les initiatives locales et a estimé que cette présence favorisait parfois « l'empilement » des structures administratives.

s'est étonné de « l'explosion » du nombre de contentieux dans le cadre de cette mission et s'est interrogé sur le nombre d'emplois au titre des ministres du culte en Alsace-Moselle.

a précisé que ces emplois ne seront pas concernés en 2009 par la règle du « non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux » en vigueur dans le reste de la mission.

Elle a, en outre, rappelé que, dans le cadre d'un projet de départementalisation, Mayotte pourrait revendiquer un statut comparable à celui d'Alsace-Moselle.

s'est prononcé en faveur de la suppression des arrondissements, dont l'utilité n'est plus évidente. Il s'est inquiété, par ailleurs, du montant des litiges à propos de la délivrance des passeports et des CNI. Il a estimé que cette activité mobilisait, dans les mairies, 2,5 ETPT et que le véhicule législatif annoncé depuis plusieurs mois par le ministère se faisait attendre. Il a enfin exprimé la crainte que l'Etat n'ait passé aucune provision pour faire face à ce risque juridique.

a rappelé que, lors de ses entretiens avec le ministère, un tel support législatif avait à nouveau été évoqué pour faire face à un contentieux ne pouvant que s'accroître.

Elle a jugé que le devenir des arrondissements devait être pensé par rapport, d'une part, à l'éventuelle évolution des champs de compétence des collectivités territoriales et, d'autre part, au redécoupage électoral devant avoir lieu en 2009.

a estimé que l'existence des arrondissements pouvait être remise en cause, notamment dans une période caractérisée par le regroupement des compétences au niveau des communautés de communes.

a précisé que beaucoup de réunions avec les élus étaient aujourd'hui organisées sur le thème de la présence de l'Etat dans les territoires, mais que le processus de changement prendrait du temps.

Elle a annoncé que le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales semblait envisager une réduction du nombre de sous-préfectures surtout en Ile-de-France plutôt que dans les zones isolées.

a considéré qu'aucune suppression de structure ne devait être taboue et s'est interrogé sur le coût d'une sous-préfecture.

a souligné que tout jugement concernant le réseau des sous-préfectures devait tenir compte de la taille du département et des spécificités locales pouvant, par exemple, toucher le service des étrangers dans les préfectures.

a indiqué que le classement des préfectures par le ministère s'opérait selon une grille composée de quatre strates.

a reconnu que les préfectures étaient bien au coeur des réformes préconisées par la RGPP. Il est revenu sur l'importance de tenir compte des réalités territoriales, dans les régions de montagne notamment. Il a affirmé qu'il n'était plus possible de descendre au-dessous du seuil minimum aujourd'hui atteint en termes de moyens alloués aux représentants de l'Etat dans les territoires. Il a souligné le rôle de ces derniers, en particulier en matière de soutien aux collectivités territoriales et de cohésion sociale. Il s'est, en outre, interrogé sur les départements qui subiraient les réductions d'effectifs envisagées pour cette mission.

Il a estimé que l'article 58, relatif à la création d'une dotation pour les titres sécurisés en faveur des communes, concernait également la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Il a souligné que la subvention prévue pour les communes installant les appareils permettant la mise en place du système d'identité biométrique n'était pas suffisamment élevée au regard des investissements pesant sur ces communes. Il a notamment évoqué les charges de fonctionnement et les frais de sécurisation des locaux dans les mairies.

a estimé qu'une initiative pourrait donc être prise, le moment venu.

a regretté de ne pas avoir eu le temps de rencontrer les représentants de l'Association des maires de France (AMF) afin d'étayer son jugement sur cette question. Elle a précisé que la réserve demandée sur les trois articles lui permettrait d'approfondir sa réflexion, Jean Arthuis, président, suggérant d'étendre cette réserve à l'ensemble de la mission au vu des questions soulevées.

Elle a précisé que la réduction des effectifs à hauteur de 733 ETPT au sein de la mission, correspondait à l'application de la règle du « non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux ».

s'est interrogé sur les pays qui exigent d'ores et déjà, une CNI biométrique afin de pouvoir rentrer sur leur territoire.

a estimé que cette question pertinente relevait plutôt de la mission « Immigration ».

a regretté les retards pris par Chorus, déjà soulignés l'année dernière par la commission.

a rappelé que la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » ne comportait qu'un programme pilote pour Chorus et que la responsabilité des retards évoqués semblait peser sur Bercy.

s'est étonné que chaque administration renvoie la responsabilité sur d'autres.

a souligné que la LOLF ne pouvait pas exister sans un système d'information fiable et adapté.

a reconnu que le processus d'entrée en application de Chorus était lent et a estimé qu'un travail en collaboration avec M. Angels, sur cette question, pouvait être fructueux.

a indiqué qu'un contentieux existait entre les photographes professionnels et le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

a expliqué que les photographes, se sentaient, en effet, mis en péril par l'installation des nouvelles stations de biométrie dans les mairies. Ils souhaitent que leur soient communiquées les normes nécessaires à la réalisation de ces travaux de photographie biométrique afin de pouvoir les réaliser eux aussi.

s'est interrogé sur une certaine précipitation dans la mise en oeuvre de l'identité biométrique.

a estimé que, plutôt que de confier cette mission aux mairies en leur faisant supporter une charge importante, mieux vaudrait contribuer simplement à la mise aux normes du matériel des photographes.

s'est engagée à approfondir sa réflexion afin d'éclairer le jugement de la commission.

A l'issue de ce débat, à l'invitation de M. Jean Arthuis, président, la commission a décidé de réserver son vote sur les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » ainsi que sur les articles 56 à 58 rattachés.