Chers collègues, je ne prends aucun plaisir à revenir tous les quinze jours vous parler du même sujet dans des termes différents, tant les événements précèdent les propositions du Gouvernement.

Mon rapport est inspiré par un esprit de responsabilité que nous partageons tous. Le nombre quotidien de personnes testées positives au covid-19 est passé d'environ 10 000 dans les quinze premiers jours d'octobre à un peu plus de 50 000, ce dimanche. À ce rythme, l'estimation du conseil scientifique de 100 000 contaminations par jour, soit le point le plus élevé de l'épidémie en mars dernier, pourrait bientôt être atteinte - aux yeux de son président, c'est déjà le cas. C'est dire combien la situation actuelle est parfaitement analogue à celle qui a entraîné le confinement obligatoire généralisé du printemps dernier. À l'époque, nous avions accepté cette action gouvernementale, en votant la loi du 23 mars d'urgence, au motif qu'il n'existait pas d'autre moyen efficace de lutter contre la propagation de l'épidémie : ni masques, ni gel hydroalcoolique, ni tests de dépistage accessibles à toute la population, ni organisation appropriée du travail et des transports, ni pratique suffisante des gestes barrières, ni système d'information facilitant la remontée des filières de contamination.

Nos concitoyens ont subi la situation courageusement et respecté le confinement parce qu'il n'existait pas d'autre moyen. Ensuite, le confinement ayant cassé l'épidémie, en mai, la situation était plus favorable, si bien que le Gouvernement a présenté un texte relatif à la sortie de l'état d'urgence sanitaire, qui nous a paru d'affichage, car tous les pouvoirs conférés au Gouvernement pour lutter contre l'épidémie étaient ceux de l'état d'urgence sanitaire, exception faite du confinement. Il eût tout simplement suffi de reconduire ce dernier, en n'utilisant qu'une partie du champ du possible. Mais la priorité politique du Gouvernement était de faire partager la renaissance de l'espoir et de poursuivre la lutte contre le virus sans arrêter l'activité, en permettant à la vie sociale de reprendre normalement, après une interruption très douloureuse pour beaucoup de Français, notamment âgés.

Il y a encore quinze jours, nous délibérions de la prolongation du régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire, système qui s'est révélé parfaitement inutile et inapproprié face à l'aggravation de la crise. Psychologiquement, notre pays se trouve dans une situation bien pire qu'en mars. À l'époque, il n'existait pas d'autre moyen que le confinement, ce qui n'est plus le cas aujourd'hui, mais les autres moyens n'ont pas permis d'enrayer la reprise de l'épidémie. En outre, maintenant, nous savons à quel point le confinement est préjudiciable à la vie de la société et à l'économie et par conséquent encore moins acceptable qu'en mars.

Cet après-midi même, d'importantes décisions sont en cours de préparation. On évoque un reconfinement, territorialisé ou généralisé, ou une amplitude élargie du couvre-feu assortie d'un confinement le samedi et le dimanche. Ce n'est pas la même chose d'accepter la prorogation de l'état d'urgence sanitaire selon les mesures prises la semaine dernière ou selon celles qui se préparent.

Je suis embarrassé de présenter ce texte alors que nous sommes dans l'ignorance des contraintes qui seront imposées aux Français. Je suis également inquiet de devoir vous proposer de vous prononcer en laissant toute latitude au Gouvernement. Je pense que, heureusement, au moment du vote en séance, nous serons éclairés.

À l'exigence de responsabilité, qui doit nous faire considérer sans hostilité la nécessité de durcir les contraintes auxquels les Français se soumettent, doit correspondre une exigence de vigilance accrue de notre part.

Il était paradoxal, il y a quinze jours, de devoir délibérer de dispositions législatives prorogeant le régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire, alors que le lendemain, un simple décret a pu imposer des mesures plus contraignantes que celles sur lesquelles le Parlement délibérait. La loi du 23 mars, qui a créé l'état d'urgence sanitaire pour un an, a facilité davantage l'action de l'exécutif, mais, de manière paradoxale, elle conduit à ce que les mesures les plus contraignantes de ce régime puissent être décidées par décret. Cela pose question : quand nous avons adopté la loi précitée, nous n'avions pas totalement anticipé la situation actuelle.

Il est difficile d'assumer la confiance du Parlement envers le Gouvernement après l'échec de tous les instruments de lutte contre le virus. Nous ne devons pas hésiter à renforcer les outils de contrôle du Parlement. Dans ce moment de défiance et d'échec des mesures prises, on ne peut pas donner carte blanche à l'exécutif jusqu'au 1er avril prochain. Nous devons exercer notre vigilance en imposant un retour devant le Parlement anticipé par rapport à ce qui est prévu.

Aussi, je propose d'approuver la prorogation de l'état d'urgence sanitaire au-delà du 16 novembre, tout en prenant des dispositions pour que les pouvoirs exceptionnels du Gouvernement s'exercent sous le contrôle accru du Parlement, et en les limitant au 31 janvier 2021.

Le Gouvernement a prévu de faire revivre le régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire à la fin de la période, sans nouveau vote du Parlement. C'est complètement inutile. Si persiste après le mois de janvier un besoin d'outils spécifique, il faut que le Gouvernement soit contraint de repasser devant le Parlement pour proroger l'état d'urgence sanitaire et utiliser une partie de ses outils, sans recourir à cette fiction d'un régime distinct.

Un point est particulièrement délicat. Si des dispositions de contrainte maximale sont prises, peuvent-elles être appliquées jusqu'au 31 janvier sans contrôle du Parlement ? Si elles sont d'une force extrême, il faut que le contrôle du Parlement soit encore plus resserré.

L'actualité va plus vite que le travail législatif, mais j'ai préparé un amendement aux termes duquel le confinement ne pourrait être prolongé au-delà de douze jours que par la loi. Je me suis inspiré de la loi de 1955 sur l'état d'urgence. Lorsque celui-ci a été prononcé après les émeutes de 2005, puis les attentats terroristes, le Parlement a parfaitement su se réunir dans les douze jours. On pourrait s'accorder sur une prorogation déclenchée par décret à partir du 17 octobre, jusqu'au 16 novembre, tout en prévoyant, en cas de confinement, une autorisation du Parlement au-delà de douze jours. Si ces mesures sont décidées dès demain avant le vote de la loi, cet amendement sera caduc avant d'avoir été appliqué. C'est pourquoi je suis en train de chercher une solution sous une autre forme. Je vous propose donc de mettre cet amendement de côté et d'en reparler en séance. S'il n'était plus opportun, je vous proposerais une autre disposition afin qu'aucune mesure maximale ne puisse être mise en oeuvre sans vote du Parlement jusqu'au 31 janvier.

Un autre sujet concerne le contrôle du Parlement : celui des habilitations à légiférer par ordonnances. Pas moins de 70 habilitations sont prévues par le texte adopté par l'Assemblée nationale, sans objet précis. Le Gouvernement demande des habilitations de précaution. Il est bon d'être serviable, mais dans certaines limites, qui sont en l'occurrence allègrement franchies !

Nous avons beaucoup travaillé pour établir un inventaire des mesures qu'il est nécessaire de prendre par ordonnances, des mesures qui peuvent être inscrites dès maintenant « en clair » dans la loi, et des mesures qu'il est parfaitement inutile de prévoir dans une habilitation. Ainsi, nous réduirions leur nombre de 70 à 30. Pour certaines habilitations, je propose que l'on permette seulement de prolonger leur durée d'application jusqu'à la fin de l'état d'urgence sanitaire, sans possibilité pour le Gouvernement d'en modifier le contenu.

Enfin, le Gouvernement a déposé il y a quinze jours un amendement assouplissant le régime des procurations pour les élections régionales et départementales. Quelques jours plus tard, au lieu de penser à sécuriser les scrutins de mars prochain, il a confié à un ancien président du Conseil constitutionnel, également ancien président de l'Assemblée nationale, une mission sur leur report.

En démocratie, on ne doit se poser cette question que si l'intérêt général, c'est-à-dire la sécurité sanitaire, ne peut pas être atteint par d'autres moyens. Est-on vraiment incapable d'assurer un scrutin sécurisé en mars 2021 alors que l'enseignement, les transports, le travail des entreprises et des administrations, et nombre d'activités se poursuivent ? Tout serait possible, sauf de se rendre dans un bureau de vote ? Il est important de montrer que nous sommes attachés au fonctionnement normal de la démocratie. Plus le pays doit lutter contre la covid-19, plus on a besoin de démocratie. Imaginez que nous soyons en période d'élection présidentielle. Faudrait-il réviser l'article 6 de la Constitution pour prolonger le mandat du Président de la République, afin qu'il continue à gérer la crise sanitaire, et retarder le scrutin ? En tant que démocrate, je suis profondément heurté par l'idée de reporter l'élection plutôt que de l'organiser de façon sécurisée.

Nous partageons le propos liminaire du rapporteur. La situation, atypique, ressemble pour beaucoup à celle d'il y a quelques jours. Toutefois, je souhaite pondérer son appréciation : il est important que nous délibérions, car nous ne savons pas combien de temps la situation durera. Le Gouvernement a, en outre, annoncé vouloir inscrire une forme d'état d'urgence sanitaire dans le droit commun. Nous devons fixer ensemble un processus adapté. Les décisions du Gouvernement dans les jours qui viennent ne rendront pas les nôtres obsolètes.

Nous souhaitons tous que la puissance publique dispose d'outils efficaces pour lutter contre l'épidémie. Nous ne pourrions en aucun cas être taxés de rigorisme excessif dès lors que notre position est de contrôler régulièrement les pouvoirs élargis du Gouvernement consentis par le Parlement. Il s'agit non pas d'empêcher l'exécutif d'agir, mais de respecter l'esprit de la Constitution. Depuis le 23 mars dernier, nous avons eu l'occasion de faire application de ces principes. C'est en s'y référant que nous avons déposé des amendements. Notre raisonnement est qu'il n'est pas possible de prolonger excessivement la durée de l'état d'urgence sanitaire. Elle a été fixée à deux mois par la loi du 23 mars et prorogée par la loi du 11 mai, avant que la loi du 9 juillet ne crée le régime, curieux, de sortie de l'état d'urgence sanitaire, jumeau du précédent, si ce n'est l'impossibilité de décider d'un confinement total. Nous proposons de supprimer les dispositions sur le régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire, d'autant que nous ne savons pas exactement de quoi nous aurons besoin demain.

Ensuite, nous devons imposer la tenue d'un débat parlementaire lors de la proclamation du confinement. Nous l'avons tous subi, devant la télévision. Un débat est organisé jeudi, fort bien. Mais nous devons prévoir, de façon pérenne, l'obligation d'un débat parlementaire lorsque l'état d'urgence sanitaire est proclamé. Notre proposition d'un délai de cinq jours est à discuter.

Nous proposons d'en rester, pour l'état d'urgence sanitaire, à une durée de deux mois, comme la loi du 23 mars le prévoit.

Le nombre d'habilitations à légiférer par ordonnances va au-delà des données du rapporteur. Il en existe environ 180 depuis le début de la crise sanitaire, dont certaines n'ont jamais été utilisées. Autant elles pouvaient se justifier en mars dernier, autant, sept mois plus tard, leur fondement même nous paraît très fragile.

Le délai de cinq jours pour tenir un débat devant le Parlement va dans le sens du rapporteur. Ce n'est pas parce que nous sommes rattrapés par l'actualité que son amendement est obsolète. Pensons à demain.

Enfin, avec une obstination qui l'honore, notre collègue Éric Kerrouche défend l'instauration du vote par correspondance « papier ». D'un naturel réservé, il a été bouleversé, je le crois, par l'enthousiasme du rapporteur à l'égard de ses amendements. Il n'est pas pensable que tout fonctionne normalement ou presque, sauf la démocratie. Nous devons prendre le temps de voter un dispositif adéquat.

Le groupe de l'Union centriste soutiendra les amendements du rapporteur, dont il partage entièrement l'analyse quant à la nécessité de proportionnalité, sur une fin de l'état d'urgence sanitaire au 31 janvier, la réduction du nombre d'habilitations et la suppression du régime dit de sortie de l'état d'urgence sanitaire. Nous avons été sous état d'urgence, puis sous sortie d'état d'urgence, puis, depuis le 17 octobre, de nouveau sous état d'urgence, puis, peut-être à partir du 17 février, à nouveau sous sortie d'état d'urgence. La confusion est complète dans l'esprit de nos concitoyens. Nous l'avons souligné à plusieurs reprises, ce régime dit de « sortie de l'état d'urgence » est un clone de l'état d'urgence lui-même. Il paraît plus simple de ne pas hybrider les deux notions.

Françoise Gatel, Dominique Vérien et l'ensemble des membres de notre groupe ont déposé des amendements sur les modes de procuration dans les collectivités territoriales et les lieux de délibération. Les dates des exercices démocratiques doivent être respectées. En revanche, il serait avantageux d'expérimenter d'autres modes de votation, y compris pour résoudre le problème de l'abstention. Les élections locales nous en offrent l'occasion, avec la perspective d'un retour d'expérience pour l'élection présidentielle.

Reste la deuxième question plus délicate sur le niveau du contrôle parlementaire ainsi que sur nos positions respectives au sujet des mesures anti-covid 19. Vous nous avez convaincus : les mesures de couvre-feu ne peuvent trouver un fondement que dans le cadre de l'état d'urgence ; pour preuve l'avis du Conseil d'État et la référence à une décision du Conseil constitutionnel du mois de juillet. Sous cet angle, il ne semble pas possible de refuser l'état d'urgence, car cela reviendrait à priver le couvre-feu, qui fait consensus, de tout fondement. Nous acceptons d'accorder au Gouvernement ce qu'il demande, mais nous ne voulons pas lui signer un chèque en blanc. L'intervention du Parlement à l'expiration d'un délai de douze jours en cas de mesures de confinement est donc un élément essentiel.

Il est enfin également indispensable que le Parlement puisse donner son opinion sur les décisions qui sont prises. Un éventuel reconfinement, qu'il soit partiel ou intégral, aurait des conséquences importantes pour nos concitoyens. Nous sommes dans un contexte géopolitique délicat de lutte contre le terrorisme. Face à ce niveau de difficulté, il importe que notre pays soit extrêmement solide. L'amendement COM-43, quitte à le réécrire, serait un moyen pour le Parlement de pouvoir s'exprimer sur le niveau de mesures que nous sommes prêts à accepter.

Je souscris aux propos de Philippe Bonnecarrère. Il importe de hiérarchiser les choses. En raison de la situation sanitaire, il n'est pas possible que le Parlement refuse de donner à l'exécutif les moyens de gérer cette crise évolutive et volatile. Toutefois, la démocratie s'impose tout autant que l'urgence sanitaire. Le Parlement ne peut signer un blanc-seing au Gouvernement. Les pouvoirs qu'il s'agit de lui déléguer doivent être compris par la population et le Parlement doit pouvoir affirmer la place qui est la sienne. Il est donc de notre devoir de contrôler, de suivre et d'encadrer les autorisations accordées à l'exécutif.

La démocratie est une valeur suprême. Pourquoi essayer de nous convaincre qu'il faudrait retarder des échéances électorales alors, qu'aujourd'hui, chacun peut librement aller au supermarché ou prendre le métro ? Comme l'a rappelé Éric Kerrouche, il est urgent et nécessaire de sécuriser de nouveaux modes d'expression démocratique.

La situation est grave d'un point de vue sanitaire, mais elle est également complexe sur le plan politique. Je suis ahurie d'apprendre par morceaux, dans la presse, les décisions qui pourraient être prises par l'exécutif, y compris sur ce texte. C'est choquant d'un point de vue démocratique.

S'agissant du projet de loi, nous n'avons pas voté les lois relatives à l'état d'urgence qui nous ont été soumises ces derniers mois. Il en sera de même pour celle-ci, notamment parce qu'elle ouvre un champ de compétences absolument démesuré au Gouvernement, avec un contrôle parlementaire accessoire. Ce texte soulève une vraie question démocratique. Je trouve troublant qu'un débat précède son examen en séance publique. Cet ordre du jour n'est pas très cohérent. Sur le fond, mais aussi sur la forme, nous ne voterons pas en faveur de ce nouveau texte relatif à l'état d'urgence sanitaire.

Je voudrais me mettre à la place de nos concitoyens. Personne n'y comprend rien et l'anxiété est vraiment forte. Ces débats sont essentiels, mais ils ne régleront pas l'incohérence que nous relevons tous. Comment notre commission pourrait-elle rendre compte clairement du contrôle exercé par le Parlement sur l'état d'urgence sanitaire ? Je suis inquiète de l'incompréhension des citoyens.

Nos positions sont très proches sur la nécessité de maintenir l'état d'urgence. Deux débats complémentaires s'y ajoutent. Premièrement, cette prolongation doit-elle être de deux ou de trois mois et demi ? Deuxièmement, si le confinement généralisé peut justifier une règle particulière de consultation du Parlement, pourquoi inscrire dans la loi des règles de contrôle de l'exécutif ? Notre règlement ne nous permet-il pas déjà d'opérer tous les contrôles que nous jugeons souhaitables ? Il doit y avoir un débat en cas de reconfinement généralisé, mais la formule est certainement plus délicate à choisir en cas de reconfinement partiel. Enfin, il est nécessaire de sécuriser le déroulement des élections alors que se pose - sur l'initiative de nombreux élus locaux ! - la question d'un éventuel report.

Je relève un grand nombre de convergences entre les différents intervenants. La question n'est pas tant celle de l'organisation et du contenu du contrôle que de sa périodicité par le vote de la loi. Il est très important de montrer à nos concitoyens, au moment où on leur impose des contraintes très lourdes, que le Parlement est là et qu'il n'attendra pas le 31 mars prochain pour se prononcer de nouveau. Ce serait du jamais vu ! Je m'étonne que l'on puisse imaginer qu'une telle solution soit possible. Durant le précédent quinquennat, la France a été éprouvée par plusieurs attentats terroristes, mais l'exécutif - dans son propre intérêt - a toujours eu le soin de faire valider ses décisions par le Parlement.

Je dirai à Marie-Pierre de La Gontrie que la manière dont on compte la durée des pouvoirs consentis au Gouvernement peut être très différente que l'on parte de la date du début de l'état d'urgence ou de la date du début de la prorogation. Si l'on compte que nous prorogeons l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 novembre, aller jusqu'au 31 janvier et consentir deux mois et demi de prolongation constitue une honnête moyenne. N'allons donc pas plus loin. Le Gouvernement utilise un argument qui me paraît devoir être récusé. Il veut imposer un régime pérenne de gestion des crises sanitaires et il lui semble ennuyeux d'avoir à le proroger si la crise devait perdurer. C'est parfaitement secondaire : nous saurons faire ce que nous avons à faire !

Il me semble important d'assurer une forte périodicité des consultations du Parlement. L'amendement COM-43 que j'ai déposé me paraît utile : si le Gouvernement souhaite prendre des mesures drastiques, il faut prévoir une échéance intermédiaire. Il est impossible de passer le cap de la mi-décembre sans que les Français aient l'assurance d'un nouveau vote du Parlement. Ce n'est pas seulement une question de calendrier, c'est aussi une question de dialogue entre le pays, la représentation nationale et l'exécutif. Nous ne sommes pas dans un régime de dictature temporaire ou de pleins pouvoirs. Nous sommes bien dans un régime parlementaire, qui assure le contrôle du Gouvernement.

Je partage le point de vue de Françoise Gatel sur les scrutins de mars prochain. Éliane Assassi a souligné la complexité de la situation sur le plan politique et a relevé que des décisions lourdes de conséquences se superposaient à un débat parlementaire déjà interrompu une première fois il y a quinze jours. Tout cela ne donne effectivement pas l'impression d'une grande maîtrise !

Je veux préciser à nos collègues que le périmètre de leurs amendements, pour qu'ils soient recevables au titre de l'article 45 de la Constitution, inclurait les prérogatives conférées aux autorités publiques sous le régime de l'état d'urgence sanitaire et sous le régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire, ainsi que la durée d'application desdits régimes, les systèmes d'information mis en oeuvre dans le cadre de la lutte de l'épidémie de covid-19, et les dispositions tendant à tirer les conséquences de la crise sanitaire ou à lutter contre ces conséquences.

Les auteurs de l'amendement COM-39 rectifié souhaitent que le Parlement ait un débat dans les cinq jours suivant la déclaration de l'état d'urgence sanitaire. Cela n'est pas conforme à la Constitution, car il n'appartient pas au législateur de modifier les règles de fixation de l'ordre du jour du Parlement prévues par l'article 48 de la Constitution. Avis défavorable.

L'amendement COM-39 rectifié n'est pas adopté.

Les amendements COM-41 et COM-24 sont en discussion commune. J'ai proposé de porter la date de fin de l'état d'urgence sanitaire au 31 janvier et Marie-Pierre de La Gontrie propose celle du 17 décembre, ce qui me paraît un peu tôt. L'amendement COM-43 posera la question d'un vote intermédiaire pour les mesures les plus contraignantes.

Nous avons raisonné par homothétie avec la loi du 23 mars. J'attire votre attention sur l'importance du délai que nous allons fixer aujourd'hui, car on ne manquera pas de nous y renvoyer lorsque nous débattrons de la fameuse législation « pérenne ».

Je ne compte pas comme vous. Le Parlement se prononce pour permettre la prolongation de l'état d'urgence sanitaire à partir du 17 novembre. Si vous voulez que notre contrôle s'étende sur deux mois, vous devriez nous proposer la date du 16 janvier plutôt que celle du 17 décembre.

Deux mois et demi, c'est étrange.

C'est une cote mal taillée, mais cela nous paraît un délai raisonnable.

L'amendement COM-41 est adopté ; l'amendement COM-24 devient satisfait ou sans objet.

L'amendement COM-42 vise notamment à préciser qu'aucune mesure prise dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire ne peut règlementer les réunions au domicile des Français. Nous n'imaginons pas qu'un gendarme ou un policier puisse vérifier s'il y a plus de six personnes dans un appartement. C'est le secret de la vie privée.

L'amendement COM-42 est adopté.

Je me suis déjà longuement exprimé sur l'amendement COM-43. Si des mesures très fortement contraignantes pour les libertés des Français devaient être prises par le Gouvernement, il importe qu'une évaluation soit faite et qu'elles entraînent un vote du Parlement. Nous examinerons ensemble demain, lorsque nous connaîtrons les intentions du Gouvernement, quelle est la meilleure rédaction possible.

L'accord entre les deux chambres sur l'éventuelle reconduction d'une telle mesure n'est pas certain. Il faut donc prévoir un minimum de temps pour le dialogue entre les deux assemblées, qui peut aller jusqu'à cinq lectures !

Cette question est cruciale, mais le Parlement est capable d'agir très vite, j'en veux pour preuve les mesures de sortie de la crise des « gilets jaunes » en décembre 2018 où une loi de finances rectificative a été adoptée en l'espace de trois jours !

Parce qu'il y avait accord !

Certes, mais en cas de désaccord, le Gouvernement n'est pas non plus dépourvu de tous moyens pour agir. Je vous propose de vous représenter cet amendement ou un amendement ayant les mêmes finalités dans la journée de jeudi. Je le retire donc temporairement.

L'amendement COM-43 est retiré.

Les amendements identiques COM-44, COM-8 et COM-25 de suppression de l'article 2 visent à empêcher le basculement automatique, sans vote du Parlement, du régime de l'état d'urgence sanitaire dans celui de sortie de l'état d'urgence sanitaire.

Les amendements COM-44, COM-8 et COM-25 sont adoptés ; les amendements COM-27 rectifié, COM-9, COM-26, COM-28, COM-29 et COM-31 deviennent satisfaits ou sans objet.

Mon amendement COM-45 est identique à l'amendement COM-38 rectifié de Marie-Pierre de La Gontrie. Ils visent à mettre fin aux délais de transmission des avis du comité scientifique covid-19.

Les amendements COM-45 et COM-38 rectifié sont adoptés.

Les amendements identiques COM-46 et COM-37 tendent à ramener au 31 janvier 2021 le terme de l'autorisation du déploiement des fichiers de lutte contre l'épidémie.

Les amendements COM-46 et COM-37 sont adoptés ; l'amendement COM-36 devient satisfait ou sans objet.

Mon amendement COM-47 vise à mieux circonscrire le champ des données collectées en vue du suivi épidémiologique et de la recherche sur le virus. Il s'agit d'une garantie supplémentaire.

L'amendement COM-47 est adopté.

Je comprends l'excellente inspiration sous-tendue par l'amendement COM-10 déposé par notre collègue Valérie Boyer. Avis défavorable toutefois, non sur le fond, mais parce que la nouvelle application TousAntiCovid affiche déjà des statistiques quotidiennes sur l'usage de l'application.

Je ne sais pas si cela relève de la loi, mais il serait intéressant, lors de l'annonce du nombre de décès, de connaître également l'âge moyen des personnes décédées et les éventuels facteurs de comorbidité.

Je dois dire que nous avons fait exactement le contraire, puisque nous avons refusé que le système d'information national de suivi du dépistage (SI-DEP) comporte d'autres données que la réponse à la question : la personne est-elle positive ou négative au test de la covid-19 ? Ce système est destiné à permettre l'action efficace des plateformes de l'assurance maladie pour remonter les filières de contamination.

On n'y recueille pas ce type d'informations, malgré leur intérêt certain d'un point de vue épidémiologique. Il est possible de les recueillir dans un autre cadre, indépendamment de TousAntiCovid ou du SI-DEP, au travers des dispositifs d'information qui existent déjà pour la recherche épidémiologique. Il faudra poser la question au ministre lors de la séance publique - dommage qu'il n'ait pas pu venir ce matin. Il semble tout à fait possible, et même souhaitable, de mettre en place un dispositif nous permettant de mieux connaître les comorbidités. On a une bonne intuition du nombre de ces dernières, puisque la mortalité des premiers mois de l'année 2020 n'est pas supérieure à la mortalité ordinaire, malgré plus de 30 000 morts imputés à la covid, ce qui veut dire que, probablement, une partie de ces décès auraient eu lieu en l'absence de virus.

D'où mon intervention. J'aimerais qu'un amendement soit déposé sur ce point, car cela fait partie des informations que nous sommes en droit d'attendre de la part du Gouvernement.

Je vous suggère de prendre la parole en séance, au début de l'examen de cet article, pour poser la question au ministre. Ce sujet ne requiert pas tant un amendement qu'une demande d'explication du Gouvernement.

Il existe dans le code de la santé publique une obligation pour le praticien de définir, pour chaque décès, une cause, même sommaire - il y a 550 000 décès par an, qui ne se produisent pas tous en présence d'un praticien. En exploitant ces déclarations, l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) est en mesure de faire une appréciation au moins statistique des comorbidités, comme les maladies cardiaques ou le diabète, ou de la présence d'un surpoids, qui n'est pas vraiment une comorbidité.

L'amendement COM-10 est retiré.

Nous abordons à présent une suite d'amendements qui permettent d'inscrire certaines dispositions « en clair » dans la loi, sans recourir aux ordonnances.

Mon amendement COM-48 précise les mesures à mettre en oeuvre pour assurer le bon fonctionnement de la justice pendant la crise sanitaire. Je tiens à souligner qu'il ne concerne pas la procédure pénale.

Nous voterons cet amendement, notamment parce qu'il exclut la matière pénale. Il était important de faire cette distinction.

L'amendement COM-48 est adopté.

Mon amendement COM-66 prévoit quelques adaptations concernant l'organisation matérielle de la cour d'assises.

L'amendement COM-66 est adopté.

Sur l'amendement COM-30, qui demande un rapport sur la situation sanitaire des personnes privées de liberté, nous nous sommes déjà prononcés, défavorablement, il y a quinze jours - mais le problème qu'il soulève est bien réel !

Je connais la jurisprudence de notre commission sur les demandes de rapport. En raison de l'article 40 de la Constitution, c'est toutefois le seul moyen de faire émerger un sujet qui me paraît important et sur lequel nous devons tirer la sonnette d'alarme auprès du Gouvernement.

Tout à fait. Vous pourrez le présenter de nouveau en séance, et nous aurons un débat avec le ministre.

L'amendement COM-30 n'est pas adopté.

Mon amendement COM-49 permet de répondre aux difficultés de recrutement dans les armées.

L'amendement COM-49 est adopté.

L'amendement COM-3 rectifié ter prévoit des assouplissements pour les établissements et services médico-sociaux, notamment pour la prise en charge les personnes en situation de handicap. Nous l'avions déjà adopté il y a quinze jours, lors de l'examen du projet de loi prolongeant le régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire. Avis favorable, ainsi qu'à l'amendement COM-4 rectifié ter.

Les amendements COM-3 rectifié ter et COM-4 rectifié ter sont adoptés.

Nous avions souhaité un certain nombre d'adaptations pour permettre aux instances des collectivités territoriales de délibérer dans de bonnes conditions pendant la crise sanitaire.

Au lieu de renvoyer ces dispositions à de nouvelles ordonnances, mon amendement COM-64 les inscrit « en clair » dans la loi. Nous permettons, par exemple, aux conseils municipaux de délibérer dans une autre salle que celle de la mairie.

L'amendement COM-64 est adopté ; les amendements COM-22 et COM-23 deviennent satisfaits ou sans objet.

L'amendement COM-40 porte sur les délais de transfert de certaines compétences aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Avis favorable.

L'amendement COM-40 est adopté.

Les amendements COM-19 rectifié et COM-20 rectifié ont été déposés par notre collègue Frédérique Puissat, membre de la commission des affaires sociales, et portent sur des dispositions de droit du travail. Avis favorable.

Les amendements COM-19 rectifié et COM-20 rectifié sont adoptés.

Mon amendement COM-67 adapte les conditions de délibération des assemblées et organes dirigeants des personnes morales.

L'amendement COM-67 est adopté ; l'amendement COM-6 rectifié devient satisfait ou sans objet.

L'amendement COM-7 rectifié a déjà été rejeté il y a quinze jours. Avis défavorable.

L'amendement COM-7 rectifié n'est pas adopté.

Mon amendement COM-68 évite, lui aussi, une habilitation à légiférer par ordonnances. Il s'agit d'inscrire dans la loi un certain nombre de dispositions qui, en raison de la crise sanitaire, adaptent les règles applicables aux entreprises en difficulté.

L'amendement COM-68 est adopté.

Mon amendement COM-69 concerne les contrats de vente de voyages, et nous évite une habilitation : mieux vaut écrire ces dispositions « en clair » dans la loi.

Je suis défavorable à cet amendement. En effet, celui-ci dispense du remboursement d'un client qui a acheté une prestation - en l'occurrence, un contrat de vente de voyages, de spectacles ou de manifestations sportives - dès lors que la prestation n'est pas effectuée. Le remboursement serait remplacé par un avoir, sans alternative, avec un délai, dont je n'ai pas très bien compris l'origine, de 18 à 21 mois, au-delà duquel l'avoir non utilisé serait remboursé, alors que, dans d'autres domaines, c'est douze mois. Pour les contrats de vente de voyages, la réglementation européenne impose le remboursement lorsqu'il s'agit de vols. J'ignore ce qu'il en est lorsqu'il s'agit de prestations de services.

J'imagine que l'objet de votre amendement est de protéger l'industrie du tourisme, du sport ou de la culture. Mais je pense qu'il aura un effet pervers - certains professionnels ne s'y sont pas trompés - car, dans cette période d'incertitude, c'est l'assurance d'être remboursé qui provoque l'acte d'achat. Annoncer qu'il n'y aura pas de remboursement pour une période aussi longue serait contre-productif. Il y a, en outre, un problème de protection du consommateur, et de réglementation européenne. Enfin, pour certains, le remboursement est nécessaire pour pouvoir songer à un autre voyage.

Je ne suis donc pas d'accord avec votre amendement, monsieur le rapporteur, et je pense que vous vous fourvoyez.

Je rappelle que le Gouvernement souhaitait une habilitation pour prolonger l'effet d'une ordonnance et éventuellement l'adapter. J'ai préféré vous proposer d'inscrire directement des dispositions dans la loi, justement pour que nous ayons ce débat.

Je maintiens mon amendement - sans en faire un article de foi -, car il serait dommage de ne pas en débattre, quitte à faire évoluer le texte en séance. Je vois bien que l'équilibre est assez difficile à trouver entre les intérêts en présence. En tout état de cause, je ne voudrais pas revenir à l'habilitation législative.

Mon amendement concerne aussi les spectacles et les manifestations sportives : il n'y a pas que les voyages... Et la situation de l'industrie culturelle est tellement critique que le système de l'avoir est préférable à celui du remboursement. Il faut faire attention, et je ne me hasarderais pas à changer de point de vue si rapidement, à la suite du débat que nous venons d'avoir.

L'amendement COM-69 est adopté.

L'amendement COM-1, auquel je donne bien volontiers un avis favorable, a été déposé par notre collègue Evelyne Perrot, membre de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Il concerne le champ d'intervention de l'Autorité de régulation des transports (ART), qui est déterminé par le nombre de voyageurs des aéroports : il ne faudrait pas que la baisse du nombre de voyageurs modifie les conditions d'intervention de cette autorité publique indépendante.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'amendement COM-33 supprime l'article 4. Je préfère agir « dans la dentelle » plutôt que de supprimer sans autre forme de procès cet article.

Je partage votre inquiétude sur le recours massif aux ordonnances mais je propose plutôt d'examiner l'intérêt de chaque habilitation. Certaines peuvent être conservées, notamment sur l'aide aux entreprises, le chômage partiel ou le fonctionnement des hôpitaux. Avis défavorable, donc, à cet amendement, ainsi qu'à l'amendement COM-11.

Les amendements COM-33 et COM-11 ne sont pas adoptés.

Mon amendement COM-50 réduit le délai d'habilitation à légiférer par ordonnances. Il serait fixé au 31 janvier 2021, ce qui correspondrait également à la date de fin de l'état d'urgence sanitaire.

L'amendement COM-50 est adopté, de même que l'amendement COM-51.

Mon amendement COM-53 est très important car c'est celui qui restreint le plus les habilitations prévues par le Gouvernement.

L'amendement COM-53 est adopté ; l'amendement COM-12 devient satisfait ou sans objet.

Les amendements COM-52, COM-54, COM-55, COM-56, COM-58 et COM-57 sont adoptés, de même que l'amendement de coordination COM-2.

L'amendement COM-35 supprime une habilitation portant sur le fonctionnement des hôpitaux. Avis défavorable car il pourrait être nécessaire d'adapter la législation sur le fonctionnement des hôpitaux pour faire face à l'afflux de patients.

L'amendement COM-35 n'est pas adopté.

Mon amendement COM-59, et l'amendement COM-34 qui lui est identique, maintiennent les consultations obligatoires en amont de la publication des ordonnances, à l'instar de la consultation du Conseil national d'évaluation des normes. Le Gouvernement trouvera profit, même quand il aura le pouvoir de prendre des ordonnances, à consulter les parties prenantes.

Les amendements COM-59 et COM-34 sont adoptés ; l'amendement COM-13 devient satisfait ou sans objet.

L'amendement COM-32 n'est pas adopté.

Mon amendement COM-61 fait en sorte qu'on ne mette pas par terre une entreprise en lui coupant l'eau et l'électricité parce que, à cause de la crise sanitaire, elle n'aurait pas pu payer ses factures.

L'amendement COM-61 est adopté, de même que l'amendement COM-62.

Dans le même esprit, mon amendement COM-63 porte sur les petites entreprises qui ont des impayés.

L'amendement COM-63 est adopté.

Avis favorable à l'amendement COM-18 rectifié bis, qui permet la signature d'actes notariés à distance, notamment pour les Français de l'étranger.

L'amendement COM-18 rectifié bis est adopté.

L'amendement COM-5 rectifié ter concerne les réserves militaires, de sécurité civile, sanitaires ou de la police nationale. Pour encourager les fonctionnaires qui prennent des temps de réserve, il propose d'augmenter le plafond des jours de réserve.

Je propose, avec mon sous-amendement COM-70, d'expérimenter ce dispositif pendant l'état d'urgence sanitaire déclaré le 14 octobre dernier et que le projet de loi vise à prolonger.

Le sous-amendement COM-70 est adopté. L'amendement COM-5 rectifié ter, ainsi modifié, est adopté.

Avis défavorable à l'amendement COM-14 car c'est une demande de rapport.

Il aborde pourtant un sujet intéressant : les élections régionales et départementales de mars 2021. Je vois que nous passons rapidement sur ce sujet, comme il est de tradition dans cette commission, mais c'est l'occasion de le faire émerger dans l'hémicycle, ce qui est utile.

Nous aurons le débat en séance, en effet.

Oui, car les amendements suivants portent sur la sécurisation de ces scrutins.

L'amendement COM-14 n'est pas adopté.

Les amendements COM-65, COM-15 et COM-17 rectifié bis en discussion commune concernent le vote par procuration. Il faut qu'un électeur puisse confier sa procuration à un membre de sa famille, y compris lorsqu'il est électeur d'une autre commune. Et il importe que le porteur de procuration puisse en avoir deux, pour rendre service à deux personnes dont il serait proche. Je remercie encore une fois notre collègue Éric Kerrouche, qui s'est impliqué, comme moi-même et plusieurs autres collègues, dans la réflexion sur une réhabilitation du vote par correspondance, qui serait mieux encadré que la procédure en vigueur jusqu'en 1975.

Il y aurait trois enveloppes. La première porterait l'adresse du tribunal, et contiendrait une seconde, ouverte par le greffier et dont le contenu permettrait d'identifier l'électeur. Le greffier inscrirait l'électeur sur un registre et mettrait de côté la troisième enveloppe, qui contiendrait le bulletin de vote. C'est un officier de police judiciaire (OPJ) qui irait à la mairie le jour du vote et la mettrait dans l'urne. Nous prévoyons aussi des dispositions permettant de vérifier l'identité de la personne, avec une photocopie de sa carte d'identité et de sa carte d'électeur.

Je soutiens totalement ces propositions, que j'avais déjà votées au printemps dernier, car elles ne sont pas nouvelles dans cette maison.

Pour autant, celles-ci ne suffiront pas à résoudre la totalité de la question de la sécurisation des élections régionales et départementales, notamment en ce qui concerne la campagne électorale. Vous vous disiez choqué, monsieur le rapporteur, qu'on parle d'un report des scrutins sans avoir préalablement évoqué leur sécurisation. Certes, mais il ne faut pas oublier la question de la campagne électorale, qui est, à mon sens, le vrai problème, et que ces amendements ne règlent pas.

Je suis en accord avec vos propos, monsieur le rapporteur. Il n'est pas normal qu'il y ait une continuité de la vie sociale dans tous ses compartiments et qu'il y ait un « oubli » en ce qui concerne la vie démocratique. Il faut donc trouver un moyen alternatif de s'exprimer dans une période extraordinaire.

La solution proposée - le vote par correspondance « papier » - se développe de plus en plus et est de plus en plus populaire, même hors des périodes épidémiques. Mais elle ne concerne pas le déroulement de la campagne électorale elle-même. Pour cela, le Gouvernement pourrait trouver des moyens mais, avec la reprise successive des amendements que nous avons adoptés depuis les élections municipales, on constate que celui-ci refuse de réfléchir aux conditions du vote et de la campagne. C'est cela qui pose problème.

La vie doit s'adapter partout, y compris dans notre travail parlementaire, mais également pour les citoyens. Je regrette le silence du Gouvernement en la matière, alors que des solutions existent : par exemple, créer une plateforme en ligne qui reprendrait les propositions des différents candidats et des différentes listes. Ce qui manque, c'est la volonté du Gouvernement.

Je suis bien d'accord. La législation comparée nous montre plutôt un recul des tentatives de vote par internet et un retour au vote par correspondance « papier ». Je vous signale une erreur de plume dans l'amendement 65 : le tribunal d'instance a disparu au bénéfice du tribunal judiciaire !

Je comprends bien la problématique posée par la campagne électorale. Mais, dans la hiérarchie des priorités, où placer le curseur ? Oui, la campagne sera fortement affectée par les mesures prises pour combattre le virus. Plutôt qu'un report, je préfère des élections sécurisées, si elles peuvent l'être, avec une campagne pour laquelle il faudra faire preuve d'imagination, en utilisant d'autres moyens que les moyens habituels - qui d'ailleurs, dans les campagnes locales, donnent de moins en moins de résultats, les électeurs se rendant de moins en moins aux réunions publiques. Il faut maintenir le rythme des élections et la vie démocratique, quitte à organiser une campagne d'une nature différente.

L'amendement COM-65 est adopté ; les amendements COM-15 et COM-17 rectifié bis deviennent sans objet.

L'amendement COM-16 rectifié est satisfait par mon amendement sur le vote par correspondance.

Je ne le pense pas.

Il présente en outre un inconvénient : si l'état d'urgence sanitaire était levé quelques jours avant le vote, alors que des électeurs ont déjà envoyé leur pli, nous serions dans l'embarras.

Je vais revoir la rédaction de l'amendement en vue de la séance publique.

L'amendement COM-16 rectifié n'est pas adopté.

L'amendement COM-21 autorise le vote par correspondance pour les prochaines élections consulaires des Français de l'étranger. Avis favorable.

L'amendement COM-21 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La réunion est close à 16 h 55.

Alors que nous examinions la semaine dernière une réforme d'ampleur du droit des collectivités territoriales, au travers des propositions de loi organique et constitutionnelle issues des cinquante propositions formulées par le groupe de travail oecuménique constitué sur l'initiative du président du Sénat, qui visait à donner un nouvel élan aux libertés locales et à consacrer la pleine reconnaissance des responsabilités locales, le Gouvernement nous présente aujourd'hui un texte au souffle court, si je puis dire. Il s'agit de simplifier le recours aux expérimentations locales et de prévoir explicitement de nouvelles issues au terme de l'expérimentation.

Le droit français a progressivement fait une place assez large aux expérimentations. Ce n'est toutefois qu'en 2003, après la révision constitutionnelle, que le législateur a pu permettre aux collectivités territoriales de déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités - une durée de cinq ans, renouvelable une fois, pour une durée maximale de trois ans -, aux dispositions législatives ou règlementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences.

Cette forme d'expérimentation, que nous appellerons les expérimentations locales, est désormais inscrite au quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution. Les modalités de ces expérimentations ont été précisées par la loi organique du 1er août 2003 relative à l'expérimentation par les collectivités territoriales, dont les dispositions ont été codifiées dans le code général des collectivités territoriales. Toutefois, cette forme d'expérimentation n'a pas prospéré. Comme nous l'indiquions la semaine dernière, seules quatre expérimentations ont été menées sur cette base. L'expérimentation concernant la répartition des fonds non affectés de la taxe d'apprentissage a été abandonnée, à la suite de la réforme de l'apprentissage ; celles qui concernent le revenu de solidarité active (RSA), la tarification sociale de l'eau et l'accès à l'apprentissage jusqu'à trente ans ont été généralisées avant même leur évaluation.

Ce faible recours aux expérimentations locales s'explique notamment par un cadre excessivement contraignant. C'est ce qu'a relevé le Conseil d'État dans une étude sur les expérimentations, qu'il a rendu publique en octobre dernier, adressant deux reproches : la procédure est trop lourde, et les issues des expérimentations sont binaires, avec une généralisation à l'ensemble des collectivités ou un abandon. Pour notre part, nous y ajouterons un troisième reproche : l'évaluation de ces expérimentations est lacunaire.

En ce qui concerne la procédure tout d'abord, pas moins de sept étapes sont nécessaires pour qu'une expérimentation locale soit lancée. La loi autorise une expérimentation ; l'organe délibérant de la collectivité prend une délibération pour demander à bénéficier de l'expérimentation ; la délibération est transmise au préfet, qui la transmet alors au Gouvernement assortie de ses observations, et le Gouvernement vérifie que la collectivité remplit les conditions de participation à l'expérimentation. Le Gouvernement fixe alors par décret la liste des collectivités autorisées à participer à l'expérimentation, lesquelles peuvent prendre des actes dérogatoires. Ceux-ci sont transmis au préfet, qui les transmet au Gouvernement afin qu'ils soient publiés au Journal officiel, et ils peuvent alors enfin entrer en vigueur.

Le Gouvernement propose donc en premier lieu de simplifier les conditions de participation à l'expérimentation. Toute collectivité entrant dans le champ d'application de l'expérimentation pourra décider d'y participer, par délibération motivée. Cette délibération, dont la légalité sera vérifiée par le préfet, sera publiée au Journal officiel à titre informatif. Il prévoit en second lieu de rapprocher le régime juridique des actes pris pendant l'expérimentation du droit commun. Ces actes seront contrôlés au titre du contrôle de légalité dans les conditions de droit commun, et la publication au Journal officiel ne sera plus nécessaire à leur entrée en vigueur, mais sera réalisée à titre informatif. Ces mesures constituent une véritable simplification de la procédure.

Le second facteur expliquant le faible recours aux expérimentations locales est, selon le Conseil d'État, leur issue binaire. La loi organique prévoit en effet que la mesure testée est soit généralisée, soit abandonnée. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement propose de préciser que l'expérimentation peut également aboutir au maintien des mesures prises à titre expérimental dans les collectivités territoriales ayant participé à l'expérimentation, ou dans certaines d'entre elles, et à leur extension à d'autres collectivités territoriales, et que la loi peut aussi modifier les dispositions régissant l'exercice de la compétence ayant fait l'objet de l'expérimentation. La possibilité d'abandonner l'expérimentation ne sera toutefois plus explicitement mentionnée.

L'ajout des issues possibles aux expérimentations dans la loi organique permet sans doute de clarifier les possibilités dont dispose le législateur au terme d'une expérimentation. Cet ajout n'a cependant que peu de portée en droit. Le législateur, en effet, peut déjà, dans le cadre actuel de l'expérimentation, modifier dans la loi les dispositions qui régissent l'exercice de la compétence ayant fait l'objet de l'expérimentation pour laisser davantage de marge de manoeuvre aux collectivités. De même, et sans révision constitutionnelle, la pérennisation de l'expérimentation dans une partie seulement des collectivités ne pourra se faire que dans le respect du principe d'égalité. Une différence de situation objective devra justifier une différence pérenne de traitement. L'ajout de cette issue au niveau organique ne permet donc pas, comme le présente parfois le Gouvernement, une différenciation par une pérennisation des expérimentations sur une partie seulement du territoire sur la base de la volonté de chacune des collectivités.

Aussi, nous vous proposerons de préciser que cette pérennisation « partielle » ne peut se faire que dans le respect du principe d'égalité, afin d'expliciter la portée de cet ajout dans le cadre constitutionnel actuel.

Nous vous proposerons également, comme notre collègue Kerrouche, de maintenir l'abandon parmi les issues possibles de l'expérimentation. Nous pourrions toutefois corriger une anomalie de la loi organique actuelle, en prévoyant que le dépôt d'un projet ou d'une proposition de loi visant à l'abandon de l'expérimentation n'aura pas pour effet de proroger l'expérimentation au-delà du terme prévu par la loi autorisant l'expérimentation.

Enfin, l'évaluation des expérimentations locales est aujourd'hui déficiente, nous l'avons souligné à plusieurs reprises. La loi organique prévoit pourtant deux types de rapport évaluatif : un rapport final réalisant une évaluation de l'expérimentation. Sur les quatre expérimentations menées sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution, une seule a fait l'objet d'une évaluation, qui a été rendue publique un mois après sa pérennisation. Est également prévu un rapport annuel du Gouvernement au Parlement qui permet d'effectuer un suivi annuel des demandes d'expérimentation et des entrées dans les expérimentations en cours. Or, depuis 2003, celui-ci n'a jamais été rendu. Le Gouvernement propose donc, dans son projet de loi organique, de le supprimer.

Nous sommes quant à nous convaincus que l'évaluation est consubstantielle à l'expérimentation. Elle seule permet au législateur de définir, en connaissance de cause, les suites à donner à une expérimentation. C'est pour cette raison que nous vous proposerons de consacrer trois moments d'évaluation, conformément aux recommandations du Conseil d'État : une évaluation finale, une évaluation intermédiaire et un suivi annuel. L'évaluation finale actuellement en vigueur serait ainsi complétée par une évaluation intermédiaire, réalisée à mi-parcours pour chacune des expérimentations. Chaque année, le Gouvernement devrait également remettre au Parlement un rapport indiquant, d'une part, les collectivités ayant décidé de participer à une expérimentation locale et, d'autre part, les demandes d'expérimentations formulées par les collectivités.

Vous l'aurez compris, le projet de loi organique que nous examinons aujourd'hui a le souffle court, mais nous y sommes favorables, car les expérimentations locales constituent un outil essentiel de nature à atteindre l'objectif d'adaptation du droit aux réalités locales, que nous défendons ardemment. Par ailleurs, les dispositions prévues apportent des ajustements à la procédure retenue afin d'en faciliter le recours. Il faut toutefois le souligner, ce projet de loi organique ne permettra pas une différenciation accrue par rapport à ce qui est aujourd'hui possible.

Cependant, la mise en place de guichets uniques et d'appels à projets afin que l'ensemble des collectivités puissent exprimer leurs demandes d'expérimentations nous semble une idée intéressante. C'est un premier signe d'une culture ascendante, qui permettra sans doute de définir des politiques publiques mieux adaptées aux réalités territoriales et de cultiver un principe qui nous est cher, celui de la subsidiarité. Cette mesure ne relève pas d'une disposition que nous pourrions inscrire dans la loi organique, mais nous serons attentifs à ce que le Gouvernement mène à bien ce projet, et nous ne pouvons à ce stade que l'encourager à progresser avec plus de détermination et d'ambition.

Je n'y mettrai pas les formes : il ne sera pas difficile de voter ce texte dans la mesure où il n'a pas d'ambition. Le Gouvernement tente des adaptations, car il n'y aura pas de réforme constitutionnelle pendant ce quinquennat. En effet, la loi Engagement et proximité, qui devait initialement ne porter que sur le statut de l'élu, a été une loi corrective. De plus, la loi 3D - décentralisation, différenciation, déconcentration - est retardée. Le projet de loi organique qui nous est présenté donne à penser que le Gouvernement nous fait patienter. Même si la simplification procédurale des expérimentations est utile et bienvenue, je vois mal comment elle pourrait changer radicalement les choses, et je ne suis pas certain qu'elle modifie fondamentalement le rapport à la décentralisation.

Je note un décalage entre le discours gouvernemental sur les territoires et les actes. C'est ce même gouvernement qui a refusé à l'Assemblée nationale l'expérimentation du revenu de base portée par quatorze départements. Le plan de relance est extrêmement centralisateur, les collectivités n'ayant que la possibilité d'abonder des crédits d'État décidés par le préfet. Ce texte illustre un art pauvre.

Merci pour votre rapport qui nous éclaire, notamment sur les limites du projet de loi organique. Si l'expérimentation est la bienvenue, la différenciation que nous appelons de nos voeux n'est pas encore à l'ordre du jour. Il nous faut attendre la loi 3D et un hypothétique volet constitutionnel.

Il est bon de favoriser les expérimentations pour voir si nous sommes prêts à une réelle différenciation, mais les petites collectivités n'ont pas l'ingénierie suffisante pour pouvoir les conduire. L'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) pourra-t-elle les aider ? Encore faut-il que les services départementaux de l'Etat se développent... Même le programme « Petites villes de demain » risque d'être difficile à mettre en oeuvre.

La première étape qui nous est ici proposée devra être accompagnée en pratique.

Ce texte fait débat au sein de notre groupe. Les premiers articles du projet de loi organique visent à simplifier la procédure. Pourquoi pas, dirais-je, mais la capacité des collectivités à se saisir des expérimentations dépasse la simple question de la simplification.

Au travers de l'article 5, le Gouvernement veut supprimer l'obligation de transmission d'un rapport au Parlement. Or, si l'on veut inscrire l'expérimentation dans le cadre républicain, il est indispensable d'en maintenir l'évaluation et le suivi.

Quant à l'article 6, auquel nous nous opposerons, il ouvre la voie non pas simplement à une différenciation, mais à une inégalité des collectivités territoriales. Aujourd'hui, toutes les collectivités territoriales ne sont pas à égalité pour accéder aux expérimentations ; elles ne le seront pas plus demain pour les pérenniser ou non. Je ne sais pas si l'on peut attendre de l'ANCT quelque aide en la matière, mais, personnellement, je n'y crois pas. Elle sera dans l'incapacité d'apporter l'ingénierie technique qui manque cruellement à un certain nombre de collectivités.

On risque à terme d'accroître les inégalités territoriales : les lois opposent de plus en plus les métropoles aux petites collectivités. Nous ne voterons pas ce projet de loi organique.

Je veux saluer le travail de nos deux rapporteurs. J'approuve l'objet de ce projet de loi organique, qui permet de développer davantage l'expérimentation pouvant déboucher sur une différenciation conforme à la Constitution. Permettez-moi d'en rappeler les termes, la différenciation est possible « sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti ». Certains disent qu'il faut aller plus loin, mais cela signifie-t-il qu'il faudrait alors toucher à cette condition de base ? La discussion que nous avons eue il y a quinze jours nous a conduits à nous opposer au principe d'égalité devant le suffrage. Pour ma part, je suis favorable à la différenciation administrative, mais la différenciation sur le fond des droits des citoyens ou de ceux qui leur sont applicables est une impasse et, permettez-moi cette audace, elle n'est pas, à mon avis, fortement demandée par les collectivités territoriales.

Ce texte est de nature à faciliter les demandes d'expérimentations ; nous verrons si nombre d'entre elles porteront sur une variété des droits des citoyens, comme la possibilité d'avoir un RSA à deux vitesses, comme le propose notre collègue Éric Kerrouche.

Non.

Mais si. Il y a là, me semble-t-il, une limite sur laquelle nous devons nous prononcer. J'estime, pour ma part, qu'elle ne doit pas être franchie.

Nous allons assister à une différenciation des modalités, mais pas des finalités de l'action administrative des collectivités territoriales. Si nous diffusons, par des propos trop enthousiastes, l'illusion auprès des élus locaux que l'on peut tout faire au nom de la différenciation, ceux-ci connaîtront des désillusions.

Je remercie les rapporteurs de leur excellent travail. Ce texte a le souffle court en effet. Nous pouvons nous satisfaire de la simplification de la procédure. En revanche, permettez à l'Alsacien que je suis de vous dire que le compte n'y est pas pour ce qui concerne la différenciation.

Certes, tout n'est pas possible en matière de différenciation, mais quand même... Dans l'attente du fameux projet 3D, qui sera peut-être déposé en janvier prochain ou au premier semestre à tout le moins, ce texte est un pis-aller. J'ai eu l'outrecuidance de penser que peut-être la collectivité européenne d'Alsace pourrait en bénéficier en attendant des jours meilleurs. Le Gouvernement va mettre en place un appel à projets... On pourrait quasiment parler d'appel d'offres ? Quid de la différenciation ? L'Alsace souhaite l'inverse : qu'une collectivité locale puisse faire acte de différenciation, dans des conditions déterminées certes, et mettre en oeuvre une expérimentation. D'où ma grande déception.

Nous ne ferons pas la fine bouche : ne serait-ce qu'au regard de la simplification, ce texte mérite d'être mis en oeuvre. Mais il serait bon que l'on retrouve du souffle à la sortie de cette crise sanitaire afin que puisse être mise en place une véritable différenciation. Vous l'avez compris, l'Alsace l'attend.

Je reviendrai sur les propos d'Alain Richard. On peut concevoir qu'il s'agit d'un bon texte parce qu'il n'a pas d'ambition, en s'abritant de manière jacobine derrière la Constitution... C'est une façon de voir les choses.

Sur la différenciation, arrêtons de nous mentir. Les différenciations existent déjà. Il y a autant de politiques publiques qu'il y a de communes. Comme l'a relevé Cécile Cukierman, la différence de moyens ou d'expertise ne doit pas être à l'origine de la différenciation ; là est le vrai problème.

Revenons sur les aides économiques apportées aux entreprises, monsieur Richard. Comme on fait appel au pouvoir réglementaire de chacune des régions pour les mettre en oeuvre, il y a autant de régimes d'aides économiques que de régions. Pour autant, cela signifie-t-il que notre pays ne fonctionne pas ? Non, c'est simplement une conception différente de la liberté des territoires.

La différence est consubstantielle à toute société. Nous sommes pour la libre administration des collectivités territoriales. À l'issue des élections, les politiques menées par les majorités en place sont différentes les unes des autres ; nous ne remettons pas ce principe en question. Mais la loi va leur donner demain des prérogatives législatives et réglementaires pour accélérer leurs capacités à apporter des réponses sur leur territoire. Dans une vision progressiste de l'action publique, la résorption des inégalités demeure un défi. Oui, il y a des pauvres, mais mon combat politique est d'essayer de résorber ces inégalités. Oui, des différences existent, mais l'article 6 va-t-il ou non aggraver les inégalités ? Je ne puis m'en satisfaire s'il les aggrave, et je suis convaincue que tel sera le cas. Il est en tout cas de nature à renforcer le sentiment d'inégalité des élus, selon qu'ils sont en zone métropolitaine ou dans un territoire riche ou pas.

Nous avons un vrai débat sur la différenciation. Pour certains la différenciation serait une rupture de l'égalité, de l'unité républicaine ou encore un encouragement à la compétition entre territoires. Nous devrons nous accorder sur la définition de ce qu'est la différenciation.

Dès lors que l'on croit à un principe d'égalité de droits et de libertés, les moyens doivent être différenciés pour permettre d'atteindre cet objectif d'égalité. Avec les territoires d'outre-mer et la collectivité européenne d'Alsace, notre pays a une grande culture de la différenciation, à ceci près que nous ne pouvons aujourd'hui y répondre qu'en cultivant un droit d'exception.

On parle de l'égalité d'accès à la différenciation. Mesurons le besoin de différenciation selon les niveaux de collectivités. La mise en place de l'appel à projets paraît être une solution très positive, mais elle peut être très compliquée pour les petites collectivités - soyons vigilants. Monsieur Richard, nous avons été plus ambitieux en disant que la différenciation devait être plus naturelle pour servir un principe d'égalité de droits et de libertés. Il faut toucher avec précaution et légèreté, mais pertinence, à la Constitution.

La simplification de la procédure proposée par le Gouvernement va faciliter le parcours de l'expérimentation, mais le degré d'appétence des collectivités reste une inconnue.

La collectivité européenne d'Alsace est un premier pas intéressant, mais nous devons aller plus loin.

Sur la forme, je souscris à vos propos, ce texte manque de souffle ou, à tout le moins, son ambition est relativement limitée : sa seule vertu est de simplifier la procédure des expérimentations. Je ne crois pas qu'il faille ici parler de différenciation, car il l'élude totalement.

La question de l'ingénierie des collectivités est un véritable sujet. N'y voyez pas malice, mais je ne suis pas sûr que l'ANCT apportera une réponse satisfaisante aux plus petites collectivités ou à certains départements.

Les associations d'élus que nous avons auditionnées ne nous ont, en effet, pas fait part d'une grande appétence pour les expérimentations, qui plus est pour la différenciation. Lorsque les collectivités sont en demande, elles le font savoir ouvertement ; j'en veux pour preuve l'Alsace ou d'autres territoires. Selon l'Assemblée des départements de France, le Doubs souhaiterait travailler notamment sur la question du logement.

La question des rapports est importante. Si nous devions définir chacun ce que nous entendons par expérimentation et différenciation, il y aurait autant de réponses que de sénateurs. Nous devons avancer sur ce point ; les rapports pourraient y contribuer.

En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi organique.

Pour un texte organique, le Conseil constitutionnel utilise deux critères cumulatifs : il considère comme « cavalier » toute disposition qui, d'une part, ne présente pas de lien, même indirect, avec le texte initial et qui, d'autre part, est prise sur un fondement constitutionnel différent.

En l'espèce, le périmètre du texte comprend toute disposition prise sur le fondement de l'article 72 de la Constitution et visant à modifier le droit applicable aux expérimentations réalisées sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution.

Je retire l'amendement COM-1 au profit de l'amendement COM-6 de nos rapporteurs.

L'adoption de celui-ci rendrait sans objet votre amendement COM-3, monsieur Kerrouche. Pourriez-vous nous préciser quels organismes vous souhaiteriez voir participer à l'évaluation des expérimentations ?

Il s'agirait d'organismes publics indépendants, par exemple universitaires, de manière que cette évaluation ne soit pas laissée au seul Gouvernement ; elle doit être extérieure.

L'amendement COM-1 est retiré.

L'amendement COM-6 est adopté ; l'amendement COM-3 devient sans objet.