Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen du rapport en troisième lecture de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le projet de loi n° 2682 (2005-2006), modifié par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif aux offres publiques d'acquisition.

Après avoir rappelé que le Sénat s'apprêtait à examiner en troisième lecture le projet de loi relatif aux offres publiques d'acquisition, M. Jean Arthuis, président, a invité M. Philippe Marini, rapporteur général, à présenter ses principales observations et recommandations.

a souligné que les principaux enjeux et interprétations du texte avaient déjà été exposés lors des précédentes discussions. Il a précisé qu'à l'occasion de cette troisième lecture deux points restaient en discussion sur les articles 10 et 19 du projet de loi.

S'agissant de l'article 10 du projet de loi, et plus particulièrement des conditions dans lesquelles l'assemblée générale pouvait autoriser l'émission de bons de souscription d'actions, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que le Sénat avait décidé d'autoriser cette émission par une décision prise à la majorité simple. Il a indiqué que l'Assemblée nationale s'était ralliée à cette position en utilisant toutefois une formulation différente du Sénat, formulation qu'il a proposé d'approuver.

S'agissant de l'article 19 relatif à la levée volontaire des restrictions statutaires ou conventionnelles à la négociabilité des titres et à l'exercice des droits de vote, il a expliqué que l'Assemblée nationale ne partageait pas la position du Sénat quant à l'application de la clause de réciprocité. Il a rappelé l'argumentaire de l'Assemblée nationale, selon lequel une entreprise qui pouvait appliquer, volontairement, la législation relative aux levées de restrictions pouvait, par parallélisme des formes, renoncer à cette application. Il a noté ainsi que cette renonciation était, dans la pratique, d'effet équivalent à la clause de réciprocité. Compte tenu du caractère essentiellement formel de ce débat sur l'application de la clause de réciprocité à l'article 19, il a proposé le ralliement à la position de l'Assemblée nationale, et par conséquent, un vote conforme à celui de l'Assemblée nationale sur l'ensemble du projet de loi.

a remercié M. Philippe Marini, rapporteur général, pour son exposé, précisant que ce texte serait examiné en séance le lendemain, soit le jeudi 23 mars au matin.

a observé que le projet de loi avait déjà fait l'objet de longs débats auparavant et que la version adoptée en deuxième lecture par l'Assemblée nationale n'apportait pas de modification majeure au texte adopté par le Sénat qui était, selon lui, « perfectible ».

a souligné que le Sénat n'était jamais aussi fort dans ses convictions et écouté par le Gouvernement que lorsque ses membres savaient agir de concert. Aussi, s'est-il félicité de l'organisation de cette audition conjointe aux commissions des finances et des affaires sociales sur le dossier du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA). Il a prié de vouloir bien excuser l'absence de M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, en mission à la Réunion pour mesurer l'efficacité des mesures de lutte contre le chikungunya.

Il a remercié M. Daniel Caron, président du conseil d'administration du FFIPSA, de sa présence, tout en regrettant que le président du conseil de surveillance du FFIPSA, M. Yves Censi, ait, pour sa part, décliné l'invitation des sénateurs.

Il a observé que la situation financière dégradée de ce fonds justifiait pleinement d'entendre ses responsables. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 prévoit, en effet, un déficit d'exécution du FFIPSA de l'ordre d'1,7 milliard d'euros, équivalent à celui de 2005, avec une perspective de dégradation ultérieure à l'horizon 2007 (- 1,8 milliard d'euros) et 2009 (- 1,9 milliard d'euros).

Il a rappelé que, dès sa création, le FFIPSA avait pâti du déséquilibre financier du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) qui le précédait. Il a précisé que, si le gouvernement avait trouvé une solution partielle à ce problème, dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2005, en autorisant la reprise de 2,5 milliards d'euros sur les 3,2 milliards d'euros qui constituaient la dette initiale du FFIPSA, il en résulterait en contrepartie une augmentation de 57,5 millions d'euros des frais financiers de l'Etat en 2006.

a observé que le FFIPSA, créé par la loi de finances pour 2004, n'était devenu opérationnel qu'en mars 2005. Il a indiqué que, pour autant, avec des effectifs limités à dix personnes seulement et la collaboration de la caisse centrale de mutualité sociale agricole, l'établissement public remplissait aujourd'hui les missions qui lui avaient été assignées par le législateur. Il a souligné que, contrairement à l'ancien BAPSA, qui était placé sous la double tutelle du ministère de l'agriculture et du budget, le FFIPSA relevait désormais également de la responsabilité du ministère des affaires sociales, d'où un rapprochement très net avec le droit commun de la protection sociale.

Il a précisé que le déficit cumulé du FFIPSA, considéré par la Cour des comptes comme une créance sur l'Etat, et qui s'élevait à la date du 1er janvier 2005 à 3,2 milliards d'euros, était revenu à un niveau beaucoup plus faible après la reprise intervenue le 6 janvier 2006 par l'Etat de la plus grande partie de sa dette.

Après avoir souligné que le FFIPSA, faute de moyens, s'était trouvé, lors de sa création, dans l'obligation de confier la gestion de sa dette à la caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA) dans le cadre d'une convention ad hoc, M. Daniel Caron a annoncé qu'il entendait proposer à son conseil d'administration de revoir les modalités générales de la gestion de la trésorerie du fonds.

s'est interrogé sur l'évolution au cours des dernières années des frais financiers occasionnés par l'endettement croissant, et désormais structurel, du FFIPSA.

Après avoir précisé que le coût de la dette du FFIPSA est passé de 36 millions d'euros en 2003 à 53 millions d'euros en 2004, puis à 78 millions d'euros en 2005, et pourrait atteindre 87 millions d'euros en 2006, M. Daniel Caron a évalué le déficit cumulé du FFIPSA, au 1er janvier 2006, à 2,1 milliards d'euros. Ce chiffre correspond au total, d'une part, de la créance résiduelle de 700 millions d'euros que le FFIPSA détient sur l'Etat, d'autre part au déficit d'exploitation d'1,4 milliard d'euros enregistré pour l'année 2005. Sur ce dernier point, il a annoncé que grâce à l'encaissement, en décembre 2005, d'une mensualité supplémentaire au titre des droits sur le tabac, le FFIPSA a finalement pu réduire son déficit 2005 de 200 millions d'euros par rapport aux prévisions initiales. En revanche, et par voie de conséquence, au premier trimestre 2006, le fonds n'a perçu que deux des trois mensualités qu'il attendait.

Il a ensuite évalué le déficit du FFIPSA pour l'année 2006 à 1,748 milliard d'euros, ce qui conduirait à porter l'endettement total du fonds à la fin de cette même année autour de 4 milliards d'euros. Jusqu'ici les besoins de trésorerie ont été largement couverts par le recours à l'ouverture de crédit, d'un plafond de 7,1 milliards d'euros, prévue par l'article 25 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. A plus long terme toutefois, M. Daniel Caron a fait référence au rapport conjoint de mai 2005 de l'Inspection générale des finances, de l'Inspection générale de l'agriculture et de l'Inspection générale des affaires sociales, faisant l'hypothèse d'une poursuite de la tendance à l'accroissement du déficit, qui pourrait ainsi atteindre un niveau annuel de 2,1 milliards d'euros à l'horizon 2014.

Face à un tel constat, il a estimé qu'il convenait d'étudier toutes les pistes de réflexion envisageables, à commencer par celle ayant la préférence du ministre de l'agriculture : la réforme des modalités de la compensation démographique. Il a également évoqué la possibilité d'une extension de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S), tout en reconnaissant, d'une part, qu'une hausse des cotisations semblait très difficile à mettre en oeuvre dans le contexte actuel, d'autre part, que les recettes des taxes sur les tabacs étaient insuffisantes pour le FFIPSA et présentaient, en outre, un rendement défavorable.

Sur la question du refus du président du comité de surveillance du FFIPSA, lors des dernières réunions de ce comité, d'employer les termes de « dette du FFIPSA », M. Daniel Caron a fait référence au rapport de la Cour des comptes explicitant la nature juridique de cet endettement comme étant une « créance sur l'Etat ». Il s'est ensuite interrogé sur l'interprétation qu'il convenait de faire des dispositions de l'article L. 731-4 du code rural prévoyant que la subvention d'équilibre de l'Etat intervient « le cas échéant » pour équilibrer le financement du fonds.

Il a déclaré ne pas être en mesure d'expliquer les raisons pour lesquelles l'Etat n'avait repris qu'une partie de la dette du FFIPSA, tout en avançant l'hypothèse du refus de la puissance publique de prendre à sa charge l'impact, évalué à 700 millions d'euros, du passage d'une comptabilité d'encaissement-décaissement à une comptabilité en droits constatés.

a alors souligné toute l'importance de l'amélioration des règles de la comptabilité publique et insisté sur la nécessité de la présentation de comptes sincères.

Après avoir rappelé qu'en sa qualité de rapporteur spécial des crédits de la santé et de rapporteur pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale, il avait été désigné par la commission des finances pour siéger au conseil de surveillance du FFIPSA, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur de la mission « Santé » au nom de la commission des finances, s'est félicité de la compréhension et de la disponibilité dont a su faire preuve M. Daniel Caron. Il a regretté que le président du comité de surveillance du FFIPSA ait décliné l'invitation qui lui était également adressée et a considéré que les exigences du contrôle parlementaire devaient être placées au-dessus des contingences du débat politique. Il s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles l'Etat n'avait décidé de reprendre qu'une partie de la dette du FFIPSA. Considérant que le passage du BAPSA au FFIPSA était intervenu dans des conditions défavorables, il s'est étonné que la question du déficit structurel du fonds demeure sans réponse. Il a regretté également que la mise en oeuvre opérationnelle du FFIPSA n'ait eu lieu qu'en avril 2005, avec un retard qui pourrait laisser croire à un certain « laxisme » des pouvoirs publics.

Revenant sur les différentes solutions recensées par le rapport précité des trois inspections, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial de la mission « Santé » au nom de la commission des finances, a observé qu'aucune d'entre elles ne proposait de perspectives véritablement encourageantes pour le régime des exploitants agricoles. Il s'est notamment demandé si la modification des règles de compensation démographique, réclamée avec insistance par le monde agricole, ne risquait pas de se retourner contre ses instigateurs, qui prendraient ainsi le risque d'apparaître comme des « privilégiés » aux yeux du reste de la population.

Il a déploré également l'absence de représentation du cabinet du ministre du budget dans les réunions du conseil de surveillance du FFIPSA, ce qui nuit à la qualité des travaux de cette instance de concertation, mais empêche aussi les parlementaires d'obtenir les réponses aux questions qu'ils posent. Il s'est inquiété enfin du niveau très élevé des frais financiers occasionnés par la gestion de la dette du FFIPSA : 254 millions d'euros sur la période allant de 2003 à 2006.

En réponse, M. Daniel Caron a indiqué que la proposition de modification des règles de compensation démographique, retenue par le comité de surveillance comme une des solutions possibles, avait été préparée par une étude réalisée dans des conditions objectives, même si cette solution était contestée par le régime d'assurance vieillesse des travailleurs salariés.

Il a observé que le FFIPSA maintenait la confusion entre les régimes maladie et vieillesse, alors que ces régimes étaient séparés dans tous les autres cas. Il a estimé que, dans l'absolu, une séparation de ces deux régimes serait nécessaire, mais a noté qu'une telle coupure irait à l'encontre de l'organisation actuelle de la Mutualité sociale agricole (MSA). Il a indiqué qu'une autre solution pourrait consister à traiter séparément les deux compensations démographiques.

S'agissant de la composition du comité de surveillance, il a fait valoir qu'il avait demandé qu'il soit uniquement composé d'experts, ce qui n'était pas le cas des représentants de tous les ministères de tutelle.

a souhaité savoir si la subvention de l'Etat au FFIPSA avait une valeur purement théorique et si la mise en place de cette faculté d'abondement par l'Etat, en lieu et place d'une compensation systématique, était une conséquence de la LOLF ou une idée du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il a souhaité obtenir des précisions sur le recours aux avances de trésorerie en 2005, puis il s'est interrogé sur le mode de versement des droits sur le tabac. Il a demandé au président du conseil d'administration du FFIPSA de préciser ses intentions en matière d'extension de la C3S. Il a, enfin, estimé qu'il était dorénavant nécessaire d'auditionner le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat sur la situation du FFIPSA.

s'est interrogé sur la sincérité budgétaire de l'opération de reprise de 2,5 milliards d'euros de dettes opérée dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2005.

En réponse, M. Daniel Caron a indiqué que le FFIPSA allait comptabiliser le reliquat de dette de 700 millions d'euros comme une créance sur l'Etat. Il a indiqué que la LOLF avait été l'un des éléments ayant conduit à créer le FFIPSA, mais a noté que l'existence d'un budget annexe des prestations sociales agricoles était devenue anachronique avec l'existence des lois de financement de la sécurité sociale.

Il a noté que le FFIPSA n'avait pas, en 2005, totalement utilisé les possibilités offertes par la ligne d'avances de trésorerie, fixée à 6,2 milliards d'euros, puisqu'il y avait eu recours à hauteur de 2,5 milliards d'euros au minimum et de 4,2 milliards d'euros au maximum.

Il a précisé que le produit du droit de consommation sur les tabacs était directement versé par les trésoriers-payeurs généraux et qu'il n'existait pas de calendrier préétabli concernant les dates de versement. S'agissant de la C3S, il a indiqué que son propos traduisait une simple hypothèse de travail. Enfin, il a observé que le traitement de la maladie était, de manière générale, de plus en plus déconnecté de la branche professionnelle, tandis que l'assurance vieillesse pouvait rester un choix de branche professionnelle. Il a toutefois indiqué que la MSA était attachée à l'unicité de gestion des branches maladie et vieillesse.

s'est demandé si la MSA pourrait traiter uniquement la branche vieillesse, la branche maladie revenant dans ce cas au régime général de sécurité sociale.

a indiqué qu'une telle solution était possible mais a attiré l'attention sur la nécessité de conserver des caisses de proximité, rôle que remplit la MSA.

a observé l'inadaptation structurelle des recettes et des dépenses du FFIPSA et a fait valoir que la maîtrise des coûts de sécurité sociale devait être examinée dans son ensemble. Il a fait part de son opposition quant à un éventuel alourdissement de la C3S, qui était discriminatoire suivant le secteur d'activité et qu'il serait donc souhaitable, à terme, de voir disparaître.

a noté que la maîtrise des coûts ne devait pas, selon lui, passer par l'intégration du régime des non-salariés agricoles au sein du régime général.

a noté l'engagement des agriculteurs pour conserver la gestion de leur régime. Il a souhaité obtenir des précisions sur le niveau de cotisations versées par les agriculteurs et s'est interrogé sur la sous-estimation des dépenses d'assurance maladie et la surestimation des recettes provenant du droit de consommation sur les tabacs, relevées par la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2005.

a indiqué que la parité de cotisations avec les autres régimes était établie d'après les informations actuellement disponibles, mais qu'il existait, en revanche, peu d'études actualisées concernant l'assiette des cotisations. Par ailleurs, il a souscrit à l'analyse de la Cour des comptes s'agissant de la mauvaise évaluation des dépenses et des recettes en 2004.

a souhaité connaître, dans le détail, l'évolution de l'endettement du FFIPSA en 2005 et en 2006, pour comprendre comment, malgré l'importance des sommes en jeu, il avait été néanmoins possible de respecter le plafond d'avances de trésorerie. Il s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles la dette du régime des exploitants agricoles n'avait pas été prise en charge par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) et s'il existait des éléments chiffrés sur le coût de gestion comparée des différents organismes de sécurité sociale.

a indiqué qu'il avait, lui aussi, étudié la faisabilité d'une prise en charge des dettes du FFIPSA par la CADES, mais s'était alors heurté à un obstacle juridique incontournable : en l'état actuel de la législation, il n'est pas possible de transférer ces dettes à la CADES, qui est une caisse fermée.

a estimé que la question de la prise en charge de l'endettement du régime des exploitants agricoles par l'Etat, par le FFIPSA ou par la CADES devait être traitée de façon sérieuse.

a indiqué que l'un des arguments plaidant contre l'ouverture de la CADES au FFIPSA, ou la création d'une caisse similaire au bénéfice des exploitants agricoles, résidait précisément dans le fait qu'une telle initiative reviendrait à reconnaître le caractère inéluctable et structurel du déficit du fonds.

Après avoir rappelé que le récent rapport de M. Paul Girod sur la gestion de la dette publique, établi en application de l'article 57 de la LOLF, avait mis en évidence un surcoût de 0,10 % des emprunts réalisés par la CADES, par rapport à la signature de l'Etat gérée en direct par l'Agence France Trésor, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, s'est inquiété du coût d'opportunité que représente pour le FFIPSA le recours à la MSA. Il a jugé peu souhaitable que le fonds souscrive des emprunts par le biais d'un tiers et il a invité ses instances dirigeantes à passer une convention avec l'Agence France Trésor. Il s'est inquiété, enfin, du risque de conflit d'intérêt potentiel que représente le recours au service de la banque Calyon, filiale du Crédit agricole, pour la ligne de trésorerie.

Après avoir regretté à nouveau de ne pas avoir disposé des moyens humains et techniques pour assurer une gestion directe de l'endettement du FFIPSA, M. Daniel Caron a précisé que le partenaire bancaire du FFIPSA avait été choisi à l'issue d'une procédure d'appel d'offres.

a considéré que, de façon générale, tout impôt supplémentaire pesant sur les facteurs de production tendait à dégrader la compétitivité de notre économie et jugé, par voie de conséquence, que l'hypothèse d'une augmentation de la C3S évoquée par M. Daniel Caron constituait une mauvaise piste.

s'est prononcé en faveur de l'ajout aux 700 millions d'euros de créance que le FFIPSA détient sur l'Etat, d'une part, des frais financiers de la ligne de trésorerie, d'autre part, des frais de gestion supplémentaires occasionnés au régime des exploitants agricoles par le retard du versement des droits sur le tabac. Il a jugé qu'aucune des solutions évoquées par M. Daniel Caron ne semblait idéale, dans la mesure où il apparaissait difficile d'augmenter les cotisations sociales ou d'accroître la C3S, comme d'endiguer la diminution tendancielle des recettes des droits sur le tabac. Il a observé, enfin, que les règles présidant au calcul des transferts financiers entre les régimes sociaux, dans le cadre du mécanisme de la compensation démographique, étaient anciennes et tenaient compte de l'évolution, dans le temps, du nombre des cotisants. Il a estimé que le choix des différents paramètres de ce calcul devait rester purement objectif.

a indiqué qu'il entendait proposer, prochainement, à son conseil d'administration, d'ajouter à la créance qu'il détient déjà sur l'Etat les frais financiers de la ligne de trésorerie.

Au terme de cette audition, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, après s'être félicité d'une telle audition réunissant les deux commissions sur un sujet commun de préoccupation, a insisté sur la nécessité de restaurer l'équilibre financier de la protection sociale agricole.