Je tiens à rendre hommage au travail du Sénat. Le fait qu'il ait voté ce texte à l'unanimité et qu'une très large majorité l'ait adopté à l'Assemblée nationale laisse espérer une issue positive à cette réunion. Deux points appellent encore réflexion : le forum électronique et les gaz de schiste.

Ce texte, qui répondait à une urgence, est un texte a minima en matière de participation - nous aurions d'ailleurs aimé aller plus loin en la matière afin de rester fidèles à son esprit. Nous nous sommes efforcés d'assortir le principe de participation d'un principe d'information. Nous avons en outre enrichi le texte avec la publicité des permis d'exploration des gaz de schiste et amélioré la sécurité juridique des associations de protection de l'environnement ainsi que le droit à l'information. Personne n'a cherché à dénaturer ni à rejeter ce texte : les bases d'une discussion positive sont posées.

Le premier sujet de discussion porte sur la mention, prévue par le Gouvernement mais supprimée par l'Assemblée nationale, du caractère non technique des décisions destinées au public. Pour rendre l'information utile au plus grand nombre, il est pourtant utile de préciser qu'elle ne sera pas rédigée en langage technocratique, d'où la proposition de rédaction n° 1.

Nous partageons votre souci de vulgarisation. Si l'on comprend bien ce que « technique » signifie, la notion de « non technique » est difficile à saisir. Nous en avons cependant conservé l'idée en proposant que la note de présentation précise les objectifs du projet...

ainsi que son contexte.

L'un n'exclut pas l'autre. Ce sont deux sujets parallèles.

Ne pourrait-on pas concilier les deux approches en indiquant que la note précise de façon explicite les objectifs et le contexte du projet ?

Nous sommes, sur le fond, d'accord avec ces deux modifications.

Cette notion de « non technique » me semblait pourtant claire.

Peut-être pourrait-on la remplacer par « intelligible ».

Il est vrai que « non technique » manque de précision, même si l'on voit bien ce que vous voulez dire.

Ce n'est pas nous, c'est le projet de loi initial qui l'indiquait.

Tout le monde veut que ce soit intelligible pour le citoyen. Il s'agit d'employer un langage courant, accessible à tous, même si le mot n'est pas très juridique. Nous pourrions au moins nous exprimer en ce sens lors du débat en séance publique.

Il est quand même gênant d'utiliser une notion peu claire alors que nous voulons une meilleure information. Notre rédaction est plus précise.

Les deux sujets sont indépendants : la disparition des mots « non technique » n'est pas compensée par la mention des objectifs.

Nous pouvons préciser que la note a un caractère général.

Attention, cela s'oppose à la précision. Les objectifs constitutionnels sont la clarté, l'accessibilité, l'intelligibilité. Remplaçons l'expression « non technique » par le terme « intelligible ».

Une note de présentation, par nature, est « intelligible » et « non technique ». Inutile de le préciser. En revanche il convient de citer le contexte avant les objectifs. Restons-en à une rédaction générale.

Il faudrait ajouter que la note est « accessible ».

Ce serait plus clair. De plus cette notion s'inscrit d'un point de vue juridique dans la perspective de l'accès au droit.

Attention l'accessibilité peut s'entendre dans un double sens : intellectuel mais aussi matériel.

La confusion n'est pas possible dans la mesure où il est indiqué que la note précise les objectifs et le contexte.

Je propose la rédaction suivante : « accompagnée d'une note de présentation générale précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet ».

La qualification « non technique » est-elle abandonnée ?

Les mots « non technique » figuraient dans le texte du Gouvernement. Je n'assumerai pas devant les associations la responsabilité de leur retrait.

Soyons précis sans utiliser des termes difficiles à définir. Une note non technique ? Je comprends l'intention, mais que recouvre cette notion ? Essayons de garder l'esprit de cette proposition de rédaction.

La proposition de rédaction n° 1 prévoit de revenir à la rédaction du Gouvernement en précisant que la note est « non technique ».

Je propose de rectifier la proposition de rédaction n° 2, afin de préciser dans la première phrase qu'une note de présentation « générale » est mise à disposition du public...

« précisant le contexte et les objectifs ».

« Général » s'oppose à « précis ». Ce n'est pas mieux.

La rédaction proposée devient : « une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs ».

La proposition de rédaction n° 3 reprend une rédaction qui avait été rejetée en séance, sur l'affichage dans les mairies concernées et en préfecture.

Je souhaite que les élus puissent être informés du lancement d'un projet concernant leur territoire. Comment les citoyens seront-ils au courant si les élus ne le sont pas ?

La liste des consultations prévues pour les projets nationaux est publiée tous les trois mois par voie électronique. Il est donc possible d'être informé. Cette proposition de rédaction est déjà satisfaite.

On fait semblant...

Une publication périodique ne supprime pas la nécessité d'une démarche volontaire pour consulter le projet. Certes, l'Assemblée nationale a également prévu que le projet est « sur demande, mis en consultation dans les préfectures et les sous-préfectures » ; partant, la commune, qui en aurait eu vent, pourra demander qu'une version papier soit consultable. Cependant, le problème demeure : comment la commune aura-t-elle été informée ? Le Gouvernement a indiqué qu'il était compliqué d'assurer la publicité d'un arrêté préfectoral dans toutes les communes. Il est en effet parfois difficile d'identifier le territoire concerné par l'arrêté. Cela crée des risques de contentieux. C'est pourquoi l'amendement n'avait pas été adopté.

Il était source d'insécurité juridique.

Il ne faudrait pas qu'au nom de la sécurité juridique, on ne puisse pas informer les citoyens. Pourquoi ne parvenons-nous pas à inscrire le principe d'information dans les textes ?

La proposition de rédaction n° 4 de Mme Didier a été débattue et rejetée en séance.

Nous n'avons pas changé d'avis.

De même.

La proposition de rédaction n° 5 prévoit la transmission aux conseils municipaux des projets de décision les concernant et leur octroie un délai d'un mois pour rendre un avis.

L'amendement a été examiné en séance, notre position est identique.

De même.

La proposition de rédaction n° 7 rétablit l'alinéa inséré par le Sénat et supprimé par l'Assemblée nationale rendant les observations sur un projet de décision accessibles par voie électronique dans les mêmes conditions que le projet de décision.

J'étais à l'origine de cet amendement. Il s'agissait de donner plus d'ambition au texte, en particulier dans le domaine de l'information. Pour faire vivre la participation du public, le projet de loi a choisi une méthode verticale : l'administration présente le texte au public qui lui délivre ensuite ses observations. Nous avons proposé que ces observations, qui proviennent souvent d'associations ou de personnes qui ont travaillé sur le sujet, soient accessibles au public. Cela donnerait à la participation un caractère autrement plus interactif. Si le public n'a pas accès à ce que disent les uns et les autres, il y a fort à parier que la parole publique restera la parole dominante sur le sujet.

Nous avons bataillé, davantage d'ailleurs avec les services du ministère qu'avec la ministre que nous avons trouvée plutôt réceptive à cette idée. L'administration a peur de tout, et en particulier de faire partager, sur la même page que la sienne, les observations très pointues d'associations. Je suis désolée que vous ayez renoncé à une disposition qui introduisait un peu d'audace dans un domaine où tout reste à construire.

Nous n'avons pas supprimé cette disposition pour les raisons que vous indiquez. Précisément parce que nous avons beaucoup à faire dans le domaine de la participation, notre souci a été de procéder par étape. J'entends bien votre idée de forum électronique, mais pour être concernée par la problématique du gaz de schiste, j'en sais les risques, notamment en matière pénale. L'administration doit se prémunir. Votre idée nous plaisait, car nous sommes tous d'accord pour faire avancer le plus rapidement possible la participation du public ; aussi, après plusieurs réunions, avons-nous imaginé de la traduire, à l'article 1er bis A, par une expérimentation de dix-huit mois, après laquelle on verra s'il faut aller plus loin qu'avec un simple forum électronique.

La suppression par l'Assemblée nationale de l'alinéa 7 résulte d'un amendement du Gouvernement qui a fait preuve de cohérence dans les deux assemblées. Je ne soupçonne personne ; simplement l'administration est réticente, et pour de mauvaises raisons. Si l'on craint une responsabilité pénale du type de celle des organes de presse, notamment du fait de diffamations ou d'insultes, je ne suis pas hostile à libérer l'administration de cette responsabilité, voire même à ce qu'on mette en place un modérateur.

Le plus important, ce sont les restrictions prévues à l'article 1er bis A : « à titre expérimental et pour une durée de dix-huit mois », et « sur certains projets de décrets et d'arrêtés ministériels » : non seulement la consultation des observations du public est conçue à titre expérimental, mais son champ est extrêmement restreint. Seuls quelques décrets et arrêtés ministériels seront concernés. Lesquels ? Nous voilà laissés à l'arbitraire de l'administration. Je comprends bien la frilosité de l'administration, moins celle du Parlement.

La formule proposée par le Sénat avait l'avantage de la clarté et de la simplicité. Le Gouvernement nous renvoie déjà à une ordonnance ; l'amendement de l'Assemblée nationale lui laisse la porte ouverte : c'est lui qui déterminera par décret les projets concernés. Quant aux rapports, on sait ce qu'ils deviennent...

Je suis favorable à la proposition de rédaction de Mme Rossignol. La disposition votée à l'Assemblée nationale, malgré sa pertinence, est limitée dans le temps comme dans son champ d'application. Prenons nos responsabilités : nous pouvons nous dispenser d'une phase d'expérimentation en mettant en place, dès à présent, un dispositif rendant accessible, par voie électronique, les observations faites sur un projet de décision. Car comme mon collègue Tandonnet, je m'interroge sur l'issue de l'expérimentation. Il ne faudrait pas que le rapport du Gouvernement soit l'occasion d'enterrer la publicité des observations.

L'amendement a été discuté dans un esprit de compromis et de reconnaissance de l'important travail réalisé par le Sénat. Un autre argument plaide en faveur de l'expérimentation. Nous l'avons fait dire à la ministre en séance publique, son coût serait porté par l'État, sur des projets d'État, de façon à ce qu'au terme des dix-huit mois, nous connaissions le coût de la concertation pour les porteurs de projets.

Le Sénat avait souhaité que la consultation ne prête pas à suspicion. Si l'administration consulte souvent, il n'est pas toujours possible d'avoir accès aux informations. Nous voulons une procédure loyale et transparente. Ce n'est pas une affaire de coût.

Le rapport de synthèse sera toujours consultable. Nous parlons ici de la création d'un forum participatif. La question du coût se pose néanmoins, et elle justifie un périmètre d'expérimentation relativement restreint.

Si nous adoptons cette proposition de rédaction, nous devrons supprimer l'article 1er bis A qui crée un garant. Or il s'agit d'une revendication de longue date des associations, qui a fait l'objet d'un vote unanime au sein de notre commission ainsi que dans l'hémicycle. On ne peut réclamer la création d'un forum participatif et se prononcer contre la nomination - fût-elle expérimentale car il faut bien faire des compromis - d'une personnalité qualifiée, indépendante, qui veillera à l'impartialité de la procédure de consultation et du rapport de synthèse. C'est l'une des avancées majeures de ce projet de loi.

Je partage votre avis sur la difficulté pour l'administration de répondre à ce besoin de participation, qui dépasse le seul droit à l'information et les outils classiques de consultation. Nous n'étions d'abord pas favorables à la proposition du Gouvernement d'une expérimentation, car nous partageons l'objectif d'une participation pleine et entière du public. L'administration étant dépourvue de cette culture de participation, une phase d'expérimentation peut se révéler nécessaire afin de la faire évoluer dans le bon sens. S'en passer, c'est s'exposer à l'échec.

L'argument du coût ne me convainc pas. Dans la nouvelle formulation, la synthèse est confiée à une personnalité qualifiée désignée par la Commission nationale du débat public : le coût dépasse forcément celui de la simple mise à disposition des observations. C'est cette personnalité qualifiée que vous appelez garant ?

En effet.

Ce terme ne figure pas dans l'article. Je crains que cette disposition modifie complètement la portée du texte : si l'on veut confier la synthèse à un garant, il faut le dire clairement.

Le terme de garant n'étant pas une notion juridique, il ne faut pas s'attendre à le retrouver dans le texte.

Le terme existe pourtant dans le débat public.

Certes. Le texte parle de personnalités qualifiées. Et pour des raisons de coût, cette disposition est aussi expérimentale.

Autant dire que le texte ne vaut pas grand-chose.

C'est le fruit de compromis : la désignation d'une personnalité qualifiée faisait l'objet d'une forte demande, et nous avons trouvé cette forme expérimentale afin de convaincre le Gouvernement. Voilà une avancée très importante.

Deux limites sont dénoncées : d'une part, la durée d'expérimentation de dix-huit mois ; d'autre part, les pouvoirs donnés au Gouvernement. La proposition de rédaction n°13 que j'ai déposée élargit le champ du dispositif aux arrêtés préfectoraux : c'est une manière de dépasser la seconde limite. Quant à la limite temporelle, je propose, par un sous-amendement à la proposition de rédaction n° 7, qu'au terme de la phase expérimentale de dix-huit mois, on en revienne au mécanisme que vous aviez adopté au Sénat.

Je ne suis pas convaincue par le mécanisme d'expérimentation. Au-delà, je suis absolument réticente à ce que seuls le Gouvernement ou les préfets décident des projets qui seraient soumis au régime de cet article. En effet, dans votre rédaction, les actes administratifs qui bénéficient de la contribution du public et de la garantie offerte par la personnalité qualifiée seront choisis par l'administration, qui ne les tirera pas au sort... Pour tous les autres, il n'y aura ni garant, ni consultation du public. Et, comme la mission du garant a un coût, supérieur à ce qui est nécessaire pour ajouter des contributions sur une page web, l'autorité administrative sera tentée de faire cette sélection en fonction de son budget.

Nous ne discutons que d'une partie du projet de loi : nous avons accepté tout le reste. Nous ne détricotons nullement votre texte. Nous n'avons pas la même conception de l'exigence de participation du public, dont acte. Nous défendons l'idée que le public est lui-même expert et en capacité d'apporter de l'information au public.

Rassurez-vous, nous ne sommes pas venus à cette commission mixte paritaire avec une balance pour mesurer les dispositions adoptées ou rejetées... Nous n'avons sans doute pas la même conception de la participation. Vous avez parlé de frilosité, nous parlons plus volontiers d'ambition, car il s'agit d'une démarche nouvelle, que nul n'avait entreprise. Ce texte offre une opportunité de passer au niveau supérieur en matière de participation du public, et nous avons l'intention d'aller jusqu'au bout de cette logique.

Votre proposition de rédaction reliant le dispositif d'expérimentation avec celui proposé par Mme Rossignol signifierait-elle qu'une fois l'expérimentation terminée, le mécanisme défendu par Mme Rossignol s'appliquerait ?

Pourquoi ne pas raccourcir le délai de dix-huit mois ? Élargir le champ d'application et raccourcir la période de transition, voilà les éléments d'un bon compromis.

La restriction du champ du dispositif, plus que tout autre aspect, me pose problème : le législateur se dépouille étonnamment de ses compétences pour laisser l'administration déterminer au cas par cas le champ de l'article qu'il a voté - c'est l'arbitraire total !

C'est fréquent.

J'ai sans doute tort de n'avoir pas une confiance absolue dans l'enthousiasme participatif de l'administration...

Nous votons la loi, pas le règlement.

Deuxième interrogation : après dix-huit mois, vous proposez que l'on en revienne à la proposition du Sénat, c'est-à-dire que le champ soit élargi automatiquement, sans qu'il soit besoin de repasser devant le Parlement.

Une autorité administrative n'a pas besoin d'un texte législatif pour lancer une expérimentation.

Sauf que cela ne s'est encore jamais fait.

Le Gouvernement n'avait d'ailleurs laissé que quinze jours à la consultation. Il a des progrès à accomplir.

Ancienne élue locale, je crois aux vertus de l'expérimentation. Ce texte contraindra l'administration à renouveler en profondeur son fonctionnement, il sera d'application complexe : donnons-nous dix-huit mois pour voir ce qui marche et ce qui ne marche pas. L'Assemblée nationale a voulu que la synthèse des observations du public soit accompagnée d'un document énonçant les motifs de la décision : c'est une obligation très forte. Lorsqu'un plan local d'urbanisme est annulé, c'est dans les trois quarts des cas parce que la décision du commissaire enquêteur n'était pas suffisamment motivée. Sur des sujets aussi difficiles que ceux-ci, nous risquons de voir fleurir les contentieux.

Nous pourrions ajouter au II de l'article premier : « A compter du 1er juillet 2014, les observations déposées sur un projet de décision sont accessibles par voie électronique dans les mêmes conditions que le projet de décision ». Nous maintiendrions ainsi une période expérimentale, et laisserions à l'administration le soin de décider quels textes elle soumet à consultation. Un rapport serait déposé six mois avant la fin de l'expérimentation, et quelles que soient ses conclusions, les observations du public sur toutes les décisions seraient rendues accessibles après cette date.

C'est ce que proposait Mme Buis.

Dans ces conditions, une expérimentation de dix-huit mois se justifie.

Il s'agit de laisser à l'administration le temps de se familiariser avec une procédure complexe.

Si nous nous rangeons à cette proposition, il faudra modifier le cinquième alinéa de l'article 1er bis A, puisque la question de la généralisation de l'expérimentation ne se posera plus.

En effet, il faudrait arrêter la phrase à « procédant à son évaluation ».

Le texte sera bancal. Encore une fois, l'administration peut décider à tout moment d'une expérimentation.

Je suis de votre avis, mais efforçons-nous de trouver un compromis. Pour faire du bon travail législatif, il faut d'abord poser le principe de l'accessibilité des observations du public, puis prévoir une période transitoire de dix-huit mois.

Je n'ai pas déposé de proposition pour revenir sur le principe, introduit par l'Assemblée nationale, de la motivation de tous les actes administratifs relevant du champ du projet de loi. Après tout, c'est le problème du Gouvernement. Le pari n'en est pas moins audacieux : il n'est pas sûr que l'administration ait les moyens de motiver toutes ses décisions. Les spécialistes de droit public que j'ai entendus se sont dits perplexes, mais curieux... Si le Gouvernement s'oppose à ce principe, nous aurons du mal à le défendre, d'autant que le Conseil d'État interdit la motivation par formule récurrente.

Il n'y a là aucune difficulté, car la procédure est très particulière : les raisons de fait et de droit de la décision feront justement l'objet de la procédure de consultation, et seront rappelées dans le rapport de synthèse.

On peut craindre cependant une multiplication des contentieux.

La proposition de rédaction n° 13 étend le champ de l'expérimentation aux arrêtés préfectoraux.

C'est inapplicable. Comment désignera-t-on de Paris une personnalité pour consulter le public sur la chasse au colvert en Lot-et-Garonne ?

Oui, il paraît difficile de désigner un garant du débat public pour chaque arrêté préfectoral entrant dans le champ d'application de la loi.

Le décret prévu à l'alinéa 4 déterminera à quels textes la procédure s'appliquera.

Il est vrai que seule l'accessibilité des observations du public est de droit à l'issue du délai de dix-huit mois, non la présence d'un garant.

Je rectifie ma proposition de rédaction pour apporter la même précision à l'alinéa 4.

Avec ma proposition de rédaction n° 14, je souhaite rétablir l'article 1er bis parce qu'en l'état actuel du code minier, une commune n'est pas avertie de la délivrance d'un permis exclusif de recherches concernant son territoire. Le Gouvernement explique que ce code sera réformé. Peut-être, très probablement, reste que l'examen du projet de loi en conseil des ministres n'interviendra pas en décembre comme prévu. Nous tenons beaucoup à l'adoption de cette disposition transitoire, qui ne préjuge pas des votes à venir.

Je souhaitais déposer une proposition de rédaction identique, car sans une telle disposition, nous verrons fleurir les opérations d'enfouissement de CO2.

A condition de trouver 500 millions d'euros pour chacune.

J'ai appris incidemment que ma commune était concernée par un projet - l'enquête a eu lieu pendant les mois d'été... Or dans un secteur de mines comme le mien, il y a des failles et le gaz risque de remonter. Il n'est pas normal que les collectivités ne soient pas averties. L'administration n'est pas prête à partager l'information.

Le CO2 est plus lourd que l'air : il descendra et vous aurez de l'eau gazeuse.

Le projet de réforme du code minier a, en effet, pris du retard. Thierry Tuot, le président du groupe de travail, rendra ses premières conclusions fin décembre ; les services rédigeront ensuite le projet de loi que nous pouvons attendre pour mai ou juin 2013. Cependant, mieux vaut éviter d'introduire ce qui s'apparente à un cavalier. Au sujet des permis exclusifs de recherche - qui concernent les hydrocarbures conventionnels et non conventionnels, et non le stockage de CO2 - le Gouvernement a une position très claire. La plupart des demandes sont aujourd'hui bloquées, et certaines ont été requalifiées en demandes de permis exclusifs de recherches d'hydrocarbures non conventionnels, c'est-à-dire d'huile ou de gaz de schiste. L'administration est très vigilante, le pouvoir politique aussi. Voilà pourquoi, comme le Gouvernement, nous avons été favorables à la suppression de cet article.

Je ne partage pas cet avis. Pour avoir beaucoup travaillé sur cette question lors de l'examen de la proposition de M. Christian Jacob sur les gaz de schiste, je pense qu'il ne faut pas attendre la réforme du code minier. En effet, celui-ci n'établit pas de distinction entre hydrocarbures conventionnels et non conventionnels. Si deux des trois permis concernant le Sud-Ardèche ont été retirés, qu'en sera-t-il du permis de la plaine d'Alès ? Son titulaire sera-t-il habilité à engager ultérieurement des recherches ? Insérons dès maintenant cette disposition, la discussion sur la refonte du code minier en sera plus sereine. Nous partageons avec Jean-Paul Chanteguet le même objectif, mais notre approche est différente.

En effet nous partageons la même analyse sur le fond mais divergeons sur la méthode. J'ai constaté, au cours de plusieurs réunions avec des collectifs citoyens à la préfecture de l'Ardèche, que les pouvoirs publics nous renvoyaient à chaque fois à la réforme du code minier. Ne donnons pas une autre solution, attendons ce texte.

Quant au permis d'Alès, les collectifs citoyens seront reçus par le préfet du Gard et Delphine Batho, qui les avait reçus en ma présence, a accepté de diligenter une commission indépendante. Le Gouvernement est prêt à reconsidérer sa position et à admettre qu'il s'agit d'hydrocarbures non conventionnels. Cette réflexion aboutira lors de la refonte du code minier.

Certes, il est nécessaire que nos travaux soient cohérents avec la réforme du code minier. Cependant, il ne s'agit ici que d'une procédure d'information du public préalable à la délivrance des permis exclusifs de recherche, dont le champ excède le gaz de schiste, et concerne également l'extraction du sable en mer par exemple. Nous avons été vaccinés contre la désinformation.

Nous sommes d'accord sur le fond. Tout est affaire de tactique juridique. Je ne doute pas de l'ambition du Gouvernement de conduire une réforme du code minier, ni de sa fermeté ; je sais aussi que rien ne vaut que ce qui est écrit dans la loi. Il ne s'agit ici que de la réforme du code de l'environnement, non du code minier. En outre, cette proposition de rédaction, loin de constituer un cavalier législatif, étend le champ d'application du texte. L'inscrire à titre transitoire dans le code de l'environnement n'est pas préjudiciable, et cela aura le mérite de baliser la discussion sur la refonte du code minier. Enfin nous ne mettons en place qu'une procédure d'information pour l'octroi des permis, sans délibérer sur le fond. Il n'y a aucune procédure de participation à ce jour, et il en faut une pour l'article L. 122-1 du code minier.

La délivrance d'un permis exclusif de recherche constitue-t-elle une décision réglementaire ou individuelle, auquel cas elle relève du Gouvernement ?

Il s'agit d'un acte individuel. C'est pourquoi la proposition de rédaction l'inclut dans le texte.