J'avais accepté d'être arrangeant à l'égard de l'Assemblée nationale et du Gouvernement sur le calendrier d'examen, en seconde lecture, de la proposition de loi visant à lutter contre les contenus haineux sur Internet, dite proposition de loi Avia : on ne m'y reprendra plus !

L'examen de cette proposition de loi, initialement prévu lundi dernier à l'Assemblée nationale, avait été reporté à hier soir. N'ayant pu m'opposer à ce que l'ordre du jour du Sénat prévoie son examen par notre assemblée ce jeudi, et le texte adopté par l'Assemblée nationale devant nous être transmis dans le courant de l'après-midi, j'avais accepté de convoquer notre commission ce soir à 18 h 30, tout en demandant au président du Sénat de protester contre les conditions d'examen de ce texte qui témoignent d'un certain mépris pour le Sénat. Dernier geste de bonne volonté : nous nous apprêtions à adopter un nouveau texte et non pas une question préalable.

Or, l'Assemblée nationale n'a pas été en capacité d'adopter son texte hier soir. Notre réunion de commission de ce soir est donc annulée et l'ordre du jour du Sénat devra être modifié. C'est sans doute une grande déception pour le Gouvernement qui comptait bien se targuer d'un texte adopté rapidement ! La semaine du 24 février est maintenant envisagée pour la seconde lecture au Sénat.

La commission soumet au Sénat la nomination de MM. Philippe Bas, Yves Détraigne, Mme Catherine Di Folco, MM. Didier Mandelli, Jean-Yves Leconte, Jean-Pierre Sueur et Arnaud de Belenet, comme membres titulaires, et de Mmes Agnès Canayer, Jacqueline Eustache-Brinio, Claudine Thomas, MM. Philippe Bonnecarrère, Éric Kerrouche, Mmes Maryse Carrère, Éliane Assassi, comme membres suppléants des éventuelles commissions mixtes paritaires réunies pour examiner les dispositions restant en discussion des projets de loi organique et ordinaire relatifs à l'article 13 de la Constitution.

Notre collègue Gisèle Jourda et les membres du groupe socialiste et républicain ont déposé une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les problèmes sanitaires et écologiques liés aux pollutions des sols qui ont accueilli des activités industrielles ou minières, et sur les politiques publiques et industrielles de réhabilitation de ces sols. Notre commission doit se prononcer sur la recevabilité de cette proposition de résolution, en vue de la prochaine réunion de la Conférence des présidents, qui devra donner acte de cette demande exercée au titre du droit de tirage des groupes politiques.

Ce texte respecte l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires : il n'a pas pour effet de reconstituer une commission d'enquête ayant achevé ses travaux depuis moins de douze mois et il porte sur la gestion des services publics. Je vous invite donc à constater sa recevabilité, sans qu'il soit nécessaire d'interroger la garde des sceaux.

Notre collègue Vincent Delahaye et plusieurs membres du groupe Union Centriste ont déposé une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur le contrôle, la régulation et l'évolution des concessions autoroutières. Notre commission doit se prononcer sur la recevabilité de cette proposition de résolution, en vue de la prochaine réunion de la Conférence des présidents, qui devra donner acte de cette demande exercée dans le cadre du droit de tirage des groupes politiques.

Ce texte respecte l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires : il n'a pas pour effet de reconstituer une commission d'enquête ayant achevé ses travaux depuis moins de douze mois et il porte sur la gestion des services publics. Je vous invite donc à constater sa recevabilité, sans qu'il soit nécessaire d'interroger la garde des sceaux.

La proposition de loi d'Emmanuel Capus et de plusieurs de ses collègues du groupe Les Indépendants - République et territoires a été déposée à la suite des élections européennes de mai 2019. Ce texte vise à mieux accompagner les maires dans la gestion de la propagande électorale, alors que beaucoup ont manqué de panneaux pour apposer les affiches des 34 listes de candidats.

L'obligation d'installer des panneaux électoraux remonte à une loi de 1914. Il s'agissait, déjà à l'époque, de garantir une certaine équité entre les candidats. Ces panneaux métalliques sont installés pour l'ensemble des scrutins, à l'exception des élections sénatoriales. Comme pour la tenue des bureaux de vote, les communes agissent au nom de l'État, qui leur verse une dotation pour frais d'assemblée électorale. Tous les candidats bénéficient d'une surface identique pour apposer leurs affiches. L'État rembourse les dépenses des candidats ayant recueilli un nombre suffisant de voix, généralement fixé à 5 % des suffrages exprimés.

Dès la IIIe République, nos collègues parlementaires s'inquiétaient de la multiplication des panneaux électoraux. Ce débat a toutefois pris une nouvelle dimension depuis les élections européennes de mai 2019. Comme chacun a pu le constater dans son territoire, beaucoup de communes ont manqué de panneaux électoraux. Les maires ont eu moins de dix jours pour trouver des solutions. En l'absence d'aide financière du Gouvernement, ils ont dû recourir au « système D » en scindant leurs panneaux en deux parties, en fabriquant leurs propres panneaux ou en délimitant de nouveaux emplacements sur les murs des bâtiments publics. J'ai notamment à l'esprit les difficultés rencontrées par une commune de moins de 1 000 habitants de mon département.

Cette situation paraît d'autant plus absurde que beaucoup de panneaux sont restés inoccupés. D'après les professionnels de l'affichage, sur les 34 listes de candidats aux élections européennes, seule une quinzaine ont apposé des affiches sur la plupart de leurs emplacements. En pratique, certains candidats n'impriment qu'un nombre réduit d'affiches, notamment lorsqu'ils ne pensent pas atteindre le seuil de remboursement de leurs dépenses. D'autres rencontrent des difficultés matérielles pour afficher sur les panneaux, malgré le recours à des prestataires extérieurs.

Certains candidats s'abstiennent également de diffuser leurs bulletins de vote et incitent leurs électeurs à les imprimer sur internet. Lors des élections européennes de mai 2019, cette impression à domicile a toutefois accru les risques de nullité des bulletins. De manière assez maladroite, un décret d'octobre 2018 avait limité le poids des bulletins à 70 grammes par mètre carré, alors que les ramettes de papier sont plus épaisses.

Le retour à la circonscription unique a encouragé la multiplication des listes de candidats aux élections européennes et créé des difficultés matérielles, insuffisamment anticipées : par effet d'aubaine, il suffisait de trouver 79 colistiers pour participer à une campagne de niveau national et bénéficier des moyens de propagande ! Les électeurs étaient totalement perdus face à cette profusion de candidatures...

La proposition de loi aborde le problème sous un angle différent, en cherchant à rationaliser l'utilisation des panneaux et la gestion des bulletins de vote pour l'ensemble des élections. J'y suis favorable, car l'intervention du législateur me semble nécessaire pour mieux accompagner les maires et éviter de s'en remettre au « système D », notamment pour la gestion des panneaux électoraux. Avec l'accord d'Emmanuel Capus, premier signataire de cette proposition de loi, je vous proposerai plusieurs amendements pour préserver la liberté d'expression des candidats, qui constitue un droit de valeur constitutionnelle.

Avec le premier dispositif de la proposition de loi, les candidats devraient préciser, dans leur déclaration de candidature, s'ils souhaitent, ou non, utiliser leurs emplacements. Le « droit aux panneaux » ne serait pas remis en cause pour autant : tous les candidats pourraient en bénéficier, à condition d'en faire la demande en amont. L'objectif est simple : éviter d'installer des panneaux inutiles, que les candidats ne souhaitent pas utiliser. Le texte prévoit également un mécanisme de sanction : si un candidat réserve un panneau sans y apposer d'affiches, il devra rembourser les frais d'établissement de cet emplacement.

Je vous propose d'instaurer un « droit aux remords » au bénéfice des candidats : chacun pourrait solliciter l'installation de panneaux électoraux jusqu'au vendredi précédant le scrutin. Je vous propose également de supprimer le mécanisme de sanction, qui me paraît complexe à mettre en oeuvre pour les maires et disproportionné pour les candidats de bonne foi. S'agissant spécifiquement des élections européennes, je souhaite ajuster le calendrier du scrutin pour que les communes disposent d'une semaine de plus pour l'installation de leurs panneaux.

La deuxième mesure de la proposition de loi prévoit de réduire de moitié le nombre et la dimension des affiches lorsque les panneaux électoraux sont utilisés par plus de quinze candidats. Ce dispositif présente le mérite de la simplicité. Il soulève toutefois des difficultés opérationnelles, qui pourraient conduire à mettre au pilon de nombreuses affiches. Pour des raisons calendaires, la taille des affiches ne peut pas être modifiée à quelques jours du scrutin. Je vous propose donc un mécanisme plus souple, consacrant la possibilité pour le maire d'adapter les dimensions des panneaux électoraux. Cette possibilité serait réservée à des cas très spécifiques, lorsque la commune doit prévoir plus de quinze emplacements et qu'elle ne dispose pas de suffisamment de panneaux.

À titre subsidiaire, l'article 2 de la proposition de loi vise à assouplir les règles de grammage des bulletins de vote pour sécuriser leur impression à domicile. Son objectif est toutefois satisfait par un décret de décembre 2019, qui laisse plus de souplesse aux électeurs. Je vous propose donc de supprimer cet article.

Je souhaiterais, pour finir, rappeler mon attachement à la propagande électorale sous format papier. Comme l'a souligné notre collègue Pierre-Yves Collombat dans ses avis budgétaires, la dématérialisation n'est pas de nature à améliorer la participation des citoyens les plus âgés ou vivant dans des zones blanches. Je suis également attaché à la matérialité du vote et des opérations de propagande. Le Gouvernement semble d'ailleurs avoir renoncé à son projet de dématérialisation, après trois échecs consécutifs devant le Parlement.

À la suite de mes auditions, je dois toutefois vous alerter sur les conditions d'organisation des élections régionales et départementales de mars 2021. Les professionnels du secteur, que j'ai reçus avec notre collègue Alain Richard, sont très inquiets de la concomitance de ces deux scrutins. Imprimeurs, afficheurs et « routeurs » doutent de leur capacité à mettre sous pli et à envoyer en temps et en heure l'ensemble des documents de propagande, en particulier pour le second tour. Je profiterai de la séance publique pour interroger le Gouvernement sur les mesures qu'il envisage pour éviter un nouveau casse-tête dans la distribution de la propagande.

Sans préjudice de ces observations d'ordre général, je vous propose d'adopter le texte de cette proposition de loi ainsi amendé.

- Présidence de Mme Catherine Di Folco, présidente - 

Nous comprenons bien l'intention des auteurs de ce texte et nous y souscrivons.

Mais a-t-on réellement besoin de légiférer sur ce sujet ? L'article 2 est manifestement réglementaire et, de surcroît, satisfait. Nous soutiendrons l'amendement de suppression du rapporteur. Quant à l'article 1er, sans sanction, il sera difficilement opérationnel. Le rapporteur propose de modifier les délais et d'instaurer un « droit aux remords » pour les candidats, mais je ne suis pas certaine que cela simplifie la vie des maires. Ce texte a peu de chances d'être repris par l'Assemblée nationale. Sans avoir de position négative, nous sommes très sceptiques.

Notre rapporteur a fait de son mieux pour conserver la partie utile de cette proposition de loi.

Le problème des panneaux électoraux n'existe que pour les élections européennes. Pour les autres élections, le dispositif ou la réalité sociale font que l'on ne dépasse que très rarement la dizaine de candidatures ; c'est le cas notamment pour l'élection présidentielle. Pour les élections européennes, il n'y a aucun verrou. J'avais prédit que nous aurions une trentaine de listes de candidats pour le scrutin de 2019. Tous les pays européens ont mis en place un système de filtre, qui limite le nombre de listes. Il ne serait pas inutile que la France en fasse autant d'ici aux prochaines élections européennes.

Nous devons également alerter le Gouvernement au sujet du second tour des élections régionales, car d'immenses problèmes de logistique risquent de se poser, notamment pour l'envoi des documents de propagande pendant l'entre-deux-tours.

Nous avons tous constaté que les délais imposés pour la propagande électorale ne correspondent pas toujours aux réalités. En outre, lorsque le juge des élections est amené à constater un dépassement desdits délais, il peut avoir des réactions aléatoires en fonction de sa personnalité comme du contexte. Le constat lui-même peut s'avérer délicat, compte tenu de la difficulté à présenter des preuves, ce qui limite la portée du système de sanction. Je me souviens d'une candidate concurrente dont l'imprimeur n'avait pas pu livrer les professions de foi dans le délai imparti. Interrogée par le juge des élections, je n'ai pas souhaité une application brutale de la réglementation.

Nous ne cessons d'allonger les codes et de multiplier les prescriptions et les interdictions, qui constituent autant d'occasions de contestation ! En matière de propagande électorale, il existe tellement d'obligations contradictoires à satisfaire que rien ne vaut désormais le bricolage ! Il faut savoir s'adapter aux circonstances...

Il existe des différences considérables entre les petites et les grandes villes, et pas seulement en termes de moyens financiers. Dans de nombreuses communes, les affichages militants sont fréquents, alors qu'ils sont presque inexistants ailleurs. Si des militants souhaitent coller des affiches dans un village sans avoir rempli la déclaration prévue, le texte risque de créer des complications inutiles, malgré la volonté du rapporteur de rendre cette proposition de loi plus acceptable.

Alain Richard a rappelé que le présent texte répondait surtout aux difficultés constatées lors des dernières élections européennes. Nous attachons de plus en plus d'importance à l'Europe : nos concitoyens doivent pouvoir exprimer leur vote de manière éclairée, mais la profusion des listes de candidats rend leur choix confus. Effectivement, peut-être faudra-t-il créer un filtre permettant d'évaluer la crédibilité des listes avant de les autoriser. Concernant la présentation des bulletins de vote, est-il vraiment nécessaire d'y faire figurer l'ensemble des candidats pour les scrutins de liste ? Assouplir le droit en vigueur permettrait de réduire la taille des bulletins.

Je me méfie des initiatives destinées à régler à un problème ponctuel. Faut-il légiférer pour éviter un dysfonctionnement observé lors d'une seule élection, d'autant que l'article 2 de la proposition de loi relève du domaine réglementaire ?

Je salue le travail du rapporteur, qui nous soumet une proposition saine : tenir compte, pour les élections européennes, du temps nécessaire entre le délai limite pour déposer sa candidature et le scrutin. Mais le dispositif relève-t-il du domaine législatif ? Je n'en suis pas certain. Le rapporteur propose également de renvoyer au maire, lorsque le nombre de déclarations d'affichage est supérieur à quinze, le soin de décider de la taille des panneaux et, partant, des affiches. Or, les candidats auront probablement déjà envoyé leurs affiches à l'impression : le dispositif risque de créer de nouveaux contentieux électoraux. En dehors des dernières élections européennes, existe-il des situations qui exigeraient de légiférer ?

Cette disposition va effectivement poser des difficultés aux candidats qui auront imprimé leurs affiches. Je partage le souhait d'Alain Richard d'imposer un filtre aux candidatures pour les élections européennes, non pas fondé sur les signatures des électeurs, mais sur celles des élus, comme pour l'élection présidentielle. S'agissant du délai applicable à l'envoi des professions de foi entre les deux tours des élections régionales, je doute qu'il pose un véritable problème. Aux candidats de ne pas tout bouleverser au dernier moment... En revanche, il convient de veiller à ce que l'État ne sous-traite pas la distribution des professions de foi. J'ai déposé un amendement en ce sens.

Si nous souhaitons que les électeurs soient informés à temps, nous devons insister sur la nécessité d'un délai suffisant entre le dépôt des candidatures et le scrutin, particulièrement s'agissant du second tour. Dans de nombreux pays, les délais ne sont pas si courts.

- Présidence de M. Philippe Bas, président - 

Je concède à nos collègues Laurence Harribey et André Reichardt que l'article 2 de la proposition de loi ressort du domaine réglementaire ; je propose donc de le supprimer.

Faut-il légiférer ? Il me semble, s'agissant des élections européennes, que nous devons corriger les effets négatifs entraînés par la création, en 2018, d'une circonscription nationale. La réforme devait améliorer l'intelligibilité du scrutin, mais il n'en est rien ! L'article R. 28 du code électoral prévoit déjà des sanctions en cas de défaut d'affichage dans les communes de moins de 1 000 habitants, mais il n'est pas appliqué.

Alain Richard a évoqué l'établissement d'un filtrage pour éviter la profusion de candidatures aux élections européennes, ainsi que son inquiétude s'agissant de l'organisation du second tour des élections régionales et départementales de 2021. Je rappelle qu'un délai de quinze jours entre les deux tours n'existe que pour l'élection présidentielle. Pour autant, le Gouvernement doit être alerté sur les difficultés qui pourraient apparaître lors des prochains scrutins.

En réponse à Brigitte Lherbier, le fonctionnement des commissions de propagande diffère, en effet, d'un territoire à l'autre. Des efforts sont nécessaires pour harmoniser les pratiques.

Il est vrai, Pierre-Yves Collombat, que les maires savent faire preuve d'ingéniosité. Les délais prévus doivent cependant être suffisants, notamment pour l'installation des panneaux électoraux.

Les dimensions du bulletin de vote, Alain Marc, sont fixées réglementairement. Lors des dernières élections européennes, le fait d'avoir trente-quatre listes comprenant soixante-dix-neuf candidats chacune a obligé les électeurs à prendre connaissance de 2 686 noms !

André Reichardt, les délais de dépôt des candidatures aux élections européennes ressortent bien du domaine législatif.

Enfin, Jean Louis Masson, ce ne sont pas tant le nombre de candidats que la concomitance de plusieurs scrutins qui vont créer des difficultés aux « routeurs » et aux imprimeurs pour diffuser la propagande des élections régionales et départementales de 2021.

S'agissant de l'application de l'article 45 de la Constitution, qui dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis », il me semble que peuvent être considérés recevables les amendements portant sur la propagande électorale et le calendrier des scrutins. Les amendements n'entrant pas dans le champ ainsi défini seraient considérés comme des « cavaliers », notamment ceux qui sont relatifs au mode de scrutin et au décompte des suffrages exprimés, au financement des campagnes électorales et des partis politiques, aux inéligibilités et aux incompatibilités, ainsi qu'au « nuançage » des candidats et des élus.

L'amendement COM-8 de Jean Louis Masson concerne les couleurs apposées sur les affiches et sur les professions de foi des candidats. Il est satisfait par le décret du 27 décembre 2019 : désormais, l'article R. 27 du code électoral autorise la juxtaposition des couleurs bleu, blanc et rouge, sauf si elle entretient la confusion avec l'emblème national. Avis défavorable.

J'ai déposé de multiples amendements sur le sujet, dont certains ont fait l'objet de longs débats en commission, dont le compte rendu n'a pas toujours rendu hommage à la richesse... Nous avions notamment échangé sur la couleur de la cravate du président Bas, qui lui avait causé des soucis avec la commission de propagande. À l'époque, il m'a été signifié que ma proposition relevait du domaine réglementaire. Je suis surpris, car l'interdiction des photographies sur les bulletins de vote relève de la loi. La séparation entre la loi et le règlement est définie par l'article 34 de la Constitution ; nulle part je ne lis qu'il existerait une différence de traitement entre la profession de foi et le bulletin de vote...

L'amendement COM-8 n'est pas adopté.

L'amendement COM-9 vise à consacrer l'existence d'un service public national de l'envoi des documents de propagande. Or, l'envoi desdits documents constitue déjà un service public. Les préfectures sont libres de sous-traiter, ou non, cette mission. Avis défavorable.

L'État ne doit pas sous-traiter cette mission à des organismes privés peu scrupuleux dans l'accomplissement de leurs tâches.

L'envoi des professions de foi représente une mission essentielle, que 80 % des préfectures confient à des prestataires. L'important pour les préfectures est de mieux contrôler cette prestation.

C'est un voeu pieux...

L'amendement COM-9 n'est pas adopté.

L'amendement COM-10 permet aux candidats de refuser l'enregistrement de leur nuance politique et reconnaît la nuance « non inscrit ou sans étiquette ». Il fait écho à un débat d'actualité mais ne présente aucun lien, même indirect, avec la proposition de loi.

L'amendement COM-10 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

L'amendement COM-1 supprime l'article 1er de la proposition de loi. Avis défavorable, par cohérence avec mon exposé liminaire.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

Je retire tous les autres amendements que j'avais déposés sur ce texte.

Mon amendement COM-11 supprime des dispositions du code électoral devenues obsolètes. Je m'inscris ainsi dans la logique du Bureau d'annulation des lois anciennes et inutiles, dit BALAI, cher à nos collègues Vincent Delahaye et Nathalie Delattre !

L'amendement COM-11 est adopté.

L'amendement COM-2 est retiré.

Mon amendement COM-12 vise à renforcer les droits des candidats dans l'utilisation des panneaux électoraux.

L'amendement COM-12 est adopté.

Les amendements COM-3, COM-4, COM-6 et COM-7 sont retirés.

Mon amendement COM-13 permet aux maires d'adapter les dimensions des panneaux électoraux lorsque ces derniers sont utilisés par plus de quinze candidats.

L'amendement COM-13 est adopté.

L'amendement de coordination COM-14 est adopté.

Mon amendement COM-15 adapte le calendrier des élections européennes, afin de laisser davantage de temps aux communes pour l'installation de leurs panneaux d'affichage.

L'amendement COM-15 est adopté.

Mon amendement COM-16 supprime l'article 2 de la proposition de loi, satisfait par le décret du 27 décembre 2019.

L'amendement COM-16 est adopté.

Mon amendement COM-17 étend les dispositions de la proposition de loi aux territoires ultramarins.

Pourriez-vous préciser le champ et les conséquences de l'amendement ?

Il s'agit d'appliquer le dispositif en outre-mer, y compris à Mayotte.

L'amendement COM-17 est adopté.

Mon amendement COM-18 diffère l'entrée en vigueur de la proposition de loi au 1er septembre 2020. Cette précaution évite de modifier le droit applicable aux élections municipales à quelques semaines du scrutin.

L'amendement COM-18 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La réunion est close à 12 h 10.