Séance en hémicycle du 15 juin 2011 à 22h15

La séance est reprise.

M. le président du Conseil constitutionnel a informé le Sénat, le 15 juin 2011, qu’en application de l’article 61-1 de la Constitution la Cour de cassation a adressé au Conseil constitutionnel une décision de renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité (2011-160 QPC).

Le texte de cette décision de renvoi est disponible au bureau de la distribution.

Acte est donné de cette communication.

L’ordre du jour appelle la discussion, en procédure accélérée, du projet de loi organique modifiant l’article 121 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie (projet n° 554, texte de la commission n° 587, rapport n° 586).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre.

Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, la devise dont s’est dotée la Nouvelle-Calédonie le 18 août 2010, « Terre de parole, terre de partage », résume mieux qu’un long discours l’identité de ce territoire.

Nul n’ignore en effet le lien des Kanaks à la terre de leurs ancêtres.

Nul n’ignore non plus que la parole est au fondement de la société kanake, culture de l’oralité, bien sûr, mais aussi respect de la parole donnée, partage, enfin, entre toutes les composantes de la société calédonienne, pour que ces dernières trouvent leur juste place sur le territoire qu’elles ont contribué à façonner.

En Nouvelle-Calédonie, l’État est d’abord l’acteur d’une réconciliation. C’est aussi le partenaire et le garant du processus de Matignon et de Nouméa.

Cette responsabilité de l’État, en tant que ministre chargée de l’outre-mer, je la mesure et l’assume tous les jours. Je sais également combien elle pèse sur le Premier ministre et sur le Président de la République.

Le poids des événements, le souvenir des grands hommes, le maintien de la paix civile, la construction d’un futur partagé, tout converge pour aborder la Nouvelle-Calédonie avec une profonde humilité.

Le Parlement partage avec le Gouvernement la responsabilité historique que les signataires des accords de Matignon, en 1988, puis de Nouméa, en 1998, nous ont confiée.

L’implication particulière du Premier ministre dans le dossier calédonien l’atteste : il s’est déplacé en Nouvelle-Calédonie en juillet 2010 ; il a reçu personnellement tous les groupes politiques calédoniens du 17 au 19 mai dernier.

François Fillon préside personnellement, à l’hôtel Matignon, chaque année depuis 2007, le comité des signataires de l’accord de Nouméa, tandis que le Président de la République, à chaque fois, a tenu à recevoir les délégations calédoniennes à l’issue des travaux du comité.

Très bien !

Mon implication particulière dans le dossier calédonien en témoigne également.

Je me suis rendue à deux reprises à Nouméa depuis le début de la crise politique, pour nourrir le dialogue et faire émerger la solution politique et juridique qui doit permettre de la dénouer.

Au total, je suis allée cinq fois en Nouvelle-Calédonie depuis ma nomination au Gouvernement en juin 2009.

Mesdames, messieurs les sénateurs, l’accord de Nouméa du 5 mai 1998 est la feuille de route du Gouvernement.

Sa lettre s’impose à nous : dans sa décision du 15 mars 1999, le Conseil constitutionnel a reconnu aux orientations qu’il a définies une valeur constitutionnelle.

Son esprit nous guide, parce qu’il est le fruit d’une solution négociée, de nature consensuelle, et parce qu’il inscrit notre action dans le temps.

L’esprit de l’accord, c’est la recherche permanente du consensus. C’est aussi la collégialité. C’est, enfin, une juste place pour tous, dans la société comme dans les institutions calédoniennes.

Être fidèle à l’esprit de l’accord est tout simplement une nécessité qui résulte de sa lettre.

N’oublions pas en effet que l’accord de Nouméa a défini un processus et une organisation politique pour une durée limitée à vingt ans. Il s’agit d’une solution partielle et provisoire. Il appartient encore aux Calédoniens d’écrire leur destin commun, et à l’État de les accompagner.

Mesdames, messieurs les sénateurs, la Nouvelle-Calédonie connaît depuis le 17 février 2011 une instabilité institutionnelle inédite. Quatre gouvernements se sont succédé, dont les pouvoirs étaient limités à l’expédition des affaires courantes.

Au fondement de cette crise, il y a incontestablement des divergences d’approche, nouvelles, entre les forces politiques calédoniennes, ainsi qu’une recomposition politique. Il ne saurait être question d’interférer dans cette dernière : elle leur appartient, et c’est tout simplement l’expression de la démocratie.

Ces divergences ne pouvaient toutefois en aucun cas justifier le blocage des institutions.

Le déplacement que j’ai effectué en Nouvelle-Calédonie, du 14 au 17 avril dernier, m’a permis de consulter l’ensemble des forces politiques et de proposer à mon retour au Premier ministre quatre principes d’action déclinant une solution à la fois juridique et politique.

Il s’agit tout d’abord de ne pas provoquer de nouvelles élections : en effet, une dissolution du Congrès, loin de donner une issue à la crise, aurait pu exacerber les tensions.

Il s’agit ensuite d’engager une modification limitée de la loi organique, visant à empêcher que l’article 121 du statut ne soit utilisé de manière contraire à l’esprit de cette dernière. C’est l’objet du texte que j’ai l’honneur de vous présenter, au nom du Premier ministre.

Très bien !

Il s’agit encore de rappeler avec force les principes de collégialité et de proportionnalité qui président au fonctionnement du gouvernement calédonien.

Il s’agit enfin de réunir le comité des signataires à l’échéance prévue afin de remettre le processus de Nouméa au cœur des priorités de travail.

Les entretiens qu’a conduits personnellement le Premier ministre du 17 au 19 mai dernier ont confirmé que les forces politiques calédoniennes adhéraient à la démarche proposée, et qu’elles étaient aujourd’hui désireuses de sortir de la crise politique, avec l’aide d’un l’État qui serait, non seulement, un partenaire, mais aussi, et surtout, le garant de l’accord de Nouméa.

Un nouveau gouvernement calédonien a ainsi été élu le 10 juin 2011.

Le projet de loi que je présente aujourd’hui vise donc à modifier de manière limitée le statut de la Nouvelle-Calédonie. Il s’agit en effet uniquement de corriger l’article 121 de la loi organique du 19 mars 1999.

Cet article prévoit que, lorsqu’un membre du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie cesse d’exercer ses fonctions, le candidat suivant de la liste le remplace. Lorsqu’il n’existe pas de suivant de liste susceptible de le remplacer, le gouvernement, dans son ensemble, est démissionnaire de plein droit et assure l’expédition des affaires courantes jusqu’à l’élection d’un nouveau gouvernement.

Le législateur organique n’avait cependant pas prévu – les débats de l’époque devant la Haute Assemblée l’attestent – que cet article soit utilisé comme substitut à la motion de censure, par le biais de démissions collectives ayant pour seul objet de faire tomber le gouvernement.

Ni la lettre du texte, ni la jurisprudence administrative n’interdisent une telle pratique. De fait, ce mécanisme a été utilisé pour renverser le gouvernement en 2002, en 2004, en 2007, ainsi qu’en février 2011.

Les forces politiques locales sont, en réalité, aujourd’hui très attachées à ce mécanisme, qui offre à la minorité politique une capacité d’expression supplémentaire, à savoir la possibilité de faire tomber un gouvernement sans recourir à la motion de censure qui, elle, nécessite une majorité.

Ce mécanisme, c’est aussi, pour les institutions calédoniennes, un espace de souplesse et, dans certaines circonstances, de respiration politique.

En revanche, l’instabilité institutionnelle est née, cette année, de l’utilisation répétée de ce mécanisme, dans le seul but d’empêcher le fonctionnement normal des institutions et de créer les conditions d’une dissolution.

Ce détournement de l’article 121 n’est pas acceptable. Il est clairement contraire à l’esprit du texte et, plus globalement, à celui du statut de la Nouvelle-Calédonie. Le Conseil d’État, statuant au contentieux, l’a sévèrement qualifié, le 8 avril 2011, de « manœuvre ».

Il est donc nécessaire, pour préserver le fonctionnement normal des institutions calédoniennes, de ne plus permettre une telle utilisation de l’article 121, sans pour autant supprimer le mécanisme lui-même.

Garantir une stabilité institutionnelle pendant un délai raisonnable est l’objectif premier du texte qui vous est soumis.

Le projet de loi prévoit, pour ce faire, l’instauration d’un délai de carence de dix-huit mois, pendant lequel, lorsque les membres d’un groupe ont démissionné en bloc et fait démissionner d’office le gouvernement, le mécanisme est donc privé d’effet : les démissions collectives restent possibles, mais elles perdent pendant dix-huit mois leur effet paralysant sur le fonctionnement du gouvernement.

Cette disposition comporte toutefois une limite : si le nombre de membres du gouvernement à remplacer est égal ou supérieur à la moitié de l’effectif, le gouvernement est en tout état de cause démissionnaire de plein droit. Dans cette hypothèse, en effet, le gouvernement ne peut plus valablement fonctionner. Empêcher qu’il ne tombe n’est plus légitime.

Je rappelle à ce stade que l’élection du gouvernement à la proportionnelle est une originalité du statut de la Nouvelle-Calédonie : il s’agit d’associer à l’exécutif les principales forces politiques représentées au congrès, de façon équilibrée.

La collégialité et la proportionnalité du gouvernement sont des principes directement issus de l’accord de Nouméa. Elles ont, à ce titre, valeur constitutionnelle.

Pour cette raison, il est indispensable que, à l’issue d’une crise politique, la représentation équilibrée du gouvernement soit restaurée. C’est le deuxième objectif du projet de loi qui vous est soumis.

Ce dernier prévoit ainsi la possibilité pour un groupe démissionnaire de réintégrer le gouvernement, par simple notification d’une nouvelle liste de représentants, à tout moment du délai de carence de dix-huit mois.

Laisser la porte ouverte au groupe démissionnaire, ne pas l’exclure du gouvernement si telle n’est plus sa volonté : c’est l’esprit même du statut.

Enfin, le texte prévoit une disposition transitoire qui permet de rendre immédiatement applicable le délai de carence de dix-huit mois, en prenant en compte les démissions de plein droit antérieures à l’entrée en vigueur de la réforme.

Mesdames, messieurs les sénateurs, lors des entretiens à l’hôtel Matignon, les groupes politiques calédoniens ont unanimement adhéré à l’objectif de stabilité du Gouvernement. Ils ont approuvé cette réforme dans son principe.

Le texte du Gouvernement, issu d’une très large consultation politique, a repris in extenso la rédaction du Conseil d’État, dont je veux souligner devant vous la qualité des avis rendus sur un sujet sensible et complexe.

Le Gouvernement est très attaché à ce que ce texte, discuté longuement dans son principe, ciselé dans sa rédaction, …

Mal ciselé, toutefois !

… recueille un large accord de la représentation nationale.

Je suis, bien sûr, très attentive au travail réalisé par la commission et par son rapporteur, M. Christian Cointat, qui connaît parfaitement la Nouvelle-Calédonie. Pour autant, le contexte particulier de l’élaboration de ce texte me conduira, au nom du Gouvernement, à présenter deux amendements afin de revenir au texte initial, dont je ne suis que la dépositaire.

On pourra toujours considérer que le dispositif comporte encore des limites. Malgré le délai de carence, le gouvernement calédonien pourra toujours être perturbé dans son fonctionnement par des démissions collectives, en raison par exemple de la redistribution des portefeuilles qui en découlera. D’autres failles, qui nous sont encore inconnues, pourront toujours être trouvées par un groupe politique qui chercherait l’obstruction à tout prix. On ne peut se prémunir contre tout !

C'est la raison pour laquelle j’ai toujours indiqué que la solution à la crise était certes juridique, mais qu’elle était aussi, et surtout, politique. Les discussions difficiles qui président actuellement à la répartition des portefeuilles au sein du nouveau gouvernement en témoignent.

Nous avons travaillé avec respect, franchise et confiance avec l’ensemble des forces politiques calédoniennes et, comme le Premier ministre l’a indiqué à l’issue des entretiens politiques qu’il a conduits, nous sommes capables de trouver ensemble les ressources pour continuer à bâtir cet avenir partagé qu’ont voulu les signataires des accords de Matignon et de Nouméa.

Cette œuvre historique pour la Nouvelle-Calédonie fait honneur à la France, au Gouvernement français et à l’ensemble des partenaires de l’accord.

C’est donc avec confiance, mesdames, messieurs les sénateurs, que j’engage avec vous ce débat.

La parole est à M. le rapporteur.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, les accords de Matignon, puis de Nouméa, ont apporté à la Nouvelle-Calédonie une stabilité institutionnelle qui lui permet de construire son avenir avec confiance.

Ces accords mettent en avant une idée force, le « rééquilibrage ». Ce rééquilibrage comporte de multiples facettes, puisqu’il concerne aussi bien l’économique que le social, le culturel ou le politique. C’est la raison pour laquelle, sur ce dernier point, l’accord de Nouméa prévoit que l’exécutif de la Nouvelle-Calédonie est constitué par un gouvernement collégial, élu par le congrès et responsable devant lui. Ce gouvernement est collégial pour que toutes les composantes représentatives du congrès soient conduites à travailler ensemble.

Lors d’une mission en Nouvelle-Calédonie menée en septembre 2010 au nom de la commission des lois, notre excellent collègue Bernard Frimat et moi-même avons pu observer que cette organisation institutionnelle permettait effectivement au territoire de mettre en œuvre avec efficacité les transferts de compétences, ainsi que le rééquilibrage entre le Nord et le Sud.

La collégialité, qui renvoie au « consensus océanien » –pour reprendre une formule utilisée par l’un de nos interlocuteurs de Nouvelle-Calédonie –, est un principe fondateur de l’équilibre défini par l’accord de Nouméa. Aussi la loi organique a-t-elle précisé les conséquences de la démission des membres du gouvernement, au-delà du dispositif classique et démocratique permettant au congrès de renverser le gouvernement par l’adoption d’une motion de censure à la majorité absolue de ses membres.

L’article 121 de la loi organique du 19 mars 1999 prévoit en effet que, lorsqu’un membre du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie démissionne, « le candidat suivant de la liste sur laquelle il a été élu le remplace ». S’il n’existe pas de suivant de liste, le gouvernement, dans son ensemble, est démissionnaire de plein droit, car la collégialité n’est plus assurée, et un nouveau gouvernement doit être élu dans un délai de quinze jours.

Or, force est de constater que cette disposition a été détournée de son esprit ces derniers mois, avec pour conséquence une crise institutionnelle, commencée en février 2011.

C’est pourquoi, confronté à une impasse, alors que, pour la troisième fois en six semaines, la démission de l’ensemble des membres d’une liste avait provoqué la démission de plein droit du gouvernement calédonien, le congrès a adopté, le 1er avril 2011, une résolution demandant « au Gouvernement de la République de proposer au Parlement, dans les meilleurs délais possibles, une modification de l’article 121 de la loi organique susvisée du 19 mars 1999 visant à encadrer et à limiter la possibilité de provoquer la démission du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie par démission de l’un ou plusieurs de ses membres ». C’est ce qui nous conduit à légiférer aujourd’hui, le Gouvernement ayant donné suite à cette demande en déposant un projet de loi organique.

Votre rapporteur a souhaité s’assurer, par différentes auditions, que la modification envisagée par ce texte rassemblait un large accord et respectait le mieux possible l’esprit de l’accord de Nouméa. Tel est le cas pour l’essentiel.

Pour mieux comprendre l’origine de la crise institutionnelle, il convient de rappeler que le point 1.5 de l’accord de Nouméa prévoit que « des signes identitaires du pays, nom, drapeau, hymne, devise, graphismes des billets de banque, devront être recherchés en commun, pour exprimer l’identité kanak et le futur partagé entre tous ». Si la devise, l’hymne et le graphisme des billets ont pu être choisis sans trop de difficultés, la question du drapeau fut beaucoup plus épineuse. Aussi notre collègue député Pierre Frogier, président de la province Sud et président du Rassemblement-UMP, a-t-il proposé, au début du mois de février 2010, d’associer le drapeau tricolore au drapeau du FLNKS.

Reprenant cette idée, le Comité des signataires de l’accord de Nouméa, lors de sa réunion du 24 juin 2010, a recommandé que le drapeau tricolore et celui du FLNKS flottent côte à côte en Nouvelle-Calédonie, « dans la perspective des prochains jeux du Pacifique et dans l’esprit de la poignée de main entre Jacques Lafleur et Jean-Marie Tjibaou ». Je précise que, à l’occasion de l’un de mes passages en Nouvelle-Calédonie, Pierre Frogier m’a montré une photographie où Jean-Marie Tjibaou et Jacques Lafleur se serrent effectivement la main, chacun tenant le drapeau correspondant à sa vision des choses.

Lors de sa visite en Nouvelle-Calédonie, le Premier ministre, M. François Fillon, a assisté à la levée des deux drapeaux dans l’enceinte du haut-commissariat de la République, le 17 juillet 2010.

Toutefois, les deux drapeaux qui flottent désormais au fronton des édifices publics ne font pas l’unanimité au sein de la classe politique calédonienne ; il faut en être conscient. Certains élus considèrent en effet que cette solution ne répond pas à l’objectif d’un drapeau commun tel que prescrit par l’accord de Nouméa.

En janvier 2011, des élus de l’Union calédonienne ont reproché au président du gouvernement de l’époque de ne pas être d’accord avec le choix des deux drapeaux comme emblème de la Nouvelle-Calédonie. Ils considéraient qu’il portait une responsabilité dans l’absence du drapeau du FLNKS au côté du drapeau tricolore au-dessus des édifices publics de trois communes de la province Sud.

Le 17 février 2011, les trois membres du gouvernement élus sur la liste présentée par le groupe UC-FLNKS, ainsi que l’ensemble des suivants de cette liste, ont démissionné, provoquant la chute du gouvernement et le début de la crise. En effet, les représentants du groupe Calédonie Ensemble ont ensuite décidé de procéder à des démissions collectives à répétition, après chaque élection d’un nouveau gouvernement, pour le faire chuter systématiquement, dans le dessein « de bloquer les institutions afin d’obtenir un décret de dissolution du congrès pour susciter de nouvelles élections », comme l’indique l’étude d’impact jointe au projet de loi organique.

La situation est ainsi devenue très préoccupante, d’autant que les importants transferts de compétences qui restent à réaliser dans des délais relativement brefs exigent que les prérogatives du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ne soient pas limitées à l’expédition des affaires courantes.

Les institutions de la Nouvelle-Calédonie connaissent donc un véritable blocage, dans tous les sens du terme, car il est évidemment exclu de porter atteinte aux principes de consensus et de pluralité politique qui fondent l’équilibre institutionnel défini par l’accord de Nouméa, préservent les droits des minorités et assurent la participation des loyalistes et des indépendantistes au gouvernement.

Ainsi, la démission de plein droit du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, telle que la prévoit l’article 121 de la loi organique, permet, comme l’a rappelé Mme la ministre, à un groupe minoritaire au sein du congrès de faire démissionner l’exécutif, par dérogation à la règle de majorité prévue pour l’adoption d’une motion de censure par l’article 95 de la même loi.

La coexistence, dans le statut de la Nouvelle-Calédonie, de deux procédures aussi différentes pour renverser le gouvernement – à savoir la démission d’une liste ou l’adoption d’une motion de censure – n’est nullement incohérente. La première se fonde sur l’obligation de respect de la collégialité au sein du gouvernement, la seconde sur le fonctionnement démocratique du congrès.

Il s’agit de deux concepts différents, mais complémentaires et non concurrentiels. Cette approche originale montre que seule une atteinte au fondement même de la collégialité peut justifier le recours à la démission de l’ensemble des membres d’une liste pour faire chuter le gouvernement. Dans tous les autres cas, la motion de censure s’impose, car elle s’inscrit dans le respect des normes démocratiques.

Avant février 2011, ce mécanisme de démission collective a déjà été appliqué, mais de manière sporadique, ne remettant pas en cause l’esprit de l’accord de Nouméa : le gouvernement de M. Pierre Frogier est tombé en 2002 après la démission des élus du parti de l’Union calédonienne, qui dénonçaient les difficultés de mise en œuvre de la collégialité ; le premier gouvernement de Mme Marie-Noëlle Thémereau a été renversé en juin 2004, sur l’initiative du Rassemblement-UMP ; quant au gouvernement de M. Harold Martin, il est tombé, en 2007, après la démission collective des élus de la liste unique indépendantiste.

C’est donc pour la première fois, cette année, que le mécanisme de la démission de plein droit a été utilisé par un groupe politique de façon répétée et totalement indépendante de difficultés liées à l’exercice de la collégialité, afin d’empêcher le fonctionnement normal des institutions calédoniennes et de créer ainsi les conditions d’une dissolution du congrès. Il s’agit d’un détournement manifeste de la procédure définie à l’article 121 de la loi organique, qui ne correspond nullement à l’esprit de l’accord de Nouméa ni à la volonté exprimée par le législateur organique, car on ne peut lire l’article 121 indépendamment de l’article 95, relatif à la motion de censure, ou de l’article 110, portant sur la désignation du gouvernement.

Certes, une lecture littérale du texte n’interdit pas explicitement de telles pratiques – je rejoins sur ce point l’analyse de Mme la ministre. Toutefois, ainsi que je l’ai rappelé précédemment, l’article relatif à la motion de censure n’aurait aucun sens si la minorité, pour des raisons purement politiques, étrangères au fonctionnement de la collégialité, pouvait, par simple démission, renverser le gouvernement. De telles pratiques ne pouvaient être envisagées, par simple respect de la démocratie. Si la collégialité protège la minorité, les règles démocratiques garantissent, elles, le fait majoritaire.

Cette analyse rend donc souhaitable non seulement une modification, mais aussi une clarification de l’article 121, pour que le mécanisme qui vise à assurer une représentation équilibrée des forces politiques du congrès demeure compatible avec la stabilité gouvernementale comme avec les principes fondamentaux de la démocratie.

Le projet de loi organique qui nous est soumis réécrit donc l’article 121 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, afin de maintenir la possibilité, pour un groupe politique, de démissionner du gouvernement, tout en empêchant que des démissions collectives répétées ne fassent obstacle à l’exercice par l’exécutif de ses prérogatives.

Aussi l’article 1er du projet de loi organique prévoit-il que si les membres d’une liste démissionnent collectivement et provoquent ainsi la démission de plein droit du gouvernement, ce dispositif ne peut plus être mis en œuvre pendant un délai de dix-huit mois. Pendant ce délai, toute nouvelle démission qui ne pourrait être compensée par l’arrivée au gouvernement des suivants de liste des membres démissionnaires n’entraînerait donc pas la démission d’office du gouvernement.

Afin de préserver la participation des différentes forces politiques calédoniennes au gouvernement, l’article 1er du projet de loi organique permet aux groupes démissionnaires qui auraient perdu leur représentation au sein de l’exécutif de la rétablir, malgré l’absence d’élection d’un nouveau gouvernement pendant au moins dix-huit mois.

À cette fin, le groupe qui ne serait plus représenté au gouvernement pourrait déposer à tout moment une nouvelle liste de candidats et rétablir sa participation. S’il ne faisait pas usage de cette faculté, le gouvernement serait de toute façon réputé complet, dans la mesure où le nombre de postes vacants reste minoritaire. Ainsi, le Gouvernement entend respecter le principe de collégialité prévu par l’accord de Nouméa et donne toute possibilité à chaque courant politique d’être représenté, même si ses représentants démissionnent.

La commission des lois approuve largement le dispositif proposé par le Gouvernement, car il concilie l’encadrement du mécanisme permettant à un groupe minoritaire au congrès de provoquer la chute du gouvernement et la garantie d’une représentation de la minorité au sein du gouvernement calédonien.

Toutefois, madame la ministre, il ne faudrait pas que ces dispositions visant à limiter les abus n’altèrent quelque peu l’esprit de l’accord de Nouméa. Il serait inopportun que le mécanisme proposé puisse apparaître, en définitive, comme une « incitation à la débauche » – je vous prie d’excuser la trivialité de cette expression –, en ouvrant tous les dix-huit mois un « droit de tirage » sur la démission du gouvernement. Cela reviendrait à dénaturer l’essence même de l’article 121, ainsi que sa cohérence avec l’article 95 relatif à la motion de censure.

La commission des lois a donc adopté un amendement de clarification pour bien préciser, afin d’éviter toute équivoque, que le recours à la démission simultanée des membres d’une liste ne peut intervenir que dans le cadre d’une atteinte au principe de collégialité, car la voie normale, pour « renverser » un gouvernement, ne peut qu’être – et se doit de rester – la motion de censure.

Cette modification permet, en outre, d’inscrire explicitement dans la loi organique l’objectif initial de la procédure de démission de plein droit du gouvernement, tel qu’il a été confirmé à votre rapporteur par plusieurs signataires de l’accord de Nouméa.

Cependant, pour éviter toute imprécision juridique dans les termes retenus, la commission des lois a déposé un amendement de modification de son propre texte, pour insister, en définitive, sur l’obligation de motivation de toute démission collective, à la lumière de la lecture conjointe des articles 95 et 121 qui viennent d’être rappelés.

La commission des lois a également adopté un amendement de précision, afin de lever une ambiguïté quant à la procédure permettant à un groupe de rétablir sa participation au gouvernement. Il importe, en effet, d’indiquer clairement que la liste présentée par le groupe ayant démissionné est réputée adoptée à l’issue des contrôles de légalité.

Avec ces quelques aménagements, la commission des lois vous invite, mes chers collègues, à approuver ce projet de loi organique, pour que ce beau pays qu’est la Nouvelle-Calédonie puisse enfin fonctionner normalement !

La parole est à M. Bernard Frimat.

Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, sur ce sujet difficile, il ne faut jamais oublier de rappeler le contexte historique. Bien qu’enseignant les sciences économiques, j’avais coutume de dire à mes étudiants que s’ils ne connaissaient pas l’histoire, ils ne pourraient rien comprendre.

En l’occurrence, d’où vient-on ? M. Cointat faisait allusion, à l’instant, à la mission que nous avons menée ensemble en Nouvelle-Calédonie, en septembre 2010. Je tiens à évoquer, en présence de Simon Loueckhote, la visite que nous avons effectuée à Ouvéa à cette occasion, pour y déposer, au nom du Sénat, deux gerbes, l’une à la gendarmerie, en présence des représentants kanaks de la commune, l’autre au pied du monument à la mémoire des victimes kanaks des événements de 1988. Il s’agissait, de part et d’autre, de jeunes hommes qui avaient leur vie à construire mais ont trouvé la mort, à Ouvéa, dans des circonstances qui les dépassaient. Par ce geste de paix, nous avions le sentiment de représenter la République dans ce qu’elle a de plus généreux.

La Nouvelle-Calédonie a cette caractéristique d’être, au Sénat, notre bien commun – j’utilise ce terme à dessein –, que nous siégions à droite ou à gauche de cet hémicycle. On ne peut évoquer la Nouvelle-Calédonie sans rappeler le rôle joué par les Premiers ministres Michel Rocard et Lionel Jospin dans les accords de Matignon-Oudinot et de Nouméa, ou celui qu’a tenu notre ancien collègue Louis Le Pensec.

Voilà d’où l’on vient. Les hommes ont su dépasser leurs divergences, leurs oppositions, pour essayer de construire un destin commun, un destin de paix. Les difficultés étaient pourtant nombreuses et les différences importantes, par exemple entre Jean-Marie Tjibaou et Jacques Lafleur.

Je sais gré aux différents gouvernements qui ont succédé à celui de Lionel Jospin et que j’ai pourtant, sur nombre d’autres sujets, combattus avec la plus grande détermination, d’avoir tenu le cap s'agissant de la Nouvelle-Calédonie, d’avoir été fermes sur le gel du corps électoral, sur le respect des transferts de compétences, d’avoir su procéder, récemment, à des aménagements des articles 21 et 23 de la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, tout en restant fidèles à l’esprit des accords. Ils ont considéré qu’il y avait là un trésor à conserver pour la République. C’est grâce à cette fidélité que nous pouvons trouver un point d’accord.

Nous savons donc d’où l’on vient, mais où va-t-on ? La période 2014-2018 est marquée par une interrogation : une fois les transferts de compétences achevés, en 2014, procèdera-t-on à des transferts de compétences régaliennes, se dirigera-t-on ou non vers l’indépendance ? Quelle voie les Calédoniens choisiront-ils, par le biais du référendum, pour construire leur avenir ? Ce débat est devant nous : personne ne peut le préempter, ni le trancher d’avance ; il appartient d’abord aux Calédoniens de le mener.

Nous sentons bien que plus on se rapproche de cette échéance, plus l’enjeu pèse sur les comportements. À mon sens, cela explique pour partie l’instabilité récente constatée en Nouvelle-Calédonie, ce détournement de procédure – appelons les choses par leur nom – consistant à utiliser la démission de membres du gouvernement pour renverser ce dernier, qui a la particularité d’être collégial. Mais c’est bien ce principe de collégialité du gouvernement qui a permis de maintenir l’accord entre les différentes parties, en évitant qu’une majorité puisse écraser une minorité.

À l’issue des dernières élections au congrès de la Nouvelle-Calédonie, une alliance s’est nouée entre le Rassemblement-UMP, Avenir ensemble et Calédonie ensemble, donnant lieu à une répartition des postes de pouvoir. Or nous constatons aujourd'hui que, sans que le peuple ait été consulté, un changement d’alliances est survenu de facto : les présidences du congrès, du gouvernement et de la province Sud sont désormais assurées respectivement par un membre de l’Union calédonienne, un membre d’Avenir ensemble et M. Pierre Frogier, du Rassemblement-UMP. Le déclenchement de la crise, provoqué par la démission collective des élus de la liste Union calédonienne pour renverser le gouvernement Gomès, relève de la même logique. Un gouvernement a été élu la semaine dernière : on voit bien que la répartition des portefeuilles amène à s’interroger sur la réalité de la collégialité. Or si les Calédoniens ne parviennent pas à faire vivre une réelle collégialité, les difficultés réapparaîtront bientôt. Des désaccords politiques fondamentaux ne peuvent pas être réglés par une solution institutionnelle.

Le groupe socialiste soutiendra la position de la commission des lois. L’article 121 de la loi organique du 19 mars 1999 ne saurait devenir une machine à renverser les gouvernements, au prix d’une instabilité permanente.

Nous appuyons l’idée d’instaurer une période de latence, durant laquelle les membres du gouvernement démissionnaires auraient la possibilité de retrouver leur siège, sans qu’il soit besoin de procéder à une nouvelle élection par le congrès. Ce moyen de limiter l’instabilité pourrait certes être lui-même détourné de sa fin si telle est la volonté des différents acteurs, mais il s’agit néanmoins d’une démarche pragmatique.

Nous approuvons également les légères amodiations apportées par la commission des lois, qui nous paraissent s’inscrire parfaitement dans l’esprit de l’accord de Nouméa. En particulier, la rédaction proposée au travers de l’amendement n° 3, visant à préciser que, pour provoquer la démission de plein droit du gouvernement, la démission collective des membres d’une liste devra être « motivée », me semble meilleure que celle qu’avait adoptée la commission le 8 juin dernier, faisant référence à une démission « en cas d’atteinte au principe de collégialité ». Cette dernière formulation était en effet plus déclaratoire que normative.

Sachons distinguer le fond politique de ce qui peut n’être qu’un prétexte. À cet égard, la question du drapeau, qui a été l’instrument du conflit, doit à mon sens être relativisée. Si faire flotter côte à côte les deux drapeaux peut être perçu comme un signe de paix, cela peut être aussi interprété, par certains acteurs, comme un renvoi de chaque camp au drapeau qu’il reconnaît être le sien, pouvant mener à une sclérose des positions. Or le drapeau de la République ne saurait être celui d’un camp. Quant au drapeau kanaky, il a droit au même respect. Mais la recherche d’un drapeau commun, symbolisant le destin collectif de la Nouvelle-Calédonie, me semble être une étape incontournable. L’épreuve des faits permettra rapidement de distinguer entre alliances réelles et arrangements politiques.

Notre préoccupation est de respecter la volonté des Calédoniens, de leur reconnaître la maîtrise de leur destin, dans l’esprit du combat que nous avons mené, d’éviter l’apparition, de manière diffuse, dissimulée, d’une perspective néocoloniale qui se parerait d’habits sympathiques pour mieux passer inaperçue. En un mot, il s’agit à nos yeux de respecter pleinement les citoyens calédoniens.

Tel est le défi qui attend la représentation nationale dans les années à venir. Je forme le vœu qu’elle soit en mesure de continuer à faire vivre l’esprit des accords de Matignon-Oudinot et de Nouméa, qui à ce jour n’a pas été trahi, en dépit de quelques tentatives heureusement avortées. À cet égard, le Sénat a un rôle particulier à jouer.

C’est dans cet esprit que nous voterons ce texte.

La parole est à M. Denis Detcheverry.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, quinze jours à peine après la discussion du projet de loi organique relative aux institutions de la Polynésie française, le Sénat est saisi, au travers du présent texte, d’un problème similaire – l’instabilité gouvernementale –, à propos cette fois de la Nouvelle-Calédonie. Les mêmes causes appelant les mêmes effets, ce nouveau débat institutionnel relatif à une collectivité d’outre-mer ne constitue pas véritablement une surprise.

Les élus ultramarins rappellent, année après année, que le modèle de gouvernance est non pas une fin en soi, mais un outil, qui devrait être uniquement dédié au développement économique et social.

Pour autant, il faut comparer ce qui peut l’être. La situation de la Nouvelle-Calédonie est tout à fait singulière dans la République par rapport à celle des autres territoires ultramarins. Cette collectivité bénéficie d’un régime juridique unique au sein de nos institutions, puisqu’elle est la seule à faire l’objet d’un titre spécifique dans notre Constitution.

L’originalité de la Nouvelle-Calédonie par rapport aux autres collectivités d’outre-mer tient aussi à sa structure démographique. Les vagues successives d’immigration de peuplement ont créé une société très composite, où la population kanake, sans être majoritaire, constitue le groupe ethnique le plus important, avec 40 % des habitants. Les personnes d’origine européenne, que leur implantation soit ancienne ou plus récente, représentent quant à elles près de 30 % de la population.

Cette cohabitation n’a pas toujours été aisée, mais l’objectif de l’accord de Nouméa fut précisément d’instituer un véritable partenariat entre habitants de toutes origines, afin de rendre possible une vision commune de l’avenir.

À cette singularité démographique s’ajoute un modèle économique qui ne peut être comparé à ceux des autres territoires ultramarins. Les grandes réformes économiques qui ont été engagées depuis une quinzaine d’années commencent à porter leurs fruits. Elles placent la Nouvelle-Calédonie sur le chemin vertueux d’un développement économique endogène, grâce, notamment, à l’exploitation des ressources minières de l’archipel.

Les usines d’extraction de cobalt et de nickel de Goro au sud et de Koniambo au nord devraient être prochainement opérationnelles, permettant, de surcroît, un rééquilibrage de l’économie entre le nord et le sud de l’archipel. Il faut aussi rappeler que le PIB par tête de la Nouvelle-Calédonie est l’un des plus élevés de la région : en 2008, il atteignait 37 000 dollars, contre 36 000 dollars pour l’Australie et 26 000 dollars pour la Nouvelle-Zélande, ce qui place ce territoire parmi les soixante-cinq pays bénéficiant des revenus les plus élevés au monde.

Sans revenir sur une histoire récente complexe et douloureuse pour toutes les parties, nous ne pouvons pas non plus abstraire notre débat du référendum d’autodétermination qui, selon les termes de l’accord de Nouméa, devra se tenir entre 2014 et 2019.

Dans cette perspective, comme l’a rappelé M. le rapporteur, l’existence d’un gouvernement collégial oblige les forces politiques représentées au congrès à travailler ensemble, pour l’avenir du territoire. Ce consensus apparent a pourtant volé en éclats en raison de la querelle du double drapeau.

Sans vouloir interférer dans un débat très important pour nos concitoyens néo-calédoniens et dont eux seuls détiennent les clefs, il me semble pour ma part dommageable pour l’avenir que l’équilibre institutionnel de ce territoire soit affecté par le détournement de la procédure de démission d’office du gouvernement.

Si le principe de collégialité, inhérent au caractère composite de la société néo-calédonienne, correspond bien à l’esprit de l’accord de Nouméa, tout abus de la majorité ou d’une partie de celle-ci doit être prohibé, afin de préserver un pacte politique qui a été si long à se construire. Il y aurait aussi beaucoup à dire sur le recours déposé devant le Conseil d’État contre la gestion des affaires courantes assurée par le gouvernement démissionnaire. Cette démarche montre bien selon nous que la priorité des requérants n’est pas de construire l’avenir de la Nouvelle-Calédonie !

Un nouveau gouvernement a été investi vendredi dernier, avec toujours l’espoir d’un retour à la stabilité après quatre mois de crise. Toutefois, des incertitudes subsistent encore quant à sa durée de vie, dès lors que la répartition des portefeuilles, qui interviendra demain 16 juin, entretient la polémique.

Le mouvement Calédonie Ensemble, déjà à l’origine de trois démissions collectives, a une nouvelle fois menacé de quitter le gouvernement si « les principes fondateurs de collégialité et de proportionnalité » n’étaient pas respectés dans l’attribution des secteurs de compétence. Autre augure guère encourageant, les élus de Calédonie Ensemble ont boycotté la fin de la séance du congrès.

À mes yeux, et je crois que cette opinion est partagée sur nombre de nos travées, la querelle des drapeaux n’est en réalité qu’un prétexte purement politicien, qui ne fait pas honneur aux élus qui en usent. Je comprends parfaitement l’importance symbolique de cette question, notamment au regard de la nécessité de forger une communauté de destin pour toutes les composantes de la société néo-calédonienne. En appeler au peuple, comme le voulait la frange contestataire de la majorité, est in fine le seul moyen légitime de régler les conflits dans une démocratie. Pour autant, je ne suis pas convaincu, tout comme mes collègues du RDSE, que la paralysie du congrès depuis le mois de février dernier soit le meilleur moyen de donner à la Nouvelle-Calédonie les outils de son développement. Ces difficultés d’ordre institutionnel et relationnel ne doivent pas obérer la dynamique de développement de l’archipel.

Madame la ministre, mes collègues du groupe RDSE et moi-même sommes fermement convaincus de la nécessité de mettre fin à ces gesticulations, dont les auteurs oublient complètement l’intérêt général. Votre projet de loi organique, qui modifie l’article 121 de la loi organique du 19 mars 1999, répond-il correctement à la situation ? En partie, à nos yeux.

Ce texte conforte le principe indispensable de collégialité, en limitant à dix-huit mois le délai entre deux démissions collectives qui affecteraient l’ensemble du gouvernement. Néanmoins, cette nouvelle rédaction sera-t-elle suffisante pour faire véritablement vivre la collégialité ? Nous n’en sommes pas sûrs, tant on en reste ici au registre déclaratoire, sans régler la question au fond.

Les enjeux essentiels sont aujourd’hui ailleurs. Comme le relevaient nos collègues Bernard Frimat et Christian Cointat à l’issue de leur mission d’information, il sera bien difficile, pour certaines compétences de premier ordre, de tenir le calendrier des transferts de compétences prévu par l’accord de Nouméa et complété en 2009, même si le congrès a accompli un travail remarquable jusqu’à présent.

Il importe à nos yeux que les lois de transfert ne soient pas irrémédiablement figées et qu’elles prévoient des critères d’évaluation pour permettre des ajustements le cas échéant. Tel ne semble pas être le cas aujourd’hui, puisqu’il apparaît que le suivi par l’État de ces transferts n’est pas suffisant. Il subsiste aussi, malheureusement, des problèmes de compensation financière de ces derniers.

Madame la ministre, un travail important a été réalisé pour ouvrir à la Nouvelle-Calédonie un meilleur avenir, en particulier au Parlement. Nos collègues Christian Cointat et Bernard Frimat, au-delà de leurs sensibilités politiques différentes, partagent une vision commune des valeurs de la République. Un travail considérable a également été accompli par l’ensemble des élus néo-calédoniens, pour faire progresser l’idée d’une communauté de destin apaisée. Il faut ici leur rendre hommage.

Nous voterons naturellement en faveur de ce texte, en songeant à l’intérêt de nos compatriotes néo-calédoniens et en accordant notre confiance à l’esprit de responsabilité des élus de l’archipel.

Très bien !

La parole est à M. Guy Fischer.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, je voudrais tout d'abord louer le travail accompli par Christian Cointat et Bernard Frimat.

Nous savons combien il est important, pour le pouvoir politique, de ne pas subvertir des outils juridiques à des fins personnelles, ni, surtout, contre l’intérêt général.

Nous savons aussi que le pouvoir doit à un moment donné savoir mettre fin aux dérives du pouvoir. Nous avons malheureusement souvent eu l’occasion de rappeler ce principe en ces lieux ; aujourd’hui nous est donnée l’occasion de le mettre en pratique.

La Nouvelle-Calédonie, possession française du Pacifique Sud depuis 1853, est un territoire profondément marqué par les événements historiques qui s’y sont déroulés. Les mouvements de population successifs, ainsi que les rapports de domination coloniale dans lesquels ils s’inscrivaient, ont peu à peu composé la richesse de cette société pluriethnique.

L’archipel a néanmoins longtemps été marqué par de forts clivages entre ethnies autochtones et allochtones, qui ont eu pour effet d’y entretenir des troubles sociaux et politiques durables.

De plus, reniée dans son identité par le code de l’indigénat jusqu’en 1946, la Nouvelle-Calédonie a connu une extraordinaire profusion de statuts juridiques, qui lui ont octroyé plus ou moins d’autonomie selon les gouvernements en place en métropole, sans réelle lisibilité prospective.

À la suite d’une série d’événements dramatiques, est intervenu l’accord de Nouméa, qui a contribué à dénouer la situation en apportant une certaine paix politique aux Néo-Calédoniens.

Cet accord a inscrit la restitution de son identité au peuple kanak, ainsi que la reconnaissance de la souveraineté de l’archipel. Celle-ci se matérialise par des transferts de compétences, qui sont encore en cours et que nous avons le devoir de faciliter. Néanmoins, l’utilisation regrettable qui a été faite de l’article 121 de la loi organique de 1999 est venue rompre l’équilibre politique prévu par l’accord de Nouméa.

En effet, cette disposition a ouvert une possibilité de manœuvre à un parti qui souhaiterait recomposer le gouvernement, quand bien même il n’y compterait qu’un élu : il lui suffit de faire démissionner l’ensemble de ses colistiers et de leurs remplaçants éventuels. Cette pratique évite de recourir à la motion de censure prévue à l’article 95, qui constitue, en théorie, la procédure normale pour renverser le gouvernement.

Une telle technique a été utilisée à répétition, et de façon malveillante, par le parti Calédonie Ensemble, afin d’obtenir de l’État la dissolution du congrès. Depuis lors, cet abus de droit a été mis en échec par le Conseil d’État, qui y a vu une manœuvre électorale. Dans sa décision du 8 avril 2011, la haute juridiction a estimé que les démissions « visaient à vicier la régularité de l’élection du président et du vice-président et avaient, en conséquence, le caractère d’une manœuvre électorale qui doit demeurer sans incidence sur la régularité du scrutin ».

Il nous appartenait de réagir. Cette modification de la loi organique est devenue indispensable, et nous la soutiendrons en vertu du respect des principes républicains.

En 2011, la Nouvelle-Calédonie se verra transférer de nouvelles compétences, notamment dans le domaine de l’enseignement. Entre 2014 et 2018 devrait se tenir un scrutin d’autodétermination, ce qui est une bonne chose, car l’histoire n’a que rarement laissé le choix aux Néo-Calédoniens.

Nous souhaitons véritablement que cette réforme apporte un nouveau souffle à la vie politique néo-calédonienne, déjà trop éprouvée, ainsi que la stabilité nécessaire aux transferts de pouvoirs prévus pour l’avenir. Bien sûr, nous voterons ce texte.

La parole est à M. Simon Loueckhote.

Je voudrais tout d'abord remercier les quelques collègues présents en séance à cette heure tardive, …

C’est normal !

… afin de discuter un texte petit par le nombre de ses articles, mais grand par ce qu’il apportera à la Nouvelle-Calédonie en matière de stabilité institutionnelle.

Le 17 février dernier, trois membres du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie démissionnaient, ouvrant ainsi une période d’instabilité qui suscite de l’inquiétude et des doutes parmi nos compatriotes de cette terre française du Pacifique.

Les membres du gouvernement démissionnaires liaient leur geste au fait que trois communes de la Nouvelle-Calédonie n’avaient pas encore hissé le drapeau indépendantiste au fronton de leur mairie. Ils reprochaient ainsi au président du gouvernement d’être le responsable de cette situation.

Comme le prévoit la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, le congrès s’est réuni quinze jours après, soit le 3 mars 2011, afin d’élire un nouveau gouvernement. Dans la foulée de cette élection, le président déchu et ses colistiers démissionnaient à leur tour, provoquant la démission de plein droit du gouvernement nouvellement élu.

Ces démissions allaient se répéter après les élections du gouvernement du 17 mars et du 1er avril derniers, installant la Nouvelle-Calédonie dans une profonde crise institutionnelle, dont l’une des issues possibles est le projet de loi organique que nous examinons aujourd’hui.

Les Calédoniens sont inquiets, et ne veulent pas revivre le passé. Même si la situation politique ainsi créée n’est en rien comparable à celle que nous avons connue dans les années les plus sombres de notre histoire, elle a eu quelques effets sur l’économie fragile de l’archipel. C’est pourquoi il faut trouver une solution à la fois juridique et politique.

Madame le ministre, lorsque vous êtes venue nous rendre visite, en avril dernier, la situation était préoccupante. Chacun a pu, lors de ce déplacement, apprécier votre capacité d’écoute, votre volonté d’entendre toutes les forces politiques afin de trouver ensemble une issue à cette crise institutionnelle. Je tiens aujourd’hui à vous remercier publiquement.

Vous aviez conscience, en venant en Nouvelle- Calédonie, qu’un simple bricolage de la loi organique ne suffirait pas à sortir d’une crise dont vous avez pu mesurer la profondeur. En effet, il ne faut pas remettre en cause les principes qui ont fondé les accords de Matignon, puis de Nouméa.

Par ailleurs, et j’en ai été très heureux, en mai dernier, le Premier ministre, François Fillon, a, sur votre proposition, rencontré à l’hôtel Matignon des représentants de l’ensemble des forces politiques de Nouvelle-Calédonie. J’ai apprécié, une fois encore, l’esprit de consensus et la capacité d’écoute du Gouvernement de la République. Bien sûr, il y a des divergences d’approches entre les forces politiques qui ont été reçues, et c’est là le gage de la démocratie. Mais l’État et les responsables politiques calédoniens, c’est-à-dire les partenaires de l’accord de Nouméa, savent entretenir et faire vivre le dialogue sur l’essentiel, à savoir notre avenir commun.

Pour mettre un terme à la crise politique sur le Caillou, il a été décidé d’engager une procédure de modification technique du statut. L’histoire, qu’elle soit récente ou ancienne, est lourde de significations et d’enjeux en Nouvelle-Calédonie. L’État partage avec les responsables calédoniens une très grande responsabilité dans cette histoire. Comme à Paris en 1988, puis à Nouméa en 1998, et de nouveau à Paris cette année, nous sommes capables de trouver ensemble les ressources pour continuer à bâtir un avenir partagé, si cher aux Calédoniens.

C’est dans cet esprit que le Premier ministre réunira de nouveau, début juillet à Paris, le Comité des signataires de l’accord de Nouméa, afin de poursuivre cette œuvre, qui est une œuvre historique pour la Nouvelle-Calédonie et qui fait honneur à la France.

Mais alors, madame le ministre, pourquoi faire cette réforme ?

Il semblait nécessaire, pour préserver le fonctionnement des institutions calédoniennes, de corriger cette faille du statut, sans pour autant supprimer le mécanisme prévu à l’article 121. Les groupes politiques, que vous avez consultés lors de votre déplacement en Nouvelle-Calédonie du 14 au 17 avril 2011, sont attachés au maintien d’une disposition présentée comme essentielle pour préserver le « droit des minorités ». Je partage totalement cette position. Nous avons tous insisté sur ce point auprès du Premier ministre lors des entretiens qu’il nous a accordés à Paris en mai dernier.

L’idée de la modification de la loi organique a fait son chemin. Depuis février 2011, l’article 121 de la loi organique est sur la sellette. C’est lui qui permet d’entretenir l’instabilité institutionnelle. Or, on ne touche pas à un texte de portée constitutionnelle et aussi sensible sans consulter préalablement les différentes forces politiques. C’est ce qui a été fait par le Gouvernement, et je m’en réjouis.

Pour mémoire, le dispositif de l’article 121 permet à un groupe politique de provoquer la chute de l’exécutif en faisant démissionner les membres du gouvernement lui appartenant, ainsi que les suivants de liste. Tel qu’il est rédigé, il permet même de le faire à répétition, d’où la crise actuelle !

Or ce texte n’a pas été conçu pour cela. Personne n’avait imaginé que cet article serait utilisé pour faire tomber le gouvernement et, ainsi, rechercher le blocage des institutions. Il avait pour objet de permettre de remplacer un membre du gouvernement démissionnaire par le suivant de liste et, en cas d’impossibilité, de procéder à une réélection du gouvernement. L’épuisement d’une liste ou la démission en bloc ne devaient intervenir que marginalement, et non pas se substituer à la motion de censure pour renverser le gouvernement.

On le voit bien, l’article 121, tel qu’il est utilisé, crée de l’instabilité artificielle. Il faut donc en limiter les effets pervers.

Le Gouvernement nous propose, par conséquent, de le modifier, en corrigeant le mécanisme prévu par les dispositions de cet article sans les vider de leur substance.

Le texte proposé a donc pour ambition de permettre d’atteindre l’objectif de stabilité institutionnelle visé, de préserver le fonctionnement des institutions calédoniennes, tout en respectant les principes à valeur constitutionnelle de collégialité et de proportionnalité, issus de l’accord de Nouméa du 5 mai 1998.

Les groupes politiques dont des représentants ont été reçus par le Premier ministre ont très majoritairement adhéré à l’objectif de stabilité visé par le texte et approuvé cette réforme dans son principe.

Ainsi, le projet de loi organique fixe un délai de dix-huit mois, à compter de la dernière démission d’office, pendant lequel la démission d’un nombre minoritaire de ses membres n’entraîne plus celle de l’institution toute entière.

Il s’agit d’éviter que des démissions collectives répétées ne conduisent à la démission d’office du gouvernement. Le mécanisme est ainsi maintenu dans son principe, mais son effet est limité en cas de répétition.

Le projet de loi organique permettra également aux groupes démissionnaires qui se trouveraient, pendant ce délai de dix-huit mois, privés de la représentation qui leur revient au sein du gouvernement, de déposer à tout moment une nouvelle liste et de revenir ainsi au gouvernement.

Il s’agit de maintenir le mécanisme de la démission du gouvernement par démission complète d’une liste, considéré comme intimement lié à la collégialité, mais en évitant que le scénario ne se reproduise trop souvent. Cette synthèse constitutionnelle est-elle fonctionnelle ? Si un groupe a utilisé cette possibilité une fois, le scénario ne peut se reproduire : on ne renouvelle alors que les membres de la liste qui a démissionné.

J’attire l’attention sur le fait que, au travers de la décision du Conseil d’État, nous avons vu la fragilité de la loi organique. L’éclaircie aurait pu provenir d’une solution juridique, mais, compte tenu du fonctionnement des institutions de la Nouvelle-Calédonie, cette solution juridique ne suffira pas en elle-même : il faudra certainement aussi une solution politique, autrement dit une formule consensuelle.

Au sujet de la modification de la loi organique, nous sommes donc parvenus, je l’espère, à l’étape ultime de règlement de la crise politique qui nous préoccupe depuis bientôt trois mois. L’arsenal déployé n’a pas été des moindres, et tous les outils ont été mis à contribution, des ministères, y compris le premier d’entre eux, jusqu’au Conseil d’État, pour parvenir à la modification de la loi organique qui nous est soumise aujourd’hui. Cet exercice illustre la politisation du droit et la constitutionnalisation du politique !

Aujourd’hui, madame le ministre, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, je tiens à exprimer ma satisfaction quant à la version de l’article 121 soumise au Sénat. Elle est plus souple que l’avis exprimé par le congrès. L’objectif d’éviter les démissions à répétition sans les exclure, pour préserver le droit de l’opposition, est atteint ; je m’en réjouis. Les principes de collégialité et de proportionnalité à valeur constitutionnelle, qui sont incontournables, sont ici préservés.

Je souhaite aussi parler des droits des partis minoritaires. Je rappellerai, comme je l’ai déjà fait en d’autres temps, notamment à propos de l’ouverture du paysage radiophonique, que, comme l’a récemment dit François Fillon lors de la consultation à Matignon des différents groupes politiques, « on ne peut pas faire l’unanimité en écartant ceux qui ne sont pas d’accord ».

La recherche d’une solution d’avenir ne peut pas se faire sans les autres. La sortie de l’accord de Nouméa doit être préparée dans le respect de cette notion de collégialité et d’écoute.

En conclusion, madame le ministre, je ne peux aujourd’hui que me féliciter de l’esprit de concertation dont le Gouvernement a fait preuve afin de gérer au mieux la crise politique sans précédent qui a secoué la Nouvelle-Calédonie. J’ose espérer que la réforme que vous nous proposez nous permettra d’en sortir par le haut et apaisera les esprits, ce qui n’est pas complètement gagné ! Une nouvelle déception pointe déjà, toujours au sujet de la répartition des portefeuilles au sein du gouvernement : affaire à suivre !

La parole est à M. Robert Laufoaulu.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, permettez-moi, tout d’abord, de remercier notre rapporteur, M. Christian Cointat, auquel j’associe bien sûr M. Bernard Frimat, pour le travail réalisé. Il a parfaitement réussi dans un exercice difficile, en permettant à ses collègues d’appréhender une situation complexe et méconnue, et ainsi de se faire la meilleure idée possible de la conjoncture calédonienne. Son éclairage, sa parfaite compréhension de la Nouvelle-Calédonie aideront, j’en suis certain, le Sénat à prendre les décisions qui permettront à cette belle contrée de poursuivre son évolution vers les objectifs définis par l’accord de Nouméa, dans la sérénité et la compréhension mutuelle dont elle a tant besoin.

Je souhaiterais également rendre hommage aux responsables calédoniens pour leur sagesse et leur sens des responsabilités, qui se manifestent dans leur adhésion à la nécessaire modification de l’article 121 de la loi organique de 1999 qui nous est soumise aujourd’hui.

Le Premier ministre et vous-même, madame la ministre, avez joué un rôle majeur dans la recherche et l’obtention du consensus politique calédonien, qui a abouti à la solution que vous nous proposez. Cela mérite un hommage et, je l’espère, un vote consensuel dans cet hémicycle !

Bien entendu, je ne vais pas rentrer dans la mécanique juridique qui sous-tend la modification de l’article 121, car je ne ferais que redire très imparfaitement ce qui a déjà été fort bien expliqué.

En fait, je voudrais tout simplement exprimer, en tant que parlementaire, mais surtout en tant qu’Océanien ayant vécu plus de la moitié de sa vie en Nouvelle-Calédonie, mon vœu qu’une vie normale puisse enfin reprendre dans l’archipel et que se poursuive, dans la diversité et non dans la division, la recherche d’une sortie positive de l’accord de Nouméa.

La Nouvelle-Calédonie, qui s’est bien ressaisie après avoir beaucoup souffert, ne mérite pas un retour dans le passé !

En effet, il y a un quart de siècle seulement, des événements terribles ont marqué la vie des Calédoniens. De profondes fractures sont apparues, qui ont déchiré les familles, les communautés. La violence et la mort se sont abattues sur ce paradis. Le basculement vers l’enfer n’était pas loin. Mais des mains se sont tendues, là où on ne les attendait pas, entraînant les Calédoniens dans l’acceptation mutuelle et la recherche d’un avenir partagé. La construction d’un pays et d’un destin communs a finalement pu être lancée, et les résultats sont, me semble-t-il, très satisfaisants.

Ces derniers mois, il est vrai, la machine s’était un peu grippée. Heureusement, nul dérapage n’est survenu. Le débat me paraît avoir été riche, intense, et l’intelligence a prévalu, pour aboutir à la modification de l’article 121 de la loi organique de 1999, qui, à n’en pas douter, remettra le pays sur les rails de son développement et de son évolution normale.

Ce débat me donne l’occasion de rappeler que, sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie, vivent une vingtaine de milliers de Wallisiens et Futuniens, soit une fois et demie la population de Wallis-et-Futuna ! C’est dire le lien étroit et fort qui peut exister entre nos deux territoires et nos deux populations ! Un très grand nombre de ces Wallisiens et Futuniens, parce qu’ils remplissent les critères de la loi de 1999, sont citoyens calédoniens. Je sais qu’ils en sont fiers et qu’ils font tout pour s’insérer toujours davantage, et de façon positive, dans la construction d’un destin qu’ils veulent conjoint.

Là encore, je voudrais exprimer ma reconnaissance aux signataires de l’accord de Nouméa d’avoir ouvert cette destinée commune à leurs concitoyens originaires de Wallis-et-Futuna installés en Nouvelle-Calédonie.

Je formule le vœu que ce magnifique territoire puisse poursuivre sa construction. Que l’on me permette de dire que cette construction doit tenir compte de deux éléments qui me semblent primordiaux : d’une part, le partage des retombées du développement, d’autre part, le respect de l’environnement et la promotion d’un développement durable.

« Il n’est de richesse que d’hommes » : le premier atout de la Nouvelle-Calédonie est sa population, et celle-ci doit être impliquée dans l’exploitation des potentialités énormes du territoire, de ses paysages, de son espace marin et de son sous-sol. Elle doit être le premier bénéficiaire du développement du tourisme, de la pêche, de l’agriculture et, bien sûr, de l’exploitation des ressources minières, bref de toute l’économie.

Ce développement est perceptible presque à vue d’œil, surtout pour qui se rend régulièrement à Nouméa. En faisant le trajet de l’aéroport international au centre de la ville, on est frappé par l’extension rapide de la capitale, qui absorbe les communes voisines. Mais le visiteur, à l’approche du centre-ville, ne peut que s’interroger sur les retombées de ce dynamisme économique en constatant la présence massive d’habitations précaires et insalubres, qui abritent les familles les plus modestes.

Je sais que les responsables calédoniens prennent des mesures pour remédier à cette situation, et je ne peux que très humblement les en féliciter et les encourager à aller vers toujours plus de justice et de partage.

Le développement de la Nouvelle-Calédonie est surtout lié à l’exploitation de ses richesses minières, mais l’amoureux de la nature que je suis se permet de rappeler combien ce territoire est riche dans sa biodiversité, comme dans le charme de ses paysages.

C'est vrai !

Un tel environnement doit être préservé, et le classement par l’UNESCO d’une partie du lagon calédonien au patrimoine mondial de l’humanité va dans ce sens.

Il fut un temps où l’exploitation des mines polluait rivières, plantations vivrières, plages, mangroves, récifs coralliens et lagons. Ce sont là de tristes souvenirs des années soixante. Ce massacre de la nature était une honte. Heureusement, ce temps est révolu.

Je sais que tout est fait désormais, dans les grands chantiers miniers, que ce soit Goro, Vavouto ou ceux de la société Le Nickel, pour la sauvegarde de l’environnement. C’est un grand progrès que préservation de l’environnement puisse rimer avec développement économique plutôt qu’avec décroissance et paupérisation, son corollaire.

« Ce qui ne te tue pas te rend plus fort », affirmait Nietzche. Les divisions, les haines n’ont pas tué la Nouvelle-Calédonie ; il faut donc vouloir avec toute notre énergie qu’elle devienne plus forte. Nous pouvons y contribuer modestement par la modification législative qui nous est soumise aujourd’hui. C’est la raison pour laquelle je voterai avec espoir et beaucoup d'enthousiasme ce projet de loi organique.

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 1, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Supprimer les mots :

ou lorsque les membres d’une liste présentent simultanément leur démission en cas d’atteinte au principe de collégialité,

La parole est à Mme la ministre.

Cet amendement vise à revenir sur la rédaction proposée par la commission. En effet, la très légère modification qui a été introduite peut paraître marginale, mais, en réalité, elle est susceptible de dénaturer le dispositif.

La commission a ajouté une nouvelle condition à la mise en œuvre de l'article 121 de la loi organique du 19 mars 1999, celle d'une démission collective « en cas d'atteinte au principe de collégialité ». Or cette rédaction peut donner le sentiment que seules les démissions collectives pour ce motif doivent être retenues. Il paraît d’ailleurs particulièrement difficile de prouver une telle atteinte. En outre, une telle disposition irait à l'encontre de l'esprit même du mécanisme prévu à cet article, qui est d’offrir à la minorité la possibilité d’utiliser la démission collective comme substitut à la motion de censure.

Pour ces raisons, il me semble opportun de revenir à la rédaction initiale de ce projet de loi organique.

L'amendement n° 3, présenté par M. Cointat, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Remplacer les mots :

leur démission en cas d'atteinte au principe de collégialité

par les mots :

une démission motivée

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter cet amendement et pour donner l'avis de la commission sur l'amendement n° 1.

Au cours de la discussion générale, j'ai analysé le texte de la loi organique de 1999, en montrant notamment que l’article 121 était lié à l’article 95, ainsi qu’à l'article 110 relatif à la composition du gouvernement. Un équilibre apparaît clairement entre, d'une part, le fait majoritaire, avec la procédure de la motion de censure, et, d’autre part, la protection de la minorité, qui doit participer au gouvernement au titre de la collégialité. Il faut veiller à ne pas remettre en cause cet équilibre.

C'est la raison pour laquelle la commission des lois avait introduit la notion d’atteinte au principe de collégialité. Toutefois, dès lors que nous voulons apporter davantage de précisions, il ne faut pas que les termes juridiques puissent prêter à confusion. C’est pourquoi nous sommes revenus sur notre position, non sur le fond, mais sur la forme. En effet, dans la mesure où le texte est suffisamment explicite et son interprétation téléologique claire, puisque la volonté du législateur est manifeste, il faut insister sur l'élément essentiel en vue d’éviter les dérapages que nous avons connus, à savoir la motivation de la démission collective, qui rendra les démissionnaires comptables de leur acte devant les citoyens.

Voilà pourquoi nous proposons cette nouvelle rédaction, qui paraît plus sage sur le plan politique et plus sûre sur le plan juridique.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 3 ?

Dès lors que la commission renonce au principe de collégialité, qui était sujet à interprétation juridique et pouvait fragiliser le texte, le Gouvernement retire l’amendement n° 1 et émet un avis favorable sur l'amendement n° 3.

L'amendement n° 1 est retiré.

La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote sur l'amendement n° 3.

Comme je l’ai annoncé lors de la discussion générale, nous voterons l'amendement n° 3.

Cela étant, madame la ministre, il n’est nullement question de renoncer au principe de collégialité, qui est essentiel pour le fonctionnement des institutions calédoniennes. Certes, en commission, nous étions convenus que la rédaction faisant référence à une atteinte au principe de collégialité était plus déclaratoire que normative, mais le cœur du problème était bien d’assurer le respect de ce principe.

Sans rien abandonner sur le fond, la nouvelle formulation proposée par le rapporteur, qui imposera aux démissionnaires de motiver leur décision, et donc d’en rendre compte à la population calédonienne, constitue un progrès démocratique. Je me réjouis que vous ayez émis un avis favorable.

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur le sénateur, il va de soi que je ne suis pas contre le principe de collégialité : c'est la base du statut. En revanche, je souhaitais qu’il n’y soit pas fait référence à cet endroit du texte, pour éviter toute ambiguïté juridique. Cette précision me semble importante.

Tout le monde est d'accord ! Beau travail parlementaire !

Je mets aux voix l'amendement n° 3.

Je constate que cet amendement a été adopté à l’unanimité des présents.

L'amendement n° 2, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 5, avant-dernière et dernière phrases

Remplacer ces phrases par une phrase ainsi rédigée :

Pour l'application des dispositions de la présente section faisant référence à l'élection des membresdu gouvernement, l'enregistrement de la nouvelle liste de représentants dans les conditions fixées au présent IV vaut enregistrement de la liste de candidats à l'élection des membres du gouvernement conformément à l'article 110.

La parole est à Mme la ministre.

La commission des lois a procédé à une double modification du IV de l’article 121.

La première modification consiste en une précision terminologique, à laquelle je souscris.

La seconde modification tend à préciser que, quarante-huit heures après son enregistrement, la liste est réputée approuvée en l’absence de recours devant la juridiction administrative. Dans le cas contraire, elle n'est réputée approuvée qu'à l'issue de la procédure prévue à l'article 110. En d'autres termes, la rédaction de la commission donne à penser que le recours à la procédure de l'article 110 n’intervient qu'en cas de saisine du tribunal administratif. Or, le projet de loi initial, en renvoyant au quatrième alinéa de l'article 110 de la loi organique de 1999, prévoyait déjà que l’éligibilité d’un candidat pouvait être soumise à l’appréciation du tribunal administratif par le haut-commissaire.

Par conséquent, l'article 121 ne constituant qu’une modalité d'application de l'article 110, le Gouvernement a déposé cet amendement tendant à revenir sur cette seconde modification.

Le sous-amendement n° 4, présenté par M. Cointat, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Dernier alinéa de l'amendement n° 2

Remplacer le mot :

représentants

par le mot :

candidats

et les mots :

vaut enregistrement

par les mots :

vaut adoption

La parole est à M. le rapporteur.

L’intervention de Mme la ministre me donne le sentiment que le Gouvernement se déclarera favorable à ce sous-amendement.

Si la commission a souhaité modifier le texte du Gouvernement, c’est parce que celui-ci la gênait sur trois points.

Premièrement, il y est question de « représentants », alors que ce terme ne figure nulle part dans le statut de la Nouvelle-Calédonie.

Deuxièmement, il est fait état d'un enregistrement de la liste de candidats à l’élection des membres du gouvernement « conformément à l’article 110 ». Or cet article ne fait nullement mention d’un tel enregistrement.

Troisièmement, rien n’est prévu concernant la validation de la liste. Or, puisque le gouvernement est collégial, toutes les sensibilités y sont représentées, et l'élection détermine donc à la fois le nombre de sièges attribués à chaque groupe politique et les noms des élus. Il faut que ce soit la composante concernée par le remplacement qui propose sa nouvelle liste de candidats, comportant autant de sièges qu’attribués par l’élection. Cette liste doit bien entendu faire l’objet du contrôle de légalité prévu à l’article 110, mais encore faut-il qu’elle soit valide.

Oui !

C'est pourquoi la mention de l'enregistrement des candidats nous gênait.

Si le Gouvernement accepte les deux rectifications présentées au travers de ce sous-amendement, nous nous rallierons à la rédaction qu’il propose, dont nous approuvons l’esprit.

En conclusion, la commission émet un avis favorable sur cet amendement, sous réserve de l'adoption du sous-amendement n° 4.

Quel est l’avis du Gouvernement sur le sous-amendement n° 4 ?

Le Gouvernement émet un avis favorable.

La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote sur le sous-amendement n° 4.

M. Bernard Frimat. La rédaction initiale du texte, aux termes de laquelle « l’enregistrement de la nouvelle liste de représentants […] vaut enregistrement de la liste de candidats », nous semblait pouvoir être améliorée…

La solution qui a été trouvée me convient, et je me réjouis qu’elle fasse consensus.

La parole est à Mme Annie David, pour explication de vote.

C’est peut-être un peu inhabituel, mais nous suivons le rapporteur et lui faisons confiance quant au respect de l'esprit qui avait présidé aux travaux de la commission.

Par conséquent, nous voterons ce sous-amendement et l'amendement du Gouvernement, ainsi modifié.

Je mets aux voix le sous-amendement n° 4.

Je mets aux voix l'amendement n° 2, modifié.

Je constate que cet amendement et le sous-amendement qui l’a modifié ont été adoptés à l’unanimité des présents.

Je mets aux voix l'article 1er, modifié.

Avant de mettre aux voix l’ensemble du projet de loi organique, je donne la parole à Mme Anne-Marie Payet, pour explication de vote.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, depuis plusieurs semaines, le Sénat s’est engagé dans une série de travaux législatifs d’importance pour assurer une plus grande stabilité des institutions des collectivités d’outre-mer.

Le présent projet de loi organique s’inscrit clairement dans cette filiation. Il est la réponse à l’appel que nous a lancé le congrès de la Nouvelle-Calédonie par sa résolution du 1er avril dernier.

La crise institutionnelle, qui s’est superposée à la crise politique de l’affaire du drapeau de la Nouvelle-Calédonie, a mis en exergue certaines difficultés induites par l’articulation du principe de collégialité avec la nécessaire continuité des missions de l’exécutif local.

Cette actualisation de la loi organique du 19 mars 1999 ne remet pas en cause les principes de collégialité et de proportionnalité qui régissent le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Le présent projet de loi vise précisément à concilier le principe de continuité de l’État avec la nécessité d’assurer un minimum de stabilité au gouvernement calédonien. Il ne remet donc pas en cause le désormais fameux « consensus océanien », défini lors de la conclusion de l’accord de Nouméa de 1998.

Je tiens tout particulièrement à saluer, au nom des sénateurs centristes, le travail réalisé par la commission des lois, notamment par son excellent rapporteur, Christian Cointat, qui a très justement mis en relief le caractère spécifique du principe de collégialité dans le fonctionnement du gouvernement calédonien. Ce principe est fondamental pour la légitimité de ce gouvernement, dans le respect de l’accord de Nouméa.

Pour toutes ces raisons, nous voterons ce texte dans la rédaction proposée par la commission des lois.

Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi organique.

En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici le résultat du scrutin n° 246 :

Nombre de votants337Nombre de suffrages exprimés336Majorité absolue des suffrages exprimés169Pour l’adoption336Le Sénat a adopté.

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au jeudi 16 juin 2011, à neuf heures trente, à quatorze heures trente et le soir :

1. Projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne relatif à la restauration du patrimoine architectural de la ville de L’Aquila (Procédure accélérée) (n° 534, 2010-2011).

Rapport de Mme Bernadette Dupont, fait au nom de la commission des affaires étrangères (n° 606, 2010-2011).

Texte de la commission (n° 607, 2010-2011).

2. Deuxième lecture du projet de loi, adopté avec modifications par l’Assemblée nationale, relatif aux droits et à la protection des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge (n° 566, 2010-2011).

Rapport de M. Jean-Louis Lorrain, fait au nom de la commission des affaires sociales (n° 589, 2010-2011).

Texte de la commission (n° 590, 2010-2011).

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.