a tout d'abord indiqué que, dans un appel lancé le 18 mars 2008 et relayé tant par la presse que par le président de la Haute autorité de lutte contre les discriminations, un collectif comprenant notamment la CGT, la FSU, le Syndicat de la magistrature, le Syndicat des avocats de France et la Coordination lesbienne en France, avait fait grief au Sénat de s'en prendre discrètement à tous les discriminés et surtout aux salariés : selon ces organisations, avec la réduction de trente à cinq ans du délai de droit commun de la prescription extinctive prévue par la proposition de loi portant réforme de la prescription en matière civile adoptée au mois de novembre 2007, les victimes n'auraient plus que cinq ans pour porter plainte et, si le préjudice était reconnu, les indemnités ne porteraient plus que sur les cinq dernières années.

Ayant réagi pendant la suspension des travaux du Sénat à cet appel et à certains propos tenus dans la presse appelant au retrait pur et simple de la proposition de loi, M. Jean-Jacques Hyest, président, a tout d'abord souligné qu'il était parfaitement inexact d'affirmer que ce texte avait été adopté discrètement, puisqu'il constituait l'aboutissement de travaux conduits par une mission d'information de la commission des lois entre les mois de février et juin 2007, dont certains journalistes avaient d'ailleurs bien voulu se faire l'écho.

Il a ensuite jugé pour le moins réducteur de laisser entendre que le Sénat aurait délibérément, et à la demande du patronat, souhaité affaiblir les droits des victimes de discrimination au travail, soulignant que telle n'était bien évidemment pas l'intention des sénateurs ayant soutenu ce texte. Il a rappelé que la proposition de loi avait été votée par les groupes UMP, Socialiste, UC-UDF et RDSE, le groupe communiste républicain et citoyen s'étant quant à lui abstenu. Il a ajouté que le choix du Sénat de fixer à cinq ans la durée du délai de droit commun de la prescription extinctive, de préférence à la durée de trois ans proposée par l'avant-projet de réforme du droit des obligations et du droit de la prescription, avait été notamment guidé par le souci de ne pas réduire le délai d'exercice des actions en paiement des salaires.

Enfin, M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que les incidences de la proposition de loi adoptée par le Sénat sur les délais pour agir et le droit à réparation des victimes n'étaient pas celles décrites par les membres du collectif dans leur appel.

Si la durée du délai de droit commun de la prescription extinctive est effectivement réduite de trente à cinq ans par la proposition de loi, a-t-il exposé, encore convient-il d'observer que ce délai ne commencerait à courir qu'à compter du jour où « le titulaire d'un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l'exercer ».

Quant à la question de l'évaluation du montant des dommages et intérêts, a-t-il souligné, elle est indépendante de celle de la recevabilité de la demande : le principe de la réparation intégrale d'un dommage serait méconnu s'il était impossible d'accorder au salarié plus de cinq ans d'arriérés de salaires, dès lors que l'action aurait été déclarée recevable et aurait pu prendre appui sur des faits remontant à plus de dix ans par exemple.

Pour autant, M. Jean-Jacques Hyest, président, a déclaré que le texte adopté par le Sénat en première lecture était certainement perfectible et que la navette parlementaire pourrait utilement lever les interrogations suscitées par sa rédaction si elles s'avéraient fondées. Il a précisé qu'il recevrait, avec MM. Laurent Béteille et Richard Yung, des représentants du collectif afin de lever tout malentendu.

a indiqué avoir appelé l'attention du président de la commission, peu après l'adoption de la proposition de loi par le Sénat, sur ses éventuelles conséquences dommageables pour les victimes de discrimination.

en est convenu, mais a fait valoir que les craintes suscitées par la rédaction de la proposition de loi lui étaient alors et lui apparaissaient toujours infondées.

Soulignant que la proposition de loi avait pour objet de réformer l'ensemble du droit de la prescription en matière civile, M. Laurent Béteille a estimé qu'il convenait de traiter la question particulière du contentieux en matière de lutte contre les discriminations mais pas de renoncer à une réforme dont la nécessité était largement reconnue. Il a précisé qu'en sa qualité de rapporteur du texte, il avait procédé à de nouvelles auditions, en complément de celles réalisées par la mission d'information, et avait en particulier veillé à la protection des victimes de dommages corporels. Il s'est déclaré disposé à étudier les voies d'amélioration du texte adopté par le Sénat, tout en faisant observer qu'un délai de cinq ans était amplement suffisant pour rassembler des preuves.

a indiqué que la mission d'information sur le régime des prescriptions civiles et pénales, dont il était l'un des deux rapporteurs, avait procédé à de nombreuses auditions au cours desquelles jamais la question des incidences de la réduction du délai de droit commun de la prescription extinctive sur les victimes de discrimination n'avait été soulevée par les interlocuteurs reçus. Il a toutefois jugé nécessaire de prendre en compte le fait que la prise de conscience des pratiques discriminatoires était généralement tardive.

a souligné que le point de départ du délai de prescription prévu par la proposition de loi n'était précisément pas la commission des faits, mais leur connaissance.

a ajouté qu'il ne voyait pas pour quelles raisons la réduction du délai de la prescription entraînerait une moindre réparation du préjudice subi par les victimes de discrimination, le principe en matière de calcul des dommages et intérêts étant la réparation intégrale du préjudice.

a considéré que l'appel du collectif témoignait de la volonté de rechercher un effet sur l'opinion publique et d'une méconnaissance complète du texte adopté par le Sénat. Il s'est déclaré choqué que certains puissent appeler au retrait pur et simple de la proposition de loi, plutôt que d'examiner comment l'améliorer, rappelant à cet égard que la navette parlementaire venait à peine de débuter. Il a approuvé la fixation à cinq ans, à compter de la connaissance des faits, du délai de droit commun de la prescription extinctive, en mettant en exergue les risques liés à la déperdition des preuves.

a jugé nécessaire de prendre en considération les inquiétudes suscitées par la proposition de loi.

a déclaré que ces inquiétudes seraient bien évidemment prises en compte, tout en déplorant la manière dont certains les avaient exprimées.

a tout d'abord souligné que le contrat de partenariat, créé par l'ordonnance du 17 juin 2004, complétait la palette des outils de la commande publique, expliquant que ce contrat visait à confier à une personne privée une mission globale comprenant le financement, la construction, l'entretien et l'exploitation d'un ouvrage, d'un équipement ou d'un bien immatériel.

Il a précisé que ce mode de dévolution, utilisé depuis sa mise en place par l'Etat et surtout par les collectivités territoriales, méritait d'être encouragé et amplifié afin de répondre aux besoins en investissements publics de notre pays.

Il a ensuite retracé les différentes étapes juridiques du développement des partenariats public-privé, au départ limités à certains secteurs d'activité :

- la loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, dite loi Chalandon, a autorisé la passation de contrats globaux pour la construction d'établissements pénitentiaires ;

- la loi du 5 janvier 1988 portant amélioration de la décentralisation a permis aux collectivités territoriales de consentir un bail emphytéotique administratif (BEA) sur les dépendances de leur domaine public ;

- l'ordonnance du 4 septembre 2003 a créé, sur le modèle du BEA, le bail emphytéotique hospitalier (BEH) pour la construction et la rénovation d'établissements hospitaliers ;

- les lois d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002 et d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 ont autorisé le recours à des marchés uniques pour la réalisation et la gestion respectivement d'immeubles affectés à la police ou la gendarmerie nationales et d'établissements pénitentiaires.

a souligné que le gouvernement, fort du succès de ces dispositifs sectoriels et de celui du PFI (« private finance initiative »), qui représente environ 15 % de la commande publique au Royaume-Uni, avait demandé au Parlement, dans la loi du 2 juillet 2003, une habilitation à créer les contrats de partenariat, applicables à tous les domaines d'intervention de l'Etat et des collectivités territoriales. L'objectif, a-t-il précisé, était de créer un outil qui puisse, dans certains cas, déroger aux règles habituelles des marchés publics, en permettant à une entreprise d'assurer à la fois la construction et l'exploitation d'un ouvrage, en transférant au partenaire privé la maîtrise d'ouvrage et en prévoyant enfin un versement au partenaire privé de loyers tout au long de l'exécution du contrat, alors que le code des marchés publics prohibe au contraire toute clause de paiement différé.

Après avoir rappelé que le Conseil constitutionnel a considéré, dans sa décision du 26 juin 2003 sur la loi d'habilitation, que le contrat de partenariat, dérogatoire au droit commun de la commande publique, ne pouvait être mis en oeuvre que pour des motifs d'intérêt général tels que l'urgence ou la complexité du projet, il a souligné que l'ordonnance du 17 juin 2004 avait repris ces critères.

Dressant le bilan des projets réalisés sous l'empire de l'ordonnance, il a déclaré que vingt-neuf contrats avaient déjà été attribués, dont vingt-deux par des collectivités territoriales, dans des secteurs divers (établissements pénitentiaires, fournitures d'énergie, éclairage public de communes, déchets, informatisation...) et pour des montants très variables, allant d'environ deux millions d'euros pour l'éclairage public d'Auvers-sur-Oise à 765 millions d'euros pour le grand stade de Lille.

Il a ensuite présenté les principales raisons expliquant ce bilan relativement modeste, citant :

- la concurrence des autres formes de partenariats public-privé plus anciens, donc plus ancrés dans la culture des décideurs publics, mais également plus souples d'utilisation ;

- le caractère restrictif des critères d'ouverture ;

- l'existence d'un régime fiscal et juridique moins attractif que celui des marchés publics.

Abordant le contenu du projet de loi, M. Laurent Béteille, rapporteur, a déclaré qu'une de ses principales avancées consistait en l'élargissement des conditions de recours au contrat de partenariat par la création de deux nouveaux cas d'ouverture :

- d'une part, lorsque le rapport d'évaluation préalable met en lumière que le contrat de partenariat présente un bilan avantages/inconvénients plus favorable que celui d'autres contrats de la commande publique ;

- d'autre part, lorsque le projet répond aux nécessité de certains secteurs de l'action publique jugés prioritaires, tels que l'enseignement supérieur, les implantations du ministère de la défense, les infrastructures de transport s'inscrivant dans un projet de développement durable ou la rénovation urbaine. Le projet de loi apporte toutefois un double tempérament : cette voie d'accès sectorielle n'est ouverte que jusqu'au 31 décembre 2012 et uniquement si le rapport d'évaluation n'est pas « manifestement défavorable » au recours au contrat de partenariat.

Il a également précisé que le texte visait à :

- améliorer la neutralité fiscale entre les marchés publics et les contrats de partenariat ;

- autoriser les titulaires du contrat de partenariat à ne pas souscrire, s'ils le souhaitent, à une assurance dommages ouvrage, au même titre que les personnes morales de droit public ;

- assouplir le régime juridique des contrats de partenariat, en particulier en ouvrant la possibilité de conclure un contrat de partenariat sous la forme d'une procédure négociée et en rendant obligatoire le versement d'une prime aux candidats non retenus qui ont fourni un « investissement significatif » pour participer à un dialogue compétitif ;

- apporter certaines clarifications permettant une meilleure sécurité juridique, citant, entre autres mesures, la possibilité de prendre en compte, dans la rémunération du partenaire privé, les ressources complémentaires issues de l'exploitation du domaine pour répondre à d'autres besoins que ceux de la personne publique, la possibilité pour la personne publique de bénéficier de subventions dans les mêmes conditions que si le projet avait été réalisé dans le cadre d'une maîtrise d'ouvrage publique et la sécurisation du mécanisme de cession de créance.

Après avoir signalé que le projet de loi a été élaboré à l'issue d'une consultation exemplaire des acteurs publics et privés de la commande publique, sous l'égide de la Mission d'appui à la réalisation des contrats de partenariat (MAPPP), M. Laurent Béteille, rapporteur, a proposé d'approuver les grandes orientations du texte, tout en souhaitant y apporter certaines améliorations.

Il a tout d'abord estimé nécessaire de préciser les conditions de recours au contrat de partenariat, proposant :

- de faire référence à une situation imprévisible, et non pas imprévue, afin de définir plus strictement le critère de l'urgence ;

- d'encadrer davantage le recours sectoriel aux contrats de partenariat prévu par le projet de loi ;

- d'étendre à la réduction des émissions de gaz à effet de serre des bâtiments publics la liste des secteurs prioritaires pour lesquels le critère de l'urgence est réputé rempli.

Il a ensuite souhaité prévoir la possibilité, pour le partenaire privé, d'exploiter, avec l'accord de la personne publique, son domaine privé au-delà de la durée du contrat de partenariat, cette mesure lui paraissant de nature à mieux rentabiliser le projet et réduire ainsi la rémunération versée par la personne publique.

Il a également suggéré de supprimer le dispositif de cession de créance spécifique aux contrats de partenariat et aux baux emphytéotiques hospitaliers, considérant que ce mécanisme, qui n'a été que très exceptionnellement utilisé depuis 2004, ne devrait pas l'être davantage à l'avenir en dépit des améliorations apportées par le projet de loi. En effet, les professionnels ont, en pratique, recours à la « cession Dailly », mieux connue et garantissant une certaine sécurité juridique. Il a indiqué que le gouvernement semblait envisager une solution de compromis.

Il a également proposé de supprimer l'autorisation de dispense d'assurance dommages ouvrage, prévue par le projet de loi. Après avoir rappelé que l'assurance dommages ouvrage avait pour principal avantage de pouvoir être utilisée sans recherche de responsabilités, il a souligné que cette dispense pourrait mettre les personnes publiques dans des situations délicates dès lors que le partenaire privé ne l'a pas souscrite et ne peut couvrir les éventuels dommages. En outre, il a mis en avant le risque de distorsion de concurrence entre les grandes entreprises, qui n'auraient pas besoin en pratique de souscrire cette assurance et celles de taille plus modeste.

Enfin, M. Laurent Béteille, rapporteur, a déclaré qu'au-delà des dispositions juridiques, le contrat de partenariat ne pourrait, à l'avenir, représenter une part significative de la commande publique que s'il faisait l'objet d'une politique ambitieuse de suivi et d'accompagnement, ce qui suppose de :

- renforcer la capacité d'expertise des décideurs publics compte tenu des enjeux du contrat ;

- bien évaluer les atouts du contrat de partenariat afin de n'y recourir que de manière circonstanciée après une évaluation rigoureuse des délais prévisionnels de réalisation et du coût global du projet, insistant sur le fait que le contrat de partenariat, en permettant de confier au même partenaire privé la construction de l'ouvrage et son exploitation pendant une durée très longue, l'incite fortement à choisir des matériaux de construction d'une durée de vie élevée et des solutions énergétiques pérennes ;

- engager un vaste chantier de simplification et de rationalisation du droit applicable aux partenariats public-privé.

s'est interrogé sur l'intérêt du contrat de partenariat au regard des autres outils de la commande publique. Sceptique quant au recours, par le partenaire privé, à des matériaux d'une durée de vie élevée, il a souligné que, compte tenu notamment de la durée du contrat, il était particulièrement difficile d'établir, au terme de l'évaluation préalable, que le recours au contrat de partenariat soit plus favorable que d'autres modes de passation. Il a exposé les véritables raisons, selon lui, du recours au contrat de partenariat : la déconsolidation de la dette publique et une démarche idéologique d'externalisation de l'action publique.

a rappelé les actions contentieuses engagées lors de la création du contrat de partenariat, citant les deux décisions du Conseil constitutionnel de 2003 et 2004 et l'arrêt du Conseil d'Etat de 2004. Après avoir déclaré que ces décisions avaient toutes conclu que le recours au contrat de partenariat devait rester exceptionnel compte tenu des dérogations qu'il apporte au droit commun de la commande publique, il a mis en avant le risque de contrariété du projet de loi à la jurisprudence du Conseil constitutionnel et a demandé si le Conseil d'Etat avait émis des réserves en ce sens lors de l'examen de l'avant-projet. S'il a reconnu, dans certains cas très précis, l'utilité du contrat de partenariat, il en a refusé toute systématisation. Il s'est également demandé pourquoi le gouvernement avait fait le choix en 2004 d'instituer un nouvel outil de la commande publique, alors qu'il aurait été possible d'assouplir le code des marchés publics. Il a enfin regretté que le contrat de partenariat, par son caractère global, n'offre pas de garanties suffisantes de mise en concurrence, s'agissant en particulier de la conception des ouvrages, trois groupes se partageant selon lui le marché.

Relevant que la formule du contrat de partenariat n'avait pas, jusqu'à présent, suscité un engouement important auprès des décideurs publics, M. Bernard Saugey a considéré que le projet de loi marquait des avancées importantes susceptibles de conduire à sa stimulation dans les années à venir. Il a souligné que le contrat de partenariat présentait l'avantage, pour la personne publique, de lisser sur plusieurs années le coût d'un investissement très onéreux.

a relevé qu'en dépit de l'élargissement des conditions de recours au contrat de partenariat, le dispositif proposé demeurait dérogatoire, conformément à la décision du Conseil constitutionnel du 26 juin 2003. Il a mis en avant la nécessité de réaliser avec rigueur et transparence l'évaluation préalable, en s'appuyant en particulier sur l'expertise de la Mission d'appui à la réalisation des contrats de partenariat (MAPPP), dont l'avis est obligatoire pour l'Etat et facultatif pour les collectivités territoriales.

Après avoir déclaré partager l'analyse de MM. Pierre-Yves Collombat et Jean-Pierre Sueur, Mme Josiane Mathon-Poinat a indiqué que le projet de loi devait s'analyser à la lumière de la volonté de l'Etat de réduire les dépenses publiques et de transférer une partie de ses charges vers les collectivités territoriales.

a craint que l'introduction de deux nouveaux cas d'ouverture du contrat de partenariat, rédigés en des termes relativement flous, ne conduise à une quasi-généralisation de l'outil. Il a par ailleurs jugé indispensable de veiller à ce que les organismes experts chargés d'accompagner les collectivités territoriales dans la phase essentielle d'évaluation préalable soient tous agréés par l'Etat.

s'est demandé si une telle mesure ne serait pas contraire au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales et a précisé qu'actuellement les deux tiers des collectivités sollicitent l'avis de la MAPPP.

a observé que cette proposition de loi, adoptée à l'unanimité par l'Assemblée nationale le 29 janvier 2008, constituait la reprise, à quelques modifications près, de dispositions adoptées par le Sénat le 24 janvier 2007, à l'initiative de sa commission des lois, dans le cadre d'un amendement au projet de loi relatif à l'expérimentation du transfert de la gestion des fonds structurels européens.

Elle a tout d'abord rappelé que ces dispositions avaient pour objet de rénover les instruments de la coopération entre les collectivités territoriales françaises et étrangères, communément appelée coopération décentralisée :

- en mettant fin à la possibilité de créer un groupement d'intérêt public pour les besoins de cette coopération, sous réserve du maintien jusqu'à leur terme des groupements existants, afin d'éviter un empilement inutile de structures ;

- en autorisant l'adhésion des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements à des organismes de droit public étranger et leur participation au capital de personnes morales de droit étranger en dehors du seul cadre transfrontalier, afin de mettre le droit français en conformité avec le deuxième protocole additionnel à la convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, dite convention de Madrid ;

- en introduisant dans le code général des collectivités territoriales les dispositions nécessaires à la création de groupements européens de coopération territoriale, prévue par un règlement (CE) n° 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale (GECT).

Elle a ensuite présenté les quelques modifications apportées par l'Assemblée nationale au texte du Sénat, en les jugeant opportunes.

Enfin, Mme Catherine Troendle, rapporteur, a relevé que la proposition de loi ne comportait aucune disposition relative à la décentralisation de la gestion des fonds structurels européens, alors que le projet de loi adopté par le Sénat au mois de janvier 2007, dont c'était l'objet principal, n'avait jamais été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, ni même été retransmis à son bureau après les élections législatives du mois de juin.

Elle a indiqué que plusieurs collectivités territoriales n'en avaient pas moins été désignées autorités de gestion de programmes opérationnels de la politique de cohésion économique et sociale de l'Union européenne et estimé que l'intervention du législateur n'était sans doute pas nécessaire pour les y autoriser.

A la demande de M. Pierre Yves Collombat, Mme Catherine Troendle, rapporteur, a justifié la suppression du recours au groupement d'intérêt public comme instrument de la coopération décentralisée par le faible succès rencontré par cette formule et l'existence d'autres instruments plus adaptés.

Elle a rappelé qu'en matière de coopération décentralisée, le groupement d'intérêt public ne pouvait avoir pour objet que la mise en oeuvre de programmes financés par les fonds structurels européens ou de politiques concertées de développement social urbain avec d'autres collectivités territoriales des Etats membres de l'Union européenne.

Constatant que, seuls, trois groupements avaient été créés depuis 1992, dont deux étaient encore en activité, elle a estimé que les raisons de cet échec tenaient sans doute aux lourdeurs inhérentes à la création d'une telle structure, à la situation inégalitaire faite aux collectivités locales étrangères, aux nombreux contrôles administratifs et à la présence d'un commissaire du gouvernement ainsi que d'un contrôleur financier en cas d'adhésion de l'Etat français.

Enfin, elle a souligné que l'Union européenne venait de se doter, par un règlement communautaire du 5 juillet 2006, entré en vigueur le 1er août 2007, d'un nouvel instrument, plus adapté, au service de sa politique de cohésion économique et sociale : le groupement européen de coopération territoriale.

Il lui a donc semblé préférable d'éviter une multiplication inutile de structures.