Séance en hémicycle du 5 mai 2021 à 21h30

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle le débat, organisé à la demande du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, sur le thème : « L’impact de la réduction de loyer de solidarité sur l’activité et l’avenir du logement social. »

Dans le débat, la parole est à Mme Marie-Noëlle Lienemann, pour le groupe auteur de la demande.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, un rapport de la Cour des comptes publié fin décembre 2020 dresse un premier constat sur la mise en œuvre de la réduction de loyer de solidarité (RLS). Il confirme les préventions du Sénat et justifie l’opposition de notre groupe à cette sinistre mesure.

Pourquoi organiser ce débat maintenant ?

La RLS a largement concouru à la chute très préoccupante de la construction de logements sociaux et, malgré les déclarations gouvernementales, son maintien ne permettra pas de restaurer un haut niveau de production et de réhabilitation des logements HLM. Or, il y a urgence !

En outre, le dispositif doit être revu fin 2022 et, comme le souligne la Cour des comptes, des décisions doivent être prises très en amont. L’une des deux recommandations formulées par les magistrats consiste d’ailleurs à mesurer, dès 2021, « les impacts réels de la RLS sur la situation financière et les capacités d’investissement des bailleurs sociaux ».

Le Sénat doit donc se faire entendre. Selon notre groupe, la décision qui s’impose est la suppression pure et simple de la RLS.

La plupart des arguments mis en exergue dans le rapport de la Cour des comptes confortent ce choix. Souvent habituée à un langage diplomatique, la Cour a choisi cette fois pour structurer son avis des titres très clairs, qui en disent long.

Elle critique « un dispositif conçu ex nihilo et sans concertation préalable, aux conséquences indirectes préjudiciables », mais aussi « une réforme peu lisible et complexe » – si la Cour des comptes trouve un dispositif complexe, c’est qu’il l’est vraiment ! Elle estime aussi que l’impact financier sur les acteurs du logement social devra être évalué avant 2022.

À la lecture de cette dernière rubrique, on voit poindre les risques majeurs qui pèsent sur les organismes HLM.

Après la baisse de 5 euros des aides personnalisées au logement (APL) décidée dès l’été 2017 – une prétendue erreur qui n’a jamais été corrigée –, Emmanuel Macron et le gouvernement d’Édouard Philippe ont organisé dans la loi de finances pour 2018 une ponction massive sur les HLM afin de diminuer les crédits d’APL inscrits au budget de l’État. Initialement prévue pour une somme de 1, 5 milliard d’euros annuels, celle-ci sera réduite les premières années grâce à l’intervention du Sénat et à la mobilisation des acteurs du logement social et des associations nationales d’élus. Elle sera finalement ramenée théoriquement à 800 millions d’euros en 2018 et 2019 – la Cour des comptes montre qu’une somme supérieure a été prélevée en réalité –, puis à 1, 3 milliard d’euros en 2020, l’objectif étant de passer à 1, 5 milliard d’euros ensuite.

La RLS porte très mal son nom. Il ne s’agit pas d’une réduction de loyer, puisque la plupart des locataires ne voient pas leur quittance diminuer. Quant à la solidarité, elle n’est pas au rendez-vous, bien au contraire.

La RLS représente une somme considérable. Aucun autre secteur de l’activité publique n’aura connu pareille ponction budgétaire ! On ne peut pas parler de solidarité alors que la suppression de l’ISF et l’instauration de la flat tax coûtent 3 milliards d’euros à l’État et que les HLM doivent quasiment en financer le tiers. La RLS, c’est l’anti-solidarité : ce sont les plus modestes qui paient pour les plus riches !

On ne peut pas parler de solidarité non plus quand le Gouvernement fait passer une partie du financement des aides personnalisées au logement (APL) de la solidarité nationale à la solidarité entre locataires HLM, c’est-à-dire entre les plus modestes de notre pays. Et ce n’est pas rien, car le montant de la RLS équivaut chaque année à 4, 5 % des loyers versés !

Qui plus est, la Cour des comptes explique que les organismes qui accueillent le plus d’allocataires APL et qui pratiquent les loyers les moins élevés sont les plus touchés. La RLS étant forfaitaire, plus les loyers sont faibles, plus son incidence est forte. En clair, plus le logement est social, plus il paie. Nous l’avions souligné tous ensemble, ici même, dès la loi de finances pour 2018, et la pseudo-mutualisation promise n’y a rien changé.

Oui, la RLS a eu des effets négatifs sur le niveau de la construction, des réhabilitations et des loyers de sortie. La chute de la construction a commencé en 2018, année de sa mise en place, et donc avant la crise du covid. Elle se confirme depuis. Les municipales et le coronavirus ont bon dos !

Au-delà des chiffres, la Cour des comptes observe que la perte de recettes locatives, programmée dans la durée, est évidemment intégrée aux coûts des opérations. Cela induit, premièrement, une difficulté à boucler de nouvelles opérations, sauf à obtenir des financements publics suffisants – or l’État s’est complètement désengagé des aides à la pierre – et, deuxièmement, une hausse des loyers de sortie, dont le décalage avec les capacités contributives des catégories populaires et des plus pauvres est grandissant.

La Cour ajoute que les dépenses d’entretien courant, en particulier de gros entretien, ont diminué de 7 % en valeur et que, si cette baisse devait perdurer, elle provoquerait une détérioration des bâtiments et une perte d’attractivité du logement social. Déjà, dans de précédents rapports, la Cour avait insisté sur l’importance de cet entretien, en particulier dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Le Gouvernement ne peut pas faire l’autruche sur ces réalités. À elles seules, elles justifieraient l’abandon immédiat de la RLS pour relancer une production soutenue de logements sociaux avec des niveaux de loyers plus bas et pour assurer un entretien et des réhabilitations réguliers du parc existant.

La RLS menace l’avenir du mouvement HLM et de ses finances. Dès sa création, nos rapporteurs prévoyaient une détérioration de la situation financière des organismes de logement social (OLS) faisant peser de lourdes menaces sur l’avenir.

La Cour constate que l’incidence financière a pu être amortie jusqu’à présent – j’y reviendrai –, mais que la RLS diminue mécaniquement les résultats des organismes. Si le potentiel financier des bailleurs reste quasiment stable, l’autofinancement du secteur HLM a néanmoins diminué, conduisant à une réduction des investissements.

Elle s’inquiète pour l’avenir et estime qu’il importe d’évaluer l’impact global de la RLS sur le modèle économique et financier des HLM, celui-ci étant historiquement fondé sur deux piliers : le réemploi des fonds dégagés par les loyers et les prêts à long terme de la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

La baisse des rendements locatifs fragilise considérablement ce modèle. Il faut ajouter que, du fait du désengagement de l’État dans les aides à la pierre, les fonds propres sollicités pour les opérations sont passés de 5 % à 15 % entre 2000 et 2018. C’est l’asphyxie des organismes HLM qui est ainsi programmée avec la RLS.

Notre inquiétude sur la soutenabilité financière des bailleurs sociaux avait été confirmée dès la fin de l’année 2017 par une étude de l’Inspection générale des finances (IGF) et du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET).

Le Gouvernement avait alors dû annoncer, en même temps que la mise en place de la RLS, des mesures dites de compensation. Cette réforme bancale avait dès son origine besoin de béquilles, ce qui témoigne de son absurdité… De plus, les béquilles se sont révélées fragiles, insuffisantes et temporaires, en particulier les prêts de la CDC ou d’Action Logement.

Comme l’écrit aujourd’hui la Cour, les bailleurs « remplacent des ressources issues de l’autofinancement par de la dette, augmentant leur dépendance à l’emprunt et leurs risques à la variation éventuelle des taux ».

Nous avions déjà souligné les graves conséquences de ce transfert, de fait, d’une dette de l’État vers les organismes HLM. Si ce mécanisme ne change en rien l’endettement réel de la France, il fragilise fortement le modèle du logement social et obère lourdement son avenir.

C’est à se demander si l’objectif, finalement, n’est pas de banaliser et de financiariser le logement social, comme certains gouvernements libéraux, dans d’autres pays, l’ont fait voilà des dizaines d’années. Les mêmes, aujourd’hui, font marche arrière… Le Gouvernement a beau s’en défendre, force est de constater que ses actes ne garantissent pas l’avenir du logement social. Au contraire, ils le fragilisent.

L’autre « compensation » qui avait été engagée pour réduire le poids de la facture fut le maintien du taux du livret A à 0, 75 %. Ce fut certes très temporairement favorable au mouvement HLM, mais cela revenait à pénaliser les épargnants et à offrir un pactole de plus de 1 milliard d’euros aux banques. La comparaison entre le montant de ce pactole et celui du prélèvement de la RLS nous laisse pantois et montre, s’il en était besoin, que d’autres ressources pouvaient être trouvées pour alléger la dépense publique.

Mais le Gouvernement n’a pratiqué aucune ponction sur les banques, qui se sont enrichies, tandis que les HLM, eux, ont dû contribuer au budget de l’État et se sont appauvris. Cherchez l’erreur !

Ces différentes mesures de « compensation » ne sont en rien durables, alors que Bercy et le Gouvernement souhaitent pérenniser, voire sans doute accroître la RLS.

Mes chers collègues, nous devons nous y opposer et demander l’abandon de la RLS !

Mme la présidente. La parole est à M. Denis Bouad.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, pendant dix-sept ans, j’ai eu le plaisir de présider le premier bailleur social du département du Gard, comprenant 16 000 logements, dont la moitié se situe en quartier prioritaire. La question de la mixité sociale au sein de ces quartiers, où l’on comptabilise plus de 40 % de demandeurs d’emploi, représente un enjeu important.

Si la nécessité de produire plus de logements sociaux semble une évidence pour beaucoup, de nombreuses contraintes demeurent sur les territoires. Malgré les effets positifs de la création des établissements publics fonciers et de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain, la loi SRU, la question du foncier reste centrale.

La capacité financière des bailleurs sociaux est aujourd’hui largement remise en cause. Depuis la loi de finances pour 2018, la création de la RLS vient très nettement amputer leurs recettes, et les mécanismes de compensation mis en place depuis lors sont loin d’être suffisants, tant s’en faut !

Les prix du foncier sont élevés, les coûts de construction augmentent et la RLS vient alourdir l’addition. C’est notre capacité à produire de nouveaux logements sociaux qui est remise en cause.

Les bailleurs les plus solides financièrement peuvent encore faire face, mais, de jour en jour, ils épuisent leurs trésoreries et leurs fonds propres. Cette situation ne pourra pas perdurer.

Nous devons répondre à la demande et produire plus de logements sociaux. Pour autant, cette priorité ne doit pas nous faire oublier ou négliger nos locataires actuels.

Le parc HLM existant est aujourd’hui dégradé. Les constructions des années 1970 ne correspondent plus aux conditions de vie actuelles ; la mixité sociale n’est plus présente ; le parcours résidentiel n’existe plus… L’entretien et la rénovation de notre parc représentent donc un enjeu majeur.

Depuis 2005, j’ai pu participer aux opérations de rénovation urbaine dans mon département et je peux témoigner de leur efficacité et des résultats positifs de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Néanmoins, ne perdons pas de vue que ces opérations ne s’appliquent pas partout et qu’elles laissent des pans entiers de notre patrimoine sans intervention massive.

Là aussi, les aides publiques n’ont cessé de diminuer. Un signal simple, mais important, pourrait être envoyé aux bailleurs en leur permettant d’intégrer dans leurs investissements les travaux de gros entretien.

Il est urgent, madame la ministre, d’apporter des réponses politiques pour ne pas laisser prospérer un sentiment d’abandon chez les locataires du parc actuel. Pour changer l’image du logement social, nous devons commencer par changer celle de notre parc existant !

C’est un sujet décisif, car nos politiques en la matière peuvent avoir des répercussions positives dans de nombreux domaines.

En portant une ambition pour le logement social, on agit directement sur la qualité de vie des Français, mais aussi sur leur pouvoir d’achat. Habiter un logement social, c’est économiser en moyenne 250 euros par mois de loyer.

Agir sur le logement social, c’est aussi œuvrer pour la transition énergétique que notre pays doit engager. On peut réduire nos émissions de gaz à effet de serre et faire baisser la facture énergétique des ménages les plus modestes. Là encore, un signal pourrait être envoyé en rendant les bailleurs sociaux éligibles à l’ensemble des crédits d’État liés aux rénovations thermiques.

Enfin, alors que la crise sanitaire a eu de sévères répercussions sur l’activité de nos entreprises, la question de la relance économique est au cœur de nos préoccupations. Une réelle ambition et un véritable plan d’investissement en matière de logement social contribueraient à redynamiser l’économie et favoriseraient l’emploi.

Pour toutes ces raisons, nous devons saisir l’opportunité de faire du logement social une politique publique prioritaire et nous donner les moyens d’atteindre nos objectifs.

Le modèle actuel du logement social, fondé sur la solidarité, est soumis à des attaques à la fois sur son organisation et sur son financement.

De grands groupes monopolisent de plus en plus le financement du logement social en France. De surcroît, la législation récente favorise la constitution d’entités plus importantes. Je pense notamment à la constitution des sociétés de coordination (SC), érigées par la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, la loi ÉLAN.

Madame la ministre, à l’heure où la crise sanitaire tend à renforcer les inégalités, il est urgent de s’interroger sur la RLS et sur les choix politiques qui ont été faits ces dernières années.

Mme la présidente. La parole est à Mme Dominique Estrosi Sassone.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, la réduction de loyer de solidarité a été une erreur stratégique. Comment la réparer à présent ?

Trois ans après la décision du Président de la République de réduire de 5 euros les aides personnalisées au logement et d’imposer une réduction des loyers aux bailleurs sociaux, les résultats sont là : moins de 90 000 logements sociaux ont été agréés en 2020, contre plus de 120 000 en 2016. Le virus, les élections municipales et les maires réfractaires ont bon dos. En réalité, c’est bien à la suite des décisions de 2017 que la courbe s’est infléchie et c’est bien la politique du Gouvernement qui en est la principale cause.

La RLS, qui a entraîné une ponction de 1, 3 milliard d’euros, a considérablement affaibli les capacités des bailleurs sociaux, aussi bien pour entretenir leur patrimoine que pour investir dans de nouveaux logements.

Ces mauvais chiffres ne sont pas conjoncturels, ils sont bien le résultat d’une stratégie délibérée du Gouvernement. Le logement a été identifié en 2017 comme une source d’économies pour rétablir l’équilibre des finances publiques. C’est un fait.

Pourtant, madame la ministre, ces logements non construits auraient rapporté davantage aux finances publiques s’ils l’avaient été que les économies réalisées grâce à la RLS. Selon le rapport annuel du compte du logement, publié fin 2020, les aides au logement sont passées de 2, 2 % du PIB en 2010 à 1, 6 % en 2019. Si le logement en a été la cible privilégiée, c’est parce qu’on a estimé, au sein de l’État, que la France dépensait trop et mal pour le logement et qu’il fallait changer de modèle.

Les restrictions budgétaires décidées sont un puissant aiguillon pour constituer de grands groupes de bailleurs sociaux, qui pourront ainsi ouvrir leur capital et se financer sur les marchés. Cela rend possible la remise en cause des ressources dédiées au secteur. N’est-ce pas d’ailleurs ce que nous constatons à travers les attaques contre Action Logement et la participation des entreprises à l’effort de construction ?

Par ailleurs, les économies réalisées sur les APL diminuent leur caractère solvabilisateur et constituent une étape vers leur forfaitisation et leur dilution dans un futur revenu universel.

L’erreur stratégique étant commise, comment peut-on la réparer ?

Certaines solutions ont déjà été mises en œuvre par le Gouvernement, et je lui en donne acte. Quelque 500 millions d’euros ont ainsi été mobilisés pour la rénovation énergétique des logements sociaux dans le plan de relance, même si la construction neuve y est complètement oubliée.

Par ailleurs, dans le cadre d’un protocole signé avec le secteur pour la construction de 250 000 logements sociaux d’ici à 2022, Action Logement mobilisera près de 1 milliard d’euros dans le cadre de son plan d’investissement volontaire, tandis que la Banque des territoires portera son enveloppe de titres participatifs de 700 millions à 1 milliard d’euros.

Toutefois, au moment où doivent débuter des négociations pour l’après-2022, on ne peut se satisfaire de la reconduction de l’existant, à l’exception technique de la situation des bénéficiaires de la RLS qui ne touchent pas les APL. Comme le recommande la Cour des comptes, il faut réaliser un véritable audit de la viabilité à long terme des bailleurs sociaux.

Pour ma part, je pense qu’il faut aller au-delà et explorer au moins trois pistes supplémentaires.

Premièrement, il faut compenser les surcoûts de la réglementation environnementale 2020 (RE2020) sur la construction de logements, qui pourraient atteindre 18 %, et accompagner les bailleurs dans la transition énergétique.

Deuxièmement, il convient de protéger le logement social des effets de l’objectif « zéro artificialisation nette », qui va renchérir le coût du foncier. Faut-il créer une exception pour le logement social ? Ne serait-il pas temps de réexaminer le zonage qui régit les subventions des opérations et qui n’a pas été revu depuis 1978 ?

Enfin, troisièmement, nous devons encourager les maires bâtisseurs, qui sont aujourd’hui pris en tenailles entre les exonérations d’impôts locaux et les coûts d’accueil de logements sociaux. La compensation de la taxe d’habitation (TH) et l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pour les nouvelles constructions sont très attendues, madame la ministre.

Au total, c’est un véritable changement de cap que nous demandons, afin d’assurer, face aux défis du XXIe siècle, la viabilité du modèle français de logement social, conçu après-guerre pour offrir un logement abordable et décent au plus grand nombre de Français, et pas seulement aux plus démunis.

Bravo !

La parole est à M. Franck Menonville.

Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, la politique du logement social occupe une place essentielle dans notre République. Les acteurs du secteur et le parc immobilier font désormais partie de notre patrimoine national.

Ces acteurs expriment toutefois de vives préoccupations depuis le début du quinquennat, notamment à propos de la réduction de loyer de solidarité (RLS).

Cette mesure, adoptée dès la loi de finances pour 2018, consiste en une remise de loyer financée par les bailleurs sociaux. Son principal objectif est de réduire le coût des APL pour l’État.

Il est aujourd’hui nécessaire d’ouvrir le débat sur cette mesure, et ce pour au moins deux raisons.

La première, c’est le recul dont nous disposons aujourd’hui pour évaluer cette mesure. Il s’agit non pas de revenir à nos débats de l’automne 2017, mais bien de déterminer si ce dispositif a atteint ou non ses objectifs.

Sur ce premier point, le référé rendu public par la Cour des comptes début mars apporte de précieux éclairages.

Si la Cour constate que des économies ont été réalisées pour le budget de l’État, notamment en 2018 et 2019, elle remarque également que ces économies ont été moins importantes que les objectifs initiaux, puisqu’elles se situent entre 800 et 900 millions d’euros par an, contre 1, 5 milliard d’euros initialement prévus.

De surcroît, elle explique que si ces économies ont été bénéfiques pour le budget de l’État, elles ont néanmoins eu des effets très négatifs pour les bailleurs sociaux, qui ont subi des pertes de ressources préoccupantes.

La seconde raison qui justifie ce débat tient aux effets de la crise sanitaire, qui emporte des conséquences importantes sur le logement social.

Le Gouvernement a annoncé la stabilisation de la RLS jusqu’en 2022, mais force est de constater que cela ne suffira sans doute pas pour relancer le logement et les investissements, tant 2020 a été une année noire pour le logement social. Un triste record a été atteint, seuls 90 000 logements ayant été agréés au cours de l’année. On a même constaté un recul d’activité à deux chiffres dans certaines régions, notamment en zones tendues.

Compte tenu de ces deux éléments – évaluation de la mesure et crise économique –, il paraît légitime de remettre en question la pertinence la RLS. Je partage à cet égard les deux recommandations formulées dans le référé de la Cour des comptes : il faut réexaminer le dispositif de la RLS d’ici à 2022 afin de le rendre plus lisible, moins complexe, mieux sécurisé et moins onéreux ; il faut aussi mettre en place des outils d’analyse partagés pour mesurer ses effets réels sur la situation financière et sur les capacités d’investissement des bailleurs sociaux.

Je voudrais, en guise de conclusion, contribuer à la réflexion sur ces outils d’analyse.

Les acteurs de terrain sont nombreux à nous indiquer que la RLS a été une fausse bonne idée. Cette mesure, dont le seul objectif, certes louable, était de réduire les dépenses de l’État, a créé des effets de bord importants pour les locataires et les bailleurs.

La RLS fait ainsi peser un risque important sur la mixité sociale dans le parc locatif. Les publics non précaires, qui doivent supporter une hausse de loyer, ont tendance à quitter les logements sociaux, notamment en dehors des zones tendues et en milieu périurbain et rural. Le logement social manque à sa vocation initiale s’il ne favorise pas la mixité sociale. Je pense que nous nous efforçons tous dans cet hémicycle de défendre cette mixité.

Notre groupe souhaite donc la révision de la RLS pour maintenir la capacité d’investissement des bailleurs sociaux.

La parole est à Mme Sophie Taillé-Polian.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, je tiens tout d’abord à remercier le groupe CRCE et l’ancienne ministre Marie- Noëlle Lienemann de nous proposer ce débat sur la RLS, un dispositif qui a déjà donné lieu à de nombreuses discussions dans cet hémicycle.

Nous avons en effet, à de nombreuses reprises et sur toutes les travées, exprimé des interrogations et fait valoir notre opposition à la politique de logement lancée en grande pompe par le Gouvernement depuis 2017.

Que nous a-t-on dit sur le fameux « choc de l’offre », qui allait permettre de faire sortir de terre les 100 000 à 120 000 logements sociaux par an dont les Françaises et les Français ont besoin !

En effet, au-delà des 300 000 personnes sans logement que compte notre pays, des centaines de milliers de foyers mal logés cherchent un logement à la hauteur de leurs revenus. Quand on connaît la part des revenus que les ménages doivent aujourd’hui consacrer aux loyers, on mesure l’importance de développer le logement social dans de nombreux territoires, tout particulièrement dans les zones en tension.

On nous avait promis un choc de l’offre et un changement de modèle. De notre côté, nous avions alerté sur le risque de détruire celui-ci à force de vouloir appauvrir les différents bailleurs sociaux et optimiser leur fonctionnement pour réussir le choc de l’offre.

Le bilan, aujourd’hui, c’est 50 000 logements qui ne sont pas sortis de terre dans notre pays ! Dans certains territoires qui comptent plus de 75 % de ménages pouvant prétendre, en raison de leurs revenus, à un logement social, les demandes se multiplient et les temps d’attribution s’allongent. On peut invoquer les élections municipales ou la crise du covid, mais la baisse avait déjà commencé avant.

Pourquoi ? Pour faire des économies sur les dépenses sociales ! Nous le savons, c’est un objectif majeur de ce gouvernement et il passe avant tout autre.

Je m’interroge d’ailleurs, au-delà de la question de la RLS, sur le projet de trajectoire des finances publiques présenté par le Gouvernement il y a quelques jours : 65 milliards d’euros de dépenses publiques en moins d’ici à 2027 ! Va-t-on à nouveau sabrer le logement social pour atteindre cet objectif ?

En ce qui concerne plus précisément la RLS, chacun a pu constater une baisse de 7 % des investissements des bailleurs sociaux, ce qui ne peut qu’entraîner une dégradation progressive des conditions de logement et de la qualité de vie des locataires.

En outre, vous savez bien, madame la ministre, que nous devons investir massivement en faveur de la réhabilitation thermique des bâtiments, notamment des logements sociaux, afin de respecter nos engagements climatiques. De tels investissements ont évidemment un effet positif sur le climat, mais ils permettent aussi aux habitants de ces logements d’économiser du chauffage, ce qui tend à améliorer leur niveau de vie.

Or vous avez appauvri nos opérateurs du logement social, notamment du fait de la mise en place de la RLS. Comment, dans ces conditions, vont-ils être en mesure de remplir les objectifs sociaux et climatiques qui leur sont assignés ? C’est une véritable question.

Je pense que vous devez maintenant revenir en arrière, madame la ministre, tant sur la baisse des APL que sur les différentes ponctions que vous avez opérées sur les bailleurs sociaux. La situation l’exige : la Fondation Abbé Pierre parle d’une véritable bombe à retardement pour le logement dans notre pays. Des mesures s’imposent !

La parole est à Mme Patricia Schillinger.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, avant toute chose, je tiens à réaffirmer tout mon attachement au modèle français du logement social et à souligner l’importance de l’action de ceux qui, tous les jours, mettent en œuvre la politique sociale du logement. Cette politique incarne la volonté de donner un logement digne à celles et ceux qui n’ont pas les moyens d’en trouver un sur le marché privé.

Cette action est d’autant plus déterminante qu’elle conditionne l’efficacité d’un bon nombre de politiques publiques, qu’il s’agisse de l’accès à l’emploi, de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion ou encore de la santé. Aussi est-il important de préserver le modèle français du logement social.

Toutefois, le préserver ne signifie pas que nous devrions être réduits à l’immobilisme, puisque la problématique du logement est elle-même dynamique.

En effet, les besoins en termes de logements sont fluctuants. Ils varient selon des exigences sociétales en constante évolution. L’offre de logement social doit donc pouvoir, elle aussi, se réinventer et s’adapter.

Le logement social a dû ainsi intégrer l’enjeu environnemental. Il compte d’ailleurs aujourd’hui parmi les secteurs stratégiques de la transition énergétique et de la lutte contre le réchauffement climatique.

Il doit également faire face aux effets du vieillissement de la population. Pour répondre à ce défi de l’âge, c’est tout l’habitat social qui doit être conçu de manière plus inclusive.

Il s’agit aussi de répondre à un besoin appelé à perdurer. C’est ce qui nous amènera prochainement à réfléchir à la pérennisation des objectifs de la loi SRU au-delà de 2025.

Ainsi, préserver le modèle français du logement social ne signifie pas que celui-ci doive rester figé. Bien au contraire ! Le préserver, on l’a vu, c’est être capable de le faire évoluer, de l’adapter aux exigences de son époque. Le préserver, c’est aussi être capable de le moderniser de manière à le rendre plus efficace.

C’est dans cet esprit qu’a été envisagée en 2018 la réduction de loyer de solidarité, en réponse d’ailleurs aux recommandations de plusieurs rapports de la Cour des comptes qui appelait à une rationalisation de la dépense publique en matière d’aide au logement.

La RLS consiste, je le rappelle, en une remise de loyer pour les locataires éligibles, sous condition de ressources. À cette réduction de loyer correspond une baisse quasi équivalente du montant des APL versées aux locataires concernés. Cette réduction étant financée par les bailleurs sociaux, elle a permis – et elle permet encore – à l’État de réduire la charge que représente le coût des APL pour les finances publiques.

C’est la seule chose positive !

La question sous-jacente à notre débat est donc celle de l’avenir de notre modèle de logement social. Celui-ci est-il véritablement menacé par la RLS, qui pèse entièrement, c’est vrai, sur les bailleurs sociaux ?

Si la Cour des comptes, dans son référé du mois de décembre, juge sévèrement ce dispositif, elle reconnaît dans le même temps que la RLS « a permis une nette réduction des dépenses de l’État pour le financement des APL, concourant ainsi au respect de la trajectoire budgétaire de la France ».

Près de trois ans après l’entrée en vigueur du dispositif, force est de constater que le secteur a bien été en mesure d’absorber la réforme.

À quel coût !

En effet, les bailleurs sociaux ont su mettre en œuvre une gestion plus active et plus efficace de leur parc et générer les économies budgétaires attendues, sans que cela nuise aux allocataires, qui en ont même profité.

J’ajoute que le secteur a bénéficié de mesures d’accompagnement, comme le gel du taux du livret A et la baisse du taux de TVA à 5, 5 % pour les prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI) et les opérations liées au nouveau programme national de renouvellement urbain. Il a aussi bénéficié du soutien de la Banque des territoires.

Toutefois, si les bailleurs sociaux se sont révélés en capacité, avec le soutien de l’État, d’absorber la charge que représente la RLS, cela a été rendu possible en grande partie par l’état des comptes du secteur, qui présentaient alors une grande capacité d’autofinancement. C’est notamment sur celle-ci qu’a entièrement reposé l’amortissement de la première année de RLS, soit près de 800 millions d’euros.

Aussi peut-on légitimement s’interroger sur la soutenabilité à long terme de ce dispositif, ainsi que sur la nécessité d’y apporter des modifications. Autrement dit, madame la ministre, dans l’hypothèse où le secteur connaîtrait une érosion de sa capacité d’autofinancement, est-il prévu d’accroître le soutien que l’État lui apporte ?

Pour conclure, je dirai qu’il est certes important que nous fassions ensemble le bilan de la RLS. Toutefois, cette réforme doit aussi être appréciée en lien avec celle des APL, qui est entrée en vigueur depuis le 1er janvier.

Une mesure de droite !

Cette réforme permet le calcul des aides au logement en temps réel et profitera à un grand nombre de ménages. Il s’agit d’une réforme juste et progressiste que le groupe RDPI ne peut qu’approuver.

La parole est à M. Jean-Pierre Corbisez.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, notre débat porte sur la réduction de loyer de solidarité, une dénomination pour le moins paradoxale, dès lors que ce dispositif consiste à faire supporter aux bailleurs sociaux une partie du budget des APL. En fait de solidarité, il s’agit donc, ni plus ni moins, d’un mécanisme de transfert de charges de l’État vers le secteur du logement social.

Vouloir porter atteinte à une aide en faveur des personnes en difficulté, quand bien même l’atteinte serait modique et compensée, pose question dans son principe même : cela fait peser un regard culpabilisant sur les personnes qui en bénéficient et plus généralement sur notre système de solidarité, trop souvent pointé du doigt comme excessivement coûteux.

C’est là un parti pris regrettable et une perte d’énergie. Or cette énergie serait sans doute mieux employée à trouver des solutions efficaces et adaptées pour remédier à la précarité qui s’est durablement installée dans notre pays. Ce parti pris est d’autant plus regrettable que le mécanisme imaginé par le Gouvernement a, au bout de trois années de mise en œuvre, montré ses limites.

Même si M. le ministre des finances se félicite que la réforme ait permis à l’État d’atteindre son objectif et de faire des économies substantielles, le procédé n’en est pas moins insidieux, puisqu’il salue la réalisation d’un second objectif : inciter les organismes HLM à une gestion plus efficace de leur parc. En clair, le ministre semble nous dire que les bailleurs n’étaient ni efficaces ni économes.

On touche là un second paradoxe, puisque la Cour des comptes souligne dans le bilan effectué dans son référé rendu public le 4 mars les risques induits par cette réforme. Amputé de près d’un milliard d’euros, le secteur du logement social a nécessairement vu ses marges de manœuvre contraintes, ce qui a eu un effet immédiat sur les dépenses d’entretien et de rénovation. Surtout, cette amputation présente un risque à moyen terme pour la politique d’investissement du secteur, sa capacité d’autofinancement étant réduite d’autant.

Dans mon département, le Pas-de-Calais, un office public HLM connu a perdu 7, 5 millions d’euros, lesquels auraient permis des investissements de l’ordre de 50 à 70 millions d’euros en faveur de la réhabilitation, en particulier thermique, ou de la construction neuve.

Pour se projeter, les bailleurs doivent pouvoir s’appuyer sur une politique de loyers stable et prévisible. Or, avec l’introduction de la réduction de loyer de solidarité, le Gouvernement a instillé l’aléa réglementaire et la crainte d’une baisse arbitraire et unilatérale des loyers dans un contexte où le secteur avait déjà dû absorber des mesures d’ordre budgétaire, comme sa contribution à la Caisse de garantie du logement locatif social, le gel des loyers ou encore la hausse de la TVA sur les opérations immobilières.

Le Sénat, grâce à la plume – alerte, naturellement ! – de Philippe Dallier, rapporteur spécial du projet de loi de finances pour 2020, avait lui-même identifié les risques qui pesaient sur les sources de financement du logement social.

Alors, oui, l’État a fait des économies, mais c’est au détriment du parc HLM et de nos concitoyens, qu’ils soient locataires ou inscrits sur la – longue – liste d’attente pour l’attribution d’un logement social.

Le jeu en valait-il la chandelle ? Dès 2018, la Caisse des dépôts et consignations avait pointé du doigt le risque réel attaché à cette réduction imposée aux bailleurs et évoqué un ratio d’autofinancement nul à l’horizon 2040.

L’État a d’ailleurs concédé son erreur, puisque, dans le cadre des concertations menées avec les représentants des bailleurs, il a accepté de renforcer les mesures de correction et de compensation, alors que, dans le même temps, Action Logement proposait un plan d’investissement volontaire pour accompagner le secteur.

Alors, n’a-t-on pas là, finalement, l’illustration de la fausse bonne idée : contestable dans ses fondements, complexe dans sa mise en œuvre, limitée dans ses effets ?

Mon propos n’est pas de défendre l’inaction ni de nier la nécessité de réaliser des économies, ici comme dans d’autres secteurs. C’est la méthode que l’on peut critiquer : pointer du doigt ; opposer les catégories entre elles ; consulter sans réellement concerter ni entendre ; précipiter la décision sans attendre les conclusions de l’étude d’impact préalable ; concéder des ajustements plutôt que remettre en cause.

La Cour des comptes sollicite une évaluation de cette réforme. Celle-ci doit être rapide, en particulier pour appréhender les effets du nouveau mode de calcul des APL, entré en vigueur le 1er janvier de cette année et consistant à prendre en compte en temps réel l’évolution des ressources des allocataires, ce qui conduira à procéder plus fréquemment à des ajustements de la RLS.

Surtout, la construction de cette évaluation doit se faire avec la bonne méthode : il faut associer à la définition des outils et des critères les principaux intéressés – les bailleurs – et renoncer au postulat que cette réforme était forcément la bonne. C’est à ce prix que celle-ci pourra être comprise et acceptée et qu’elle pourra concilier deux objectifs fondamentaux, qu’il est trop facile d’opposer : la maîtrise de nos dépenses publiques et la préservation de notre filet social.

La parole est à Mme Marie-Claude Varaillas.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, le groupe CRCE a souhaité débattre aujourd’hui de l’effet de la réduction de loyer de solidarité sur les bailleurs sociaux et de la menace que ce dispositif représente pour l’avenir du logement social tel que nous le concevons, c’est-à-dire à vocation non résiduelle.

Plus qu’un débat technique, il s’agit ici de dénoncer l’assèchement global et l’externalisation du financement des politiques publiques du logement, qui ont fait les frais depuis le début de ce quinquennat de la politique du rabot.

Incarnée par la baisse des APL dès l’été 2017, cette politique s’est poursuivie avec la loi ÉLAN, marquant une étape supplémentaire vers la dérégulation, la marchandisation de ce secteur et la banalisation des acteurs du monde HLM, pourtant pivots des politiques publiques du logement.

Cette loi a ainsi participé à soumettre le logement social à des logiques purement comptables, encourageant notamment la vente du parc HLM. Elle s’articule avec la réduction de loyer de solidarité engagée dans la loi de finances pour 2018, dont le seul l’objectif était de réduire les dépenses de l’État au titre des APL, versées à 2 millions de locataires dans les HLM. Par un jeu habile, cette « charge », qui relève pourtant de la solidarité nationale, est passée de l’État aux organismes HLM.

Les lois de finances successives ont accompagné ce mouvement d’économies, estimées initialement à 1, 5 milliard d’euros, puis ramenées à 800 millions les premières années et à 1, 3 milliard sur la période 2020-2022.

La RLS a ainsi conduit à priver les bailleurs sociaux de 4, 5 % de leurs recettes de loyers. Dans mon département, la Dordogne, cela représente une perte annuelle de 2, 5 millions d’euros pour Périgord Habitat, organisme public HLM qui gère 10 000 logements. Cette perte ampute la capacité de production de ce bailleur de l’équivalent de treize logements par an.

Le référé de la Cour des comptes de décembre dernier a confirmé nos craintes, la Cour reconnaissant l’extrême fragilité dans laquelle ont été placés les organismes et bailleurs sociaux. Elle reconnaît le caractère injuste de ce mécanisme, puisque sa charge a davantage affecté les offices publics HLM, qui accueillent une plus grande proportion de ménages modestes et qui pratiquent des loyers faibles. Elle a aussi relevé que l’autofinancement a diminué, conduisant à une réduction des investissements et à une diminution des dépenses d’entretien courant de 7 %.

Alors que nous allons examiner le projet de loi Climat et résilience, nous sommes dubitatifs sur la capacité des bailleurs sociaux à participer, dans ces conditions, à la lutte contre la précarité énergétique. Un ménage sur cinq est pourtant en situation de précarité énergétique dans notre pays !

Par ailleurs, le rapport pointe le fait que des bailleurs tardent à s’engager dans le nouveau programme national de rénovation urbaine, alors même que la situation se dégrade dans les quartiers populaires.

Enfin, la baisse de l’autofinancement rend les bailleurs plus dépendants de l’emprunt et donc de la variation des taux d’intérêt.

Face à ce constat implacable, nous estimons que les réponses formulées sont décevantes et ne constituent nullement des pistes sérieuses d’évolution. Pourtant, l’urgence est là et les chiffres sont parlants. Il n’y a jamais eu aussi peu d’agréments de logements sociaux : seuls 87 500 logements sociaux ont été agréés en 2020, soit une baisse de 17 % par rapport à 2019. En parallèle, le mal-logement touche désormais 4 millions de nos concitoyens.

Pour remédier à cette situation, un nouveau protocole d’engagement a été signé le 19 mars dernier entre l’État et les bailleurs HLM : il fixe les objectifs de construction à 250 000 logements en 2021 et 2022.

Pour rendre crédible cet engagement, nous pensons qu’il faut changer de braquet et donner concrètement aux organismes sociaux les moyens de remplir leur mission d’intérêt général au service du droit au logement pour tous, un objectif à valeur constitutionnelle.

À nos yeux, ce changement de paradigme passe par un retour pérenne de l’État dans le financement des aides à la personne, mais aussi dans celui des aides à la pierre, qu’il a totalement abandonnées. Il faut cesser de ponctionner le 1 % Logement pour compenser ces désengagements.

Par ailleurs, le secteur du logement fonctionne depuis un siècle sur deux jambes : une publique et une privée. Cet équilibre doit être maintenu et les organismes HLM soutenus dans leur diversité.

D’autres leviers doivent pouvoir être utilisés : réduction de la charge foncière, mais également révision de la loi SRU afin de la renforcer. Dans ce cadre, et alors que les objectifs de mixité sont plus que jamais d’actualité, nous regrettons que le projet de loi 4D prévoie de reporter à 2031 les objectifs de construction. Le séparatisme se situe aussi à ce niveau-là !

Pour conclure, mes chers collègues, nous espérons que le Gouvernement entendra la demande, quasi unanime sur les travées du Sénat, d’abandonner la RLS, à l’heure où nous avons plus que jamais besoin de politiques sociales et écologiques dans lesquelles le logement prend une place essentielle. D’autres pays, comme l’Allemagne et le Royaume-Uni, qui ont pratiqué il y a une trentaine d’années des politiques comme celle que nous connaissons aujourd’hui en France, l’ont bien compris et investissent aujourd’hui massivement dans le secteur du logement social.

Mme la présidente. La parole est à Mme Valérie Létard.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, s’il y a bien une réforme qui fait toujours autant débat depuis sa mise en œuvre il y a trois ans, c’est bien celle de la réduction de loyer de solidarité.

Nous pouvons nous satisfaire de la finalité de cette réforme, qui visait à réduire les loyers des foyers occupant un logement social et percevant de trop faibles revenus. Mais derrière cette intention plus que louable se cachent des mécanismes financiers et opérationnels que nous ne pouvons nier ou passer sous silence – les interventions de mes collègues l’ont bien montré.

Tout d’abord, l’impact sur le budget de l’État a été, somme toute, assez relatif. La RLS représente pour l’État une économie budgétaire de 800 millions d’euros en 2018 comme en 2019. Elle a rapidement été corrigée à la hausse par la clause de revoyure de 2019 : un montant annuel de 1, 3 milliard d’euros, et ce jusqu’à 2022, est désormais économisé par l’État au titre des APL, ce montant étant supporté par les bailleurs sociaux.

Ensuite, les organismes HLM doivent supporter de leur côté les effets réels de la RLS. L’impact financier est considérable sur leurs recettes. En effet, peu lisible et finalement assez complexe, la RLS a instauré une réelle pression sur les bailleurs sociaux qui la supportent, en se faisant ponctionner en net : cela représente aujourd’hui près d’un milliard d’euros, soit en moyenne 5 % des loyers. Force est de constater que ce dispositif revient à faire financer par les bailleurs sociaux une diminution de l’engagement de l’État dans les APL.

En outre, les capacités d’investissement des bailleurs sociaux sont affectées. En effet, ce sont bien les recettes, et plus particulièrement les loyers futurs, qui conditionnent leur capacité d’endettement, leur besoin en subventions ou encore le niveau des fonds propres – or ces derniers sont nécessaires pour financer les projets d’investissement. Ainsi, en prenant l’initiative de diminuer le niveau des loyers perçus, ce qui constitue une perte nette de recettes, l’État est venu contraindre les plans de financement des bailleurs.

La logique est pourtant simple : le plan de financement d’un logement neuf dépend du niveau des loyers futurs et de la capacité d’apport en fonds propres, elle-même conditionnée par les revenus perçus sur le parc de logements du bailleur déjà amorti. Par conséquent, si on veut soutenir la production de logement social, il ne faut pas amoindrir les sources de financement sur lesquelles elle repose. C’est pourtant ce qui est fait !

N’oublions pas en outre que le niveau des loyers est nécessairement incertain sur la durée d’amortissement d’un logement social, que ce soit en raison de l’évolution, imprévisible, du taux de vacance, qui est lié à la demande locale, ou encore du risque d’impayé.

N’oublions pas non plus que les ressources des bailleurs ont subi nombre d’autres mesures délétères. Je ne citerai que deux exemples : la hausse de la contribution des bailleurs à la Caisse de garantie du logement locatif social et le relèvement de 5, 5 % à 10 % du taux de TVA applicable aux opérations immobilières dans le secteur du logement social, encore en vigueur sur certaines opérations.

Toutes ces mesures sont venues comprimer la capacité d’investissement des organismes et de facto la production de logements. La RLS, qui pèse indéniablement à long terme sur l’activité du logement social, est donc apparue comme un nouveau coup de massue.

J’en veux pour preuve ce que vivent deux organismes dans le département du Nord.

Pour l’office départemental, Partenord Habitat, la réforme se traduit par une perte annuelle de 10 millions d’euros de fonds propres en loyers ponctionnés au titre de la RLS, pour un parc de 47 000 logements. Cela représente sur deux ans la rénovation thermique de 4 000 logements, au moment même où la France doit engager massivement de tels travaux, en particulier pour les logements classés F et G. Une telle perte peut évidemment être lissée, mais elle ne sera jamais rattrapée.

Pour la société immobilière Grand Hainaut (SIGH), qui est une entreprise sociale pour l’habitat (ESH) de près de 30 000 logements, la réforme s’est traduite par une perte nette de 18, 4 millions d’euros depuis 2018, l’équivalent de 440 logements neufs qui auraient pu être construits et qui ne l’ont pas été…

Je ne suis pas la seule à faire ce constat.

Dès la mise en œuvre de la RLS, la Caisse des dépôts et consignations a mis en garde contre les conséquences d’un tel dispositif. Cette crainte était partagée par la Fédération des offices publics de l’habitat, qui anticipait une diminution progressive du ratio autofinancement-loyers : elle prévoyait que celui-ci passerait de 9, 8 % en 2017 à 1, 4 % sur la période 2023-2027. L’Insee a d’ailleurs constaté une chute de l’investissement des organismes de plus de 2 milliards d’euros entre 2017 et 2019.

Enfin, la Cour des comptes s’est saisie du sujet et a rendu, dans un référé en date du 22 décembre 2020, ses premiers constats – ils ont été rappelés et ils parlent d’eux-mêmes.

Au-delà de l’impact de la RLS sur l’activité du logement social elle-même, je souhaite pointer du doigt l’effet de sa mise en œuvre pour les collectivités et l’économie locales.

Les collectivités, en particulier les agglomérations et les départements, supportent souvent une partie du risque financier pris par les offices pour construire, en leur accordant des garanties d’emprunt. Cela signifie que, en cas de défaillance des organismes, la dette pourrait être reportée sur ces collectivités. Nombre d’entre elles ont anticipé ce risque, en octroyant dans le cadre de conventions pluriannuelles un soutien financier substantiel. J’en veux pour preuve le soutien de la Métropole européenne de Lille à son office, LMH : il s’élève à 114, 4 millions d’euros sur une période de dix ans, notamment pour faire face à la mise en place de la RLS.

Il est aussi une évidence que nous ne pouvons pas nier : l’impact de la RLS sur les capacités d’investissement des bailleurs sociaux et l’effort consenti par les collectivités de rattachement des offices publics ont, et auront davantage demain, des répercussions non négligeables sur l’activité économique nationale, plus spécifiquement sur celle de la filière du bâtiment, et ainsi sur l’emploi.

À l’heure où les collectivités et les bailleurs sociaux s’engagent, avec les fédérations du bâtiment, dans des pactes de relance économique et de maintien de l’emploi et où le Gouvernement contractualise des déclinaisons territoriales du plan de relance national avec les collectivités locales, le dispositif de la RLS ne devrait-il pas être sujet à ajustement ?

Par ailleurs, comme Dominique Estrosi Sassone l’a indiqué, l’ensemble des mesures qui ont été prises, quand elles sont mises bout à bout, nous placent dans une situation extrêmement délicate si nous voulons atteindre les objectifs ambitieux qui ont été fixés en matière de production de logements, de mobilisation du foncier et de rénovation.

La question qui se pose à nous aujourd’hui est donc double. Sur le principe, faut-il ajuster ou repenser plus globalement la RLS ? Sur le fond, à quels ajustements faudrait-il procéder ?

Sur la question de principe, madame la ministre, vous avez répondu à la Cour des comptes que « le dispositif de la réduction de loyer de solidarité est désormais stabilisé » et que « toute évolution qui pourrait être envisagée en 2022 nécessiterait une étude approfondie ». Devons-nous en déduire que toute proposition d’évolution est dès à présent vouée à être rejetée par le Gouvernement ou pouvons-nous encore espérer une amélioration de la situation au bénéfice des bailleurs et de la production de logements sociaux dans notre pays ?

En ce qui me concerne, je partage pleinement la position de nos magistrats financiers. Permettez-moi dans ces conditions de formuler à mon tour quelques observations. Dans son référé, la Cour des comptes a évoqué l’idée de restreindre l’application de la RLS aux seuls allocataires des APL. Cet ajustement semble être empreint de bon sens ; il aurait le mérite de redonner un peu de cohérence au dispositif et de réduire son effet sur les bailleurs sociaux.

Au-delà de cet ajustement, j’insisterai sur deux défis de taille auxquels le monde du logement social doit répondre et qui sont de plus en plus difficiles à relever.

Le premier défi est la mise en œuvre opérationnelle du nouveau programme national de rénovation urbaine (NPNRU).

Bien que le ministère du logement défende, études à l’appui, la bonne absorption de la réforme par les bailleurs sociaux, en se fondant sur le fait que leur potentiel financier reste quasiment stable, l’autofinancement du secteur HLM a diminué. Cela a entraîné une réduction des investissements, qui se traduit par un retard de l’engagement des bailleurs dans le NPNRU. De leur côté, les partenaires sociaux et Action Logement sont au rendez-vous. Ne pourrions-nous pas concevoir un État aux côtés des bailleurs sociaux pour relever ce défi, en repensant et en ajustant la RLS dans certains territoires ?

Le second défi est la construction de 250 000 logements sociaux en deux ans. Le protocole d’engagement signé le 19 mars dernier acte une volonté commune de relever ce défi de taille, mais les chiffres laissent penser que les objectifs seront difficiles à atteindre.

Permettez-moi pour conclure, madame la ministre, de vous interroger sur vos ambitions pour le projet de loi de finances pour 2022. Nous espérons évidemment que la ponction sur Action Logement ne sera pas renouvelée et que l’on nous fichera un peu la paix avec la RLS.

Comme vous le rappelez souvent, il nous faut à la fois engager des investissements massifs en faveur de la rénovation et produire davantage de logements. Pour cela, arrêtons les injonctions contradictoires, laissons les acteurs de ce secteur reprendre leur respiration !

Mme la présidente. La parole est à Mme Viviane Artigalas.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, si nous sommes appelés aujourd’hui à débattre de l’effet de la réduction de loyer de solidarité mise en place par la loi de finances pour 2018, c’est bien que cette réforme pose problème.

Un rappel au préalable : la RLS visait à réduire le coût des APL pour l’État. En effet, la réforme des APL ayant suscité une vive réaction de la part de ceux qui en bénéficiaient, notamment les jeunes et les familles les plus fragiles, le Gouvernement a proposé, en contrepartie de la baisse des allocations, une remise de loyer pour un montant quasi équivalent – cette remise couvre entre 90 % et 98 % de la baisse des APL.

C’est pour atteindre l’objectif de réduction des dépenses publiques que le Gouvernement s’était lui-même fixé que l’État a imputé le coût de ce dispositif sur les bailleurs sociaux. Trois ans plus tard, quel bilan peut-on tirer de cette réforme ? Si l’on se fie au rapport de la Cour des comptes sur le sujet, il n’est guère brillant !

On relève trois défaillances : une fragilisation des bailleurs sociaux et de leurs actions, tant en matière de construction que de réhabilitation du parc existant ; une mise en œuvre qui, si elle a été progressive, n’en a pas moins soulevé d’importantes difficultés ; au bout du compte, des économies moins importantes que prévu pour l’État en raison de dépenses supplémentaires pour soutenir les bailleurs.

Bien que nous manquions encore de recul pour évaluer à ce stade tous les effets de la RLS, la clause de revoyure prévue pour 2022 nous oblige à préparer ce réexamen dès à présent, en cherchant un point d’équilibre entre les besoins des bailleurs sociaux, l’objectif d’économies budgétaires pour l’État et la nécessaire simplification du dispositif.

Rappeler aujourd’hui quelques-unes des erreurs stratégiques qui ont présidé à la mise en place de cette politique publique peut nous permettre, je l’espère, d’éviter qu’elles ne se reproduisent.

C’est d’abord l’absence de concertation préalable avec les bailleurs sociaux qui a rendu la situation très difficile. Au-delà des débats parlementaires très vifs que nous avons pu avoir, notamment au Sénat, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2018, ce manque de préparation a obligé l’État à mettre en place des mesures d’accompagnement qui ont amputé l’économie budgétaire initialement prévue.

Faute d’une négociation en bonne et due forme avec les organismes de logement social, la soutenabilité financière des conséquences pour eux de ce dispositif n’a pas été correctement analysée.

On en vient à s’interroger sérieusement sur l’intérêt de cette réforme, qui a grandement fragilisé les bailleurs. En outre, le bénéfice pour l’État s’est révélé relatif : l’objectif initial d’économiser 1, 5 milliard d’euros par an a dû être réduit à 800 millions d’euros pour 2018 et 2019 afin d’aider les bailleurs sociaux à assumer le coût de la RLS et à maintenir un certain niveau d’investissement. Les bailleurs ont toutefois eu du mal à mener à bien leurs projets d’investissements, la réforme ayant été appliquée de manière uniforme, sans tenir compte de leurs moyens.

Pour compenser cette dépense, l’État a prolongé le gel du taux du livret A et l’a réduit à 0, 5 % depuis le 1er février 2020, faisant ainsi une fois de plus peser sur les épargnants ses objectifs d’économies budgétaires.

Enfin, cette réforme complexe a été difficile à mettre en œuvre, le temps que les organismes sociaux se dotent des outils informatiques adéquats.

Compte tenu de cette impréparation initiale, les bailleurs sociaux craignent, à raison, que ce schéma de fonctionnement ne se reproduise l’année prochaine, après la clause de revoyure, et que leur situation ne s’aggrave davantage.

En prévision de la négociation qui s’ouvrira en 2022, on ne peut que préconiser un dialogue avec l’ensemble des acteurs du logement social très en amont de l’échéance.

En effet, la RLS ne touchant pas de la même façon tous les bailleurs sociaux, il est nécessaire d’adapter son application en fonction de critères sociaux et territoriaux et d’établir une cartographie précise des besoins.

Cette tension sur les finances des bailleurs sociaux se répercute, de façon indirecte, mais réelle, sur l’économie du bâtiment et la commande publique. Dans la période de crise que nous traversons, il s’agit là, madame la ministre, d’une difficulté supplémentaire pour atteindre votre objectif de construction de 250 000 logements sociaux en deux ans. Même si la RLS n’est pas l’unique frein, il serait tout à fait malvenu de bloquer davantage les marges de manœuvre des bailleurs et de réduire encore leurs capacités de construction et de rénovation.

À cet égard, les objectifs d’engagements réciproques, qui, pour la période 2020-2022, prévoyaient de porter de 800 millions d’euros à 1, 3 milliard d’euros par an le montant des économies à réaliser grâce à la RLS ne devront pas suivre la même trajectoire exponentielle.

Nous ne pouvons donc qu’encourager le Gouvernement à engager le plus rapidement possible une concertation réfléchie et constructive avec les organismes du logement social dans leur ensemble pour revenir sur cette réforme peu lisible, coûteuse dans sa gestion, et qui pénalise la construction de logements. Dans un premier temps, il importe de revenir sur la baisse des APL pour tenir compte du contexte économique actuel et des difficultés accrues des Français.

Mme la présidente. La parole est à M. Philippe Dallier.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, que dire de plus ? Qu’ajouter à tout ce que mes collègues ont dit, y compris Patricia Schillinger, certainement plus inquiète qu’elle ne l’a dit des effets de la RLS sur l’avenir et l’activité des bailleurs sociaux ?

Notre inquiétude, madame la ministre, ne s’explique pas uniquement par les mauvais chiffres de 2020. Quelqu’un a parlé d’année noire pour le logement social, mais l’année a été noire aussi, mes chers collègues, pour la construction dans son ensemble ! Partant de ce point bas, vous vous êtes fixé l’objectif ambitieux de voir agréés et financés 250 000 logements en 2021 et 2022. Nous ne pouvons que vous souhaiter de réussir, madame la ministre, …

Merci !

… pas seulement pour votre bilan en tant que ministre, mais parce que les Français en ont besoin.

Je suis d’accord !

Chacun sait bien que le logement est l’une des préoccupations essentielles de nos concitoyens. Nombreux sont ceux, familles ou célibataires, qui ont du mal à se loger, même s’ils ont un salaire. C’est un sujet essentiel.

Alors, allez-vous réussir ? Telle est la question ! Malheureusement, nous partageons tous ici, me semble-t-il, le même avis : en l’état actuel des choses, la réponse est non !

Je l’ai dit, les chiffres de 2020 ont été très mauvais. Certes, le cycle électoral y est certainement pour quelque chose, car il a été plus long que d’habitude. La crise sanitaire est également une explication, mais n’oublions pas, madame la ministre, que les mauvais chiffres de 2020 s’inscrivent dans une tendance qui était à la baisse depuis 2017. Cette date n’est certainement pas un hasard…

Que faut-il faire pour inverser cette tendance baissière ? Il faut déjà en comprendre les raisons. À mon sens, elle ne s’explique pas seulement par la RLS. Je pense que les raisons sont multifactorielles et qu’il faut les analyser.

Cela étant, cette réforme avait pour but de permettre à l’État de réaliser des économies budgétaires. C’était bien le seul objectif affiché et il a été atteint. La Cour des comptes le dit dans son référé : les recettes ne sont pas au niveau initialement espéré, mais, malgré tout, après les négociations avec les bailleurs, elles sont là.

Madame la ministre, les économies réalisées par l’État ont aussi un coût : celui des mesures de compensation des pertes de recettes aux bailleurs. Surtout, des logements n’ont pas été construits ou rénovés, tout simplement parce que les bailleurs ont levé le pied. En effet, remplacer de la ressource propre, en l’occurrence les loyers, par des allongements de la durée des prêts ou par de la dette nouvelle, fut-elle qualifiée de fonds propres, change la donne budgétaire pour les bailleurs et réduit leurs capacités d’investissement. Nul ne peut dire le contraire.

Par ailleurs, ces mesures devaient être accompagnées, ce que personne n’a rappelé, de la vente d’au moins 20 000 logements sociaux par an. L’objectif n’a pas été atteint – on en est à la moitié – et il ne le sera probablement pas dans les années à venir.

Quant à l’impact des économies d’échelle attendues du regroupement des bailleurs, nous n’en mesurons pas encore aujourd’hui les effets. Quels seront-ils à échéance de deux ans ou trois ans ? Nous verrons bien.

La Cour des comptes, dans le référé qu’elle a rendu fin 2020, évoque tous ces points. Elle souligne également l’impréparation qui avait prévalu lors de la mise en œuvre de cette réforme et qui a certainement concouru au ralentissement de la construction en 2018 et en 2019. Madame le ministre, dans ce secteur, comme dans tous les secteurs de l’économie, l’incertitude et l’imprévisibilité ont pour conséquence immédiate un ralentissement de l’activité.

La Cour ne s’en tient pas à ce constat : « Si le potentiel financier des bailleurs reste quasiment stable, l’autofinancement du secteur a néanmoins diminué, conduisant à une réduction des investissements. Cela se traduit par un retard d’engagement des bailleurs dans le nouveau programme national de rénovation urbaine (NPNRU), accentué récemment par le faible nombre d’agréments et de mises en chantier dans le secteur. » Et la Cour de poursuivre : « Les données disponibles en novembre 2020 font apparaître des engagements très en deçà des objectifs en matière de construction et de rénovation, respectivement fixés à 100 000 et 120 000 unités par an. » Elle ajoute enfin : « Par ailleurs, les dépenses d’entretien courant et surtout de gros entretien ont diminué de 7 % en valeur », ce qu’elle estime insoutenable à l’avenir.

Madame la ministre, relisez les comptes rendus des débats en 2017 et en 2018 : sur l’ensemble de nos travées, nous avions prévu tout ce qui est en train de se produire, mais nous n’avons pas été entendus. Aujourd’hui, il faut que vous tiriez les conséquences du constat que nous faisons. Il ne vous reste que quelques mois utiles pour prendre des décisions et agir – jusqu’à l’automne et l’examen du prochain projet de loi de finances –, pas une année. Après, nous entrerons dans une autre période, à l’approche de l’élection présidentielle : toute nouvelle décision sera alors forcément reportée d’une année.

Je l’ai dit, la tendance baissière que l’on observe depuis 2017 et qui s’est fortement accentuée n’est pas imputable à la seule RLS. Madame la ministre, si vous ne prenez pas de décision d’ici à la fin de l’année prochaine, la non-compensation aux communes de la disparition de la taxe d’habitation et de l’exonération de la taxe foncière auront également de lourdes conséquences.

J’ajoute que nous attendons de voir comment vous allez adapter l’article 55 de la loi SRU. N’oubliez pas en effet que la moitié des logements sociaux qui ont été construits l’ont été dans des communes assujetties à ce dispositif. Madame la ministre, ne désespérez pas les maires soumis à l’article 55 et qui veulent construire. Adaptez le dispositif, sinon nous courons droit à la catastrophe !

La parole est à M. Yves Bouloux.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, instituée par la loi de finances pour 2018, la réduction de loyer de solidarité avait un unique objectif : réduire le coût pour l’État des aides personnelles au logement. Il s’agissait de diminuer le loyer de certains logements sociaux en contrepartie d’une diminution des APL.

Ce dispositif devait permettre à l’État d’économiser 1, 5 milliard d’euros par an. Neutre pour les locataires, cette réforme devait être absorbée par les 254 offices publics de l’habitat. À titre de compensation, le taux du livret A était gelé pendant deux ans et les bailleurs pouvaient notamment bénéficier d’un étalement de leur dette auprès de la Caisse des dépôts et consignations, ainsi que de prêts de haut de bilan. Repoussons la dette, ne la gérons pas !

Avec mes collègues du groupe Les Républicains, nous avions dénoncé une réforme pensée à Paris, sans concertation préalable avec les bailleurs sociaux ni analyse suffisante de ses conséquences sur la construction de logements sociaux. Nous avions déploré l’absence de politique du logement et de mixité sociale, mais seul comptait le fait de réaliser des économies budgétaires !

Outre la RLS, d’autres mesures ont pesé sur les bailleurs sociaux : le gel des loyers en 2018 ou encore l’augmentation du taux de TVA de 5, 5 % à 10 % sur la plupart des opérations de construction de logements sociaux.

Dès octobre 2018, le président de l’Union sociale pour l’habitat (USH) tirait la sonnette d’alarme, dénonçant l’effondrement de la programmation des logements sociaux et de l’accession sociale.

Revu à la baisse, le rendement des économies réalisées sur les APL grâce à la RLS a finalement été limité à 800 millions d’euros par an pour 2018 et 2019, avant d’être porté à 1, 3 milliard d’euros dans le cadre du pacte d’investissement pour le logement social pour la période 2020-2022, au lieu des 1, 5 milliard d’euros initialement prévus.

Le 4 mars dernier, la Cour des comptes a rendu public un référé qui, sans surprise, pointe les difficultés de mise en œuvre de cette réforme, liées à son insuffisante préparation, à sa complexité et à ses effets financiers pour les bailleurs sociaux.

Si le dispositif devait être neutre pour les locataires, en pratique, il ne l’est pas. À la fin de l’année 2019, 40 000 foyers avaient déjà bénéficié d’une réduction de loyer sans être allocataires des APL. Or, qui dit bénéficiaires du système, dit nécessairement rupture d’égalité entre locataires.

Selon la Cour, les bailleurs sociaux ont été privés de 4, 5 % du montant des loyers. Si, dans un premier temps, ces derniers ont pu amortir cette baisse de ressources, les signaux d’alerte se multiplient : réduction des investissements, ralentissement dans la production de logements neufs, retards dans la réalisation des engagements du programme de rénovation urbaine. En 2020, seuls 90 000 logements ont été construits sur les 120 000 qui étaient prévus.

La Cour des comptes formule plusieurs recommandations dans la perspective de la clause de revoyure prévue en 2022. Madame la ministre, pensez-vous les prendre en compte ?

La parole est à Mme la ministre déléguée.

Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens tout d’abord à remercier le groupe CRCE d’avoir proposé ce débat et tous les orateurs d’avoir permis un échange sur ce sujet important. L’enjeu est majeur : il s’agit de s’assurer que chacun puisse se loger dignement en ayant accès à un logement de qualité et abordable.

Une récente étude de l’OCDE montre que la part des revenus consacrée au logement est en augmentation depuis plusieurs années et qu’elle atteint en moyenne 37 % du budget des ménages très modestes. Développer une offre de logements abordables est ainsi essentiel à la vie de la Nation. C’est ma priorité en tant que ministre du logement et c’est la raison d’être du logement social.

Nous le savons, plus de 70 % des Français sont éligibles au logement social et près de 2 millions de ménages sont encore en attente d’y accéder. Il est donc essentiel que les bailleurs sociaux mobilisent leurs moyens pour investir dans la construction et dans la rénovation.

Alors que la Nation consacre plus de 5 milliards d’euros par an au logement social, l’État a mené plusieurs réformes structurelles visant à concilier soutenabilité de la dépense publique et ambition en matière de développement de l’offre de logements. La loi ÉLAN prévoit ainsi une profonde réorganisation en imposant aux organismes de gérer ou d’appartenir à un groupe gérant en cumulé au moins 12 000 logements sociaux.

Cette mesure a pour principal objectif d’accroître et de dégager des marges de manœuvre financières en réalisant des économies d’échelle et en optimisant l’utilisation des ressources du secteur et des organismes.

Elle a également pour objectif de renforcer la professionnalisation des organismes, notamment sur les missions de maîtrise d’ouvrage ou d’ingénierie financière. Je suis avec attention ces regroupements. À ce stade, les trois quarts des organismes respectent cette obligation ou sont en voie de finaliser leur projet de regroupement.

La réduction de loyer de solidarité a été mise en place au début du quinquennat, plus précisément par la loi de finances pour 2018. Elle représente un effort important pour le secteur, je le reconnais. Aussi, je veux saluer l’esprit de responsabilité qui a prévalu lors de sa mise en œuvre, laquelle a fait l’objet d’une large concertation avec les bailleurs et d’aménagements substantiels progressifs.

La montée en charge du dispositif a notamment été étalée dans le temps : 800 millions d’euros en 2018, contre 1, 5 milliard d’euros initialement prévus. En outre, un mécanisme de lissage entre les bailleurs a été mis en place par la Caisse de garantie du logement locatif social, afin d’assurer une juste répartition de l’effort entre les organismes. Il s’agissait, en particulier, de faire en sorte que les organismes qui logent les populations les plus précaires ne soient pas les plus touchés par cette réduction de loyer.

Par ailleurs, des mesures d’accompagnement massives ont été mises en place par l’État, par la Caisse des dépôts et consignations et par Action Logement, dans le cadre du pacte d’investissement pour le logement social pour la période 2020-2022. La RLS a ainsi été stabilisée à 1, 3 milliard d’euros, au lieu des 1, 5 milliard prévus, et elle s’est accompagnée de la baisse du taux de la TVA à 5, 5 % pour les PLAI, les acquisitions-améliorations de PLUS (prêts locatifs à usage social) et pour les opérations menées dans le cadre des projets ANRU ; 1, 7 milliard d’euros ont été apportés par Action Logement et 800 millions d’euros de titres participatifs ont été émis par la Caisse des dépôts et consignations.

À cela se sont ajoutés le gel du taux du livret A puis la révision de sa formule de calcul. Ces mesures bénéficient équitablement à l’ensemble des organismes de logement social, pour un gain annuel de 1, 2 milliard d’euros en 2019.

Les travaux de la clause de revoyure en 2019 entre l’État, les bailleurs, Action Logement et la Caisse des dépôts et consignations ont d’ailleurs montré que toutes ces mesures avaient permis de compenser intégralement l’effet de la RLS et de la TVA sur le compte de résultat des organismes HLM.

J’entends les inquiétudes que vous avez tous exprimées, sur toutes les travées de cet hémicycle, sur les conséquences qu’aurait pu avoir la RLS sur la capacité d’investissement des bailleurs sociaux et donc sur la production et la rénovation de logements sociaux.

Pourtant, en 2018 et 2019, soit les premières années de mise en œuvre de la RLS, l’activité du secteur HLM s’est maintenue, les niveaux d’agrément ayant été assez élevés, entre 105 000 et 110 000 par an, en particulier pour les PLAI. Ces chiffres soutiennent assez honorablement la comparaison avec ceux de 2014 et 2015 ou ceux de 2011 et 2012, qui se situaient respectivement autour de 103 000 et 110 000.

Vous conviendrez avec moi que l’on ne peut pas mettre les résultats de 2020, qui sont effectivement très décevants, sur le compte de la RLS. §Ces résultats sont d’abord liés à la crise sanitaire et au délai de renouvellement des exécutifs municipaux, qui ont ralenti le dépôt des dossiers et leur instruction. Nous avons d’ailleurs eu le même problème avec les permis de construire en général et les mises en chantier de l’ensemble des logements, ce qui n’est pas imputable à la RLS.

Le rapport public annuel de contrôle pour l’année 2019 de l’Agence nationale de contrôle du logement social (Ancols), publié le 25 novembre dernier, et l’édition 2020 de l’étude sur le logement social de la Banque des territoires, publiée en septembre 2020, ont par ailleurs montré que la situation financière des organismes HLM est bonne, même après la mise en œuvre de la RLS, et que ce secteur dispose toujours d’une forte capacité d’investissement. Plus précisément, ces analyses ont montré que la capacité d’autofinancement par rapport au chiffre d’affaires est restée stable, de même que le ratio de ressources internes par rapport à la dette.

Les ressources du secteur progressent en fait plus vite que l’endettement et le fonds de roulement net global reste élevé. Il est également à noter que les coûts de gestion par logement ont diminué en 2018 et 2019, après plusieurs années de hausse. Cependant, comme la Cour des comptes l’a souligné dans un récent référé, qui a été abondamment évoqué, il est vrai que les effets de la RLS ne peuvent encore être pleinement mesurés.

Mon ministère s’attache donc à en suivre les conséquences, que ce soit sur la situation financière du secteur du logement social, sur la politique d’investissement ou sur les organismes les plus fragiles. Une nouvelle clause de revoyure est prévue afin d’étudier d’éventuelles modifications de ce dispositif.

Comme cela a été indiqué à la Cour, je suis toute prête à étudier rapidement, d’ici à la fin de l’année, tout ce qui permettra de diminuer les irritants et les frais de gestion du dispositif pour les bailleurs, notamment s’il s’agit de limiter l’application du dispositif aux seuls allocataires des APL.

Au-delà de la clause de revoyure prévue concernant la RLS, le Gouvernement mène une politique ambitieuse de développement de l’offre de logement social pour les années qui viennent. Il faut déjà à tout prix rattraper l’année 2020. À cet égard, j’ai souhaité faire de 2021 et 2022 des années de mobilisation générale pour le logement social. C’est tout le sens du protocole en faveur de la relance de la production de logements sociaux que nous avons signé au mois de mars avec l’Union sociale pour l’habitat (USH), la plupart des fédérations HLM, Action Logement et la Banque des territoires. Ce protocole porte effectivement des objectifs très ambitieux : l’agrément de 250 000 logements sociaux sur deux ans, en 2021 et 2022, dont 90 000 logements très sociaux.

Des moyens exceptionnels seront mobilisés par l’État, par Action Logement, par la Caisse des dépôts et consignations sur la même période. Cela passe par un soutien de l’État de 500 millions d’euros à la réhabilitation lourde des logements sociaux dans le cadre du plan de relance, une mobilisation accrue du Fonds national des aides à la pierre, mais également par une hausse de 920 millions d’euros des financements du secteur par Action Logement, dans le cadre de l’avenant à la convention quinquennale signé le 15 février dernier, et par la distribution de 200 millions d’euros de titres participatifs supplémentaires de la Caisse des dépôts et consignations, portant le total à 1 milliard d’euros, pour renforcer les fonds propres des organismes.

J’ai tenu à mettre en place une gouvernance renforcée de la mise en œuvre de ce protocole afin d’assurer le suivi des engagements de chacun et la déclinaison opérationnelle dans les territoires.

Cette mobilisation générale pour le logement social s’appuie également sur la prolongation des objectifs de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains au-delà de 2025. Il nous faut en effet assurer la persistance de ce levier fondamental pour l’accès au logement abordable. Nous avons fait le choix d’inscrire des dispositions en ce sens dans le projet de loi 4D, afin d’assurer la pérennité du dispositif SRU au-delà de 2025, tout en l’adaptant aux réalités territoriales. Grâce aux propositions de la commission nationale SRU et à une concertation avec les associations de collectivités locales, je pense que nous avons atteint un dispositif équilibré, lequel sera très bientôt soumis à votre examen.

Agir pour le logement social passe également par le déploiement d’une politique ambitieuse en matière de mixité, car c’est la clé de la cohésion sociale. Le projet de loi 4D portera des mesures en ce sens, notamment pour renforcer le rôle des EPCI en matière d’attribution et pour aider au logement des travailleurs clés. Ce projet de loi, enfin, permettra de reporter, au plus tard à la fin de 2023, la mise en œuvre de la cotation de la demande et de la gestion en flux, compte tenu des difficultés liées notamment à la crise du covid-19 et au renouvellement des exécutifs locaux.

En conclusion, mesdames, messieurs les sénateurs, je dirai que le logement social a été au rendez-vous de la crise que nous traversons, qu’il a joué son rôle d’amortisseur social et qu’il s’est adapté afin de mieux accompagner ses locataires. Le logement social est un facteur clé de la cohésion du pays ; le mouvement HLM est un partenaire essentiel pour l’État.

Le Gouvernement fait de l’avenir de ce secteur l’une de ses priorités. C’est pourquoi nous relançons la construction ; c’est pourquoi nous pérennisons la loi SRU, afin de permettre à chacun d’avoir accès à un logement abordable. Soyez assurés de ma détermination à agir encore et toujours en faveur du logement social au cours de l’année qui vient.

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à demain, jeudi 6 mai 2021 :

À neuf heures trente :

Trente-deux questions orales.

À quatorze heures trente :

Débat sur les conclusions du rapport d’information de la commission d’enquête sur le contrôle, la régulation et l’évolution des concessions autoroutières ;

Débat sur le thème « Écriture inclusive : langue d’exclusion ou exclusion par la langue » ;

Proposition de résolution en application de l’article 34-1 de la Constitution, en faveur de l’association de Taïwan aux travaux de plusieurs organisations internationales, présentée par MM. Alain Richard, Joël Guerriau et plusieurs de leurs collègues (texte n° 493, 2020-2021).

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.