Nous renouvelons nos félicitations à M. Jean-Jacques Hyest pour sa nomination au Conseil constitutionnel. Il sera remplacé au sein de notre commission par M. Alain Vasselle, sénateur de l'Oise. Nous lui souhaitons une cordiale bienvenue au sein de notre commission.

Je salue l'ambassadeur de Hongrie en France, M. György Károlyi. Vous êtes diplômé de l'Institut d'études politiques de Paris et titulaire d'un diplôme de droit public de la faculté de droit de Paris. Vous avez travaillé dans le secteur aéronautique puis dans le secteur automobile. Vous connaissez bien notre pays et parlez parfaitement le français. Merci d'avoir accepté notre invitation.

L'Union européenne est confrontée à une crise migratoire de très grande ampleur. Nous nous sommes focalisés sur la Méditerranée centrale mais les Balkans représentent une voie d'accès privilégiée vers l'Allemagne et la Suède. La Hongrie, troisième pays de transit, est très exposée. Son gouvernement a pris des décisions dont la radicalité a pu choquer. Pouvez-vous nous en exposer le contexte ? Un programme européen a été décidé tendant à une plus juste répartition des migrants ; le Conseil Justice et affaires intérieures (JAI) du 22 septembre a adopté à la majorité qualifiée le principe d'une répartition volontaire des migrants présents en Grèce et en Italie. La Slovaquie, la Hongrie, la Roumanie et la République tchèque ont manifesté leur opposition. Le sort des 54 000 réfugiés présents en Hongrie a été réservé. Vous nous exposerez la position de la Hongrie dans cette négociation difficile. Les États européens doivent unir leurs forces pour que les demandes d'asile soient prises en compte dans de bonnes conditions. Schengen s'appuie sur deux piliers, la libre circulation et le contrôle effectif des frontières extérieures. L'un ne va pas sans l'autre. Quelles réflexions vous inspire cette situation ?

J'ai l'habitude de parler sans notes, mais en votre honneur, et pour mettre en ordre mes idées, j'ai préparé un texte liminaire. C'est un grand honneur pour moi d'être ici pour parler de la Hongrie, mon pays d'origine, devant la commission des Affaires européennes du Sénat de la République française, mon pays d'adoption. Je voudrais d'abord vous donner quelques indications sur l'esprit dans lequel le gouvernement hongrois mène sa politique, en particulier sur son attachement à l'Union européenne. Je pourrais même dire que tout ce que nous faisons et disons en ce moment en matière de politique migratoire n'est pas propre à la Hongrie, mais se fait au nom de l'Europe et dans son intérêt bien compris - du moins tel que nous le voyons.

La frontière de la Hongrie avec la Serbie est triple : frontière d'État, frontière de l'Union européenne, frontière de Schengen. Cette triple qualité nous impose une triple responsabilité. En tant que frontière extérieure de la zone Schengen, nous sommes tenus, aux termes de la Convention, de la contrôler et de la sécuriser. C'est le corollaire évident de l'ouverture totale des frontières intérieures. La Convention précise d'ailleurs que les contrôles provisoires aux frontières intérieures ne sont autorisés qu'en cas de défaillance grave aux frontières extérieures. C'est pour mettre fin à cette défaillance grave et éviter autant que possible le rétablissement des contrôles intérieurs que nous avons la responsabilité d'assurer, pour compte commun, le contrôle effectif de la frontière extérieure. Notre appartenance à l'espace Schengen fait aussi de nous une partie prenante aux règlements de Dublin. En tant que frontière de l'Union européenne, nous sommes tenus d'enregistrer toute personne se présentant à nos frontières selon les procédures communautaires en vigueur. Nous l'avons fait aussi scrupuleusement que possible. En tant que frontière d'État, nous avons la responsabilité souveraine de connaître l'identité des personnes qui sont présentes, à un titre ou à un autre, sur notre territoire. Qu'il appartienne ou non à l'Union européenne, un État qui est incapable de contrôler sa frontière et qui ne sait pas qui se promène chez lui n'est pas un État.

Cette triple responsabilité a été mise à rude épreuve par le flux migratoire auquel nous assistons. Le contrat de confiance tacite qui sous-tend les accords de Schengen et de Dublin a volé en éclats. Ceux-ci reposaient en effet sur un contrat de confiance entre les États qui supprimaient tout obstacle physique le long de leurs frontières et les entrants, dont on supposait de bonne foi qu'ils emprunteraient les points de passage officiels, appelés postes-frontière, pour pénétrer dans le pays. Or ce contrat de confiance a été rompu par le passage massif et désordonné de milliers de migrants par la « frontière verte ». Aucun pays ne peut assister sans réagir au franchissement illégal de sa frontière par des milliers d'individus dépourvus des papiers nécessaires, sinon de tout papier. Pendant les six premiers mois de l'année, nos forces de police ont dû battre la campagne pour appréhender les migrants et les diriger vers les centres d'enregistrement prévus par les règlements communautaires. Nous en avons enregistrés près de 200 000, soit pratiquement 100 % des entrants par la frontière serbe.

Voyant que le flux ne tarissait pas et constatant l'absence de réaction et de mesure efficace à l'échelle européenne pour sécuriser notre frontière extérieure, nous avons été contraints de passer à la vitesse supérieure en procédant à une sécurisation physique, par la pose d'une barrière de barbelés, assortie de mesures d'accompagnement législatives, pour empêcher l'entrée sur le territoire de l'Union hors des points de passage officiels. Contrairement à ce que la presse a communiqué, la frontière hongroise n'a jamais été fermée : ni Rideau de fer, ni mur de Berlin, les postes-frontières ont toujours été ouverts et le restent. Tous ceux qui souhaitent pénétrer dans le pays, y compris les migrants, sont invités à s'y présenter. Si les migrants préfèrent tenter la clandestinité, nous n'y pouvons rien.

Nous sommes dans l'inconfortable situation d'avoir cette frontière extérieure, contrairement aux pays enclavés dans l'espace Schengen. Mais nous souhaitons affirmer très clairement que ce que nous faisons, nous ne le faisons pas en tant que Hongrie, mais en tant qu'État membre de l'Union européenne. Si nous ne le faisions pas, on nous en ferait le reproche légitime. Nous voulons rester dans l'espace Schengen et n'avons aucune intention d'en sortir, car nous considérons ses acquis comme un des grands progrès de l'intégration européenne. C'est pourquoi nous trouvons singulier qu'un pays membre de l'Union puisse être critiqué, et avec une telle violence, pour respecter à la lettre - qui plus est, pour compte commun - les prescriptions des conventions européennes qui l'engagent. En outre, si nous ne le faisions pas, le problème se reporterait en 48 heures à la frontière autrichienne. Je pense que nos amis autrichiens et tous ceux des pays situés plus en aval, comme l'Allemagne ou la Suède, sont bien contents de s'en trouver à l'abri grâce à nous.

L'Europe, le monde, font face depuis quelques années à un flux migratoire sans précédent. Nul n'est en mesure d'évaluer le nombre des migrants potentiels, d'identifier leurs pays d'origine présents ou futurs, ni de déterminer leur identité ou leur qualité : réfugiés persécutés relevant de la Convention de Genève ou migrants économiques. Toutes les prévisions faites sur ces différents points sont révisées à la hausse dès le lendemain.

La Hongrie est, avec l'Italie, l'un des deux pays d'entrée. Pour l'Italie, c'est par la mer ; pour la Hongrie, par la terre ferme. Ces deux circuits se complètent selon ce que les passeurs jugent le plus approprié. Toutefois, la destination souhaitée par les migrants n'est ni la Hongrie, ni l'Italie, mais les pays du nord de l'Europe : l'Allemagne, la Suède, le Royaume-Uni. Le problème est bien évidemment européen. Or la position des différents pays de l'Union, aux vécus et à l'histoire si différents, ne peut pas être unique. Quelle unité de vue peut s'établir entre un pays comme la France qui, pour des raisons historiques liées à son passé colonial, a une forte et grande tradition d'accueil et la Hongrie qui n'a jamais colonisé personne mais, au contraire, n'a cessé d'être dominée par d'autres ? Entre l'Allemagne, où règne le plein-emploi, et l'Espagne, où le taux de chômage avoisine les 20 % ? Les pays de l'Union savent se rassembler unanimement sur de très nombreux points. La Hongrie a toujours été loyale. Face au phénomène migratoire, l'Europe doit avoir le courage de reconnaître sa diversité et d'en tenir compte ouvertement. Dénoncer l'Europe « à la carte », c'est imposer à tous le point de vue de certains, une attitude coercitive dans laquelle nous ne reconnaissons pas notre idée de l'Europe. Nous ne portons pas de jugement sur l'approche des pays plus favorables que nous à une acceptation bienveillante du phénomène migratoire. Nous disons simplement que cette approche ne correspond pas à la position de notre gouvernement, ni à celle du peuple hongrois, consulté sur ce point. Nous ne voyons pas au nom de quelle valeur européenne on pourrait nous reprocher de l'affirmer.

À l'échelle européenne, nous tirons la sonnette d'alarme : faites attention au risque de déstabilisation de nos sociétés. Cela n'a rien à voir avec l'opposition entre chrétiens et musulmans, ni avec une quelconque xénophobie, qualificatif dont la presse nous affuble avec une délectation que nous n'apprécions que modérément. Ce sont les chiffres auxquels nous avons affaire qui font voler en éclats tous les bons sentiments. Il arrive un moment où nos sociétés ne peuvent pas supporter un apport aussi massif et soudain de populations exogènes. Nous le disons depuis des mois. On nous a cloués au pilori, or il y a quelques jours, le vice-chancelier d'Allemagne, M. Sigmar Gabriel, président du Parti socialiste allemand, peu suspect de xénophobie, a fait une déclaration exactement dans les mêmes termes, dénonçant « un risque de déstabilisation de la société allemande ». Certaines évidences commencent à être reconnues, ce dont nous nous réjouissons.

Nous sommes sans doute plus petits et moins riches que beaucoup d'autres pays d'Europe, mais nous pouvons néanmoins avoir des idées de solutions à une situation qui a pris le monde entier à contrepied. Ces propositions ont été présentées par notre premier ministre, M. Orban, au dernier Conseil européen, puis à l'Assemblée générale des Nations unies. Elles tiennent en six points : l'aide de l'Union à la protection des frontières de la Grèce - la proposition de volontaires à la frontière extérieure de la Grèce a été rejetée par le Conseil au motif que ce serait une atteinte à la souveraineté ; le tri entre les migrants économiques et les réfugiés hors de l'espace Schengen, dans des hotspots - certains sont déjà mis en place au Pirée et à Lampedusa ; une définition précise des pays sûrs, incluant la Grèce et de la Turquie ainsi que des candidats à l'Union dont la Serbie et la Macédoine ; l'augmentation par chaque État membre de 1 % de sa contribution pour financer un fonds destiné à gérer le phénomène migratoire et sécuriser les frontières de l'Union ; la conclusion de partenariats avec les pays incontournables comme la Turquie, qui accueille la masse la plus importante de réfugiés, et la Russie, après son intervention militaire dans la région ; la discussion de la question au niveau mondial et pas uniquement européen. Les migrants viennent de Syrie, d'Irak, d'Afghanistan, du Pakistan, d'Afrique - il y a des gisements en Somalie, au Kenya. Il n'y a aucune raison pour que l'Europe soit la seule à prendre en charge ces flux migratoires, l'ONU doit participer.

La Hongrie a la conviction de mener une politique de bon sens, responsable, qui ne lui vaut pas que des avantages mais doit être menée dans l'intérêt de l'Europe. Si nous ne nous gênons pas pour dire ce que nous pensons, ce n'est pas dans un esprit de bravade ou de distanciation présomptueuse, mais pour déposer dans la corbeille du débat européen un certain nombre de considérations, dont l'avenir nous dira si elles étaient justifiées ou non. Cela nous semble être le b.a.-ba du débat démocratique. Nous avons la ferme conviction de jouer aujourd'hui, au sein de l'Europe, le rôle que l'histoire et la géographie nous ont donné en partage. Je vous remercie et suis prêt à aborder bien d'autres points.

Merci. Cette question centrale fera l'objet du prochain Conseil européen. Les moyens de l'agence Frontex seront augmentés, comme nous le réclamions, et l'instauration de garde-côtes et des garde-frontières européens est évoquée. Le phénomène migratoire pose problème par son ampleur et sa durée. Si la procédure Dublin semble remise en question, ayant prouvé son inefficacité, il faut être très vigilant sur les principes de Schengen.

Merci de votre exposé sur le point de vue hongrois, qui reflète une grande connaissance des arguments qui touchent les Français. Vous n'évoquez pas la cause de l'exode depuis la Syrie et l'Irak, qui ne peut être traité comme relevant du phénomène migratoire global : ces gens fuient une situation de danger, presque de génocide ! La Turquie, la Jordanie, le Liban prennent en charge trois ou quatre fois plus de réfugiés que l'ensemble de l'Union européenne. Si l'Union européenne n'est pas capable de faire ce que fait le Liban, c'est une déstabilisation plus grande encore qui nous attend.

À une époque, la Hongrie recevait plus de personnes que l'Italie, mais on n'en parlait pas. Elle a respecté le règlement de Dublin du début à la fin, contrairement à l'Italie ou à la Grèce. Reste à savoir si c'était le meilleur choix, en termes d'image... La Hongrie ne respecte en revanche pas totalement les autres règles. Elle est hors des clous de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Combien de demandes d'asile sont-elles accordées au bout du compte ? Quid des recours ?

Les affiches en hongrois prétendent s'adresser aux réfugiés mais sont manifestement destinées aux Hongrois. On exploite la situation pour des raisons de politique intérieure, ce n'est pas correct vis-à-vis de l'angoisse de gens qui arrivent parce qu'ils n'ont pas le choix. Des barbelés sur les plages grecques entraîneraient encore plus de drames. Quant à dire que la Turquie est un pays sûr... On ne peut fermer les yeux sur sa situation intérieure !

Monsieur l'Ambassadeur, vous êtes sympathique, parlez impeccablement français, mais vous êtes le représentant du gouvernement de M. Orban. Votre démonstration a été très habile, mais il faut faire savoir dans votre pays que l'image qu'il donne par son attitude n'est pas bonne. On peut toujours dire que la Grèce doit protéger ses frontières, mais comment installer des barbelés autour de milliers d'îles ?

Le problème est à la source de ces migrations. Nous devons nous interroger, dans l'Union européenne, sur notre volonté d'imposer nos standards partout dans le monde en jouant les apprentis sorciers, au risque de déstabiliser des pays, des régions entières.

La Hongrie n'a jamais colonisé personne, dites-vous ? On a entendu des versions différentes en Roumanie et en Slovaquie.

Pour l'instant, le parti populaire européen (PPE), dont M. Orban est membre, protège la Hongrie malgré ce qui y est fait en matière constitutionnelle ou en matière de presse. Je ne pratique pas la langue de bois. Les images que nous avons vues ont choqué. L'Union européenne, ce ne sont pas des personnes jetées à terre ou bousculées. Si la Hongrie n'est pas responsable de sa situation géographique, elle a un avantage par rapport à l'Allemagne ou à la France : personne ne veut y rester. Elle n'est qu'un lieu de passage pour des réfugiés qui savent qu'ils n'y sont pas les bienvenus. L'installation d'un mur de barbelés ne fait que déplacer le problème : on passe par la Croatie ou la Slovénie. Je reconnais que vous respectez formellement les règles de Schengen. Saluons l'attitude de la Serbie qui traite dignement les réfugiés sans être membre de l'Union européenne, et espérons qu'il en sera tenu compte dans le processus d'adhésion.

La Hongrie a été un grand pays mais son orientation politique actuelle donne une piètre image d'elle. C'est le choix du peuple hongrois, certes. Je me souviens d'un discours de M. Orban en 2011 à Budapest, devant la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) - il y était allé très fort !

Vous pourriez très bien gérer la situation comme les autres, sans donner à voir ces gens marchant le long des autoroutes... On est loin de l'empire austro-hongrois ! J'ai parlé un langage de vérité. La France n'est pas parfaite, mais votre pays est un peu borderline !

Je vous remercie très chaleureusement, monsieur l'ambassadeur, pour vos propos équilibrés. On sent que vous aimez la France. J'ai eu l'honneur, en tant que maire de Strasbourg, d'accueillir les Hongrois dans l'Union européenne. C'était un grand bonheur que l'Europe centrale rejoigne l'Europe démocratique, avec la volonté de se respecter et de dessiner des axes stratégiques communs.

Face au terrible défi des migrants, il est plus confortable d'être au centre de la zone Schengen qu'à ses frontières, en effet. Au sein du parti que je représente, Les Républicains, vos propositions ont fait l'objet d'un accord, notamment l'idée de deux piliers : la générosité envers les migrants qui fuient la violence, et la rigueur dans la gestion de ces migrations. Les hotspots ne peuvent être installés sur un autre territoire que celui de l'Union européenne. Nous n'avons pas d'Ellis Island. Comment épauler les maillons faibles que sont Grèce et l'Italie, techniquement, humainement, financièrement ? Comment renforcer Schengen ? Se pose aussi la question des pays sûrs, dont chaque État a dressé une liste différente. La charge financière doit être mutualisée. Certains éléments sont communs, d'autres, comme la relation à la Turquie, doivent être discutés dans le respect des autorités politiques et des convictions de chacun. Quelles discussions, quelles avancées concrètes sont possibles, dans un processus européen souvent long ? Quel est l'état de l'opinion publique hongroise à propos de l'Europe et de son avenir ? J'ai longtemps travaillé sur le TGV Est, maillon du Paris-Budapest : c'était une formidable ouverture que de relier ce pays désormais amarré à l'Union européenne.

J'insiste sur les deux piliers que sont la générosité vis-à-vis de migrants persécutés dans leur pays et la grande fermenté aux frontières extérieures. Pouvez-vous nous donner des détails sur la façon dont vous garantissez la frontière extérieure de Schengen ? Au-delà du mur de barbelés qui défraie la chronique, comment les postes-frontières fonctionnent-ils ? Quels contrôles mènent-ils ? On sait que techniquement, ces contrôles sont à géométrie variable selon les pays. Prenez-vous les empreintes ? Depuis l'érection du mur, le nombre de passages quotidiens est-il toujours compris entre 8 000 et 9 000 ? Comment les flux sont-ils traités ?

Monsieur Leconte, l'exemple du Liban est souvent cité. C'est plutôt un contre-exemple : à force de recevoir une quantité incroyable de migrants, il est au bord de l'implosion. La Turquie est un pays majeur, qui accueille environ deux millions de réfugiés sur son sol. J'ai été atterré d'apprendre qu'au moment même où le secrétaire général des Nations unies, Ban Ki-moon, prônait la générosité envers les migrants à la tribune de l'ONU, le programme alimentaire mondial (PAM) diminuait de 90 % son financement aux camps turcs ! Il y a un défaut de cohérence. La première nécessité, si l'on veut stabiliser les camps de réfugiés, est d'y assurer des conditions décentes, ce qui n'est pas possible avec une telle diminution du financement du PAM.

Beaucoup de réfugiés viennent de Syrie, qui est un pays en guerre, mais nous enregistrons aussi beaucoup de gens venus d'Irak, du Pakistan, d'Afghanistan, des zones certes déstabilisées mais où leur vie n'est peut-être pas en danger. Les réfugiés qui fuient la Syrie craignent pour leur vie. Ils passent ensuite par la Turquie, puis par la Grèce, par la Macédoine, la Serbie. Tous ces pays sont sûrs. Ils ne fuient plus les persécutions mais poursuivent un autre objectif. À quel moment un réfugié politique devient-il un migrant économique ? Ils estiment qu'en Allemagne ou en Suède, les allocations ou les conditions sont très supérieures à ce que la Hongrie ou la Serbie peuvent leur offrir.

Le règlement de Dublin, que nous respectons, ne fonctionne pas concrètement. Le mois dernier, certains pays ont prétendu renvoyer 20 000 migrants en Hongrie. Nous les attendons toujours. Les personnes concernées, inscrites sur des listes, se sont égayées dans la nature au lieu de se présenter à la gare en Allemagne.

Vous évoquez les affiches en hongrois. Nous sommes en Hongrie. Croyez-vous vraiment que les migrants ne les comprennent pas ? Les téléphones sont équipés de logiciels de traduction, les passeurs sont là. Les migrants ont parfaitement compris le message.

Lorsqu'un migrant se présente à la frontière hongroise, on l'enregistre en lui demandant de décliner son identité, en prenant sa photo ainsi que ses empreintes digitales pour la base de données Eurodac. Ensuite, le migrant doit dire s'il dépose une demande d'asile, ce qu'ils font tous, sous peine d'être renvoyés à la frontière. Aucun migrant ne souhaitant rester en Hongrie et les centres d'accueil étant ouverts, il disparaît avant même que sa demande ne commence à être instruite. Si nous accordons très peu de demandes d'asile, c'est que les intéressés ne sont plus là : 95 % des dossiers sont clos pour cause de disparition de l'intéressé, qui est peut-être déjà dans un camion frigorifique à la frontière autrichienne.

La courbe du nombre de migrants du 1er septembre au 15 octobre montre une montée en régime, jusqu'à 10 000 personnes par jour, juste avant l'érection de la clôture. Puis leur nombre a été très bas pendant trois jours, le temps pour les passeurs de réfléchir à un nouveau circuit, par la Croatie. Il a repris ensuite, à un rythme de 7 000 à 8 000 personnes par jour. Désormais, seules quelques dizaines de personnes par jour traversent la frontière avec la Serbie, par les points de passage officiels. La Croatie, en tant que membre de l'Union européenne - mais non de Schengen - est tenue d'enregistrer les réfugiés. Nous estimons qu'ils l'ont été et les installons dans des trains jusqu'à la frontière autrichienne, qu'ils franchissent à pied. Ils sont alors pris en charge par les Autrichiens et installés dans d'autres trains, pour Vienne ou Munich. Tout dépend de la bonne volonté des Autrichiens et des Allemands. Quand ils y mettront un coup d'arrêt, il faudra bien agir à la frontière croate...

Il est évident que le problème doit être traité à la source. Les images choquantes sont savamment choisies par une certaine presse. On pourrait en trouver de tout aussi choquantes à Calais ou en Allemagne, où l'on met le feu à des centres d'hébergement.... C'est hélas inévitable.

Quel est l'enregistrement effectif des migrants à la frontière croate ?

La Croatie doit enregistrer tous les migrants.

Oui, mais quelle est la proportion de migrants réellement enregistrés ? 20% des flux ?

Demandez aux Croates : en tant que membre de l'Union, ils sont tenus d'enregistrer tout le monde, comme nous le faisons, nous, à la frontière serbe.

Qui traiter avec générosité, qui avec rigueur ? Toute la difficulté est là. Il faut être généreux envers les réfugiés et les persécutés. La Hongrie respecte la Convention de Genève, à condition de préciser quelles populations en relèvent : cela concerne-t-il 50 %, 60 %, 90 % des migrants ? Ce n'est pas réglé. « Rigueur envers les autres » : tout réside dans cette phrase, véritable bombe à retardement. Des centaines de milliers de personnes ne seront pas reconnues comme réfugiés. Peut-on leur montrer la porte ? Quel homme politique aura le courage de les renvoyer massivement vers des pays instables ? On n'arrivera jamais à faire la distinction.

L'opinion publique hongroise est en phase avec la position du gouvernement, et le sujet dépasse les clivages partisans : l'opposition de gauche est profondément divisée et même silencieuse, car tous les sondages montrent que son électorat est favorable à la politique du gouvernement en matière d'immigration.

On parle souvent d'un pseudo-euroscepticisme hongrois. Les sondages - hongrois ou Eurostat - montrent que la Hongrie est l'un des pays les plus attachés à l'Union européenne - avec un taux de 55 à 60 % supérieur à la moyenne européenne ou aux chiffres français. Certes, les Hongrois sont plus réservés sur le fonctionnement de l'Union européenne, mais moins que la moyenne communautaire.

Merci, Monsieur l'Ambassadeur, pour ces explications. Notre pays a tant donné de leçons que je n'en rajouterai pas. Je ne voudrais pas donner l'impression que nous portons un jugement de valeur sur la politique de votre pays - c'est la sienne. Vous avez rappelé avec élégance et nuance l'attitude contradictoire de notre pays envers l'étranger : un tel niveau de contradiction, des résultats aussi décevants, à l'origine de profondes déchirures dans la société française, nous interdisent de prétendre donner des leçons à la Hongrie, qui est et restera un grand pays.

Deux préoccupations déchirent la société européenne : la lutte contre l'immigration qui inquiète l'Europe du Sud, alors que l'Europe du Nord est plus partagée, et la relation à la Russie, qui inquiète - à juste titre ou non - l'Europe du Nord et de l'Est. Nous devons avoir une position commune sur ces deux sujets. Pensez-vous que ces sujets sont liés et qu'ils ont un impact sur la difficulté de l'Europe à avoir une position commune ?

Quels sont les chiffres de l'immigration en Hongrie avant ces événements, à titre de comparaison ?

Négligeables, la Hongrie n'est pas un pays d'immigration.

Merci pour ces précisions qu'on ne trouve pas dans les médias français. Cessons de vouloir imposer notre vision politique, notre pensée unique à tous, avec les conséquences que l'on constate aujourd'hui au Moyen-Orient. Comme si la démocratie pouvait s'imposer par les armes ! Il faudrait que certaines instances européennes comme la Cour européenne des droits de l'Homme cessent de chercher à uniformiser ce qui se passe dans les États-membres : elle avait exigé qu'on enlève les croix dans toutes les écoles d'Italie, puis de Pologne, etc. De quoi se mêle-t-elle ? C'est toujours le plus fort qui uniformise et impose son point de vue, d'abord politique, puis moralisateur, enfin économique - ce qui semble être l'objectif final. Voyez le projet de traité transatlantique entre les États-Unis et l'Europe qu'on veut transformer en deuxième Mexique... Je salue l'effort de la Hongrie pour concilier son histoire, sa personnalité profonde et son appartenance européenne.

Quelle est la relation de votre pays avec la Slovénie sur ces sujets ? En tant que présidente du groupe d'amitié France-Slovénie, j'ai rencontré récemment l'ambassadeur, qui se dit serein...

Les positions de Viktor Orban sur les minorités et sur les migrants ne se rapprocheraient-elles pas de plus en plus de celles de Vladimir Poutine, ainsi que le remarquent certains analystes ?

Parler de rapprochement avec Vladimir Poutine n'est pas la bonne manière d'aborder nos relations avec la Russie. La Russie est un pays incontournable - on comprend pourquoi - pour rechercher une solution. Nous ne faisons pas preuve d'un amour immodéré pour Poutine mais de réalisme bien compris. L'Union européenne a de nombreux problèmes avec la Russie, mais on ne peut l'exclure du débat. Nous avons une relation économique avec la Russie, et une forte dépendance gazière. Nous souhaiterions réduire cette trop grande dépendance, et serions ravis que l'Union européenne nous propose des alternatives. En attendant, nous faisons affaire avec la Russie. Il ne faut pas y voir un « amour charnel » pour Poutine. Nous commerçons à 80 % avec l'Union européenne.

J'ai rencontré le nouvel ambassadeur slovène. Il n'est pas question de barrière entre nos deux pays. La Slovénie est membre de l'espace Schengen. Nos polices coopèrent de manière préventive en menant des rondes, même si la frontière reste évidemment ouverte.

Depuis la chute du rideau de fer, la déchirure entre l'Est et l'Ouest de l'Europe n'existe plus. Y a-t-il désormais de nouvelles lignes de fracture Nord-Sud ? À 28 États membres, il est normal que se dessinent des lignes de fractures thématiques, ponctuelles, en fonction des problèmes et des situations respectives des différents pays. Les fractures internes à l'Union doivent être assumées. Attention à l'illusion d'optique : pour être forte, l'Europe n'a pas besoin d'être unanime sur tous les thèmes. Ce serait une unanimité de façade, qui plus est irréaliste. Une Union européenne forte doit assumer sa diversité. Nous trouverons d'autant plus facilement des solutions conjointes que toutes les sensibilités seront respectées, alors qu'une position imposée par la force susciterait le rejet.

Merci beaucoup, Monsieur l'Ambassadeur, pour la qualité de vos réponses. Votre fondation « Joseph Károlyi » a contribué à l'ouverture européenne de la Hongrie. Vous êtes ici chez vous, revenez quand vous le souhaitez.

Merci, je serai ravi de donner suite à vos invitations.

La Commission européenne a présenté, le 19 mai 2015, une communication et une proposition de révision de l'accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » destinés à moderniser la procédure législative et à mieux évaluer les attentes des citoyens et des entreprises européens à l'égard de la réglementation de l'Union européenne. Il s'agit de mettre en avant une « Union du changement démocratique » comme l'avait annoncé Jean-Claude Juncker lors de son investiture. Le programme de travail pour 2015 avait pour partie traduit cette ambition dans les faits en préconisant une rationalisation de l'activité législative. Celle-ci doit notamment être axée sur l'évaluation des textes en cours d'examen et le resserrement de l'action législative. Nous avions salué cette ambition en janvier 2015, en adoptant une proposition de résolution européenne.

Nous appelions à aller plus loin en ce qui concerne l'association des parlements nationaux à l'élaboration de la norme européenne. Le dialogue politique entre les parlements nationaux et la Commission européenne tel que conçu en 2005 doit être modernisé. Nous espérions beaucoup, à ce titre, de ce nouveau programme « Mieux légiférer ».

L'autre axe de travail de la Commission concerne en effet la transparence du processus législatif.

La communication de la Commission européenne comme la proposition de révision de l'accord interinstitutionnel s'attardent ainsi sur la question de la compétence d'exécution qui lui est attribuée par les Traités. Celle-ci lui permet d'adopter les fameux actes délégués et les actes d'exécution. Les actes délégués complètent ou modifient certains éléments non essentiels d'un acte législatif. Ce type de texte, qui relèverait en France du domaine réglementaire, est méconnu par nos concitoyens. Ils sont pourtant parfois plus importants que les directives elles-mêmes.

Merci. Ce rapport est technique mais fondamental. Vous pouvez relayer ces informations dans vos départements. L'accent mis sur les PME et la nomination d'Edmund Stoiber, ancien Ministre-Président de la Bavière, comme président du groupe de haut niveau sur les charges administratives vont dans le bon sens, car ils généreront les économies que réclament les industriels. Mais cela prendra du temps.

Je félicite nos deux rapporteurs pour cette initiative. Dans le point 12, vous proposez que le Sénat « juge positivement le projet de la Commission européenne de rendre plus transparente la procédure entourant l'adoption d'actes au titre de ses compétences d'exécution ». Je m'interroge sur l'étendue de cette transparence. Selon le Conseil d'État, les multiples conventions ratifiées à la sauvette en commission et en séance ont une forte incidence jurisprudentielle sur le droit national. On peut alors s'interroger sur l'impact de l'accord commercial entre le Canada et l'Union européenne (CETA) et du traité transatlantique (TTIP), et demain sur les négociations avec la Chine - notamment si elle acquiert le statut d'économie marchande à l'Organisation mondiale du commerce. La Commission européenne peut-elle négocier dans une telle opacité ? On ne sait jamais si ces accords sont simples ou mixtes. Les négociations de grands traités doivent être plus transparentes, afin que la Commission n'outrepasse pas son mandat et qu'il n'y ait aucun accord mixte sans accord des États-membres. Les mandats et les marges de négociation doivent être plus limités afin d'éviter des rapports de forces discutables.

La Commission souhaite réaliser des études d'impact sur les transpositions nationales, mais il faudrait déjà qu'elle réalise des études d'impact nationales ! Je l'ai demandé pour le TTIP à Mme Malmström. Le TTIP ne donne que des évolutions globales de croissance et d'emploi. Comment rendre des comptes si en amont nous n'avons aucune visibilité sur son impact préalable dans chaque pays ? C'est un peu pervers.

La Commission souhaite améliorer les processus de consultation. On marche sur la tête : il n'y a aucune méthodologie des consultations en ligne, qui sont tantôt ciblées, tantôt non. Je dois être un des rares parlementaires à y participer, or ma réponse est noyée dans le flot. La représentativité doit être proche de zéro. Ainsi, sur le mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États (ISDS), un million de participants ont répondu ; et la Commission écrit un rapport de 170 pages pour dire que l'échantillon n'était pas représentatif ! Pour la consultation de la feuille de route sur l'Arctique, il y a eu 72 réponses dont 12 extra-européennes, et la Commission en tire des enseignements en éditant des graphiques ! Qui plus est, la consultation n'est souvent pas fondée sur des recommandations du Parlement ou du Conseil. Le plus souvent, c'est une Direction qui donne sa propre orientation, sélectionne les questions et les réponses qu'elle souhaite. Dans le cas de l'Arctique, elle n'a pas tenu compte des neuf textes qui avaient été avalisés par le Parlement européen et la Commission ! Je constate également que l'Eurobaromètre est utilisé de plus en plus rarement et de façon assez délétère. Il faudrait davantage de surveillance.

M. Alain Delcamp, ancien secrétaire général de la Présidence du Sénat, avait dénoncé dans un rapport cette architecture baroque et plaidé pour que le trilogue devienne un quadrilogue intégrant les parlements nationaux. C'est une piste à suivre. Nous devons mieux nous coordonner avec le Parlement européen, notamment en ce qui concerne le carton vert.

Les députés européens sont un peu crispés sur ce point...

Il serait tactiquement intéressant de les associer à ces initiatives parlementaires, pour ne pas déshabiller totalement le Parlement européen.

Nous avons fait oeuvre de coproduction législative dans le dossier agricole avec le député européen Michel Dantin ; nous pourrions davantage travailler dans cet esprit, afin d'éviter les crispations de part et d'autre.

On peut légitimement demander que les parlements nationaux aient plus de poids. Mais nous n'aurons les études d'impact du TTIP qu'a posteriori. Nos informations proviennent des organisations professionnelles. À propos de l'impact des différentes normes adoptées sur une politique donnée, Michel Dantin nous avait transmis les conclusions du Conseil économique et social européen sur les adaptations de la PAC. Elles sont si nombreuses que la PAC en perd son caractère commun.

Oui, elle se détricote.

La France a fait du recouplage pour faire plaisir à ses agriculteurs - que je connais bien -, mais ce n'est pas vraiment l'esprit de la PAC qui doit reposer sur des bases communes. Il faut trouver une ligne d'équilibre avec les institutions européennes. Oui à des initiatives, mais des études d'impact doivent être réalisées en amont.

En commission du développement durable, j'ai dénoncé hier une approche de moins en moins communautaire et source de distorsions lors d'un débat sur l'importation de biotechnologies vertes. Attention à ne pas renationaliser des politiques qui ont été des ciments de la construction européenne.

Absolument. La PAC date de 1958.

Le point 12 de la proposition de résolution aurait pu être formulé plus fermement : il y a des marges de progrès sur la transparence, notamment quand la Commission négocie seule des traités.

C'est vrai, mais ce texte constitue déjà une avancée, et nous faisons un peu pression. Vous avez raison sur le fond.

Il faudra juger à long terme.

La Commission Juncker fait progresser les textes, notamment celui sur la protection des données, qui devrait enfin aboutir.

Nous avons d'ailleurs demandé à Simon Sutour d'avancer sur son rapport car nous recevrons le 25 novembre le commissaire européen chargé du marché numérique unique, M. Andrus Ansip.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne suivante, ainsi qu'un avis politique qui en reprend les termes et qui sera transmis à la Commission européenne.

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu l'article 12 du Traité sur l'Union européenne (TUE),

Vu les articles 288, 290 et 291 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE),

Vu le protocole n°1 sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne, annexé au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

Vu la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil : Proposition d'accord interinstitutionnel relatif à l'amélioration de la règlementation (COM (2015) 216 final),

Vu la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions : Améliorer la réglementation pour obtenir des meilleurs résultats - un enjeu prioritaire pour l'Union européenne (COM (2015) 215 final),

Salue la volonté de la Commission européenne de mieux associer les citoyens européens à l'élaboration de la législation de l'Union européenne ;

Reconnaît l'intérêt d'une évaluation systématique de la législation existante et sa refonte dans le cadre du programme REFIT ;

Partage les objectifs de transparence poursuivis par la Commission européenne ;

Appuie l'ambition de la Commission européenne de mieux analyser l'impact des projets d'actes législatifs européens ;

Juge positivement le projet de la Commission européenne de rendre plus transparente la procédure entourant l'adoption d'actes au titre de ses compétences d'exécution ;

Regrette toutefois vivement que les propositions de la Commission européenne ne reconnaissent pas la spécificité du rôle des parlements nationaux et n'abordent pas la question du renforcement du dialogue politique avec eux ;

Rappelle qu'aux termes de l'article 12 du Traité sur l'Union européenne, les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l'Union ;

Estime en conséquence que les parlements nationaux doivent jouer un rôle actif dans l'élaboration de la législation européenne ;

Rappelle que les parlements nationaux ne peuvent exercer leur contrôle de subsidiarité sur les actes délégués et regrette que le recours à ce type d'acte ne soit pas appelé à être limité ;

Conteste le recours systématique aux analyses d'impact lors de la transposition des directives ;

Souligne qu'une telle démarche pourrait contredire les termes de l'article 288 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne définissant la directive ;

Fait valoir qu'elle pourrait porter atteinte aux principes de subsidiarité et de proportionnalité ;

Déplore qu'aucune proposition n'ait été faite afin de mieux encadrer la pratique des trilogues et souhaite que des mesures soient adoptées en vue de faciliter la publicité de leurs travaux ;

Demande à la Commission européenne d'appuyer les travaux de plusieurs parlements nationaux en vue de renforcer le dialogue politique et faire émerger un « carton vert » ou droit d'initiative, permettant à plusieurs chambres de proposer de nouveaux textes, des amendements, l'abrogation de normes existantes ou la révision d'actes délégués ou d'exécution ;

Estime que la proposition d'accord interinstitutionnel devrait reprendre la jurisprudence récente de la Cour de justice de l'Union européenne pour définir les conditions du droit de retrait par la Commission européenne des propositions législatives européennes ;

La réunion est levée à 10 h 40.