La mission « Administration générale et territoriale de l'État » rassemble les crédits de trois programmes portés par le ministère de l'intérieur. Le programme 307 « Administration territoriale » concerne les moyens des préfectures, sous-préfectures, et représentations de l'État dans les collectivités d'outre-mer. À périmètre constant, les crédits de ce programme baissent de 1,5 % en autorisations d'engagement et de 1,2 % en crédits de paiement. Le schéma d'emplois prévoit pour 2019 la suppression de 200 équivalents temps plein.

Le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative » finance l'exercice des droits des citoyens dans le domaine des élections, de la vie associative et de la liberté religieuse. Après une année 2018 sans scrutin général, les crédits de ce programme connaissent une hausse importante liée à la tenue des élections européennes en mai 2019.

Enfin, le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », auquel sont rattachés les moyens du pilotage des fonctions support, de la gestion des affaires juridiques et contentieuses du ministère. Les crédits augmentent, à périmètre constant, de 3,8 % en autorisations d'engagements et de 2,7 % en crédits de paiement.

Pour l'administration territoriale, les années et les réformes « ambitieuses » se suivent, accompagnées du même refrain : faire plus et répondre à l'attente de proximité des citoyens usagers avec des moyens en personnels de plus en plus réduits par la magie de la numérisation, de la mutualisation et de l'externalisation des tâches. À se demander si la meilleure administration n'est pas celle qui se passe de fonctionnaires et d'agents publics !

Le plan « Préfectures nouvelle génération » devait moderniser la délivrance des titres, tout en supprimant 1 300 emplois. Le manque de préparation de la réforme a engendré de très grandes difficultés dans la délivrance des certificats d'immatriculation et, dans une moindre mesure, des permis de conduire. Pendant plusieurs mois, les démarches des usagers ont été fortement perturbées en raison de dysfonctionnements techniques des systèmes informatiques dédiés à ces titres. À ces dysfonctionnements techniques sont venus s'ajouter les effets d'un manque de clairvoyance quant à la réception par les usagers des procédures de dématérialisation des démarches administratives. Si celle-ci a des avantages, force est de constater que le numérique n'est pas immédiatement à la portée de tout le monde. À noter que la réduction de fonctionnaires attendue de la réforme a dû être compensée, en catastrophe, par le recrutement de plusieurs centaines de contractuels. On nous a parlé de 700, mais cela reste à confirmer par le ministère de l'intérieur.

Cet épisode, où le lien entre les dysfonctionnements et la fermeture des guichets des préfectures était visible, a conforté un peu plus dans le public l'impression d'éloignement des services de l'État. Encore une fois, c'est l'engagement, la réactivité des responsables et des agents de l'administration territoriale comme de l'Agence nationale des titres sécurisés qui ont permis d'assurer la continuité de la présence de l'État et de ses missions, et, accessoirement, limité le désarroi des citoyens-usagers, lesquels se sont souvent adressés au Défenseur des droits, dont ce n'est pas la mission principale.

Le prochain programme de transformation auquel l'administration territoriale va être confrontée a été baptisé « Administration publique 2022 ». Il doit, notamment, modifier l'organisation territoriale des services publics. Une nouvelle fois, l'administration déconcentrée va devoir clarifier ses missions, fusionner ses services, rationaliser ses moyens de fonctionnement ou encore « réinventer le service public de proximité ».

Avec l'objectif annoncé de supprimer 50 000 postes de fonctionnaires d'ici à 2022, nous n'avons aucune illusion ni sur la suite que les services seront bien obligés de lui donner sur le terrain ni sur les résultats à en attendre.

Dans la circulaire du 24 juillet 2018, qui esquisse les contours de la réforme, le Gouvernement, comme en 2016 dans sa directive nationale d'orientation, réaffirme une fois encore le rôle de l'État dans le domaine de l'ingénierie territoriale, dont les résultats, en deux ans, se sont soldés par l'affectation à cette mission dite « prioritaire » de 25 postes et par un inventaire inachevé des moyens en matière d'ingénierie dont disposent actuellement les préfets. Force est de constater que, lorsqu'ils existent, ceux-ci se limitent à l'art de fabriquer des dossiers de demandes de financement et à l'accompagnement de grandes opérations d'aménagement, dont la quasi-totalité des communes et des intercommunalités n'ont que faire. Gageons que la création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires, dont on ignore comment l'action s'articulera avec celle des préfectures ou des organismes de soutien heureusement mis en place par les départements - régies, SEM, SPL, etc. -, est d'abord un leurre à usage des élus locaux.

Par ailleurs, la réforme de l'établissement des listes électorales se poursuit selon le calendrier prévu et le Répertoire électoral unique devrait être opérationnel pour les élections européennes de mai 2019. Quand on laisse aux réformes le temps de se mettre en place, cela se passe bien.

Enfin, j'aurai un mot sur l'activité de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Nous devons nous efforcer de comprendre pourquoi cette autorité administrative indépendante destinée à garantir l'égalité des candidats devant les électeurs suscite autant de polémiques. C'est un vaste champ de réflexion qu'il faudra bien un jour ouvrir.

En fonction de cette analyse du programme principal de la mission, le programme 307, je propose un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

Pour compléter ce que vient de dire M. le rapporteur pour avis, je dirai qu'il est paradoxal, dans la période actuelle, d'assister à la baisse des moyens de l'État dans les préfectures et sous-préfectures. Il y a désormais 76 sous-préfectures en France qui ont moins de 10 fonctionnaires. Cela tranche avec le besoin d'un État de proximité qu'appellent de leurs voeux le Président de la République et le Premier ministre, notamment dans sa circulaire du 24 juillet 2018.

La dématérialisation est indispensable, mais elle rencontre toujours des difficultés de mise en oeuvre. Dans un avis du 3 septembre 2018, le Défenseur des droits s'en est ému, proposant des voies alternatives non dématérialisées. L'économie que cette dématérialisation représente ne peut pas se faire au détriment de la qualité du service public.

Manifestement le Gouvernement n'a pas de doctrine quant à la présence de l'État dans les territoires et au rôle que ce dernier doit jouer en matière de contrôle et de conseil aux collectivités locales. Le rapport de la Cour des comptes nous montre qu'il existe des doublons avec les collectivités locales dans certains domaines, tandis que certaines zones rurales restent sous-administrées. Par ailleurs, le conseil aux collectivités est largement sous-évalué. Une rationalisation s'impose.

Le Premier ministre a annoncé vouloir donner un nouvel élan à la déconcentration, mais nous n'en prenons pas le chemin avec le programme 307. J'exprime donc mes plus grandes réserves sur cette mission.

Je suis assez dubitatif sur l'Agence nationale de la cohésion des territoires. À mon sens, il y a de grandes différences selon la personnalité des préfets et des sous-préfets. Un effort dans la formation et la sensibilisation des représentants de l'État doit être fait.

Cette différence d'un département à l'autre est aussi fonction de la capacité qu'ont les élus à s'organiser entre eux, notamment au travers des associations d'élus. C'est le cas dans mon département, et il est rare que l'on ait besoin de taper à la porte de la préfecture.

On ne peut pas être contre la dématérialisation. Tout dépend de la façon dont on la construit. En l'occurrence, elle s'est faite dans la précipitation, et on voit les résultats. Le problème, dans la réforme des cartes grises et des permis, c'est qu'il n'y a pas eu d'intermédiaires, comme ont pu l'être les mairies pour la réforme concernant les cartes nationales d'identité et les passeports. Il y a aussi des raisons psychosociales.

S'agissant de l'ingénierie territoriale, l'administration vit dans la contradiction. L'État veut sans cesse réaffirmer sa présence, tout en proclamant qu'il faut faire des économies. Il y a effectivement des cas où les élus ont les moyens de se mobiliser mais, dans beaucoup d'endroits, on ne trouve pas les ressources pour le conseil.

Le projet de loi d'orientation des mobilités a été déposé hier sur le Bureau du Sénat.

Il a été envoyé au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

Le Gouvernement a engagé la procédure accélérée en vue de son examen au Sénat début février 2019.

Notre commission pourrait demander à se saisir pour avis des dispositions relevant de son champ de compétences. En première analyse, il s'agit de l'ensemble du titre Ier, et des articles 16, 31, 32, 33 et 40.

Je vous proposer de désigner Mme Françoise Gatel en qualité de rapporteur pour avis.

Cette mission comprend les budgets de la présidence de la République, de l'Assemblée nationale, du Sénat, de la Chaîne parlementaire, du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République. Sur l'ensemble de la mission, les crédits sont en très légère diminution de 0,04 %, par rapport à 2018.

S'agissant de la présidence de la République, la dotation est de 103 millions d'euros. Le budget est optiquement stable, mais un prélèvement sur les disponibilités de 2,5 millions d'euros combiné aux ressources propres à hauteur de 1,28 million d'euros, porte en fait les recettes à 106,78 millions d'euros. Le prélèvement sur les disponibilités ne pourra être pérenne. Les dépenses de personnel représentent les deux tiers des dépenses. Un effort très important est consenti en faveur d'investissement en faveur de la sécurité informatique, ce qui est fondamental dans le monde où nous vivons.

Nous avons été très attentifs à la composition du parc automobile de l'Élysée, et avons sollicité le nombre de véhicules dotés d'une plaque « police », ou encore le nombre de véhicules électriques.

J'attire votre attention sur la réorganisation des services de l'Élysée, dont il a été question dans plusieurs instances, y compris dans cette maison. Un directeur général des services a été recruté ; il se trouve sous l'autorité du directeur de cabinet. Néanmoins, une période d'ajustement sera sans doute nécessaire pour que le triptyque secrétaire général-directeur de cabinet-directeur général des services fonctionne au mieux.

Enfin, il faut savoir que les frais liés aux déplacements présidentiels augmentent beaucoup, en raison de l'activité internationale intense du Président de la République, mais des efforts d'économies sont faits, notamment en matière de procédures d'anticipation et de refacturations.

J'en viens aux assemblées parlementaires. La dotation de l'Assemblée nationale est stable, à hauteur de 517,890 millions d'euros, avec un prélèvement sur les disponibilités de 46,945 millions d'euros, après des années marquées par de lourds investissements.

Pour ce qui est du Sénat, nous sommes exactement au même montant de dotation que l'année dernière, avec 323,584 millions d'euros, augmentés d'un prélèvement sur les disponibilités de 24,975 millions d'euros. Je relève une maîtrise des charges de personnel et un programme d'investissements immobiliers assez important. J'ajoute qu'une somme de 1,02 million d'euros est nécessaire pour la mise en place du scrutin électronique, qui ne m'a jamais emballé.

Enfin, je vous signale que Public Sénat voit ses crédits baisser de 2,2 %, tandis que La Chaîne parlementaire-Assemblée nationale reçoit des moyens stables.

Pour ce qui est du Conseil constitutionnel, la dotation est identique à celle de 2018, soit 11,719 millions d'euros, mais en baisse par rapport à 2017, année au cours de laquelle une enveloppe liée à la tenue des trois élections nationales avait été spécifiquement allouée. Les dépenses de fonctionnement progressent légèrement, dans le souci de renforcer et professionnaliser les services. En gros, il y a davantage de cadres A que par le passé, l'essor des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) ayant rendu nécessaire le recrutement de juristes de qualité. Je souligne également que les échanges internationaux ont été très développés par M. le président Laurent Fabius, ce que je trouve très bien, même si cela doit se faire dans un cadre budgétaire contraint.

Enfin, le Conseil constitutionnel s'est beaucoup engagé pour mieux faire connaître son rôle et la Constitution. Parallèlement, il a entrepris depuis 2016 de moderniser l'écriture des décisions, supprimant notamment la litanie des « considérant ».

C'est presque une révolution !

Je veux aborder avec vous un débat, qui me paraît important, sur les « portes étroites » que nous nommons à présent les « contributions extérieures ». Pour certains, elles évoquent l'évangile ; pour d'autres, André Gide. En réalité, c'est le doyen Vedel qui a ainsi qualifié une pratique, dont notre ami Guy Carcassonne était devenu un expert : toute personne est habilitée à envoyer une lettre au Conseil constitutionnel au sujet d'une affaire pendante devant lui.

Cela s'appelle du lobbying !

La question est de savoir que faire de ces « portes étroites ». Dans l'état actuel des choses, le Conseil constitutionnel a décidé d'indiquer sur son site internet les textes reçus avec le nom de leur auteur, sans en publier le contenu. Le Conseil d'État a été saisi de cette question, et M. le président du Conseil constitutionnel nous a confié qu'il attendait prudemment cette décision pour changer éventuellement de position à cet égard. Pour ma part, et je vous propose d'inscrire cette position dans notre rapport, je suis très réticent à l'idée que l'on publie ces textes. Autrement, tous les lobbies et autres groupes d'intérêts se permettront d'envoyer leurs argumentations, qui seront publiées avec les décisions.

C'est déjà le cas !

Vous verrez enfin dans le rapport que l'activité résultant des QPC est toujours très soutenue. Le nombre de saisines retenues par la Cour de cassation est à peu près équivalent à celui des saisines retenues par le Conseil d'État, contrairement à ce que nous pensions à l'origine.

La Cour de justice de la République est une juridiction aux moyens maîtrisés et à l'avenir incertain - celui-ci dépendra des choix qui seront faits s'il nous est donné la possibilité, un jour, de statuer sur une réforme constitutionnelle.

En conclusion, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

Mon cher collègue, vous auriez pu faire référence à Saint-Augustin : « Fuyez la voie large, c'est-à-dire fuyez la voie honteuse et vicieuse. »

Dans notre République laïque, ce précepte ne présente aucun caractère d'obligation.

Nous avons appris qu'il existait des conseillers communs au Président de la République et au Premier ministre. Sous un autre mandat, le Premier ministre avait été qualifié de collaborateur par le Président de la République. Aujourd'hui, il est traité comme un secrétaire d'État vis-à-vis de son ministre de tutelle. Je ne suis pas sûr que le fonctionnement de l'exécutif y ait gagné. Savez-vous combien sont-ils et qui les paie ? Par qui sont-ils nommés ?

Ils sont 12 : 4 sont payés par Matignon et 8 par la présidence de la République. Cette pratique est contraire à l'idée que nous nous faisons de la Constitution. Nous pourrions l'écrire dans le rapport, si la commission le veut bien.

J'y suis favorable. Le Gouvernement est responsable devant le Parlement, tandis que le Président de la République n'est responsable qu'en cas de manquement grave aux devoirs de sa charge. Si un collaborateur commun aux deux autorités prend des décisions, comment le contrôle parlementaire peut-il s'appliquer ?

Nous préciserons que c'est contraire à l'esprit de la Constitution.

Le président François Hollande avait réussi à maîtriser le budget de l'Élysée. Il est dommage que ses efforts n'aient pas été repris. Il y a aujourd'hui une poussée dépensière, qui sera peut-être limitée l'année prochaine puisqu'il y a eu un licenciement...

Même si nous suivrons le rapporteur, je regrette que l'Élysée ne prenne pas sa part à l'effort global demandé à tant de nos concitoyens aujourd'hui.

S'agissant des deux chambres, on constate, d'année en année, la perpétuation du prélèvement sur disponibilités : 24,9 millions d'euros pour le Sénat cette année ; 46,9 millions d'euros pour l'Assemblée nationale. Jusqu'à quand pourra-t-on fonctionner ainsi ?

S'il y a des réserves, cela veut dire qu'il y a un budget autonome de l'Élysée. Je veux bien que les assemblées aient un budget autonome, compte tenu de la séparation des pouvoirs, mais la présidence de la République ...

Par comparaison, quel est le budget de Matignon ?

Avez-vous une idée de la composition du personnel du Conseil constitutionnel ? Certaines institutions fort vénérables tournent essentiellement avec des troupes venues de l'extérieur.

Concernant les « portes étroites », à la différence du rapporteur pour avis, je suis favorable à ce qu'elles soient publiées, car elles révèlent l'intervention de lobbies. Monsieur le président, dans les institutions républicaines, je ne suis pas sûr que la voie large ne soit pas la seule acceptable. À cet égard, il serait intéressant de savoir qui dépose les QPC. Je me suis laissé dire qu'il s'agissait souvent d'avocats d'affaires, ce qui induit une jurisprudence un peu particulière, notamment en matière fiscale.

La Cour des comptes a chiffré les réserves de l'Élysée au 31 décembre 2017 à 22,4 millions d'euros, dont nous attendons la confirmation.

Monsieur Collombat, tous les pouvoirs publics qui sont regroupés dans la présente mission ont un budget propre, avec une capacité de réserves. Cela vaut pour l'Assemblée nationale, le Sénat, la présidence de la République.

Ce n'est pas pareil pour le Parlement ! Et Matignon ?

Non, Matignon, c'est le budget de l'État, ce n'est pas un pouvoir public autonome.

Les règles d'exécution du budget applicables à l'État ne sont normalement pas applicables aux pouvoirs publics constitutionnels, qui doivent rester indépendants du contrôle budgétaire de l'État. Ils peuvent se soumettre à des contrôles extérieurs sur la base du volontariat. C'est un vieux principe républicain.

Sur le plan théorique, je suis d'accord, mais, comme vous le faisiez remarquer, il y a de moins en moins de différences entre l'Élysée et Matignon.

Sur la question des réserves de l'Assemblée nationale et du Sénat, les prélèvements varient selon les années. Je demanderai à nos services des informations plus complètes sur le montant de nos réserves. Toutefois, quel que soit le montant de celles-ci, des prélèvements ne pourront durablement être opérés chaque année.

Les prélèvements effectifs sur les disponibilités sont parfois moindres que dans les prévisions budgétaires, me semble-t-il.

Effectivement.

Monsieur Collombat, pour se professionnaliser, le Conseil constitutionnel a recruté davantage de fonctionnaires de catégorie A. Il y aura en tout, au 1er janvier 2019, 72 collaborateurs, ce qui représente 64,4 ETP, soit 6,5 millions d'euros sur un budget total de 11,72 millions d'euros.

S'agissant des « portes étroites », je maintiens ma position et compte inscrire noir sur blanc dans mon rapport mon opposition à la publication du contenu des contributions - mais bien sûr, le Conseil constitutionnel fera comme il l'entend.

Enfin, la matière fiscale représenterait environ 60 % des QPC, ce qui tend à donner raison à M. Collombat. Le droit du travail est en revanche plus marginal.

Je ne voterai pas les crédits de cette mission pour cette raison. Je vous demande de bien y réfléchir. Votre position est un peu contradictoire, car on voit bien qu'il y a eu une certaine dérive des QPC. Ainsi, le Conseil constitutionnel a annulé une disposition que nous avions votée sur la publication de la répartition du personnel dans les filiales des grands groupes, favorisant l'évasion fiscale. Des décisions du Conseil constitutionnel font débat, et il serait intéressant de savoir qui intervient, avec quels arguments.

On ne peut pas mettre sur le même plan les pièces de la procédure et les contributions extérieures que tout un chacun peut envoyer. Je suis d'accord pour que l'on dise que des contributions ont été envoyées et quelle est leur origine, mais je ne suis pas d'accord pour qu'elles soient publiées in extenso.